Политика доходов и система социальной защиты в России

Динамика жизненного уровня и принципы распределения доходов

Ни одно выступление сколько-нибудь значительного политического деятеля сейчас не обходится без констатации того факта, что надо во что бы то ни стало остановить снижение уровня жизни народа. Но, как известно, подавляющая часть россиян все глубже вползает в бедность, если не сказать в нищету.

Начнем с банальностей. Законы экономики не обойдешь.

Поэтому нельзя надеяться на подъем уровня жизни основной части народа без нормализации хозяйственных процессов и преодоления кризиса производства. Если быть объективным, то главная социальная задача всех последних лет — не допустить падения уровня жизни ниже той критической черты, после которой неизбежны массовое обнищание, физическая и духовная деградация людей. К концу 2002 г. в России доходы 40% населения — ниже прожиточного минимума.

В этих условиях необходимо, во-первых, четко определиться с теми группами, которым в наибольшей степени угрожает опасность нищеты, и, во-вторых, перераспределить в их пользу те общественные средства, которые в настоящее время идут на социальные цели.

Экстремальность ситуации легко развеивает рыночный романтизм и иллюзии о «райской жизни» при капитализме. А с позиции науки: о возможностях скачкообразного перехода к нормальной (с точки зрения мировых критериев) социальной политике.

Значительные общественные усилия (и средства) должны быть направлены на создание дополнительных условий для того, чтобы те, кто может работать, пополняли свой бюджет собственным трудом. Поэтому требуется приоритетная государственная поддержка следующих систем:

• общественных работ (в основном жилищное и дорожное строительство) для безработных и тех, кто неудовлетворен своей заработной платой;
• подготовки и переподготовки людей на не занятые еще вакансии в государственном секторе экономики и обучение их навыкам предпринимательской деятельности, что будет способствовать созданию новых рабочих мест;
• поощрения трудовой деятельности инвалидов и женщин с детьми.

Несмотря на то, что все последние годы правительством заявлялась необходимость проводить адресную социальную политику, до сих пор нет ясной картины того, как и за счет чего живут сейчас различные слои населения. К фиксации тех быстрых изменений уровня доходов, которые стали происходить в последнее время, оказались неготовыми ни статистические, ни налоговые органы. В результате как достоверной, так и более или менее полной информации о положении россиян практически нет. Это существенно снижает, а зачастую и сводит к нулю эффективность многих проводимых мероприятий по социальной поддержке населения, так как помощь, в конечном счете, не доходит до тех слоев, которые в ней наиболее нуждаются.

Что можно было бы сделать для улучшения ситуации?

Кардинальное решение данного вопроса заключается в решении ряда проблем.

Первая проблема заключается в переходе на заявительскую систему оказания социальной помощи. Это единственно возможный подход к созданию действительно адресной социальной защиты. Но кто возьмет на себя тот колоссальный объем работы с людьми, который связан с заявительской формой?

Ответ один: местные власти, для которых социальная политика должна бы быть приоритетным полем деятельности. На местах для этого, конечно, потребуются концентрация людей и ресурсов, перестройка работы органов социальной защиты.

Вторая — необходима реформа российской бюджетной системы, с тем, чтобы большая часть налоговых и прочих поступлений в бюджет оставалась на областном уровне, а в центр перечислялись средства на строго определенные общенациональные цели. Многие регионы со своими нынешними худосочными бюджетами просто не в состоянии взять на себя основную тяжесть финансирования социальных программ.

Третья проблема — давно назрел пересмотр существующей системы денежных выплат и компенсаций. Ее коренным пороком является громоздкость, что неизбежно приводит к безадресности. Так, к примеру, до 1999 г. ежемесячное пособие на ребенка получали все семьи, независимо от уровня получаемого дохода. Эта мизерная сумма (70% минимальной оплаты труда) не имеет никакого значения для положения семьи даже со средним благосостоянием (среднемесячная зарплата по России уже перевалила за 2-тысячный рубеж), а вот для бедных семей они явно недостаточны, чтобы обеспечить детям сколько-нибудь сносное существование. Другим вопиющим примером является дотация на содержание жилищно-коммунального хозяйства, предоставляемая гражданам в виде скидок с квартплаты пропорционально занимаемой площади жилья и числа членов семьи, а не материального положения.

Выход видится прежде всего в том, чтобы при предоставлении социальной помощи использовать критерий среднедушевого дохода семьи. Даже в развитых рыночных странах действует специальная система распределения предметов первой необходимости и вспомоществования для неимущих и социально уязвимых слоев. Это и предоставление особых талонов для бесплатного или льготного приобретения продуктов питания, одежды и обуви, и скидки к ценам на товары и услуги, и сеть особых общепитовских точек, и бесплатное питание детей в школах, и дешевое муниципальное жилье для бедняков, и т. п. В России есть отдельные разрозненные элементы такой системы, но они пока бессвязны и далеко не соответствуют тому масштабу материальной необеспеченности, которая у нас есть.

Для решения этой проблемы требуются целенаправленные координирующие усилия как центра, так и регионов, где в основном и должна функционировать эта система распределения.

Четвертая проблема — требуются новые подходы к проблеме установления минимальных размеров пенсии и заработной платы. Сейчас эти два важнейших параметра уровня жизни меняются исходя из сиюминутных, зачастую популистских, соображений и тем самым еще более усиливая недовольство в стране.

Как минимальная пенсия, так и минимальная оплата труда должны обеспечивать их получателям хотя бы прожиточный минимум.

Эта простая мысль, однако, осуществима лишь в высокоразвитой, нормально функционирующей экономической системе.

Нам пока еще до такого состояния очень и очень далеко. Поэтому любая прибавка сверх уровня, оправданного состоянием экономики, ведет лишь к очередному инфляционному скачку.

Оценки показывают, что в настоящее время наше общество может обеспечить минимальную пенсию на уровне не более 80% от прожиточного минимума пенсионера и минимальную зарплату на уровне не более 50% от прожиточного минимума работника.

Если говорить точнее — это то, что может быть гарантировано соответствующими решениями Государственной Думы и Правительства. При этом на местах, в пределах собственных экономических возможностей, могут устанавливаться надбавки к общенациональным уровням минимальных выплат, которые позволят приблизить их к прожиточному минимуму. В том же самом направлении могут работать и отраслевые тарифные соглашения между работодателями и трудящимися.

Пятая проблема — приостановить слишком быстрый процесс роста имущественной дифференциации. В экономически развитом обществе различия в уровне жизни достаточно большие.

Однако там между 10% населения, располагающимися наверху (богачи), и нижними 10% (бедняки) разница в доходах составляет не более 5—6 раз. У нас она уже достигла, по официальным данным, 14 раз. Причем нижние 10% в буквальном смысле борются за выживание. Для стран «третьего мира» такое соседство хижин и дворцов вполне обычно. Но в России, приученной на протяжении последних десятилетий к эгалитаризму (партийная номенклатура старательно скрывала свое благосостояние от общества), появление нуворишей, подкатывающих на «Мерседесах» к дорогим магазинам, в любой момент может взорвать общественную стабильность и окончательно «похоронить» надежду на благополучие российских реформ.

Что же можно предпринять, чтобы предотвратить очередную акцию под девизом «грабь награбленное»?

Прежде всего требуется существенный пересмотр в сторону ужесточения налогообложения высоких и особенно сверхвысоких индивидуальных доходов. На сборе налогов надо сконцентрировать усилия не только в зародыше налоговой полиции, но и традиционных правоохранительных органов. В США в свое время к налоговой службе была подключена ФБР. Уклонение от уплаты налогов должно стать одним из самых суровых уголовно наказуемых деяний.

Назрела идея заключения договора между законодательной и исполнительной властью, с одной стороны, и предпринимателями как вновь нарождающимся классом — с другой.

Наши деловые люди (имеется в виду их цивилизованная часть) страдают не только от несовершенства законов и произвола чиновников, но и от того, что они отодвинуты на задворки политики.

Ни Президент, ни Правительство, ни парламент не привлекают представителей предпринимательства для выработки решений — даже тех, что связаны с условиями для развития бизнеса в России. А ведь наши деловые люди могли бы очень многое сделать для страны, если бы к ним относились как к полноценным партнерам политического процесса.

Особенности формирования номинальных и реальных доходов населения в период перехода к рыночной экономике

Переход к рыночным отношениям требует разработки концепции формирования доходов населения, позволяющей адекватно оценивать происходящие в экономике процессы и оказывать целенаправленное влияние на складывающуюся социально-экономическую ситуацию. В связи с этим остановимся на основных ключевых понятиях данной проблематики: объем, состав, источники формирования и основные направления использования денежных доходов и расходов, а также процессы социально-экономической дифференциации и сфера распространения низких доходов.

Прежде всего проанализируем структуру денежных доходов и расходов населения.

Исходя из табл. 47.1 структура денежных доходов населения в 2001 г. в % выглядела так:

1. оплата труда, включая скрытую заработную плату (64,5) + доходы от предпринимательской деятельности (13,2);
2. социальные трансферты (14,9) (пенсии, пособия и социальная помощь, стипендии) плюс
3. доходы от собственности (5,5) и другие доходы (1,9).

Если проанализировать удельный вес расходов в денежных доходах с позиции теории экономического роста, то можно сказать, что российская экономика в 2001 г. имела меньше возможностей для роста, чем экономика в 1994 г. Это видно из показателя сбережений — он упал с 6,5 до 4,1%. А, как известно, сбережения составляют основу инвестиций — основу долгосрочного роста. Следовательно, для внутренних инвестиций в российскую экономику явно недостаточно средств, вот и приходится Правительству прибегать к внешним займам.

Расчеты денежных доходов населения на макроуровне должны основываться на показателе национального дохода, или чистого национального продукта, включающего косвенные налоги на бизнес.

Основным принципом концепции формирования реальных доходов населения является обеспечение воспроизводства рабочей силы.

Обеспечение воспроизводства рабочей силы осуществляется как за счет денежной оплаты труда, так и за счет социальных трансфертов, которые в марксистско-ленинской политэкономии назывались «общественные фонды потребления». Развитие рыночных отношений привело к резкому сокращению сферы бесплатных услуг, в том числе в сфере образования и здравоохранения.

Это означает участие работающего населения в формировании всех без исключения страховых и пенсионных фондов наряду с работодателями. Как известно, в настоящее время работающее население частично участвует лишь в формировании Пенсионного фонда, причем на 2001 г. взнос в размере 1% от заработной платы был отменен. Формирование основной части Пенсионного фонда, фондов занятости, обязательного медицинского страхования осуществляется за счет средств работодателя, включаемых в состав себестоимости продукции и, соответственно, в конечном счете оплачиваемых населением. Поэтому вполне обоснованно говорить о том, что взносы в эти фонды носят характер косвенных налогов.

Очевидно, что сокращение выплат за счет социальных трансфертов не может привести к полной ликвидации ряда бесплатных услуг даже в отдаленной перспективе. Это связано с сохранением определенной категории населения, нуждающегося в социальной помощи, а также с необходимостью решения государственных задач в области народного образования и подготовки кадров. Затраты на эти цели представляют собой необходимую часть общих затрат на воспроизводство рабочей силы.

Следовательно, сохранится принцип расчета реальных доходов населения как суммы оплаты труда и суммы государственных выплат и льгот.

Полная оценка стоимости рабочей силы на основании рыночных критериев потребует также учета затрат работающего населения на приобретение (аренду) жилья. Разумеется, такое повышение заработной платы может рассматриваться лишь как стратегическая цель социально-экономической политики. Проведение политики полной стоимостной оценки рабочей силы должно быть согласовано с развитием рынка жилья, расширением жилищного строительства.

Еще одним элементом полной оценки стоимости рабочей силы должен стать учет в затратах на ее воспроизводство стоимости содержания хотя бы одного иждивенца.

Первый этап в расчетах реальных доходов населения на основе их номинальной величины — вычет налогов. При этом основную проблему составляют расчеты не прямого (подоходного) налога, а косвенных налогов и сборов. По экспертной оценке, на выплату прямых и косвенных налогов и сборов затрачивается до 55% номинальной заработной платы рабочих и служащих.

Расчет реальных денежных доходов населения традиционно осуществляется путем деления индекса номинальных (за вычетом налогов) доходов на индекс розничных цен. Расчет данного показателя имеет смысл лишь в условиях рыночных цен.

Однако в данном случае возникает вопрос об обоснованности использования той или иной разновидности розничных цен. В настоящее время индекс розничных цен (называемых статистическими органами потребительскими) определяется на основе наблюдения за ценами на основные предметы потребления в розничной торговле. Более точную характеристику динамики реальных доходов населения дает индекс потребительских цен, исчисленный на основе данных семейных бюджетов. Этот индекс характеризует динамику реальных доходов конкретных социальных групп.

Как показывают статистические данные, в последние годы отмечалось некоторое увеличение доли доходов от личного подсобного хозяйства в совокупных доходах населения. Развитие реальных рыночных отношений неизбежно приведет к снижению доли этого вида дохода населения. Аналогичная тенденция будет характерна и для натуральных выплат в аграрном секторе.

Характерная черта развития рыночных отношений — появление предпринимательского дохода и дохода от собственности.

Следует различать собственно предпринимательские доходы и доходы, получаемые занятыми в предпринимательском секторе экономики на условиях договоров найма. Уровень доходов последних должен определяться на основе тарифных соглашений, заключаемых на трехсторонних переговорах Правительства, профсоюзов и работодателей.

Собственно предпринимательский доход следует подразделять на доход от инициативной деятельности, осуществляемой вне договора найма (т. е. от своего имени, на свой риск и под свою имущественную ответственность), а также на доход от собственности.

Доходами от собственности являются дивиденды по акциям и облигациям, проценты на депозитные вклады, выплаты на вклады учредителей в закрытые акционерные общества (товарищества), доходы от сдачи в аренду недвижимости.

Предпринимательский доход может образовываться: 1) как доход владельца или участника предприятия; 2) как доход зарегистрированного предпринимателя.

В первом случае предпринимательский доход представляет собой часть прибыли предприятия после уплаты налогов и выплачивается владельцу (участнику) предприятия в виде дивидендов по акциям или выплаты на вклад в уставный фонд. Причем этот доход облагается налогом по тем ставкам, что и заработная плата.

Во втором случае при исчислении налогов с дохода предпринимателя, осуществляющего деятельность без образования юридического лица, объектом налогообложения являются доходы, уменьшенные на специально оговоренные в действующих нормативных актах расходы.

Уплата налога с физических лиц осуществляется и в том, и в другом случае по тем же ставкам, что и для заработной платы рабочих и служащих. Действующей инструкцией по налогообложению физических лиц доходы предпринимателей (без образования юридического лица) приравниваются по порядку взыскания и размерам ставок к доходам, получаемым гражданами от выполнения договоров гражданско-правового характера, доходов от реализации дикорастущих ягод, трав, грибов, дичи и т. д.

Как известно, в принятом в 1991 г. Законе об основах системы налогообложения предусматривался переход от обложения прибыли к обложению доходов предприятий. Однако данный закон не был введен в действие.

В настоящее время сложилась ситуация, когда значительные доходы определенной категории граждан не учитываются статистикой в составе средств, направляемых на потребление. В более широком плане возникает проблема специального учета средств, получаемых населением в виде доходов от собственности.

Такие доходы имеют особые закономерности динамики, оказывают специфическое воздействие на совокупный платежный спрос, на развитие инфляционного процесса. Поэтому их статистическое изучение позволило бы значительно полнее регулировать общее соотношение доходов и потребительских цен, точнее прогнозировать темпы обесценения денег.

Появление таких социальных групп, как предприниматели и получатели доходов от собственности (рантье), существенно изменяет сложившуюся ранее дифференциацию доходов населения.

По оценкам, уже сейчас разрыв в доходах наиболее и наименее состоятельных групп населения составляет 20 и более раз. Разрыв между крайними точками этого ряда еще более значителен.

В условиях такой поляризации доходов теряет смысл расчет показателя реальных доходов на душу населения. Более обоснованны расчеты реальных доходов в рамках конкретных социальных групп, в частности реального дохода на одного занятого в аграрном секторе и т. д.

В условиях переходного периода приобретает особую роль целенаправленное государственное регулирование реальных доходов населения. Механизм его осуществления состоит во взаимосвязанной политике доходов и цен. Проведение антиинфляционных мероприятий позволяет повышать реальные доходы за счет сдерживания обесценения денег. Всякие неудачи на этом пути заставляют увеличивать номинальные доходы населения.

Проведение согласованной политики цен и доходов может быть осуществлено в несколько этапов. Если для текущего периода характерна опережающая динамика цен в сравнении с доходами, то на следующем этапе необходимо достигнуть их паритетного роста.

Исходя из этого российское правительство считает, что в ближайшем обозримом будущем принципиально важными направлениями социальной политики в условиях модернизации экономики становятся: во-первых, поддержка социально уязвимых групп населения, во-вторых, инвестиции в развитие человека, прежде всего в образование, которое является непременным условием конкурентоспособности нашей страны в глобальной, информационной, динамично развивающейся мировой экономике.

Однако решить такую проблему не так легко. Поэтому не случайно делается акцент на комплексный подход к проведению реформы государственной власти, модернизации экономики и социальных преобразований. Без этого невозможно создать реальную основу поступательного развития экономики и общества в целом.

Основные тенденции в динамике реальных доходов населения в ходе экономической реформы

Либерализация цен, проводимая на первом этапе экономической реформы, позволила перевести инфляцию из подавленной формы в открытую. В результате произошло практически мгновенное обесценение скопившейся у населения огромной массы денежных средств и резкое сокращение покупательной силы рубля. Однако надежда на то, что подгонка товарной массы под накопившийся объем денежных сбережений будет однократным, разовым актом, после которого в течение относительно непродолжительного периода наступит стабилизация, а затем и снижение цен на потребительском рынке, не оправдалась.

Зародившаяся на потребительском рынке волна инфляции наложилась на ранее имевшиеся дефекты в структуре экономики. Началось проникновение инфляции в глубь хозяйственной системы.

Поэтому, если первая группа факторов обеспечила первоначальный резкий скачок цен, то вторая была связана со взаимодействием цен и заработной платы. Началась погоня номинальной заработной платы за ценами, которая привела к раскручиванию спирали «зарплата — издержки — цены». Таким образом сложились условия для относительно устойчивой тенденции роста как цен во всех отраслях экономики, так и зарплаты, и в первую очередь в ресурсных секторах экономики.

В этих секторах снижение реальных доходов от повышения цен амортизируется ростом номинальной заработной платы на основе повышения цен на выпускаемую продукцию, причем в некоторых случаях это повышение носит упреждающий характер.

Накладываясь на периодическую индексацию заработной платы в бюджетной сфере, это приводит к тому, что в погоне «зарплата — цены» происходит периодическая смена «лидера».

Инфляция в России, достигнув высоких темпов в 1993—1994 гг. и продолжаясь до сегодняшнего дня (хотя и в уменьшенных размерах: в 2002 г. она равна 14%), вносит существенную корректировку в динамику реальных доходов населения.

Одним из опосредованных показателей, характеризующих динамику жизненного уровня населения, который используется для определения границы бедности, является доля расходов на покупку товаров. По данным Госкомстата, в 2001 г. в России расходы на покупку товаров составили более 60%. Если же провести анализ по группам населения с различным уровнем доходов, то для групп населения с наиболее низким уровнем доходов эта величина существенно возрастает. Данные бюджетных обследований, проводимые Госкомстатом Российской Федерации, показывают, что она возрастает по некоторым группам до 75% и более.

В условиях либерализации цен и доходов, а также с развитием частного предпринимательства происходит непривычная для нашего населения дифференциация по уровню доходов.

В некоторых регионах (Бурятия, Дагестан, Читинская и Иркутская области, Красноярский край и др.) доля населения, имеющего доход ниже прожиточного минимума, достигла 70%, а в другой части (Магаданская, Мурманская и Ростовская области, Ставропольский и Краснодарский края) — 30—35%. В то же время сохраняется тенденция ускоренного роста доходов регионов с преимущественным развитием добывающих отраслей.

Именно доходы работников этих отраслей обусловливают быстрый рост среднедушевых доходов. В целом ситуация, сложившаяся с денежными доходами населения, является источником растущего социального напряжения.

Положение тех, у кого основными источниками дохода остается заработная плата и социальные выплаты, продолжает ухудшаться, несмотря на то, что большинство работников продолжают трудиться добросовестно.

Реальное содержание заработной платы в семейном бюджете продолжает снижаться в связи с быстрым ростом доли обязательных платежей (и прежде всего платы за жилье и коммунальные услуги) и расширением платности услуг здравоохранения, образования и культуры.

Продолжает оставаться очень значительным объем просроченной задолженности по выдаче зарплаты. Задержки по выплате зарплаты отмечаются на каждом втором предприятии.

Тем самым реальное содержание номинальной (начисленной) зарплаты еще более уменьшается.

Все это приводит к тому, что продолжает расти и без того чрезмерная дифференциация в доходах различных групп населения.

Существующая деформация соотношений в оплате труда работников различных отраслей экономики возникла под воздействием изменяющегося спроса и предложения на рынке труда и усилившейся дифференциации доходов, получаемых предприятиями этих отраслей. Однако эти доходы не всегда адекватно отражают изменяющейся спрос и предложение на рынке труда и не всегда определяются реальной эффективностью предприятий этих отраслей. При этом система социального партнерства находится пока еще в стадии формирования и не обеспечивает установления обоснованной цены рабочей силы. В этих условиях государство должно, используя экономические рычаги, воздействовать на дифференциацию заработной платы.

Государственное регулирование заработной платы является важным элементом программ макроэкономической стабилизации и экономических реформ во всех бывших социалистических странах.

Основной причиной применения подобного рода контроля является ослабление управляемости производственных звеньев в условиях, когда государство уже не играет прежней роли в определении целей и распределении результатов производства, формировании цен и оценке труда, в то время как соответствующие рыночные механизмы либо не сформированы, либо не действуют достаточно эффективно.

В России, как, впрочем, и во всех без исключения странах, вставших на путь рыночных реформ, наблюдается устойчивый рост объема средств, направляемых на оплату труда, происходящий на фоне экономического спада. Однако при этом доля расходов на оплату труда в валовом внутреннем продукте по-прежнему остается крайне низкой.

Рост средств на оплату труда может оказывать влияние на процесс стабилизации по следующим направлениям.

Во-первых, существует достаточно жесткая связь между заработной платой, государственным бюджетом и предложением денег. Повышение уровня заработной платы уменьшает налогооблагаемые доходы предприятий, снижает налоговые поступления в бюджет, что в условиях недостаточно эффективного внутреннего рынка долгосрочных финансовых обязательств приводит к необходимости усиления эмиссии в целях поддержания заданного уровня государственных расходов.

Во-вторых, рост затрат на заработную плату выступает фактором, увеличивающим уровень цен.

В-третъих, увеличение заработной платы может приводить к прямой декапитализации, «проеданию» ресурсов, необходимых для долгосрочного инвестирования, особенно это характерно для начальных этапов приватизации, когда следствием этого процесса является либо снижение уровня располагаемых доходов от приватизации, либо понижение реальной стоимости акций при ваучерной приватизации.

По этим причинам контроль за заработной платой в России играет иную и по ряду аспектов более фундаментальную роль, по сравнению с ролью, которая отводится контролю за трудовыми доходами в развитых странах, где основная функция подобного контроля состоит в одномоментном снятии инфляционных ожиданий.

Поскольку основная задача контроля за заработной платой у нас заключается в повышении эффективности управления предприятиями, а не просто в купировании инфляционных ожиданий, необходимость в нем не отпадает и после того, как будет достигнут контроль над инфляцией. В то же время в отличие от стран с развитой рыночной экономикой, в которых предприниматели могут приветствовать контроль за заработной платой как одно из средств, снижающих трудовые издержки, в России налицо активные попытки менеджмента вообще уйти от него, что чаще всего проявляется в форме лоббирования разного рода исключений из общих правил (наиболее явно отраслевое лоббирование видно на примере налогообложения средств на оплату труда в сельскохозяйственном секторе российской экономики, на который практически не распространяется используемая в стране система контроля за заработной платой).

Рынок труда, находящийся в стадии своего становления, как правило, сегодня рассматривается как некоторое соотношение спроса и предложения рабочей силы в отраслевом, региональном аспектах, в разрезе различных секторов экономики и пр. Вопросы же уровня и динамики заработной платы анализируются в русле изучения проблемы стоимости и уровня жизни, реальных доходов населения, т. е. связываются, в основном, с социальной стороной проводимых экономических реформ. В то же время упускается из виду, что формирование размера и темпов роста заработной платы и доходов экономически активного населения самым непосредственным образом связаны с важнейшим элементом рынка труда, а именно — ценой рабочей силы.

Негативные социальные последствия ярко выраженной тенденции к резкому снижению уровня реальной заработной платы очевидны и являются предметом общественного обсуждения и тревоги.

Однако, на наш взгляд, не меньшую, а возможно, большую опасность с точки зрения формирования эффективного экономического механизма представляет собой другая сторона того же самого процесса, которая, однако, проявляется не в потребительском секторе, а непосредственно в производстве. Речь идет о стремительном удешевлении труда не только по отношению к стоимости потребительских товаров, но и по сравнению с другими производственными ресурсами.

Вообще говоря, сокращение доли труда в общем объеме потребленных ресурсов является процессом, сопровождающим повышение технического уровня производства, инноваций, связанных с внедрением трудосберегающих технологий, и в этом смысле есть не что иное, как проявление процесса замещения труда капиталом. Однако в приведенных примерах, которые являются отражением общей ситуации на промышленных предприятиях, это никак не связано с сокращением трудоемкости производства (которая, наоборот, зачастую возрастает), а лишь с ценовым фактором, означающим, что цена труда, равно как и средняя заработная плата, растет несравненно медленнее, чем цена прочих видов ресурсов. Следовательно, труд, как и в дореформенные времена, превращается в самый дешевый производственный ресурс. В сложившейся ситуации, когда практически не осуществляются инвестиции в производство и соответственно не развиваются инновационные процессы, это чревато опасностью возникновения противоестественного по своему содержанию процесса замещения капитала трудом, когда предприятиям в определенных ситуациях будет выгодно, например, вместо дорогостоящей, но высокопроизводительной техники использовать большее количество относительно дешевого живого труда. В конечном итоге это ведет к снижению технического уровня производства, ухудшению качества выпускаемой продукции и дальнейшей деградации производства.

Таким образом, снижение реальной заработной платы, т. е. отставание ее роста от индекса потребительских цен, свидетельствует о крайне неблагоприятной ситуации в сфере потребления и о росте напряжения в социальной сфере. Однако превращение труда в самый дешевый ресурс в производстве еще более пагубно, поскольку характер возникающего процесса препятствует экономической стабилизации и последующему экономическому росту. Дешевый труд, как свидетельствуют и мировой опыт, и наша собственная экономическая история, не может быть эффективным ни сам по себе, ни эффективно воздействовать на рациональное использование материальных и прочих ресурсов. Формирование эффективного экономического механизма предполагает соблюдение некоторых ценовых паритетов и пропорций между отдельными видами ресурсов. В настоящее время происходит некоторое выравнивание этих пропорций и приближение к мировому уровню, особенно в части топливно-энергетических ресурсов, однако аналогичного выравнивания в уровне и динамике цены рабочей силы не происходит, что должно составлять предмет и научных исследований, и принятия конкретных решений и мер по предотвращению этого опасного процесса.

Заработная плата: недостатки и проблемы ее регулирования

Цель политики регулирования заработной платы состоит в том, чтобы контролировать инфляцию. Другими словами, повлиять на соотношение инфляции и безработицы. Механизм индексации доходов должен разрабатываться с учетом типа экономической политики.

При эффективно действующем рынке труда различия в заработной плате обусловливают политику распределения трудовых ресурсов. Сохранение существующей дифференциации заработной платы по профессионально-квалификационным группам вряд ли целесообразно. Но при отсутствии основных условий, необходимых для эффективного распределения рабочей силы (конкуренции, трудовой мобильности), нет и движущих сил для эффективной политики в этой области. Наивно полагать, что если заработная плата будет устанавливаться самими предприятиями, как это имеет место в настоящее время, в конечном счете обязательно произойдет сдвиг в сторону рационального распределения рабочей силы. Так, например, децентрализация регулирования оплатой труда привела к существенному увеличению отраслевой дифференциации в России. Следовательно, на этапе становления рынка труда в условиях не сформировавшейся системы социального партнерства необходимо усилить государственное воздействие на формирование заработной платы.

Существует опасность того, что регулирование доходов станет механизмом восстановления централизованного контроля.

Исторически установление заработной платы было административным и высокоцентрализованным. В связи с этим при выборе модели регулирования заработной платы следует иметь в виду адекватность ее рыночным моделям.

Существующие в странах Восточной Европы методы регулирования заработной платы позволяют сравнить централизованные системы (основанные на трехстороннем регулировании) и основанные на налоговых штрафных санкциях. В Болгарии, Венгрии, Польше, Румынии и бывшей Чехословакии широко используется вторая группа механизмов — все они основаны на налогах, большинство из них напрямую связано с рентабельностью и большинство не касается частного сектора.

Централизованные методы определения и, следовательно, контроля за заработной платой сталкиваются с трудностями по достижению и поддержанию социальных соглашений, особенно на этапе, когда происходит снижение реального уровня жизни населения.

При регулировании заработной платы важно обеспечить высокую степень координации Генерального, отраслевых и региональных трехсторонних соглашений как по времени их принятия, так и по определению приоритетности решаемых задач в отраслевых и региональных соглашениях. В тех случаях, когда консенсус отсутствует или не может быть достигнут, силовое давление одной из сторон может быть элиминировано с помощью механизма налогообложения заработной платы или доходов.

Этот подход был принят, например, в Польше, где не было трехстороннего соглашения, а местные профсоюзы были относительно сильны.

Россия сталкивается с трудностями в применении подхода, основанного на согласии. Консенсус требует определенной степени ответственности и стабильности. Его очень трудно достичь и сохранить в условиях всеохватывающей неуверенности и риска «декапитализации» изнутри. Корпоративный подход требует создания конфедераций из представителей труда и капитала, компетентных принимать решения, обязательные к выполнению их членами. Сегодня в России представительство интересов трудящихся очень слабо и продолжает ослабляться. Более того, достижение централизованного соглашения в условиях большой и такой все более децентрализующейся федерации, как Россия, все более затруднено.

В этих условиях целесообразно повысить роль региональных трехсторонних соглашений по вопросам регулирования заработной платы. Однако до того времени, когда будет обеспечена эффективность этих соглашений, целесообразно регулирование заработной платы осуществлять через систему налогообложения, а не через принятие организационных мер или обязательств, на которые, по-видимому, нельзя полагаться.

Размеры районных коэффициентов к заработной плате должны устанавливаться на основе системы территориально дифференцированных бюджетов прожиточного минимума по субъектам или зонам Российской Федерации исходя из следующих принципиальных позиций:

• базой для оценки величины прожиточного минимума должны быть предельно допустимые нормативы потребления продуктов питания, расходов на непродовольственные товары и услуги, обеспечивающие условия для поддержания активного физического состояния взрослому населению, а также детям и подросткам;
• условия для их нормального физического и социального развития;
• минимально допустимые размеры потребления материальных благ и услуг устанавливаются в регионах с наиболее благоприятными условиями жизнедеятельности и жизнеобеспечения;
• дифференциация минимально допустимых нормативов потребления по группам регионов с менее благоприятными условиями производится от уровня нормативов, предусмотренных для первой группы;
• средние нормативы по Российской Федерации определяются как средневзвешенная величина по численности населения регионов с разным уровнем нормативов потребления;
• стоимостная оценка расходов на питание, непродовольственные товары и услуги по местным ценам региона (зоны).

Реализация этих принципов построения территориально дифференцированных потребительских бюджетов требует последовательного решения следующих задач:

• типологизация (зонирование) субъектов РФ по признаку равенства условий жизнедеятельности и жизнеобеспечения и факторам, определяющим объем и структуру материальных и социальных потребностей населения;
• разработка предельно допустимых нормативов потребления основных продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг для регионов (зон) с минимальными потребностями и дифференциация минимальных нормативов потребления для регионов (зон) с более сложными условиями жизнедеятельности;
• определение средних по зонам (регионам) цен на продовольственные и непродовольственные товары и услуги. Зонирование территории Российской Федерации должно базироваться на основе количественной оценки факторов, определяющих объем и структуру материальных и социальных потребностей населения и их территориальную дифференциацию:
• природно-климатические условия;
• половозрастной состав населения;
• плотность населения и характер расселения;
• условия труда;
• национально-исторические особенности и традиции потребления и быта.

Стоимостная оценка наборов продуктов питания, продовольственных товаров и услуг должна проводиться по средним местным ценам, действующим в регионах, входящих в состав данной зоны. Для расчетов употребляются средние цены покупки, определяемые как средневзвешенные цены товаров и услуг, приобретаемых в государственной, коммерческой торговле, на рынке, в системе общественного питания и у частных лиц.

Принципы формирования политики доходов населения

Формирование политики доходов населения могло бы строиться на следующих основных принципах:

• учет требований проведения жесткой финансово-бюджетной политики при одновременном пересмотре приоритетов в пользу социальных расходов, что могло бы быть осуществлено за счет использования на эти цели дополнительных доходов бюджета, уменьшения расходов на дотирование и кредитование убыточных предприятий и отраслей, на содержание государственного аппарата;
• перераспределение уже выделяемых на поддержание доходов населения государственных средств в пользу наименее обеспеченных групп;
• тесная увязка политики доходов с политикой занятости, реформой социального страхования;
• завершение процесса разграничения функций в сфере формирования доходов населения между федеральными и местными властями и законодательное закрепление этого разграничения.

Первоочередные меры:

в сфере оплаты труда:

• придание Единой тарифной сетке оплаты труда в бюджетной сфере рекомендательного характера, что позволит разорвать имеющуюся сейчас жесткую связь между размером минимальной оплаты труда и ставками (окладами) работников бюджетной сферы;
• возложение на местные органы власти (в рамках разграничения компетенции между Центром и регионами, а также взаимоотношений между федеральным и местными бюджетами) ответственности за установление ставок и окладов в бюджетной сфере. Тем территориям, где средств на эти цели остро не хватает, оказывается помощь из Фонда поддержки регионов, специально создаваемого федеральным Правительством в рамках трансфертной системы взаимоотношений бюджетов различного уровня;
• активизация системы социального партнерства в сфере установления минимальной оплаты труда, ставок заработной платы в рамках формирования системы тарифных соглашений и коллективных договоров;
• жесткая увязка минимальной оплаты труда с прожиточным минимумом (законодательное установление доли, существенно более высокой, чем сложившаяся сейчас, — например, 50%) и проведение ее соответствующей индексации, что при условии разрыва автоматической связи между ростом минимальной заработной платы, фонда оплаты труда, целого ряда социальных выплат будет финансово менее обременительно по сравнению с нынешней практикой индексации;
• установление минимальных отраслевых и территориальных размеров оплаты труда (в дополнение к установленному на федеральном уровне), а также ставок, окладов, разрядов преимущественно в процессе двусторонних переговоров между работодателями и представителями наемных работников, что позволит снять с федеральных и частично местных органов власти бремя ответственности за регулирование заработной платы на каждом конкретном предприятии;

пенсионное обеспечение:

• индексация пенсий путем увеличения единых компенсационных доплат к ним в полном соответствии с удорожанием прожиточного минимума пенсионера. Для того чтобы подобная индексация не привела к чрезмерному нивелированию размеров пенсий, необходимо чередовать увеличение компенсационных выплат с полной индексацией пенсий;
• корректировка существующих коэффициентов осовременивания заработков прежних лет;
• безотлагательное возвращение Пенсионному фонду долгов Правительства РФ и недопущение использования средств Пенсионного фонда на цели, лишь косвенно связанные с пенсионным обеспечением;
• создание Федеральной пенсионной службы;

пособия и стипендии:

• реализация принципов предоставления государственной социальной помощи (пособия по нуждаемости), которая предоставляется на заявительной основе и после проверки доходов тем семьям, в которых душевой доход ниже прожиточного минимума, установленного на данной территории;
• упорядочение правил предоставления пособий и стипендий;

налоги:

• освобождение от взимания подоходного налога тех, у кого доходы ниже прожиточного минимума;
• введение налоговых льгот для спонсорства и благотворительной деятельности;
• ужесточение практики сбора налогов и контроля над крупными покупками.

Что же происходит с заработной платой бюджетников?

Около 15 млн человек получают зарплату из бюджетных средств. Тем самым уровень жизни примерно четверти всех работающих россиян напрямую зависит от государства. Что же предлагает миллионам учителей, врачей, работникам культуры и науки наше государство?

В середине 2000 г. почти 2/3 бюджетников сидели на окладах, которые не превышали прожиточного минимума трудоспособного населения. Конечно, большинство бюджетников получают разнообразные надбавки к этим окладам (региональные, за стаж работы, совмещение и т. д.). Кроме того, в 2001 г. планируется очередное увеличение ставок и окладов по ряду разрядов Единой тарифной сетки (ЕТС). Тем не менее даже с учетом этих поправок можно не сомневаться в том, что и к концу 2001 г. не менее 2/3 бюджетников по-прежнему будут получать зарплату, не дотягивающую даже до прожиточного минимума.

Как оценить эту ситуацию? Только как плачевную. При этом не следует забывать, что критически низкая зарплата в бюджетном секторе — один из сильнейших способов подорвать будущее страны. Что можно было бы предпринять, чтобы хоть как-то сдвинуть дело с мертвой точки?

Самым простым было бы просто поднять зарплату, например, подтянув ставку 1-го разряда ЕТС до прожиточного минимума. На практике это невозможно сделать по одной причине — нет средств.

Это очевидное обстоятельство подсказывает Правительству самый удобный для него выход: ничего не менять по существу, лишь проводя время от времени (в основном под давлением внешних факторов — Государственной Думы, грозящих забастовок) микроскопические, далеко не поспевающие за ростом стоимости жизни повышения минимальной зарплаты и ставки 1-го разряда.

Но разве это выход?

На самом деле выход из создавшегося положения есть. Нужны только политическая воля и желание приступить к реальному реформированию политики доходов населения и, в частности, в сфере оплаты труда бюджетников.

Первое, что необходимо было бы сделать, — это придать ЕТС сугубо рекомендательный характер. Регионы относятся к этой идее с понятным опасением, так как при нынешнем характере бюджетных взаимоотношений Центра и мест это привело бы к еще большим затруднениям в выплате и без того задерживаемой зарплаты бюджетникам. Кроме того, многие главы администраций не хотят брать на себя ответственность за формирование ставок и окладов учителей, врачей, работников культуры, всех тех, кто получает зарплату из региональных бюджетов.

Как удобно: ЕТС спущена из Москвы, местные бюджеты в большинстве случаев дотируются из того же самого Центра. Так что и все претензии по поводу низкой зарплаты и ее невыплат предъявляйте федеральному Правительству.

Второе — осуществить такую налоговую реформу, которая ослабит общий фискальный пресс на предприятия, существенно повысит степень собираемости налогов, сделает социальные потребности бюджетов одним из приоритетов налогообложения.

Местные власти, получающие сейчас 85% собранного на их территории подоходного налога, станут напрямую заинтересованными в радикальном улучшении работы налоговых служб. Кроме того, вполне допустимо введение целевого местного налога на предприятия внебюджетного сектора, лидирующие по величине своего фонда потребления, приходящегося на одного занятого.

Собранные средства могут быть использованы исключительно на поддержание заработной платы бюджетников региона.

Прозрачность этих расходов и их очевидная социальная значимость вполне оправдывают введение такого рода налога.

Конечно, реализация изложенных предложений возможна лишь в сочетании с целым рядом общеэкономических сдвигов.

Это, в первую очередь, разработка нового подхода к межбюджетным отношениям Центра и регионов, что станет возможным, видимо, лишь при разработке проекта федерального бюджета на 2002 г.