be5.biz

Финансы (Нешитой А.С., 2020)

Бюджетное устройство и бюджетный процесс

  1. Бюджетное устройство Российской Федерации
  2. Бюджетный процесс в Российской Федерации
  3. Бюджетная классификация
  4. Роль региональных и местных бюджетов в финансовой системе Российской Федерации

Бюджетное устройство Российской Федерации

Бюджетное устройство представляет собой организацию бюджетной системы, принципы ее построения. Бюджетная система Российской Федерации — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В унитарных (единых) государствах бюджетная система включает два уровня: государственный бюджет и местные бюджеты, находящиеся в ведении органов местного самоуправления.

В федеративных государствах бюджетная система состоит из трех уровней:

  • государственный бюджет, или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства;
  • бюджеты членов федерации (штатов — в США, провинций — в Канаде, субъектов — в России);
  • местные бюджеты.

В унитарных государствах местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в государственный бюджет, а в федеративных государствах — не включаются в бюджеты членов федерации, доходы и расходы которых, в свою очередь, не входят в федеральный бюджет.

К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, согласно ст. 10 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), относятся:

  • федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ;
  • бюджеты субъектов РФ (22 республиканских бюджета, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, 4 окружных бюджета автономных округов, бюджет Еврейской автономной области) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
  • местные бюджеты, представляющие собой бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и бюджеты городских и сельских поселений, внутригородских округов.

Бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.

Бюджетное устройство в Российской Федерации основывается на принципах единства, полноты, достоверности, прозрачности, самостоятельности, сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и ряде других.

Единство бюджетного устройства обеспечивается единством бюджетного законодательства, использованием единых бюджетной классификации и форм бюджетной документации, порядка установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов.

Принцип полноты означает, что в каждом звене бюджетной системы доходы и расходы должны отражаться в их полном объеме. Достоверность означает реалистичность бюджетных показателей. Принцип прозрачности (открытости) требует публикации утвержденных бюджетов, а также отчетов об их исполнении, открытости для общества и СМИ проекта бюджета, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, стабильности бюджетной классификации и сопоставимости отчетных показателей.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом самостоятельно определять направления и эффективность их использования.

К собственным источникам доходов относятся закрепленные законом доходные источники для каждого бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип сбалансированности означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с этими источниками и изменением остатков на счетах по учету бюджетных средств.

Свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов называется консолидированным бюджетом. Консолидированный бюджет Российской Федерации не утверждается законодательными органами власти, он используется для анализа и планирования показателей бюджетной системы.

Наиболее сложная проблема в бюджетном устройстве — бюджетный федерализм, т. е. бюджетные взаимоотношения центра и регионов. В соответствии с законодательством РФ доходная часть бюджетов бюджетной системы Российской Федерации должна состоять из налоговых и неналоговых доходов, безвозмездных поступлений. Кроме того, с помощью кредитных ресурсов можно финансировать дефицит бюджетов.

Налоговые доходы — это доходы от федеральных налогов и сборов (в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами), региональных и местных налогов, поступающие в установленных размерах в соответствующие бюджеты (ст. 50, 56, 61–61.5 БК РФ).

К неналоговым доходам бюджетов относятся:

  • доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
  • доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
  • доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;
  • средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
  • средства самообложения граждан;
  • иные неналоговые доходы (таможенные пошлины и таможенные сборы, лицензионные сборы; плата за негативное воздействие на окружающую среду и т. д.).

К безвозмездным поступлениям относятся:

  • дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ — бюджетные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования;
  • субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии) — бюджетные средства, предоставляемые на условиях долевого финансирования целевых расходов;
  • субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ — бюджетные средства, предоставляемые для обеспечения расходных обязательств, возникающих при выполнении переданных государственных полномочий с вышестоящего уровня;
  • иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
  • безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления, за исключением субвенций, образуют, согласно БК РФ, собственные доходы бюджетов.

Несмотря на постоянное совершенствование межбюджетных отношений, проблема расширения собственной доходной базы бюджетов регионов и особенно местных органов самоуправления остается исключительно актуальной.

Уровень финансово-бюджетной централизации в Российской Федерации остается высоким. Значительная часть собранных налогов уходит в федеральный бюджет, так что доходы федерального бюджета составляют около 60% консолидированного бюджета РФ (без учета государственных внебюджетных фондов). При этом почти в половине регионов соотношение доходов и расходов (без учета безвозмездных поступлений) — ниже 70%.

Необходимо стимулировать развитие собственных доходных источников на местах с учетом экономического потенциала и природных условий регионов; повышать эффективность использования предоставляемых инвестиций для выравнивания уровней социально-экономического развития регионов.

Формирование расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Например, из федерального бюджета полностью финансируются расходы на оборону, значительная часть затрат на выполнение государственных программ и инвестиций, предоставляются дотации на развитие отдельных видов хозяйственной деятельности.

Бюджеты должны быть сбалансированы, т. е. объем предусмотренных расходов должен соответствовать объему доходов. При утверждении дефицита бюджета предусматриваются источники его финансирования.

Бюджетный процесс в Российской Федерации

Бюджетный процесс является составной частью бюджетного планирования, его главной формой.

Бюджетное планирование как органическая часть финансового планирования подчинено требованиям финансовой политики государства. В ходе бюджетного планирования обеспечиваются централизованное распределение и перераспределение стоимости общественного продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы, достигается воздействие финансов на основные экономические и качественные показатели государственных программ развития страны, выявляются резервы эффективного использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов.

Бюджетное планирование осуществляется уполномоченными законом органами государственной власти и включает бюджетный процесс, его нормативно-правовую базу и организационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджетов государства. В качестве принципов бюджетного планирования выделяют, в частности, единство правового регулирования, непрерывность планирования, балансовый метод и др.

Бюджетный процесс как главная форма бюджетного планирования представляет собой регламентированную законодательством деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Его содержание определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствующих органов власти и юридических лиц.

Бюджетный процесс охватывает четыре стадии бюджетной деятельности:

  • составление проектов бюджетов;
  • рассмотрение и утверждение бюджетов;
  • исполнение бюджетов;
  • составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение.

Все стадии бюджетного процесса взаимообусловлены и взаимосвязаны и являются прямым отражением не только экономической жизни общества, но и политической культуры.

Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов бюджетной системы в России, а также контроль за их исполнением регулируются Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ и другими законами РФ, законами республик в составе РФ, решениями государственных представительных органов власти субъектов Федерации.

Участниками бюджетного процесса являются:

  • Президент РФ;
  • высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;
  • законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее — законодательные (представительные) органы);
  • исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
  • Центральный банк Российской Федерации;
  • органы государственного (муниципального) финансового контроля;
  • органы управления государственными внебюджетными фондами;
  • главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
  • главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
  • главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
  • получатели бюджетных средств.

Основные задачи бюджетного процесса:

  • выявление материальных и финансовых резервов государства;
  • максимально приближенный к реальности расчет расходов бюджетов;
  • обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов;
  • согласование бюджетов с реализуемой экономической программой;
  • осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др.

Деятельность государства от начала составления государственного бюджета до утверждения отчета о его исполнении длится около четырех лет, и этот срок называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл подразделяется на указанные выше стадии бюджетного процесса.

Стадия составления, рассмотрения и утверждения бюджета охватывает период от начала составления (за 10 месяцев до начала очередного финансового года) до его утверждения.

Стадия исполнения бюджета длится в течение финансового года. Стадия подготовки отчета об исполнении годового бюджета охватывает период составления отчета и рассмотрения его в законодательном (представительном) органе.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период (два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом).

Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются сроком на один или три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, если законом субъекта РФ (за исключением закона о бюджете) указанный срок не определен .

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с бюджетом начинается снова, так как ежегодно изменяется объем национального дохода государства, перераспределяются государственные средства в зависимости от задач, решаемых государством в данный период.

Ежегодно изменяются потребности каждого субъекта РФ, административно-территориальных единиц, органов местного самоуправления в денежных средствах, что зависит от того, как будут развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году.

В соответствии с Конституцией РФ Федеральное Собрание (парламент) РФ, представительные органы государственной власти субъектов Федерации, местные органы самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении. Составление проекта бюджета и его исполнение являются функцией исполнительных органов: Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации и местных исполнительных органов.

Правительство РФ организует разработку прогнозов экономического и социального развития страны, важнейших федеральных программ. Под его руководством осуществляются составление проекта федерального бюджета Российской Федерации, рассмотрение перед представлением в Государственную Думу, контроль и анализ отчета о его исполнении.

Исполнительные органы субъектов Федерации и местные исполнительные органы составляют, рассматривают перед представлением в законодательные органы и контролируют исполнение соответствующих бюджетов.

Министерство финансов РФ, органы управления государственными внебюджетными фондами, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований проводят организационную, методическую и практическую работу по составлению и исполнению федерального бюджета, региональных и местных бюджетов, а также консолидированного бюджета Российской Федерации.

Федеральная налоговая служба, налоговые инспекции осуществляют контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и других обязательных платежей, установленных налоговым законодательством. Федеральная таможенная служба выполняет те же функции, что и налоговые структуры, в отношении таможенных пошлин.

Рассмотрим подробнее стадии бюджетного процесса.

Составление проектов бюджетов осуществляется, как отмечалось, исполнительными органами власти. За основу при этом берутся положения послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, определяющие бюджетную политику в Российской Федерации; основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации; прогноз социально-экономического развития; бюджетный прогноз на долгосрочный период; государственные (муниципальные) программы и их проекты.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования разрабатывается на период не менее трех лет. Бюджетный прогноз РФ, субъекта РФ на долгосрочный период (документ, содержащий прогноз основных характеристик бюджета, подходы к формированию бюджетной политики и др.) разрабатывается каждые шесть лет на двенадцать и более лет на основе прогноза социально-экономического развития РФ, субъекта РФ.

При составлении бюджетов используются разные методы: нормативный, экстраполяции, экономического анализа, экономико-математического моделирования.

Если местный бюджет (бюджеты муниципального района, городского округа, поселения) разрабатывается и утверждается сроком на один год, местная администрация муниципального образования разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план муниципального образования. Он содержит основные параметры местного бюджета и разрабатывается по форме и в порядке, установленными местной администрацией муниципального образования, с соблюдением положений Бюджетного кодекса РФ (ст. 174).

Остановимся подробнее на процедуре формирования федерального бюджета Российской Федерации. Вначале

Правительство РФ одобряет основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, основные направления налоговой и таможенно-тарифной политики на очередной финансовый год и плановый период, утверждает концепции целевых программ. На их основе

Министерство финансов РФ разрабатывает проектировки основных показателей федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Согласование показателей прогноза социально-экономического развития РФ, бюджетных проектировок осуществляет Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период.

Министерство финансов РФ направляет субъектам бюджетного планирования проектировки предельных объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета, проект методики распределения дотаций; рассматривает предложения субъектов бюджетного планирования по данным документам.

До 11 августа Министерство финансов РФ вносит в Правительство РФ проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также документы и материалы, подлежащие представлению в Государственную Думу одновременно с ним:

  • основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики РФ на очередной финансовый год и плановый период;
  • предварительные итоги социально-экономического развития РФ за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития за текущий финансовый год;
  • прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и плановый период;
  • оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год;
  • прогноз основных параметров бюджетной системы РФ, в том числе консолидированного бюджета РФ на очередной финансовый год и плановый период;
  • пояснительная записка к проекту бюджета;
  • расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
  • данные по федеральной адресной инвестиционной программе, в том числе информация об объектах капитального строительства, бюджетные ассигнования на которые на очередной финансовый год превышают 1,5 млрд руб.;
  • данные по прогнозному плану (программе) приватизации федерального имущества на очередной финансовый год и плановый период;
  • реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет субвенций бюджетам субъектов РФ;
  • перечень публичных нормативных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета и расчеты по ним на очередной финансовый год и плановый период;
  • методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов между субъектами РФ в очередном финансовом году и плановом периоде;
  • паспорта (проекты паспортов) государственных программ РФ, проекты их изменений;
  • верхний предел государственного внешнего долга РФ по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода, по видам долговых обязательств и с разбивкой по отдельным государствам;
  • верхний предел и проект структуры государственного внутреннего долга РФ по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода;
  • предложения по минимальному размеру оплаты труда, размеру стипендий, а также предложения о порядке индексации заработной платы работников федеральных казенных учреждений, денежного содержания (денежного довольствия) федеральных государственных служащих в очередном финансовом году и плановом периоде;
  • расчеты прогнозируемых объемов дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, прогнозируемых объемов средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, прогнозируемого объема средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на начало и конец очередного финансового года и каждого года планового периода, а также их использования в установленных БК РФ случаях;
  • бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период или его проект.

Вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ и о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период.

Рассмотрение и утверждение бюджетов осуществляется Федеральным Собранием (парламентом) РФ, представительными органами субъектов Федерации и местного самоуправления.

Проект федерального бюджета и указанные выше документы, полученные Советом Государственной Думы от Правительства РФ не позднее 1 октября текущего года, направляются в ее Комитет по бюджету и налогам для заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям бюджетного законодательства. На основании заключения Комитета Совет Думы решает вопрос о принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете к рассмотрению в Государственной Думе. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату на заключение.

Комитеты, утвержденные Советом Государственной Думы, ответственны за рассмотрение отдельных разделов и подразделов расходов с точки зрения целесообразности, актуальности, финансовых возможностей. Результаты анализа и заключения направляются в Комитет по бюджету и налогам, который составляет сводное заключение по проекту федерального бюджета и представляет его на рассмотрение в Государственную Думу. Она рассматривает проект бюджета в течение 60 дней в трех чтениях.

В первом чтении обсуждаются концепция бюджета, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, и основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики. Предметом рассмотрения при этом являются основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:

  • прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета (определяются как разница между нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из прогнозируемой цены на нефть либо поступившими в федеральный бюджет за отчетный финансовый год, и нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из базовой цены на нефть, которая устанавливается в соответствии с п. 5 с. 96.9 БК РФ);
  • нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (приложение к федеральному закону о бюджете), если они не утверждены БК РФ;
  • общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;
  • дефицит (профицит) федерального бюджета;
  • условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5% общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5% общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;
  • верхний предел государственного внутреннего долга РФ на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода, и верхний предел государственного внешнего долга РФ на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода;
  • нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде.

По результатам рассмотрения проект федерального бюджета принимается в первом чтении, утверждаются основные характеристики федерального бюджета, после чего Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения проекта федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума может:

  • передать законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта, который вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в Государственную Думу;
  • вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку;
  • поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

При рассмотрении проекта федерального бюджета во втором чтении Государственная Дума утверждает текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период; перечень главных администраторов доходов бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета; бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям, группам видов расходов классификации расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в пределах общего объема расходов, утвержденных в первом чтении; основные показатели государственного оборонного заказа; распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов; источники финансирования дефицита федерального бюджета; программы государственных внутренних и внешних заимствований РФ; программы государственных гарантий РФ в валюте РФ и в иностранной валюте и др. (ст. 205 БК РФ).

В третьем чтении утверждается ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в соответствии с распределением бюджетных ассигнований, утвержденным во втором чтении.

Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в соответствии с Конституцией РФ в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение в Совет Федерации, на которое отводится 14 дней.

Закон о бюджете считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины общего числа членов этой палаты. В случае отклонения Советом Федерации этого закона обе палаты парламента могут создать Согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Думой в одном чтении.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Думы (ст. 105 Конституции РФ).

Принятый закон о федеральном бюджете в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. На подписание закона Президентом РФ отводится 14 дней. Если Президент РФ в этот срок не подписал закон и отклонил его, то Дума и Совет Федерации вновь рассматривают его в установленном Конституцией РФ порядке.

Если при повторном рассмотрении закон о бюджете будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов парламента, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение 7 дней и обнародованию (ст. 107 Конституции РФ).

В случае невступления в силу закона о бюджете с начала текущего финансового года финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем их 1/12 части в отчетном году; межбюджетные трансферты и иные показатели применяются в размерах и порядке, установленных в законе о бюджете на отчетный финансовый год (ст. 190 БК РФ).

Порядок и условия представления проекта регионального или местного бюджета соответствующему представительному органу власти, рассмотрения проекта бюджета, утверждения его аналогичны приведенным выше относительно федерального бюджета и устанавливаются в соответствии с гл. 21 БК РФ.

Исполнение бюджета обеспечивается Правительством РФ, высшими исполнительными органами субъектов Федерации, местными администрациями муниципальных образований. Оно начинается после утверждения бюджета законодательными (представительными) органами и подписания Президентом РФ или другими уполномоченными лицами на местах. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджетов. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям бюджетной классификации.

Важнейшая задача исполнения бюджета — обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей и доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных ассигнований и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет. Государство заинтересовано в увеличении ресурсов за счет повышения эффективности и интенсификации экономического развития, соблюдении режима экономии в расходовании средств, более полном привлечении налоговых доходов.

Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, образующаяся в результате дополнительных доходов или экономии в расходах, направляется исполнительным органом на уменьшение размера дефицита и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета без внесения изменений и дополнений в закон о бюджете. Изменения в закон вносятся в случае превышения утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период общего объема доходов без учета дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния более чем на 10%. В случае уменьшения этого объема доходов более чем на 15% положения федерального закона в части, относящейся к плановому периоду, могут быть признаны утратившими силу (п. 2, 3 ст. 212 БК РФ).

Непосредственная работа по исполнению федерального бюджета Российской Федерации проводится Минфином РФ, его подразделениями и органами, а также Федеральной налоговой службой и Федеральной таможенной службой и их органами на местах.

При исполнении бюджета большое значение имеет правильное и экономически обоснованное распределение всех видов ассигнований утвержденного федерального бюджета, осуществляемое по сводной бюджетной росписи — основному оперативному плану распределения расходов по подразделениям бюджетной классификации (разделам, параграфам, главам, статьям). Бюджетная роспись федерального бюджета РФ утверждается Минфином РФ, в соответствии с ней потребители бюджетных средств — отраслевые министерства и ведомства (главные распорядители бюджетных средств) получают бюджетные ресурсы, т. е. средства, выделяемые из бюджета на цели, предусмотренные их сметами.

Кроме того, Федеральным казначейством составляется кассовый план исполнения федерального бюджета — прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством. Оно обеспечивает соблюдение принципа единства кассы, т. е. зачисление всех доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на единый счет бюджета и осуществление предусмотренных расходов с единого счета бюджета. Проведение бюджетных операций через счета Казначейства позволяет обеспечивать полный учет и контроль каждого этапа исполнения бюджета. Для исполнения федерального бюджета предусмотрено открытие в Казначействе лицевых счетов для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств бюджета. Детально бюджетные полномочия Федерального казначейства изложены в ст. 166.1БК РФ.

Исполнить бюджет по доходам — это значит мобилизовать контингенты налогов, сборов, других платежей и распределить их по уровням бюджетной системы в соответствии с существующим законодательством. Такое исполнение предусматривает:

  • зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в соответствии с бюджетным законодательством;
  • перечисление излишне распределенных сумм, возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;
  • зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством РФ;
  • уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджет;
  • перечисление Федеральным казначейством излишне распределенных сумм, средств, необходимых для осуществления возврата (зачета, уточнения) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ, в порядке, установленном Министерством финансов РФ.

Исполнить бюджет по расходам — это значит профинансировать расходы, предусмотренные в бюджете, в соответствии с бюджетной росписью. Такое исполнение предусматривает:

  • принятие бюджетных обязательств;
  • подтверждение денежных обязательств;
  • санкционирование оплаты денежных обязательств;
  • подтверждение исполнения денежных обязательств.

Бюджетные ассигнования направляются распорядителям бюджетных средств, которыми являются государственные органы, органы местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства между нижестоящими распорядителями средств и бюджетополучателями.

По объему предоставленных прав они подразделяются на главных и нижестоящих.

В процессе исполнения бюджета устанавливается строгий контроль за целевым использованием средств федерального бюджета. Главой 30 БК РФ предусмотрены бюджетные меры принуждения, применяемые за совершенные бюджетные нарушения, такие как нецелевое использование бюджетных средств, невозврат и несвоевременный возврат бюджетных кредитов и т. п.

Министерством финансов устанавливаются единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности.

Годовой отчет об исполнении федерального бюджета представляется Правительством РФ в Государственную Думу не позднее 1 августа текущего года, до его рассмотрения он подлежит внешней проверке Счетной палатой РФ. Конкретная работа по составлению бюджетной отчетности Российской Федерации возложена на Федеральное казначейство.

Заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета Счетная палата представляет в Государственную Думу и Правительство РФ не позднее 1 сентября текущего финансового года. В соответствии со ст. 264.11 БК РФ при рассмотрении отчета Государственная Дума заслушивает доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета; доклад Председателя Счетной палаты РФ о заключении Счетной палаты РФ на годовой отчет об исполнении федерального бюджета. По предложению председателя Государственной Думы либо по собственной инициативе Генеральный прокурор РФ, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации.

По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета законодательный (представительный) орган принимает либо отклоняет закон (решение) о его исполнении.

В случае отклонения отчет возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных и повторного представления в срок, не превышающий один месяц.

Федеральный закон об исполнении федерального бюджета Государственная Дума рассматривает не позднее 1 октября текущего года.

Бюджетная классификация

Бюджетная классификация Российской Федерации представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также бюджетов и операций сектора государственного управления, используемую для составления и исполнения бюджетов, ведения бюджетного учета, составления отчетности. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ, она включает:

  • классификацию доходов бюджетов;
  • классификацию расходов бюджетов;
  • классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;
  • классификацию операций публично-правовых образований (далее — классификация операций сектора государственного управления).

Код классификации доходов бюджетов состоит из кода главного администратора доходов, кода вида доходов (включает группу, подгруппу, статью, подстатью и элемент дохода) и кода подвида доходов. Перечень главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете. Единые для бюджетов бюджетной системы группы и подгруппы доходов бюджетов, относящиеся к налоговым, неналоговым доходам и безвозмездным поступлениям предусмотрены п. 4 ст. 20 БК РФ. Единый перечень статей и подстатей доходов бюджетов утверждается Минфином РФ. Код подвида доходов применяется для детализации поступлений. Перечень кодов подвидов по видам доходов утверждают Минфин РФ, финансовый орган субъекта РФ или финансовый орган муниципального образования в зависимости от того, кто является главными администраторами этих доходов.

Код классификации расходов бюджетов включает код главного распорядителя бюджетных средств, код раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов. Перечень главных распорядителей средств бюджетов устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов. Единые для бюджетов бюджетной системы РФ разделы и подразделы классификации расходов предусмотрены п. 3 ст. 21 БК РФ. Перечень и коды целевых статей расходов бюджетов устанавливаются финансовым органом, осуществляющим составление и организацию исполнения бюджета, если иное не установлено БК РФ. Код вида расходов включает группу, подгруппу (установлены п. 5 ст. 21 БК РФ) и элемент вида расходов (устанавливаются Министерством финансов РФ).

Код классификации источников финансирования дефицитов бюджетов состоит из кода главного администратора источников финансирования дефицитов бюджетов (утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете); кода группы, подгруппы, статьи и вида источника финансирования дефицитов бюджетов. Единые для бюджетов бюджетной системы РФ группы и подгруппы источников внутреннего и внешнего финансирования дефицитов бюджетов предусмотрены п. 3 ст. 22 БК РФ. Перечень статей источников финансирования дефицитов бюджетов утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете при утверждении источников финансирования дефицита бюджета. Перечень кодов видов источников финансирования дефицитов бюджетов утверждается Министерством финансов.

Код классификации операций сектора государственного управления включает группу, статью и подстатью классификации. Единые для бюджетной системы РФ группы классификации операций сектора государственного управления предусмотрены п. 2 ст. 23.1 БК РФ. Единый для бюджетов бюджетной системы РФ перечень статей и подстатей классификации операций сектора государственного управления устанавливается Министерством финансов РФ.

Роль региональных и местных бюджетов в финансовой системе Российской Федерации

Региональные и местные бюджеты являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Региональными бюджетами являются бюджеты национальногосударственных и административно-территориальных образований — республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, а также Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. В БК РФ эти бюджеты именуются бюджетами субъектов Федерации, а бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских образований Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, а также городских и сельских поселений, внутригородских округов — местными бюджетами.

Бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты — это формы образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций регионов и местного самоуправления.

По Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12) и призваны самостоятельно (т. е. под свою ответственность) решать вопросы местного значения. Вместе с тем согласно ст. 132 (ч. 2) Конституции РФ они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В соответствии с нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями у публично-правовых образований возникают расходные обязательства — обязанности предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

В процессе формирования и исполнения региональных и местных бюджетов возникает широкий круг отношений, которые регулируются особым подразделением финансового права — бюджетным правом, в котором оговариваются отношения бюджетного устройства, порядок формирования и исполнения бюджетов. Носителями бюджетного права России являются Конституция РФ и Бюджетный кодекс РФ, в котором определены бюджетные полномочия субъектов Федерации и муниципальных образований, межбюджетные отношения, в том числе порядок предоставления межбюджетных трансфертов.

Основная проблема региональных органов власти — обеспечить экономическое и социальное развитие подведомственных им территорий, на решение которой и нацелены бюджеты республик, краев, областей, автономных образований.

К бюджетным полномочиям субъектов Федерации относятся (ст. 8 БК РФ):

  • установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения, исполнения этих бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об их исполнении;
  • составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение этих бюджетов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об их исполнении, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ;
  • установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ утвержденных местных бюджетов, отчетов об их исполнении и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;
  • установление и исполнение расходных обязательств субъекта РФ;
  • определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта РФ;
  • установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных (в том числе предусмотренных специальными налоговыми режимами) и (или) региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в соответствии с законодательством в бюджеты субъектов РФ;
  • установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ;
  • предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ;
  • установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
  • осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта РФ, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта РФ;
  • установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта РФ и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов;
  • временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;
  • в определенных законами случаях установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
  • иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

В соответствии со ст. 59 БК РФ законодательные (представительные) органы субъектов Федерации вправе вводить региональные налоги, устанавливать размеры ставок по ним и налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством РФ.

Согласно ст. 9 БК РФ к бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:

  • установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета о его исполнении;
  • составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета о его исполнении;
  • установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
  • определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
  • осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и муниципальными активами;
  • установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации РФ в части, относящейся к местному бюджету;
  • в определенных законами случаях установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
  • иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 64 БК РФ представительные органы муниципальных образований вправе вводить местные налоги, устанавливать размеры ставок по ним и льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством РФ.

Роль региональных и местных бюджетов в экономическом и социальном развитии заключается в следующем.

Во-первых, сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах позволяет органам представительной и исполнительной власти регионов иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ. Создание финансовой базы функционирования региональных органов власти и органов местного самоуправления — главная роль региональных и местных бюджетов. Посредством бюджетов образуются денежные фонды административно-территориальных образований, которые обеспечивают выполнение задач общего назначения, создают финансовую базу для осуществления функций органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Во-вторых, формирование региональных и местных бюджетов дает возможность регионам в полной мере проявить финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие региона, обеспечить планомерное развитие образовательных учреждений, медицинских учреждений, учреждений культуры, муниципального жилищного фонда и коммуникаций местного значения.

В-третьих, с помощью региональных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий. С этой целью формируются и реализуются региональные программы экономического и социального развития регионов по благоустройству сел и городов, развитию сети дорог, содержанию исторических памятников и учреждений культуры и др.

В-четвертых, имея в распоряжении финансовые средства, органы власти регионов могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы.

В-пятых, концентрируя часть финансовых ресурсов в региональных и местных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти регионов могут централизованно направлять финансовые ресурсы на решение стратегических задач, развитие в регионе приоритетных отраслей промышленности, сельского хозяйства и социальной сферы.

В-шестых, региональные и местные бюджеты через финансовые ресурсы формируют оптимальные пропорции финансирования капитальных и текущих затрат и стимулируют эффективное использование материальных и трудовых ресурсов, а также создание новых местных производств и промыслов, что позволяет создавать новые рабочие места и вносить вклад в решение проблемы снижения безработицы в регионе.