Причины и формы участия государства в регулировании экономики

В предыдущих главах мы не раз встречались с фактами активного участия государства в экономических процессах: организации денежного обращения, регулировании рынка труда или поддержке беднейших граждан.

Но реальный круг экономических функций государства еще шире, и тема эта всегда является предметом ожесточенных споров экономистов, политиков, коммерсантов. Чтобы разобраться в причинах таких споров, следует рассмотреть роль государства в экономике и механизмы ее реализации более подробно.

Какие условия нужны любой стране, чтобы ее граждане хотели и могли вести активную хозяйственную деятельность? Ответ на этот вопрос дал еще Адам Смит (1723-1790) — один из крупнейших представителей классической политэкономии.

Он писал: «Для того чтобы поднять государство с самой низкой ступени варварства до вышей ступени благосостояния, нужны лишь мир, легкие налоги и терпимость в управлении, все остальное сделает естественный ход вещей». Иными словами, государство не должно чрезмерно вмешиваться в хозяйственную деятельность людей, но обязано защищать их мирную жизнь от врагов.

По сути это означает экономическую свободу, которая обеспечивается на основе законодательных государственных норм и неотделима от экономической ответственности граждан за то, как они этой свободой пользуются.

Экономическая свобода как составляющая общего понятия «свобода» — возможность для членов общества свободно выбирать формы собственности, сферы приложения своего человеческого капитала, способы распределения доходов и варианты потребления материальных благ, если при этом не ущемляются интересы других людей и нет противоречий с действующим законодательством.

В современном понимании экономическая свобода предполагает базирующуюся на неприкосновенности частной собственности и непротиворечии законам свободу:

производить то, что человек или фирма считает для себя выгодным;
торговать с теми, с кем считаешь выгодным;
сберегать полученные доходы в тех формах, которые человек выбирает для себя сам;
вкладывать сбережения для получения дохода в будущем в те проекты, которые человек выбирает сам;
пользоваться созданным и заработанным любым способом, не ущемляющим интересы окружающих;
вступать в любые выгодные экономические контакты с соотечественниками и иностранцами;
по своему усмотрению устанавливать цены на плоды своего труда или товары, созданные своей фирмой;
пользоваться для расчетов с партнерами по торговле денежными средствами любой страны, если на это согласны все участники сделки.

Но любая свобода требует защиты, иначе ее отбирают силой. И именно такая защита свобод, в том числе и экономических (т. е. их гарантирование), — главная и постоянная задача любого государства (рис. 12-1).

Рис. 12-1. Государство — защитник экономических свобод

Поиск наилучших способов зашиты экономических свобод занял многие века и в конце концов привел к созданию стройного механизма, включающего:

правовое закрепление права собственности;
гражданское законодательство;
суды;
арбитражные суды;
государственные органы, надзирающие за соблюдением экономических свобод и правил хозяйственной жизни (прокуратура, контрольные службы и т. д.).

Правовое закрепление права собственности означает, что общество и государство признают права людей (физических лиц) и фирм (юридических лиц) на имущество любого вида, которое ими создано, куплено, получено в виде подарка или унаследовано. В главе 1 мы уже выяснили, что право собственности обеспечивает собственнику имущества возможность им владеть, пользоваться и распоряжаться.

Государство с помощью правовых служб (милиции, суда, прокуратуры) защищает такие права личности. Правда, и это очень важно, современное цивилизованное общество признает право собственника делать со своим имуществом все что угодно лишь до той поры, пока такое использование имущества не начинает приносить вред окружающим. Подробнее мы поговорим об этом чуть позже.

Гражданское законодательство. Правила поведения людей в хозяйственной жизни сегодня обычно регулируются массой государственных норм и законов, которые образуют важнейшую часть гражданского законодательства. Например, принятый в России Гражданский кодекс регулирует:

допускаемые в стране формы хозяйственных организаций;
правила заключения хозяйственных договоров;
порядок выполнения обязательств по договорам и т. д.

Суды. Если кто-то из участников хозяйственной деятельности нарушает правила, установленные гражданским законодательством, то пострадавшая сторона может обратиться в государственный суд за защитой. В гражданском судопроизводстве нет кары в виде тюремного заключения или ссылки. Здесь наказанием обычно являются изъятие незаконно полученного имущества или выгод, а также всевозможные штрафы.

Арбитражные суды. Осуществление хозяйственной деятельности часто порождает споры между ее участниками. Для их разрешения могут быть использованы арбитражные суды. Это специальный орган, который разбирает споры фирм между собой. Чаще всего это споры по поводу выполнения хозяйственных договоров. Решения арбитражных судов являются столь же обязательными для исполнения, как и решения судов, разбирающих уголовные и гражданские дела.

Государственные органы, надзирающие за соблюдением экономических свобод и правил хозяйственной жизни (прокуратура, контрольные службы и т. д.). Для защиты устоев нормальной хозяйственной жизни и экономических свобод государство обычно создает специальные организации. К их числу относится прежде всего прокуратура, которая надзирает за правильностью использования законов. Немаловажную роль играют и многочисленные государственные контрольные службы. Достаточно назвать, например, службу мер и весов, следящую за тем, чтобы килограммовая гиря у всех торговцев страны весила ровно 1000 граммов, а не 950 или тем более 800 граммов.

Если бы государство решало одни только перечисленные выше задачи, то и этого было бы достаточно, чтобы считать его одним из важнейших участников экономической жизни страны.

Но реально круг задач, которыми занимается государство, куда шире. Это связано с несостоятельностью (несовершенством) механизма рынка — неспособностью рыночных механизмов решать некоторые экономические задачи вообще или наилучшим образом.

Причины несостоятельности рынка заключаются в том, что в реальной жизни никогда не удается соблюсти все условия, которые позволяют рыночным механизмам почти идеально решать главные экономические проблемы общества.

Назовем наиболее важные из них:

всем участникам рынка должна быть доступна полная информация о свойствах и ценах товаров или услуг. Между тем обычно потребители такой полной информацией не обладают и потому производители могут их обманывать, скрывая вредные или преувеличивая полезные свойства продаваемых благ, чтобы продавать их больше и дороже, чем они того заслуживают. Кто-то — и это обычно бывает государство, а не рынок — должен взять на себя заботу о защите прав потребителя на правдивую и полную информацию о товарах (например, о том, что табачные изделия вредны для здоровья);
в современном цивилизованном обществе есть блага, доступ к которым желательно предоставить всем гражданам без учета их возможности за это заплатить. К таким благам относится охрана общественного порядка (милиция, прокуратура и суды), оборона страны, пограничная, таможенная и ветеринарная охрана границ страны и т. п. Соответственно рыночные механизмы не способны обеспечить распределение этих благ — здесь они малопригодны;
рынок хорошо работает, когда его задача — согласовать интересы двух сторон сделки: продавца и покупателя. Но бывают случаи, когда факт купли-продажи какого-то блага затрагивает интересы совсем иных людей или организаций, не имевших к факту купли-продажи данного блага никакого отношения. Скажем, когда химическая компания покупает земельный участок, чтобы построить там завод, то эта сделка оказывает существенное (как положительное, так и отрицательное) влияние на жителей близлежащих населенных пунктов. С одной стороны, это влияние положительное — будет больше рабочих мест и налоговых поступлений в местный бюджет, а с другой — отрицательное (возрастет загрязненность окружающей среды и люди станут больше болеть). Рыночный механизм учесть эти внешние последствия (эффекты) сделок не может.

И тогда возникает необходимость во вмешательстве государства в экономическую жизнь общества.

Как правило, в условиях смешанной экономической системы государство берет на себя решение в том числе и следующих задач:

устранение последствий, порождаемых слабостями (несовершенствами) рынка;
смягчение неравенства доходов и богатства за счет их частичного перераспределения (подробно об этом было в гл. 11).

Слабости (несовершенства) рынка проявляются в:

возможности монополизации рынков;
трудности создания на коммерческой основе общественных благ;
возникновении отрицательных внешних эффектов или внешних затрат.

Пытаясь компенсировать несовершенства рынка, государство прибегает к различным способам и методам, выбирая наиболее адекватные той или иной задаче.

Монополизация рынков. Рыночный механизм сам по себе не может помешать той или иной фирме монополизировать рынок определенного товара. При этом такая монополизация рынка может возникать в силу:

экономического преимущества;
различных сговоров или уничтожения конкурентов.

Монополизация рынка — ситуация, когда на кого-то из продавцов или покупателей приходится такая большая доля общего объема продаж или покупок на конкретном товарном рынке, что он может влиять на формирование цен и условий сделок в большей мере, чем остальные участники этого рынка.

Экономическое преимущество той или иной фирмы на рынке может возникнуть за счет того, что она смогла предложить покупателям наиболее выгодное им соотношение «цена/качество» по своим товарам. Основой такого преимущества обычно служит внедрение наиболее совершенных технологий производства или методов организации производства и сбыта товаров.

Если даже итогом такой деятельности фирмы становится захват подавляющей доли рынка, то в этом нет ничего опасного. Ведь здесь рыночный механизм успешно решает свою главную задачу — обеспечивает наилучшее распределение ограниченных ресурсов. Действительно, в такой ситуации наибольшая доля ресурсов достается фирме, победившей в конкурентной борьбе за счет наилучшего использования ограниченных ресурсов и достижения на этой основе минимальных затрат.

Здесь оснований для вмешательства государства нет. Если такая фирма попытается использовать свое господство на рынке для завышения цен, то тем самым она создаст условия для выживания других фирм, даже имеющих более высокие затраты, за счет предложения более низких цен.

Совсем иное дело — монополизация рынка, когда ситуации чистой монополии или олигополии возникают на нем не за счет наилучшей технологии или организации производства, а за счет сговора нескольких крупнейших фирм между собой, вытеснения или поглощения остальных конкурентов. В этом случае хозяевами рынка вовсе не обязательно становятся фирмы, обеспечивающие наилучшее использование ограниченных ресурсов. И тогда эти ресурсы распределяются хуже, чем могли бы при немонополизированном рынке.

Для противодействия монополизации рынков и защиты конкуренции государство:

разрабатывает законы, на основе которых можно выявлять и наказывать фирмы, уличенные в монополизации;
создает организации, которые следят за развитием событий на рынках и выявляют случаи недобросовестной конкуренции (в России такую деятельность ведет Федеральная антимонопольная служба);
помогает созданию новых фирм, которые могут противодействовать монополизации рынков или разрушить ее.

Именно в такой ситуации государству приходится вмешиваться, чтобы ограничить монополизацию рынка и восстановить нормальную конкуренцию, когда рыночные механизмы снова смогут работать успешно. Иными словами, правительство обязано разрабатывать и проводить в жизнь политику защиты конкуренции — так называемое антимонопольное законодательство. Главная задача — не позволить особо крупным фирмам получить монопольную власть над рынком и диктовать покупателям свои условия продаж, включая цены.

Почти вековой мировой опыт использования антимонопольного законодательства показал, что лучший способ борьбы с монополизацией рынков — поддержка развития малых и средних фирм, которые конкурируют с гигантами и потому обеспечивают нормальное функционирование рынков.

Невозможность создания общественных благ на коммерческой основе. В ассортименте человеческих нужд есть такие, которые нельзя потреблять по принципу исключительности, т. е. если потребляет один, то другой этого сделать уже не может. Такие блага, доступные одновременно для всех, называются общественными. Реальные примеры таких благ: обеспечение обороны страны с помощью армии, бесплатное образование, бесплатные парки, музеи, уличное освещение и т. п. В отличие от частных благ, приобретаемых людьми исключительно для собственного потребления, общественные блага:

неконкурентны — потребление такого блага одним человеком не сокращает общего количества блага, и оно доступно другим людям (идя по освещенной улице, вы не снижаете ее освещенности для других пешеходов);
носят неисключающий характер (нельзя сделать так, чтобы для кого-то из пешеходов улица не освещалась или армия, охраняя страну в целом, не охраняла кого-то из ее граждан).

Такая общедоступность порождает сложную экономическую проблему: с одной стороны, на такие блага невозможно установить цену и продавать право пользования ими к выгоде конкретных фирм, а с другой — никому из предпринимателей и владельцев фирм невыгодно создавать такие блага, и их предоставление обществу оказывается возможно только усилиями государства.

Выделяют общенациональные и местные (локальные) общественные блага. Первые создаются за счет усилий и расходов правительства страны в целом (армия, охрана границ, ветеринарная служба и т. п.), вторые — муниципальных организаций, финансируемых из местных бюджетов (освещение улиц, уборка мусора и снега с улиц, поддержание порядка в городских парках и т. д.).

Представить себе коммерческий способ создания и продажи таких услуг просто невозможно. Никакая фирма не станет создавать систему противоракетной обороны, которая автоматически защищает все города страны. Решить эту проблему может только особая «фирма» под названием «государство», которая существует на налоги, выплачиваемые всеми имеющими доходы гражданами страны. Ассортимент общественных благ невелик (сюда, кроме того, о чем мы уже говорили выше, относятся такие услуги, как проверка доброкачественности продуктов питания и лекарств, аварийные службы, службы профилактики эпидемий, надзор за добросовестностью рекламы, соблюдением в торговле правильных стандартов массы и длины и т. д.).

Для создания общественных благ государство:

формирует систему законов, защищающих права граждан и фирм на получение достоверной информации (именно к такой категории юридических документов относятся федеральные законы «О рекламе» и «Реклама медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств»);
создает организации, обеспечивающие предоставление населению страны общественных благ (например, армию, пограничную и таможенную службы, «Скорую помощь» и т. д.).

Возникновение внешних эффектов. Если, к примеру, химический комбинат через атмосферные выбросы загрязняет окружающую территорию и от этого гибнут пчелы, то это никак не беспокоит его дирекцию, но очень волнует пчеловодов. Им бы хотелось, чтобы комбинат поставил мощные очистные сооружения, и тогда воздух оставался бы чистым.

Однако пчеловоды никоим образом не участвуют в управлении комбинатом или формировании цен на его продукцию, а следовательно, их интерес рынок учесть не может. Покупатели химической продукции также не заинтересованы в дополнительных затратах на очистку воздуха, поскольку это вызовет удорожание покупаемого товара. В результате загрязнение полей оказывается внешним эффектом, посторонним по отношению к рынку химической продукции и никак не учитывается в формировании иен на нем.

Внешние (побочные) эффекты - ущерб (или выгода) от производства какого-либо блага, который приходится нести (или которую можно получить) людям или фирмам, непосредственно не участвующим в купле-продаже этого блага.

Если загрязнение полей атмосферными выбросами промышленности — пример отрицательного внешнего эффекта, то улучшение освещения улиц за счет рекламы и витрин магазинов — пример положительного внешнего эффекта. Но этот эффект никак не сказывается на взаимоотношениях владельцев магазинов и покупателей в них. Значит, он также не может быть учтен рынком при регулировании распределения Ограниченных ресурсов (в данном случае ресурсов, используемых для производства товаров, которые продаются в магазинах с хорошо освещенными витринами и световой рекламой).

Иными словами, внешние (побочные) эффекты некоторых видов хозяйственной деятельности могут иметь большое значение для общества в целом, но рынком не учитываются и не могут влиять на его распределение ограниченных ресурсов. Если рыночные решения принимаются без учета всех затрат и выгод, связанных с производством и потреблением определенного типа благ, то эти решения оказываются далекими от совершенства. Более того, игнорирование потерь или выгод определенных групп граждан или фирм может породить общественные конфликты.

Вот почему государство вынуждено вмешиваться в решение проблемы отрицательных внешних эффектов хозяйственной деятельности, компенсируя несовершенство рынка, его неспособность учитывать такие эффекты и находить наилучшие решения для подобного рода ситуаций (рис. 12-2).

Рис. 12-2. Экономические функции государства

Решая задачу регулирования проблем, связанных с возникновением отрицательных внешних эффектов, государство:

формирует систему законов, позволяющих единообразно решать конфликты, связанные с возникновением внешних эффектов (например, законы об охране окружающей среды);
создает организации, которые отслеживают ситуации возникновения отрицательных внешних эффектов и оперативно принимают предусмотренные законом меры (например, облагают штрафом или даже приостанавливают деятельность предприятий, загрязняющих окружающую среду);
стимулирует деятельность по сокращению нежелательных (негативных) внешних эффектов (например, предоставляет различного рода льготы предприятиям, активно создающим очистные сооружения или системы замкнутого водооборота).

В последние десятилетия цивилизованные страны, включая Россию, стали возлагать на государство еще одну заботу — защиту прав потребителей. Это связано с тем, что рыночные механизмы не вполне способны решать задачу защиты потребителей от недобросовестности или обмана со стороны продавца (изготовителя).

В Российской Федерации в 1992 г. принят специальный Закон о защите прав потребителей и созданы государственные органы, которые добиваются от фирм-продавцов товаров и услуг соблюдения требований этого Закона.

Многие экономисты считают, что решение перечисленных выше задач является максимально допустимой сферой вмешательства государства в экономическую жизнь общества. Но не менее многочисленная группа экономистов и политиков полагает, что такое вмешательство надо расширить для решения и иных задач. При этом чаще всего упоминают задачу предотвращения резких колебаний в темпах экономического роста и спада производства. В одних странах такое государственное регулирование осуществляется достаточно активно и успешно, в других к нему относятся крайне осторожно, считая, что оно может привести к слишком серьезному нарушению нормального функционирования рыночных механизмов.

Свою модель государственного участия в экономической деятельности ищет сегодня и Россия. В начале 90-х гг., когда главной задачей было разрушение командной системы, многим казалось, что нашей стране нужно «маленькое и дешевое государство», которое практически не будет вмешиваться в экономическую жизнь. Но опыт последующих лет показал, что нарождающиеся рыночные механизмы еще слишком слабы, чтобы взять на себя задачу регулирования всей хозяйственной жизни, и российскому государству придется вернуться в экономику.

Сейчас в среде отечественных экономистов и политиков идут ожесточенные споры о том, что государство может и должно делать, чтобы помочь выходу хозяйства из кризиса и при этом не помешать укреплению рыночной системы.

Поиск наилучшей модели государственной экономической политики России затрудняется тем, что для решения даже минимального круга задач (компенсация несовершенств рынка и смягчение неравенства доходов и богатства) государство должно располагать огромными денежными средствами.