Бюджетный федерализм и основы межбюджетных отношений

Принципы и содержание бюджетного федерализма

Термин «федерализм» происходит от лат. foederatio — договор или союз. Основополагающей концепцией считается концепция федерализма, предложенная американскими федералистами А. Гамельтоном, Д. Джеем и Д.Мэдисоном, которые довели принципы разделения властей до вертикали взаимоотношения составных частей союзного государства, а также до учета гражданских прав и индивидов, закрепляя таким образом принадлежность каждого гражданина местному сообществу и государству.

Существует три основных типа государственного устройства:

• унитарное,
• федеративное,
• конфедерация.

Федерация — это форма государственного устройства сложных по составу крупных стран; власть и властные отношения в федеративном государстве строятся на разграничении полномочий при сохранении целостности государства; уровни власти и ее функционирование по вертикали определяются эффективностью самой власти с точки зрения отражения и удовлетворения интересов конкретных сообществ граждан.

Бюджетный федерализм как правовая категория — это совокупность законодательно установленных механизмов организации бюджетных и налоговых потоков в федеративном государстве по уровням его территориальной иерархии. Движение бюджетных и налоговых потоков напрямую связано с моделью государственного устройства.

Бюджетный федерализм как экономическая категория — это распределение между центром и регионами (центральными и территориальными структурами власти) финансовых ресурсов, налоговых полномочий и политической ответственности в отношении бюджетной политики.

В экономической литературе можно выделить два подхода, определяющих суть бюджетного федерализма.

1. Сущность бюджетного федерализма состоит в нормативно-законодательном урегулировании бюджетных правил и обязательств между органами власти разных уровней, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, в том числе методов перераспределения бюджетных средств.

2. Сущность бюджетного федерализма выражается во взаимоотношениях, существующих между государством с одной стороны и юридическими и физическими лицами с другой. Эти отношения возникают в процессе распределения централизованного фонда денежных средств.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

• единство общегосударственных и региональных, а также местных интересов;
• сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;
• высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за его сбалансированность;
• активное участие регионов в формировании и реализации бюджетной и налоговой политики государства.

Как показывает организация федеративных бюджетных систем, любая модель бюджетного федерализма опирается на три следующих важных условия:

• четкое разделение полномочий между всеми уровнями власти в зависимости от расходов;
• присвоение разным уровням власти надлежащих полномочий в целях реализации этих полномочий фискальными ресурсами;
• смягчение горизонтального и вертикального дисбаланса посредством системы бюджетных трансфертов, субсидий и субвенций в целях обеспечения определенного стандарта государственного обслуживания на всей территории страны.

Бюджетный федерализм выполняет ряд функций: бюджетообразующую, регионоукрепляющую, воспроизводственную, финансово-распределительную, социальную, стимулирующую, консолидирующую:

• бюджетообразующая функция заключается в правовом закреплении источников доходов бюджетов всех уровней и перераспределении доходов между уровнями бюджетов с учетом ресурсного потенциала территорий, а также ранее полученных средств поддержки;
• регионоукрепляющая функция предполагает горизонтальное и вертикальное выравнивание дисбаланса в регионах с помощью системы бюджетных трансфертов, государственного обслуживания на всей территории страны;
• воспроизводственная функция гарантирует обеспечение определенного уровня предоставления услуг государства во всех частях федерации независимо от различий потенциалов регионов;
• финансово-распределительная функция — обеспечивает движение от одного звена государственной бюджетной системы к другому государственных фондов денежных средств в соответствии с законодательством и основополагающими принципами федерализма;
• социальная функция предполагает участие всех уровней власти в покрытии социальных расходов, выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места жительства, к основным общественным услугам и социальным гарантиям;
• стимулирующая функция заключается в разграничении расходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы при стабильном налоговом и бюджетном законодательстве.

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма. Существуют различные классификации моделей бюджетного федерализма.

«Модель фискального федерализма» предполагает реализацию принципа распределения финансовых полномочий между центром и субъектами, основанного на главенстве федерации (Германия, Швейцария, Австрия).

«Модель бюджетно-налогового федерализма» акцентирует ориентиры бюджетной политики на территориальное развитие, самообеспечение территории, их экономическую самодостаточность (США, Канада).

«Модель конкурентного федерализма» предполагает, что его участники рассматриваются не как партеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центра и регионов, центрального правительства и региональных правительств, региональной власти, юридических и физических лиц, действующих на территории.

По степени централизации или децентрализации государственной власти и управления различают централизованную, децентрализованную, комбинированную модели (рис.5.1).

Для централизованной модели характерно разграничение полномочий и ответственности между уровнями власти без соответствующего наделения каждого уровня собственными доходными источниками.

Децентрализованной модели бюджетного федерализма присущи следующие особенности: высокая степень финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов; сведение к минимуму финансовой помощи из федерального бюджета.

Комбинированная модель стремится к сочетанию обозначенных признаков и критериев.

В России реализована комбинированная или смешанная модель бюджетного федерализма.

В соответствии с Конституцией федеративное устройство России предполагает реализацию принципов финансово-бюджетного федерализма.

Финансово-бюджетный федерализм — это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности в бюджетной сфере.

Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

1. законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;
2. обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
3. обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех уровней системы;
4. наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;
5. самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему;
6. распределение финансовой помощи основано на сопоставлении нормативных расходов и налогового потенциала регионов;
7. отделение текущей финансовой помощи от инвестиционной, значительная часть финансовой помощи имеет целевой характер.

Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

Согласно основам экономической науки эффективная модель бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна удовлетворять следующим требованиям:

1. федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого правового пространства;
2. должно обеспечиваться четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти и органами местного самоуправления;
3. региональные власти должны обладать в пределах своих территориальных полномочий достаточной степенью автономии для проведения независимой финансово-экономической политики;
4. все вышеназванные условия должны быть стабильными и не являться предметом торга.

Основы межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения являются неотъемлемой составной частью структуры отношений бюджетного федерализма и представляют обособленный вид отношений.

Как экономическая категория межбюджетные отношения — это денежные распределительные отношения, возникающие между органами власти различных уровней и обусловленные необходимостью максимально эффективного обеспечения равной возможности реализации на всей территории федерации установленных законодательством социальных гарантий.

Финансирование социальных гарантий осуществляется за счет бюджетов частей федерации с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей территорий.

Как правовая категория межбюджетные отношения — это совокупность
законодательно установленных механизмов организации взаимоотношения между различными уровнями власти, которые возникают по поводу: разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней; разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней; бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

К принципам построения механизма межбюджетных отношений в федеративном государстве относятся:

• сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;
• усиление заинтересованности органов власти всех уровней в повышении доли собственных доходов бюджета;
• повышение ответственности органов власти на каждом уровне за сбалансированность бюджета;
• равенство прав субъекта федерации в межбюджетных отношениях;
• применение в бюджетном регулировании единых для всех частей федерации методологии, критериев, факторов, учитывающих их особенности;
• распределение и перераспределение средств по вертикали бюджетной системы в целях выравнивания до минимально необходимого уровня бюджетной обеспеченности и социально — экономического развития территориальных образований, отстающих по объективным причинам;
• обязательность компенсации бюджетам недостающих средств;
• прозрачность и гласность межбюджетных отношений.

Эффективность модели межбюджетных отношений, действующей в любом федеративном государстве, зависит от выбора наиболее оптимального сочетания различных компонентов системы межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения можно представить в виде двух блоков и двух подблоков (рис. 5.2).

Бюджетным кодексом четко разграничены доходы и расходы по бюджетам различных уровней. Доходы бюджетов можно разделить на три группы:

• собственные доходы бюджетов;
• доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами;
• регулирующие доходы — налоги, по которым устанавливаются на временной основе (от 1 года до 3 лет) нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты нижестоящего территориального уровня в целях межбюджетного регулирования.

Бюджетное регулирование — это процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной части бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов.

Выравнивание доходной части бюджета строится исходя из норматива бюджетной обеспеченности.

Норматив бюджетной обеспеченности — укрупненный расчетный показатель минимально необходимой потребности субъекта федерации или муниципального образования в бюджетных средствах на одного жителя по текущим расходам.

Данный показатель может рассчитываться по каждому виду расходов, либо он определяется в целом по всем, нескольким субъектам федерации или муниципальным образованиям. В данном случае такой расчет не учитывает разную степень развития социальной сферы, неодинаковую ее структуру и другие особенности на соответствующих территориях, а значит, и разную потребность в текущих расходах. В соответствии с Бюджетным кодексом структура местных бюджетов включает:

• бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
• бюджеты городских и сельских поселений (табл. 5.1).

Таблица 5.1

Законом субъекта федерации могут быть установлены:

• единые для всех поселений нормативы отчислений в бюджеты поселений от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в региональный бюджет;
• единые для всех муниципальных районов нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в региональный бюджет.

Основным элементом системы межбюджетных отношений является система предоставления федеральной финансовой помощи, направленная на выравнивание возможностей частей федерации в обеспечении единого уровня государственных услуг. Закрепление доходов и расходов приводит к возникновению в системе межбюджетных отношений вертикальных и горизонтальных дисбалансов.

Вертикальная сбалансированность — это показатель идеального варианта построения бюджетного федерализма, когда имеется соответствие между расходными функциями и закрепленными бюджетными ресурсами для осуществления расходов.

В России правомерно говорить о вертикальной бюджетной диспропорции (дисбалансе), которая измеряется двумя способами:

I способ — анализируются профицит и дефицит каждого бюджета после распределения доходов и получения трансфертов;

II способ — предусматривает анализ расходов региональных и местных властей, расчет коэффициента вертикальной диспропорции:

Квд = 1 – Рвб, (4)

Квд — коэффициент вертикальной диспропорции; Рвб — доля расходов бюджета, финансируемая из вышестоящего бюджета.

Горизонтальный дисбаланс возникает в том случае, когда за нижестоящим уровнем закреплены одинаковые функции, а возможность финансировать исполнение этих функций у разных территорий разная. Для устранения вертикальных и горизонтальных дисбалансов используются межбюджетные трансферты, механизм которых в каждой стране строится по-своему.

Для устранения горизонтального неравенства используется система трансфертов — богатые регионы через федеральный бюджет перераспределяют финансовые ресурсы более бедным регионам. Данная модель применяется в Германии и с принятием нового Бюджетного кодекса — в России.

Сущность, структура и функции межбюджетных трансфертов

Систему предоставления федеральной финансовой помощи можно свести к понятию «трансферт». Трансферт — это любое перемещение денежных средств, неопосредованное движение товаров и услуг.

В финансовой сфере трансферт — это денежный поток, перемещение
бюджетных средств от одного субъекта или уровня бюджетной системы к другому.

Любая система межбюджетных трансфертов имеет два измерения:

• вертикальное, отражающее распределение доходов между центром и местными бюджетами;
• горизонтальное, отражающее распределение финансовых ресурсов между местными бюджетами.

Выбор механизма трансфертов зависит от задач политики межбюджетных отношений.

В литературе часто выделяются три основные задачи трансфертов:

1. компенсация внешних эффектов, возникающих в виде перелива выгод от деятельности властей одного административно-территориального образования в другие;
2. выравнивание доходов субнациональных бюджетов;
3. устранение недостатков налоговой системы.

В целях достижения сбалансированности бюджетов всех уровней используются различные методы бюджетного регулирования:

• закрепленные доходы — доходы, которые полностью или в твердо-фиксированной доле на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет;
• регулирующие доходы — доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год;
• дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов;
• субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расходов;
• субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;
• трансферт — перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориального уровня;
• секвестр — специальный механизм бюджетного регулирования, заключающийся в пропорциональном снижении государственных расходов ежемесячно по всем незащищенным статьям бюджета;
• бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года;
• взаимные расчеты — это компенсации из одного уровня бюджетной системы в другой в случае, когда решения органов власти высшего уровня бюджетной системы, влекущие снижение доходов и увеличение расходов, не могли быть учтены при утверждении бюджетов путем передачи отдельных видов налогов и других платежей бюджетам соответствующего уровня;
• бюджетные компенсации — это суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджетов одного уровня в другой для возмещения выпадающих доходов и покрытия расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня.

Кроме перечисленных трансфертов, в мировой практике используются следующие компоненты механизма межбюджетных трансфертов:

• совместное использование налоговых баз;
• распределение налогов на долевой основе по нормативам отчислений в бюджеты нижестоящего территориального уровня;
• местные заимствования.

Местное заимствование – это инструмент, с помощью которого можно разнести стоимость инвестиционных проектов на весь срок, в течение которого от них ожидается получать полезную отдачу, а откладывание инвестиционных проектов на будущее может отрицательно сказаться на развитии местной экономики.

По разным причинам объем расходных потребностей в конкретном году может не совпадать с объемом ожидаемых доходов. Заимствования позволяют устранить это несоответствие и обеспечить бесперебойное производство бюджетных услуг.

Есть два источника местных заимствований, доступных для местных властей: государственные посредники и рынок частного капитала.

Финансовая поддержка развития регионов Российской Федерации осуществляется по двум направлениям:

а) социальному — из фондов развития на безвозвратной основе;
б) производственному — из бюджета развития страны на возвратной основе.

В настоящее время финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется через пять фондов:

• Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР);
• Фонд компенсаций (ФК);
• Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР);
• Фонд регионального развития (ФРР);
• Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ).

Фонд финансовой поддержки субъектов (ФФПР) образуется в составе расходов федерального бюджета с 1994 г. и является наиболее масштабным средством федеральной помощи регионам.

Целью этого фонда является обеспечение выравнивания бюджетной обеспеченности регионов по текущим расходам. Методика распределения средств ФФПР постоянно совершенствуется, и в настоящее время размер трансферта, получаемого субъектом РФ, зависит от величины рассчитываемых по всем субъектам РФ удельных (душевых) валовых налоговых ресурсов. Они приводятся к сопоставимому виду на основе оценки налогового потенциала и нормативных расходов субъектов РФ.

Фонд компенсаций (ФК) был создан в 2001 г. Цель его создания — предоставление субъектам целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) на реализацию федеральных законов, предусматривающих социальные выплаты (пособия) или льготы отдельным категориям населения. Распределение средств фонда производится между всеми без исключения субъектами РФ вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности пропорционально численности соответствующих категорий населения.

Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР) впервые создан в 2002 г. для стимулирования приоритетных расходов и поддержки реформ в социальной сфере. Его средства должны распределяться между всеми без исключения субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных, социально значимых расходов (прежде всего на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению) при соблюдении определенных условий.

Фонд регионального развития (ФРР) — фонд финансовых ресурсов для осуществления финансирования инвестиций в региональную инфраструктуру. Основной принцип распределения средств этого фонда — конкурсный отбор инвестиционных проектов (действует с 2000 г.).

Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ) имеет целью поддержку и стимулирование бюджетных реформ. Этот фонд действует также с 2000 г. и формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития. Средства этого фонда предоставляются отобранным на конкурсной основе субъектам РФ при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

В целях повышения эффективности формирования бюджетов установлена
очередность списания денежных средств со счета бюджета и лицевых счетов получателей бюджетных средств.

При наличии на счете бюджета достаточной суммы денежных средств для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, списание этих средств осуществляется в порядке поступления документов на списание.

Если средств на счете бюджета недостаточно для удовлетворения всех требований, списание денежных средств осуществляется в следующей очередности:

• в первую очередь осуществляется списание по судебным актам, предусматривающим удовлетворение требований о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью граждан в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов;
• во вторую очередь — списание по судебным актам, предусматривающим возмещение реального ущерба в размере недофинансирования, а также возмещения убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов;
• в третью очередь осуществляется списание, предусматривающее возврат излишне уплаченных и ошибочно зачисленных доходов в бюджет;
• в четвертую очередь — осуществляется списание по платежным документам, предусматривающим финансирование расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга;
• в пятую очередь осуществляется финансирование иных расходов бюджета.