Региональные процессы в национальной экономике

Экономика региона

В структуре национальной экономики России в силу ее федеративного государственного устройства существует специфическая структурная единица – регион; это ограниченная рамками субъекта РФ экономическая система с взаимосвязанными протекающими в ней экономическими процессами.

Исследованию экономики региона посвящена наука и учебная дисциплина – региональная экономики. Она занимается изучением возникающих закономерностей в процессе функционирования экономик на уровне региона, отражает национальные, исторические, демографические, религиозные, природно-ресурсные, экологические особенности.

Первоначально термином «регион» обозначали территорию, отделенную по определенным, характерным признакам. Например, Сибирский, Южный регион. Сегодня под регионом понимаются субъекты РФ, входящие в состав Российской Федерации – относительно обособленные административные единицы и соответствующие им социально-экономические хозяйственные системы. В этом случае экономика региона представляет собой часть национальной экономики, повторяющую ее по основным функциональным характеристикам. Выделение в составе национальной экономики более мелких единиц – экономики регионов – позволяет выработать и реализовать более эффективную экономическую политику, так как каждый регион отличается своими специфическими чертами. Соответственно в предмет региональной экономики включается региональная специфика функционирования национальной экономики, в том числе инвестиционный процесс, человеческие ресурсы, качество жизни, хозяйственной деятельности.

В целях выработки национальной экономической политики существуют следующие типы регионизации:

1. макрорегионизация, исходящая из деления национальной экономики на определенные зоны в целях долгосрочного планирования структуры размещения производительного потенциала. В соответствии с этим выделяют восточную и западную экономическую зону. Для западной зоны характерно доминирование производства в отрасли машиностроения и наукоемких сфер экономики. Восточная зона ориентирована на ресурсодобывающие и энергетические отрасли. Основным критерием подобного рода деления является общность преобладающей специализации хозяйственной деятельности, природного и ресурсного потенциала. Каждый из них представляет собой укрупненный экономический район, целостную хозяйственную систему. Одним из звеньев макрорегионализации являются укрупненные экономические районы – Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный, Северный, Северо-Западный, Центральный. Для повышения эффективности их функционирования, на их базе созданы региональные ассоциации – «Уральская», «Сибирское соглашение», «Дальневосточная ассоциация», «Северо-Запад», «Центральная Россия», «Черноземье», «Большая Волга»;
2. мезорегионализация, исходящая из деления регионов в соответствии с существующей административной структурой – субъекты, входящие в состав Федерации. Они представляют собой функционально независимые хозяйственные системы. Существует и более мелкая мезорегионализация – выделение хозяйственных систем подрайонов, которые обладают общей специализацией и тесными хозяйственными связями.
3. микрорегионализация, исходящая из выделения уровня местного самоуправления и соответствующих ему сельских, городских административных районов, общая численность которых составляет 4 тыс. человек. Они представляют собой первичный уровень национальной экономики как целостной системы.

Система воспроизводства региона состоит из следующих процессов:

1. воспроизводства регионального продукта, характеризующегося показателем «валовой региональный продукт» (ВРП);
2. накопления и концентрации капитала;
3. использования и воспроизводства экономических ресурсов;
4. движения материальных потоков;
5. движения финансовых потоков.

Главным признаком региональной экономики является ее хозяйственная целостность – потенциальная способность региональной экономики функционировать независимо от национальной экономики.

Качественно новый этап функционирования региональной экономики связан с утверждением Указом Президента Российской Федерации от 13.05.2000 г. семи федеральных округов и соответствующих им полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе.

Нормативно закрепленными задачами института полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах являются:

1. согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;
2. участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
3. организация по поручению Президента Российской Федерации проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа;
4. внесение Президенту Российской Федерации предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случаях противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
5. организация работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;
6. организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
7. представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение соответствующих предложений;
8. координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
9. анализ эффективности деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояния их кадровой обеспеченности;
10. организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
11. разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;
12. контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе.

Система федеральных округов является основной формой укрепления вертикали государственной власти в России.

Основой экономики региона является его производственный комплекс – хозяйственная система, направленная на обеспечение функционального состояния производственного потенциала, необходимого для независимого и устойчивого развития экономики региона.

О степени производственной комплексности экономики региона свидетельствуют следующие показатели:

1. объем продукции, произведенной внутри региона;
2. объем продукции межотраслевого характера;
3. характер использования экономического потенциала региона.

Для каждого региона характерна определенная отраслевая структура – совокупность отраслей хозяйственного комплекса, взаимосвязанных между собой. Она представляет собой основу экономики региона, определяющую характер и специфику его функционирования.

В состав национальной экономической политики входит и региональная экономическая политика – часть экономической политики государства, отражающая ее региональные аспекты. Основным ее направлением является формирование системы эффективного воспроизводства и использования экономического потенциала экономики региона для достижения состояния устойчивого развития национальной экономики.

Приоритетное значение формирования и реализации региональной экономической политики объясняется тем, что национальная экономика по своей природной, географической, социальной, демографической и экономической структуре неоднородна, а следовательно при формировании национальной экономической политики необходимо максимально полно учитывать эти региональные особенности.

Основными целями региональной экономической политики являются:

1. активизация социально-экономического развития регионов;
2. формирование эффективной системы использования экономического потенциала регионов;
3. формирование единого экономического пространства национальной экономики;
4. повышение уровня жизни населения.

Концепция развития регионов «Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации»

Основным направлением функционирования экономики региона является ее устойчивое развитие – достижение более высокого по сравнению с предыдущим функционального состояния.

Для оценки уровня развития региональной экономики применяются следующие показатели:

1. совокупный региональный общественный продукт – совокупность благ, произведенных в региональной экономике;
2. совокупная вновь созданная стоимость в региональной экономике;
3. валовой региональный продукт (ВРП).

Развитие региональной экономики непосредственно зависит от функционального состояния рынков, составляющих ее структуру.

Существуют следующие направления развития региональных рынков:

1. рынок товаров потребления (направление установления соответствия доходных и расходных статей бюджетов семей);
2. рынок ресурсов производства (направление увеличения соответствия остаточной прибыли производственных предприятий с общим объемом выпуска средств производства в регионе);
3. рынок капитала (направление установления соответствия процента по депозитам и дивидендов на акции, а также превышения совокупных долгосрочных инвестиций в экономику региона над краткосрочными);
4. рынок человеческих ресурсов (направление установления оптимального количества и качества человеческих ресурсов в соответствии с потребностями экономического роста).

Основой устойчивого развития экономики региона является пропорциональная целостность его производственного потенциала – такой вид интеграции производственного комплекса, который позволяет активно развиваться производительному потенциалу, сбалансированному бескризисно.

Об экономическом росте региона свидетельствует соответствие производимой и потребляемой в регионе продукции.

Управление экономическим развитием входит в прямую задачу Министерства регионального развития Российской Федерации. Этим органом государственной власти была принята концепция «Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», которая является единственным нормативно-правовым документом, официально регулирующим вопросы экономического развития регионов.

В концепции «Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» обозначено основное направление федеральной региональной политики – создание условий и содействие социальному и экономическому развитию регионов, а именно повышение качества жизни и благосостояния населения, вывод экономического роста на позиции устойчивости и высокого качества, создание условий конкурентного развития регионов.

Разработчиками этой концепции считается, что только активизация региональной экономики и повышение эффективности использования имеющихся в распоряжении ресурсов позволит России выйти из затяжного экономического кризиса и существенным образом увеличить ВВП.

Целями федеральной региональной политики в соответствии с концепцией являются:

1. создание условий развития конкурентной способности регионов. В связи с этим предполагается создание условий эффективной интеграции внутри РФ в мировую экономику. Распределение производственного потенциала таким образом, чтобы это создавало условия конкурентоспособности. Предполагается существенным образом активизировать темпы создания инфраструктуры для экономического роста регионов. Утверждается насущная потребность содействия развитию наукоемких отраслей экономики;
2. интеграция экономик регионов между собой для создания единого экономического пространства национальной экономики. При этом акцент делается на сохранение функциональной независимости регионов. Предполагается активным образом содействовать устранению препятствий как экономических, так и административных в движении товаров и услуг, капитала, человеческих ресурсов. Основой развития регионов выделено создание условий для малого бизнеса;
3. создание условий для развития человеческих ресурсов, а акцент делается на квалификационную и пространственную мобильность. Для реализации этой цели необходима стабилизация демографической ситуаций – установление такого режима воспроизводства человеческих ресурсов, при котором рождаемость превышает смертность. Улучшение качественной характеристики связано с созданием подготовки кадров необходимой квалификации и профессионализма для обеспечения нужд производства. Выдвигается необходимость формирования миграционных процессов в интересах экономического развития регионов;
4. содействие стабилизации и улучшению экологической ситуации в регионах как основы устойчивого экономического роста. Для этого ставится необходимость разработки и внедрения таких технологий производства, которые минимизируют вред, наносимый экологии;
5. создание условий для внедрения новых технологий государственного управления регионами. В качестве базиса реализации этой цели предполагается проведение реформирования региональных органов государственной власти в направлении повышения эффективности их функционирования.

В целях эффективной координации работы органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также для максимально полной согласованности социального и экономического развития регионов, подготовки нормативно-правовой базы региональной политики при Министерстве регионального развития Российской Федерации создана межведомственная комиссия.

Задачами межведомственной комиссии в рамках концепции развития регионов являются:

1. согласование с общественными и научными организациями, органами местного самоуправления основных аспектов концепции;
2. разработка нормативно-правового обеспечения концепции и действенных механизмов согласования социально-экономических интересов регионов;
3. рассмотрение международных нормативно-правовых документов, принимаемых Российской Федерацией и непосредственно затрагивающих интересы регионов, их экономическое положение и развитие;
4. разработка и утверждение направлений и конкретного перечня, приоритетных для регионального экономического развития проектов, для их последующего включения в федеральные целевые программы;
5. оценка эффективности реализации концепции и в случае необходимости вынесение предложений по ее корректировке;
6. разработка проектов нормативно-правых документов, направленных на экономическое развитие регионов;
7. мониторинг влияния проводимых реформ в части их влияния на регионы в целях их своевременной корректировки для предотвращения негативного воздействия на региональные экономические процессы.

Реализация концепции «Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» происходит в рамках следующих этапов:

1. на первом этапе (2005—2006 гг.), который уже завершен, были проведены исследования, выделены основные инфраструктурные ограничения социально-экономического развития регионов Российской Федерации и организован процесс согласования плана развития регионов. В результате были разработаны положения генеральной схемы пространственного развития, сформирован пакет инфраструктурных проектов.
2. на втором этапе (2007—2010 гг.) предполагается реализовать в пилотных, т. е. выбранных для апробирования, регионах меры, направленные на реализацию концепции. В результате должна быть разработаны система конкретных методов государственного регулирования региональной экономики и необходимые для этого нормативно-правовые акты;
3. на третьем этапе (2011—2020 гг.) предполагается реализовать разработанные и принятые в соответствии с концепцией федеральные и ведомственные целевые программы регионального развития и генеральную схему пространственного развития Российской Федерации. Результатом реализации этого этапа является формирование нескольких регионов, которые по уровню своего социально-экономического развития будут соответствовать мировым критериям экономически развитых регионов.

Действия в рамках концепции проводятся взаимодополняюще и поэтапно, и при необходимости производится их корректировка. Это делает концепцию жизнеспособной и повышает ее актуальность.

Для финансирования реализации концепции привлекаются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, средства муниципальных образований и внебюджетных источников.

В результате реализации концепции предполагается, что к 2020 г. общий объем средств, направляемых на развитие регионов, достигнет 1 трлн руб. в год. Значительно повысится эффективность расходования финансовых ресурсов, что позволит создать условия для активизации экономического роста регионов. Стратегическими результатами реализации концепции являются сохранение территориальной целостности Российской Федерации, сокращение количества кризисных регионов, формирование единого экономического пространства, конкурентоспособного на мировом уровне.

Межрегиональные социально-экономические процессы

Пространство национальной экономики России включает в себя определенные территориальные образования – регионы, районы, поселения, которые отличаются уровнем социально-экономического развития, доминирующей отраслевой специализацией, конкретным природным и климатическим потенциалом. Несмотря на значительные особенности структурных единиц национальной экономики, они тесно между собой взаимосвязаны.

В процессе длительного совместного функционирования регионов между ними образовались определенные устойчивые социально-экономические связи и характерные процессы взаимодействия, например территориальное разделение труда, специализация в составе хозяйственного комплекса национальной экономики.

Функциональное состояние пространства экономики региона состоит из социально-экономического взаимодействия между различными регионами. Для него характерны два типа взаимодействий – внутрирегиональное и межрегиональное.

Межрегиональный тип взаимодействия включает совокупность связей региона с хозяйственными единицами, не входящими в его состав. Степень его развитости и масштабы определяют открытость региона для взаимодействия. Внутрирегиональный тип взаимодействий связан с взаимодействием хозяйственных единиц, входящих в состав одного региона. Он частично входит в межрегиональный тип и в некоторой степени составляет его основу. Присутствие всех эти типов взаимодействия определяет экономику региона как социально-экономически целостную.

Экономика региона представляет собой открытую экономическую систему. Увеличение степени ее открытости связано с активизацией процессов глобализации, интеграции и коммуникации. Наблюдается увеличение зависимости экономики региона от межрегиональных связей. Межрегиональные связи оказывают большое воздействие на характер протекающих экономических процессов, а их совокупный объем по некоторым параметрам сопоставим с масштабами производства и потребления.

В результате проводимых экономических реформ сформировались следующие негативные тенденции межрегиональных хозяйственных связей:

1. ослабление межрегиональных связей, обусловленное спадом объемов производства регионов;
2. уменьшение количества межрегиональных связей по причине увеличения степени ориентации многих регионов на экспорт сырья за границу.

Большое значение в ослаблении межрегиональных связей имеет глобальный рост тарифов на транспортные перевозки и общее сокращение объемов производства.

В целях определения количественной зависимости региона от динамики внешних связей применяется специализированная экономико-математическая модель расчета. Это оптимизационная статистическая отраслевая модель межотраслевого баланса региональной экономики. Она позволяет вполне достоверно определить зависимость динамики уровня внешних связей от объемов внутреннего конечного продукта. Внешние связи региона включают как межрегиональные, так и международные связи.

А. Л. Гапоненко определено следующее распределение долей укрупненных районов в вывозе производственной продукции и ввозе экономических ресурсов (табл. 1).

Таблица 1 Распределение долей укрупненных районов в вывозе производственной продукции и ввозе экономических ресурсов

По степени зависимости регионов выделяют следующие их группы:

1. независимые. В эту группу входит Уральский регион, так как конечный объем производственной продукции минимально зависим от изменений национальной экономики;
2. устойчивые. Эта группа достаточно обширна, и в нее входят Северный, Дальневосточный, Восточно-Сибирский, Северо-Кавказский, Волго-Вятский, Северо-Западный регионы. Для них изменения национальной экономики не приведут к существенным трансформациям экономики региона, но одновременно с этим экономическая конъюнктура, как и для всех хозяйственных субъектов, имеет для них большое значение;
3. зависимые. В эту группу входит Центрально-Черноземный район, для которого изменение объема внешних связей вызывает уменьшение конечного внутреннего продукта.

Современное состояние национальной экономики ставит регионы перед необходимостью выбора одной из стратегий своего поведения по отношению к межрегиональным связям. Подобного рода выбор обусловлен существующими функциональными различиями регионов между собой.

По отношению к межрегиональным социально-экономическим связям регионом может быть принята одна из следующих стратегий:

1. закрытая, т. е. формирование экономики региона в качестве замкнутой хозяйственной системы. В этом случае искусственно устанавливается режим функционирования экономики региона, при котором существует разрыв в объемах производства продукции экономикой региона и внешних экономических связей. Объем вывоза из региона и ввоза сводится к минимальным показателям;
2. открытая, т. е. увеличение степени открытости хозяйственной системы региона к внешним связям как с другими регионами, так и с мировыми рынками. Она предполагает определение структуры и объемов производства на основании ориентации на межрегиональные связи.

Реализация закрытой стратегии имеет для экономики региона негативные последствия, а именно приведет к экономическому спаду. Открытая стратегия одновременно с ослаблением связей между регионами является наиболее оптимальной для большинства регионов. При ее использовании будет происходить постепенное увеличение валового регионального продукта за счет активизации вывоза сырья в другие регионы. Вместе с тем не все регионы могут осуществить переход к этой стратегии, так как это связано с низкой конкурентоспособностью производимой ими продукции.

Одновременное практическое использование этих стратегий в условиях ослабления межрегиональных хозяйственных связей приведет к нарушению целостности единого экономического пространства.

Основными межрегиональными социально-экономическими процессами являются:

1. глобализация и интеграция. В результате активизации этого процесса все более усиливается унификация хозяйственных систем регионов, которая наибольшее развитие получила в рамках ЕЭС. Примером этому может послужить создание ассоциаций сотрудничества некоторых регионов с Финляндией, Казахстаном, Белоруссией и Украиной на основании взаимных экономических интересов. Основу экономической интеграции составляет взаимная заинтересованность регионов в равноправных и эффективных хозяйственных связях. Высокая степень интеграции повышает степень эффективности функционирования экономики региона. Так как основными субъектами межрегиональной интеграции становятся хозяйственные единицы, то задача государственной экономической политики сводится к формированию условий для активизации этого процесса. Действенные шаги в этом направлении связаны с созданием межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, которые интегрируют на более глобальном уровне экономические интересы нескольких регионов;
2. региональное разделение труда, что находит свое проявление в закреплении определенной производственной деятельности за определенными регионами. Специфика межрегионального разделения общественного труда связана с конкретной промышленной специализацией регионов и определяется уровнем развития общественного производства. В его формировании большое значение имеет и географический фактор;
3. специализация регионов, прежде всего связанная с возможностями региональной хозяйственной системы производить определенный вид благ более эффективно. Большое значение в этом имеет и возможность значительного снижения себестоимости продукции за счет имеющегося у региона природного, ресурсного и экономического потенциала. Специализация региона связана с преобладающей концентрацией на его территории определенных типов производств, продукция которых позволяет удовлетворить не только потребности внутренних рынков, но и направить ее на экспорт;
4. формирование интегрированных хозяйственных единиц, основными формами которых являются финансово-промышленные группы, процесс развития которых происходит достаточно динамично. Они являются более эффективной формой воспроизводства и обращения финансового, промышленного и торгового капитала, его накопления, концентрации и инвестирования в приоритетные отрасли российской экономики. Значительна их роль и в повышении конкурентоспособности экономики регионов не только в рамках национальной экономики, но и на международном уровне;
5. выделение свободных экономических зон в целях создания благоприятных условий для иностранных инвестиций, увеличения и диверсификации экспорта. Необходимость их создания связана с наличием конкурентных преимуществ у некоторых регионов на международном рынке.

Характер протекания и состав межрегиональных социально-экономических процессов разнообразен, но именно они формируют основу национальной экономики.

Бюджетное обеспечение регионального и муниципального развития

По причине объективного несовершенства рыночной модели функционирования национальной экономики возникает вполне оправданная необходимость вмешательства в нее со стороны государства. Место, занимаемое государством в национальной экономике, различно – от стабилизации экономических циклов, закупки общественных благ, предотвращения излишней монополизации рынков, создания условий представления наиболее полной и объективной информации всем хозяйствующим субъектам до создания системы социально ориентированной модели национальной экономики с искусственным распределением доходов. Точками воздействия могут быть, например, производство, накопление, потребление и воспроизводство благ.

Государственное регулирование национальной экономики осуществляется с применением следующих групп методов:

1. экономических;
2. административных.

Для применения группы административных методов нет необходимости привлекать значительные финансовые средства, а экономические, напротив, связаны с использованием значительных объемов денежных средств, но являются более эффективными и актуальными.

Наиболее распространенным видом экономических методов государственного регулирования является бюджетный, включающий и налоговый инструментарий. Эффективность этих методов для обеспечения и стимулирования регионального и муниципального развития была доказана еще П. Самуэльсоном и У. Нордхаузом, которые считали важным использование их как наиболее действенных рычагов регулирования национальной экономики.

Регулирование региональной экономики с использованием бюджетного процесса происходит в следующих основных направлениях:

1. налогообложение. С его помощью можно эффективно воздействовать на сокращение частных расходов. За счет искусственного изымания из экономики доли финансовых средств становится возможным направить их на решение приоритетных экономических и социальных проблем, например национальную безопасность, строительство дорог;
2. прямые расходы государственного бюджета. С их помощью вполне эффективно можно оказать воздействие на объемы производства определенных благ либо создать минимальные социальные гарантии населению, например пособия по безработице;
3. прямое регулирование экономических процессов. Это направление наиболее распространенно в современной хозяйственной практике и заключается, например, в стимулировании или сдерживании определенных видов хозяйственной деятельности сообразно интересам региональной экономики.

Каждый регион обладает собственным бюджетом, целью которого является реализация функции государственного управления на региональном уровне. Основным из направлений использования регионального бюджета является обеспечение устойчивого роста экономики региона.

Региональный бюджет – это целостная система привлечения и расходования финансовых ресурсов, направленных на финансовое обеспечение основных функций государства на региональном уровне. Бюджетный процесс на региональном уровне регулируется гл. 8 и 9 Бюджетного кодекса РФ. Расходы регионального бюджета разделены на два основных вида – расходы текущего оперативного характера и расходы на капитальные нужды бюджета развития.

Отношения регионального бюджета существуют в следующих видах:

1. отношения, связанные с концептуальными основами регионального бюджетного устройства и бюджетной системы;
2. отношения, связанные с разграничением доходных и расходных частей на различных уровнях бюджетного процесса;
3. отношения, связанные с формированием и исполнением регионального бюджета.

Специфика функционирования бюджетной системы региона непосредственно определяется характером существующей системы государственного управления. Федеральная бюджетная система представляет собой совокупность отношений между собой бюджетов всех регионов страны, основанную на экономических отношениях и имеющую соответствующее нормативно-правовое закрепление.

Расходная часть бюджета региона является действенным инструментом мобилизации свободных ресурсов региона, стимулирования и расширения воспроизводства, формирования социальной сферы.

В этом качестве она является основным источником стимулирования развития социальной сферы, поддержания и развития экономической и социальной инфраструктуры.

Объем регионального бюджета находится в прямой зависимости от эффективности и результативности хозяйственной деятельности, которая составляет большую часть его доходной части: чем больше объем производства, тем больше объем налоговых поступлений в бюджет. Собственные доходы регионального бюджета не являются единственным источником для его формирования. Для этого привлекаются и внебюджетные средства – финансовые ресурсы бюджетов других уровней, например федерального. В результате разрабатывается финансовый баланс региона, включающий совокупность источников формирования регионального бюджета.

Одной из основных проблем регионального бюджетного процесса является его сбалансированность – состояние равенства между и доходами и расходами регионального бюджета. В случае, когда расходы превышают доходы, возникает бюджетный дефицит, при его наличии приоритет отдается текущим расходам бюджета. Для поддержания состояния стабильности регионального бюджета устанавливается предельная норма дефицита – механизм соизмеримого уменьшения расходов бюджета при уменьшении его доходов.

Исходя из теории кейнсианства умеренный дефицит регионального бюджета положительным образом сказывается на росте экономики региона, так как увеличение государственных расходов стимулирует его. Одновременно с этим планомерное накопление дефицита бюджета может и тормозить экономический рост по причине создания регионального бюджетного долга, складывающегося из совокупного объема дефицитов регионального бюджета. Соответственно возникает необходимость управления им, например, с помощью выпуска займов, и выплаты процентов по ранее выпущенным.

В рамках региональной экономики соизмеримое увеличение объемов государственных и региональных капиталовложений стимулирует увеличение объемов спроса и соответствующий рост промышленности, создает благоприятную экономическую конъюнктуру. Бюджетное финансирование развития социальной и экономической инфраструктуры благоприятным образом сказывается на росте производственного потенциала, объемов реального производства, оборачиваемости капитала.

Государственные закупки становятся действенным способом сокращения объемов безработицы в регионе и активизации темпов экономического роста региона. Одновременно с этим объемы расходов регионального бюджета и налогов оказываются ведущим фактором в формировании объемов производства и уровня занятости.

Начало использования государственного бюджета для стимулирования экономического роста связано с экономическим кризисом 1929—1933 г. когда стало очевидно, что рынок в некоторых ситуациях не способен к саморегуляции. В это время государственный бюджет стал действенным инструментом прекращения снижения объемов производства и дальнейшего увеличения банкротств и безработицы. Тогда речь не шла о стимулировании экономического роста, а ставка делалась на актуальные задачи – вывод национальной экономики из кризиса, с помощью бюджета.

Разработкой теоретических основ бюджетного регулирования экономического роста занимались такие экономисты, как Д. Кейнс, А. Хансен, П. Самуэльсон, У. Хеллер, Д. Пекман, Д. Хикс, А. Лернер, Р. Масгрейв, Г. Эккли. Ими было сформулировано теоретическое положение, состоящее в принципиальной невозможности с помощью исключительно рыночных механизмов обеспечить устойчивый экономический рост по причине большой степени неопределенности экономической системы, неравномерного распределения национального богатства. Регулирование экономического роста с помощью регионального бюджета происходит по трем направлениям – норме процента, потреблению, норме прибыли.

Одним из инструментов бюджетного регулирования является сокращение государственных расходов, и этот инструмент основан на взаимосвязи темпов инфляции с объемами государственными расходов. Уменьшение расходов бюджета позволяет сократить темпы инфляции. Вместе с тем увеличение расходов на социальные нужды существенным образом снижает темпы экономического роста.

Несмотря на большое значение бюджетного обеспечения регионального экономического роста, существующая в России бюджетная система, по сути, не соответствует потребностям стратегии развития национальной экономики в стратегическом отношении. Наблюдается неоправданно высокая степень концентрации налоговых и бюджетных полномочий на федеральном уровне – в центре. Одновременно с этим местные и региональные бюджеты обладают излишним объемом социальных и экономических обязательств, реализация которых не обеспечена соответствующими финансовыми поступлениями.

Сложившаяся система бюджетного федерализма, а именно неоправданно завышенная зависимость региональных бюджетов от решений центра в части установления системы нормативов расщепления федеральных налогов, негативным образом сказывается на темпах экономического роста региона. По причине явной ограниченности существующих налоговых полномочий региональных и местных органов власти формируется система неформальных источников доходов, которая негативно сказывается на общей экономической конъюнктуре региона.

Существует явная проблема противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов. Она усугубляется низкой прозрачностью региональных бюджетов для контроля со стороны населения. Одним из препятствий на пути повышения эффективности бюджетного процесса является неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований.

Неэффективная организация бюджетов регионов ведет к снижению эффективности использования государственных финансовых ресурсов, объема и качества государственных услуг, трансформации общественного сектора региональной экономики, созданию препятствий формированию конкурентоспособной национальной экономики, уменьшению инвестиционной привлекательности многих регионов, усилению диспропорций в национальной экономике, росту социально-экономической напряженности.

Целевые программы управления развитием регионов

Одним из основных способов вывода региона из кризисного состояния и увеличения темпов экономического роста являются федеральные целевые программы (ФЦП). Это связано с тем, что рыночная экономика не всегда благоприятствует мобилизации финансовых ресурсов, необходимых для регионального экономического роста – это берут на себя федеральные целевые программы.

Методология программного целевого управления развитием регионов широко распространена в экономически развитых странах, где показала свою эффективность и результативность. Основу этого метода составляет формирование целей, соответствующих ресурсам, необходимым для их реализации, в рамках определенной программы. Отдельная программа представляет собой взаимосвязанные мероприятия, направленные на реализацию одной или нескольких целей. В результате достигается максимальная эффективность планирования и управления региональным экономическим развитием. Основу этого метода составляет программа – совокупность мероприятий, необходимых для реализации определенной цели.

Метод программно-целевого планирования показал свою эффективность и при управлении региональной экономикой. Это связано с тем, что этот метод являются действенным инструментом по реализации государственной социальной и экономической политики. Например, их активно используют Япония, США, ЕЭС. В России же эффективность реализации и совокупный эффект от реализации федеральных целевых программ невелики, так как повсеместно наблюдаются недоработки на всех этапах программно-целевого планирования. Одновременно с этим целевые программы являются действенным механизмом для создания условий системного и комплексного развития регионов, решения насущных проблем региональной экономики. Они представляют собой гибкий инструментарий обеспечения эффективной и долгосрочной региональной экономической политики, на основании рационального управления региональными экономическими процессами.

Федеральные целевые программы разрабатываются Правительством РФ, а дальше в качестве федерального закона утверждаются Государственной Думой РФ. В этом процессе существует и ряд проблемных сторон, например недостаточно проработан механизм выбора проблем, на решение которых будут направлены ФЦП, и чаще всего присутствует формальный характер проработки необходимости использования финансовых ресурсов. В результате наблюдается общая неэффективность программно-целевого метода.

Действенным инструментом активизации экономического роста регионов являются федеральные целевые программы.

ФЦП, направленные на увеличение темпов экономического роста регионов, разделены на следующие основные виды:

1. направленные на активизацию социального и экономического развития;
2. направленные на создание условий воспроизводства основных экономических ресурсов.

Каждый из этих видов ФЦП направлен на решение конкретной совокупности экономических проблем и способствует переходу от решения локальных проблем к системному развитию регионов России.

Разработка, реализация и отслеживание эффективности ФЦП основаны на следующих принципах:

1. взаимосвязи ФЦП. Этот принцип состоит в том, что принимаемые программы должны быть связаны между собой и решать комплексные цели и проблемы;
2. наращивания усилий. Результаты, достигнутые на каждом из этапов программно-целевого управления, должны использоваться для реализации последующих задач;
3. экономии ресурсов. Ресурсы, необходимые для реализации ФЦП, должны быть соизмеримы с конечным эффектом от их использования. Соблюдается необходимость минимизации затрат при максимизации результата;
4. «средового воздействия». ФЦП должны быть направлены на формирование условий для устранения действия определенной проблемной сферы;
5. инфраструктурный. ФЦП должны быть направлены на институциональные структуры региональной экономики.

Стратегическими целями федеральной целевой государственной политики регионального развития являются:

1. повышение качества управления и использования финансовых ресурсов на региональном уровне;
2. реформирование социальной и экономической сферы регионов;
3. создание благоприятной экологической ситуации в регионах;
4. повышение конкурентоспособности регионов;
5. концентрация экономических ресурсов регионов для активизации экономического роста и качественной трансформации структуры региональной экономики в целях создания условий для решения проблем в социальной сфере;
6. развитие человеческих ресурсов на уровне региона для создания условий активного экономического роста.

Программно-целевой метод сегодня широко используется для активизации экономического роста регионов как в форме отраслевых ФЦП (направленных только на одну или несколько отраслей), так и комплексных, связанных со всеми сферами региональной экономики. Вместе с тем на уровне субъектов РФ присутствует повсеместно неверная интерпретация программно-целевого метода управления региональной экономикой. Они рассматриваются исключительно как средство привлечения бюджетных средств, а не как инструментарий активизации экономического роста и мобилизации собственных экономических ресурсов региона. Часто органы государственной власти субъектов РФ обозначают как ФЦП часть действий местных властей, что в корне противоречит программно-целевому методу.

Начиная с 2005 г. в России взят четкий курс на повсеместное внедрение программно-целевого метода управления, что также было обозначено и в Послании Президента 2007 г. Инициаторы перехода к этой методологи считают, что она позволит региональной экономической политике перейти от ресурсного прогнозирования к результативному планированию.

Актуальность реализации программно-целевого метода связана с тем, что в рыночных условиях естественные механизмы свободной экономики не позволяют направлять финансовые ресурсы в сферы с длительным финансовым циклом – получение прибыли достаточно отсрочено по времени. ФЦП же позволят преодолеть экономический дисбаланс и за счет бюджетных средств стимулировать развитие приоритетных для всей экономики сфер, в том числе и с длительным финансовым циклом.

Одновременно с этим по оценкам Министерства экономического развития России при разработке региональных целевых программ существует ряд проблем. К ним относится то, что государственные заказчики достаточно часто изменяют объемы бюджетного финансирования и цели уже после начала реализации программы, что существенным образом и негативно влияет на конечный социально-экономический эффект от них – меняется взаимосвязь целевых программ между собой, преемственность. В результате ресурсы используются, но поставленные цели не достигаются, так как была изменена их взаимосвязь: «ресурс – цель». Вместе с этим при разработке программ мало проработанными оказываются показатели оценки эффективности их реализации, выраженные в количественных и качественных показателях. Нарушение взаимосвязи «цель – ресурс – результат» со стороны государственных заказчиков снижает эффективность программно-целевого метода управления региональным развитием.

Сейчас Министерством экономического развития России поставлена проблема неэффективного обеспечения ФЦП. Для этого инициирована необходимость детальной проработки бюджетного обеспечения среднесрочных и долгосрочных программ. Считается, что основным направлением развития программно-целевого управления на 2007 г. должна стать детальная проработка его нормативно-правового обеспечения, а именно регламентация бюджетного процесса – бюджетирование, направленное на результат.

Общепризнано на уровне Правительства РФ, что ФЦП являются действенным механизмом управления развитием региона.

К основным достоинствам ФЦП относятся:

1. прозрачность (доступный для общественного контроля процесс разработки и реализации ФЦП);
2. определение государственного заказчика на основании тендера;
3. контроль за расходованием средств государственного бюджета, направленных на реализацию ФЦП;
4. возможность объединения различных источников финансирования – частных, государственных, международных;
5. возможность концентрации ресурсов для решения приоритетных проблем;
6. возможность объективной оценки как среднесрочных, так и долгосрочных эффектов;
7. системный характер, позволяющий максимально эффективно достигнуть цели – минимизации затрат при максимизации результатов.