Планирование бюджетных ассигнований на основе задания учредителя

С 1 января 2009 г. Бюджетным кодексом РФ (ст. 69.2) введено планирование бюджетных ассигнований на основе задания учредителя. Задания могут быть либо государственными, либо муниципальными. Наряду с бюджетными учреждениями задания учредителя устанавливаются автономным учреждениям.

Переход федеральных учреждений в статус автономных осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 18.03.2008 № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания», а также в соответствии с ведомственными нормативными документами, разработка и принятие которых предусмотрены данным постановлением.

Изменению статуса бюджетных учреждений на статус автономных учреждений предшествует большая подготовительная работа. Реорганизация бюджетных учреждений в виде автономного учреждения осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон № 174-ФЗ) и нормативными документами Правительства РФ (постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения»), в котором регламентирован порядок заполнения документов с предложением о создании автономного учреждения путем изменения статуса бюджетного учреждения.

Самым сложным при изменении статуса бюджетного учреждения является процесс формирования сведений об имуществе существующего государственного (муниципального) учреждения. Перечень имущества с указанием стоимости утверждается соответствующим федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. К форме прилагаются копия свидетельства о внесении имущества в реестр федерального имущества, а также сведения об ином имуществе, подлежащем передаче в оперативное управление создаваемого автономного учреждения.

Решение об изменении типа существующего учреждения принимается высшим коллегиальным органом этого учреждения или его руководителем.

Государственное (муниципальное) задание – документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (ст. 6 БК РФ).

Целью установления заданий является предоставление услуг (выполнение работ) для выполнения предусмотренных законодательством Российской Федерации функций государства в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

На основании задания учредитель сможет более рационально осуществлять финансирование предоставления услуг населению, увеличивая задания тем учреждениям, которые обеспечивают предоставление услуг более высокого качества. Введение конкурентных начал в распределение задания на оказание бюджетных услуг будет стимулировать учреждения к повышению качества своей деятельности.

Доведение заданий, финансовое обеспечение которых рассчитано на нормативной основе, позволяет связать финансирование учреждений с конкретными, реально измеримыми показателями, стимулирующими к повышению качества предоставляемых услуг (выполняемых работ).

Государственное задание должно содержать (п. 1 ст. 69.2 БК РФ):

выписку из реестра расходных обязательств;
показатели, характеризующие состав, качество и объем (содержание) оказываемых услуг (выполнение работ);
методы контроля за исполнением государственного (муниципального) задания; требования к отчетности;
порядок оказания услуг (выполнение работ);
категории физических (юридических) лиц – потребителей услуг;
предельные цены (тарифы) на оплату услуг или порядок их установления.

Исполнителями заданий учредителеймогут быть государственные учреждения (бюджетные, автономные) и иные некоммерческие организации.

Из числа автономных учреждений исполнителями государственных (муниципальных) заданий могут быть только те, которые образовались в результате изменения статуса бюджетных учреждений.

Условия и порядок формирования и финансового обеспечения выполнения задания автономными учреждениями федерального уровня регламентирован постановлением Правительства РФ от 18.03.2008 № 182, которым определено, что задания устанавливаются в соответствии с основной деятельностью, предусмотренной уставом автономного учреждения с учетом его предложений о потребности в соответствующих услугах, оцениваемых на основании:

составленного прогноза динамики количества потребителей услуг;
уровня удовлетворенности объемом и качеством услуг;
возможностей федерального автономного учреждения по оказанию услуг;
сданного в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества (особо ценного движимого имущества), закрепленного за федеральным автономным учреждением учредителем или приобретенного этим учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания которого учредителем не осуществляется;
показателей выполнения федеральным автономным учреждением задания в отчетном финансовом году.

Пример
Формирование задания учредителя автономному образовательному учреждению на основе нормативного финансирования должно обеспечить учебные заведения объемом бюджетных ресурсов, которых достаточно для возмещения постоянных и переменных издержек по оказанию государственных образовательных услуг. Общий объем бюджетных средств, предоставленных учебному заведению, определяется уровнем норматива финансирования на одного обучающегося и численностью обучающихся в образовательном учреждении.

Порядок формирования задания учредителя для государственных (муниципальных) автономных учреждений определяются:

Правительством РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;
местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Задание учредителя на оказание услуг или выполнение работ утверждается на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Например, в сфере образования устанавливается задание, которое обеспечивает конституционное право граждан на бесплатное и общедоступное общее образование, начальное и среднее профессиональное образование, а также право на высшее профессиональное образование на конкурсной основе. Учредитель устанавливает задания для автономных учреждений в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью (п. 2 ст. 4 Закона № 174-ФЗ). Современный подход к определению содержания задания учредителя автономному учреждению вытекает из характеристик качества и параметров услуги, если предусматривается выделение средств не на содержание автономных учреждений как таковых, а на финансирование выполнения задания учредителя, т.е. финансирование их деятельности по предоставлению услуг населению, определенных на основе нормативов затрат.

Пример
Под образовательной услугой понимается услуга, предоставляемая воспитаннику (обучающемуся) на безвозмездной основе образовательным учреждением, связанная с формированием у него знаний, умений и навыков (в том числе профессиональной деятельности) в ходе освоения образовательных программ, отвечающих требованиям государственного образовательного стандарта, и оплачиваемая за счет средств бюджетов.
В этом случае содержание задания учредителя автономному образовательному учреждению направлено на:
мотивацию образовательных учреждений к эффективному использованию бюджетных ресурсов и повышению эффективности образовательной деятельности и улучшению качества образовательных услуг в соответствии с современными требованиями рынка труда и международными стандартами;
предоставление бюджетных ресурсов образовательным учреждениям исходя из оценки качества образовательных услуг и иных показателей оценки эффективности образовательной деятельности учебного заведения;
обеспечение учебных заведений объемом бюджетных ресурсов, достаточным для осуществления образовательной деятельности и финансирования программ развития;
обеспечение самостоятельности учебных заведений в распределении бюджетных ассигнований между кодами бюджетной классификации.

Порядок формирования задания федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя федерального автономного имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания, утвержденного постановлением Правительства РФ от 18.03.2008 № 182. Согласно данному Положению учредитель, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере, определяет виды услуг, показатели, характеризующие состав, качество и объем (содержание) услуг (выполнения работ), а также порядок, условия и результаты государственных услуг (работ), оказываемых федеральным автономным учреждением.

Задание составляется учредителем по каждому виду услуг (выполнения работ) по форме, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 03.12.2008 № 424.

В состав задания включаются:

1. Выписка из реестра расходных обязательств, включающего расходные обязательства, связанные с оказанием федеральным автономным учреждением соответствующих услуг (выполнением работ).

2. Потребители услуги.

3. Показатели, характеризующие состав, качество и объем (содержание) оказываемой услуги (работы).

3.1. Показатели, характеризующие качество услуг (работ), в виде утвержденных требований к качеству (могут предусматриваться заданием). В рамках одного задания учредителя может устанавливаться от двух до шести характеристик качества услуги (работы).

В графе формы задания «Единица измерения» отражаются единицы измерения качества оказываемой услуги (выполняемой работы), если можно его количественно измерить.

Графа «Формула расчета» содержит формулу, установленную учредителем для расчета показателя качества услуг (работ), если можно его количественно измерить.

3.2. При характеристике объема оказания услуги (выполнения работы) указываются:

наименование показателя объема оказания услуги (выполнения работы), измеряемого в натуральном выражении. В случае невозможности измерения услуги в натуральных единицах определяется состав услуги (работы), например состав научно-исследовательских работ в области фундаментальной науки;
единица измерения объема оказываемой услуги в натуральном выражении;
планируемые по годам (на очередной финансовый год и плановый период) объемы оказания услуги (выполнения работы) в количественном выражении. Объемы оказания услуги (выполнения работы) могут измеряться как в количестве потребителей, так и в иных единицах (например, койко-днях, количествах постановок и т.п.). При этом допускается одновременное использование для характеристики одной услуги (работы) нескольких показателей объема оказания услуги (работы).

4. Порядок оказания услуги (выполнения работы) может быть установлен регламентом (иным документом), разработанным учредителем с учетом специфики деятельности вида учреждения. В этом случае при заполнении пункта «Порядок оказания услуги (выполнения работы)» указываются только наименование и реквизиты правового акта, устанавливающего этот порядок.

При отсутствии такого регламента или иного документа порядок оказания услуги (выполнения работы) устанавливается в задании. В этом случае пункт «Порядок оказания услуги (выполнения работы)» должен содержать:

характеристики основных действий при оказании услуги и выполнении работы: требования к режиму работы федерального автономного учреждения, времени ожидания, оказания услуги (выполнении работы);
описание порядка информирования потребителей об оказании услуги (выполнении работы), который включает сведения: о способе информирования потребителей об оказании услуги (выполнении работы); о составе и содержании размещаемой (доводимой) информации; о частоте обновления информации;
основания для приостановления оказания услуги (выполнения работы), предусматривающие перечень оснований для приостановления оказания услуги со ссылкой на соответствующий нормативный правовой акт;
основания для отказа от оказания услуги (выполнения работы) со ссылкой на соответствующий нормативный правовой акт.

5. Предельная цена (тариф) на оплату услуги, выполнение работы – указывается предельная цена на оказание услуги (выполнение работы), если законодательством Российской Федерации установлено оказание услуги на платной основе.

6. Метод контроля за выполнением задания, условия и порядок его досрочного прекращения предусматривают:

определение основных форм осуществления контроля (плановые и внеплановые проверки, их периодичность и т.д.), а также исполнительных органов государственной власти, осуществляющих контроль за выполнением задания;
условия и порядок досрочного прекращения задания учредителя (ликвидация федерального автономного учреждения, изменение учредителя и др.), основные действия учредителя, обусловленные досрочным прекращением задания, предпринимаемые учредителем, и действия федерального автономного учреждения.

7. Требования к отчетности о выполнении задания (учредитель устанавливает форму отчетности и периодичность ее представления).

8. В графе «Срок выполнения задания» указывается срок, утверждаемый учредителем.

9. Порядок изменения задания, которое определяется учредителем, предусматривает указание государственных органов, организаций, лиц, которые вправе внести предложения об изменении задания учредителя, а также основания изменения задания.

Статья 69.2 БК РФ предусматривает многовариантный характер содержания государственного задания, поэтому такой же многовариантный характер носит и механизм бюджетного финансирования государственного задания, устанавливаемого для автономных и бюджетных учреждений.

Объем финансового обеспечения задания учредителя не должен зависеть от типа соответствующего государственного или муниципального учреждения при условии, что автономное учреждение создано путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения.

Финансовое обеспечение содержания федерального имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных бюджетных учреждений, должно осуществляться в соответствии с действующим порядком, поскольку установленная нормативными документами регламентация порядка финансового обеспечения содержания недвижимого и особо ценного движимого имущества касается лишь автономных учреждений.

В отношении автономных учреждений в соответствии с п. 3 ст. 4 Закона № 174-ФЗ учредитель осуществляет:

финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных им за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки;
финансовое обеспечение развития автономного учреждения в рамках программы, утвержденной в установленном порядке.

В отличие от бюджетных учреждений, которым бюджетные ассигнования на выполнение задания по оказанию услуг доводятся в составе утвержденной бюджетной сметы, автономному учреждению бюджетные ассигнования на выполнение задания выделяются учредителем едиными суммами в форме следующих субсидий:

на возмещение затрат по оказанию услуг (выполнению работ);
на возмещение затрат на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением или приобретенного за счет средств, выделенных учредителем, а также расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки;
на обеспечение программ развития автономного учреждения;
с целью выравнивания финансового обеспечения выполнения задания. Размер субсидии определяется как разность между размером бюджетных ассигнований, предоставленных федеральному бюджетному учреждению на текущий год и плановый период, и размером субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание федеральным автономным учреждением услуг и на содержание соответствующего недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества.

Сверх объемов заданий и обязательств автономное учреждение вправе по своему усмотрению также оказывать услуги (выполнять работы), относящиеся к основной деятельности, возмездно и на одинаковых при оказании услуг условиях для граждан и юридических лиц в соответствии с порядком, установленным законодательством.

Финансовое обеспечение задания учредителя по оказанию государственных (муниципальных) услуг должно осуществляться на нормативной основе. Например, нормативный метод определения объемов бюджетных ассигнований для федеральных учреждений высшего профессионального образования заключается в использовании индивидуальных материальных и бюджетных норм для планирования расходов в разрезе операций КОСГУ классификации расходов бюджетов Российской Федерации. При этом отдельные расходы (оплата труда профессорско-преподавательского состава, расходы на производственную практику студентов, трансферты населению) рассчитываются на одного студента, а остальные расходы при их планировании не увязываются с количеством студентов (обучающихся), определенным в соответствии с государственным заданием, и качеством их подготовки.

Объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения (п. 1 ст. 20 Закона № 174-ФЗ). Следовательно, для федеральных бюджетных учреждений и федеральных автономных учреждений должен быть единый порядок (методика) определения нормативных затрат на оказание услуги одного вида, утвержденный главным распорядителем средств федерального бюджета. В связи с этим нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти должен утверждаться единый порядок определения нормативных затрат на оказание услуг.

Финансовое обеспечение содержания недвижимого и особо ценного движимого имущества автономного учреждения осуществляется на основе нормативов затрат:

на содержание недвижимого имущества;
на содержание особо ценного движимого имущества;
на уплату налогов.

В состав нормативов затрат на содержание недвижимого имущества (зданий, сооружений) входит: осуществление текущего и капитального ремонта; холодное водоснабжение; отопление; горячее водоснабжение; водоотведение; электро– и газоснабжение; эксплуатация систем охранной сигнализации; обеспечение пожарной безопасности; санитарное содержание имущества; уплата арендных платежей за арендуемые здания (помещения).

Рассчитанные по нормативам расходы на содержание недвижимого имущества не должны превышать средние расходы на содержание аналогичного недвижимого имущества государственного учреждения, сложившиеся за последние три года, скорректированные на инфляцию. Рассчитанные по нормативам расходы на содержание недвижимого имущества подлежат уменьшению на ожидаемые суммы поступлений от арендной платы за предоставление соответствующего имущества в аренду с согласия учредителя.

При определении видов особо ценного движимого имущества федеральных автономных учреждений согласно постановлению Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения», в его состав подлежит включению:

движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 50 тыс. руб.;
имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативным правовыми актами Российской Федерации, в том числе музейные коллекции и предметы, находящиеся в федеральной собственности и включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, библиотечные фонды, отнесенные в установленном порядке к памятникам истории и культуры, документы Архивного фонда Российской Федерации.

Нормативные затраты на содержание каждой категории имущества (в части движимого) рассчитываются исходя из объемов указанного имущества, а также из нормативных требований, установленных СНИП и СаНПиН по соответствующим направлениям.

В зависимости от вида особо ценного движимого имущества в состав нормативов затрат на его содержание рекомендуется включать следующие нормативы затрат на:

техническое обслуживание;
текущий и капитальный ремонт; на приобретение расходных материалов (в зависимости от объема оказания услуги).

Рассчитанные по нормативам расходы на содержание вида особо ценного движимого имущества подлежат уменьшению на ожидаемые суммы поступлений от арендной платы за предоставление соответствующего имущества в аренду (с согласия учредителя).

Для уплаты налогов автономные учреждения применяют нормативы затрат на уплату налога на имущество и земельного налога.

Нормативы затрат на уплату налога на имущество устанавливаются исходя из среднегодовой стоимости имущества, признаваемого объектом налогообложения, и ставки налога на имущество в соответствующем субъекте Российской Федерации (с учетом возможной дифференциации ставок налога на имущество и льгот):

Nни = P х Cни,

где Nни – норматив затрат на уплату налога на имущество;
Р – среднегодовая стоимость имущества автономного учреждения, признаваемого объектом налогообложения;
Cни – ставка налога на имущество в субъекте Российской Федерации.

Нормативы затрат на уплату земельного налога устанавливаются исходя из кадастровой стоимости земельного участка, предоставленного автономному учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования, и ставки земельного налога в соответствующем муниципальном образовании (с учетом возможной дифференциации ставок земельного налога и льгот):

Nни = К х Cни,

где Nни – норматив затрат на уплату земельного налога;
К – кадастровая стоимость земельного участка, предоставленного автономному учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования;
Cни – ставка земельного налога в муниципальном образовании.

Поскольку бюджетному учреждению средства соответствующего бюджета на выполнение задания учредителя будут доводиться в прежнем порядке, финансовая отчетность для данного типа учреждения не меняется.

Учредителем самостоятельно устанавливаются требования к отчетности о выполнении задания федеральным автономным учреждением в соответствии с примерной формой отчета о выполнении задания учредителя федеральным автономным учреждением по конкретному виду услуги, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 03.12.2008 № 424.

Эта форма предусматривает следующие данные:

наименование показателя как вида оказанной услуги в натуральном выражении;
значение, утвержденное в государственном задании на год;
фактическое значение выполнения задания за год;
источник информации о фактическом выполнении задания.

Финансовая отчетность автономного учреждения регулируется правом самостоятельного определения структуры и сроков осуществления расходов в пределах общего объема финансирования, предоставленного в соответствии с заданием о поставке бюджетных услуг, а также осуществления их со счета, открытого в кредитной организации. При этом автономное учреждение несет ответственность за точное выполнение задания по объему и качеству оказываемых бюджетных услуг (выполняемых работ).

После рассмотрения наблюдательным советом автономного учреждения отчеты подлежат опубликованию (ст. 11 Закона № 174-ФЗ) не позднее 1 июня года, следующего за отчетным, в определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации.

Отчет о деятельности автономного учреждения, подлежащий опубликованию, должен включать следующие данные за каждый из двух предшествующих опубликованию лет:

а) информацию об исполнении задания учредителя;
б) информацию об осуществлении деятельности, связанной с выполнением работ или оказанием услуг, в соответствии с обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию;
в) общее количество потребителей, воспользовавшихся услугами (работами) автономного учреждения, в том числе количество потребителей, воспользовавшихся бесплатными, частично платными и полностью платными для потребителей услугами (работами), по видам услуг (работ);
г) среднюю стоимость для потребителей получения частично платных и полностью платных услуг (работ) по видам услуг (работ);
д) среднегодовую численность работников автономного учреждения;
е) средняя заработная плата работников автономного учреждения;
ж) объем финансового обеспечения задания учредителя;
з) объем финансового обеспечения развития автономного учреждения в рамках программ, утвержденных в установленном порядке;
и) объем финансового обеспечения деятельности, связанной с выполнением работ (оказанием услуг), в соответствии с обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию;
к) общие суммы прибыли автономного учреждения после налогообложения в отчетном периоде, образовавшейся в связи с оказанием автономным учреждением частично платных и полностью платных услуг (работ);
л) перечень видов деятельности, осуществляемых автономным учреждением;
м) перечень разрешительных документов (с указанием номеров, даты выдачи и срока действия), на основании которых автономное учреждение осуществляет деятельность;
н) состав наблюдательного совета (с указанием должностей, фамилий, имен и отчеств).

Отчет об использовании закрепленного за автономным учреждением имущества должен содержать сведения об:

а) общей балансовой стоимости имущества автономного учреждения, в том числе о балансовой стоимости закрепленного за ним имущества с выделением стоимости недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, на начало и конец отчетного периода;
б) количестве объектов недвижимого имущества автономного учреждения (зданий, строений, помещений) на начало и конец отчетного периода;
в) общей площади объектов недвижимого имущества автономного учреждения на начало и конец отчетного периода, в том числе площади недвижимого имущества, переданного в аренду, на начало и конец отчетного периода.