Предмет и система земельного права

Понятие и особенности земельных отношений как предмета земельного права

Согласно общей теории права предметом правового регулирования является определенная группа или область общественных отношений, регулируемая нормами соответствующей отрасли права. Определение предмета правового регулирования необходимо для обособления той или иной отрасли права.

Впервые определение предмета земельного права в учебной литературе появилось в 1958 г. И уже тогда не было единого подхода к предмету правового регулирования. Большинство ученых (В. К. Григорьев, Н. Д. Казанцев) считало, что предметом земельного права являются отношения, складывающиеся по поводу земли, т. е. собственно земельные отношения, которые в результате регламентации нормами советского земельного права приобретают характер земельных правоотношений. Однако некоторые ученые (Г. А. Аксененок, Б. В. Ерофеев) предлагали конструировать предмет земельного права, включая в него не только собственно земельные отношения, но и те, которые подразумевают использование иных объектов, тесно связанных с землей, недр, вод, лесов. Поскольку земля и другие природные ресурсы до известного времени находились в исключительной государственной собственности, то параллельно шла дискуссия о характере этих отношений, о том, являются ли они имущественными. Так, С. Н. Братусь, Ю. Г. Жариков, Н. Т. Осипов в советский период обращали внимание на имущественный характер земельных отношений, хотя в целом в науке земельного права исключался подход к отношениям по поводу земли как имущественным. Единственное монографическое исследование о предмете земельного права было опубликовано в 1981 г. А. Е. Ереновым, Н. Б. Мухитдиновым, Л. В. Ильяшенко. Земельная реформа 1990-х гг. внесла свои коррективы во взгляды на данный вопрос. С введением земли в гражданский оборот был снят вопрос об имущественном характере земельных отношений. Закрепление Конституцией РФ многообразия форм собственности на землю, возможность совершать сделки с землей определило имущественный характер земельных отношений. Однако в некоторых случаях земельные отношения сужались до отношений собственности.

Так, в Основах земельного законодательства 1993 г. земельные отношения определялись как отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками. Аналогичное определение давалось в законе Новосибирской области от 12 ноября 1998 г. № 28-03 «О регулировании земельных отношений в Новосибирской области», принятым в 1998 г. Однако в целом в учебной литературе доминировали два подхода на предмет земельного права — в широком и узком смысле.

Б.В. Ерофеев, Е.Н. Колотинская, С.В. Коростелев определяют предмет земельного права как волевые общественные отношения, имеющие объектом землю. Такой подход не позволяет в полной мере выявить специфику земельных отношений (не все отношения по поводу земли могут быть земельными), да и отграничить предмет земельного права от предметов иных отраслей права. О. И. Крассов также определяет земельные отношения как особый вид имущественных отношений, которые возникают, изменяются и прекращаются по поводу земли и регулируются земельным законодательством.

Другая точка зрения была высказана Ю.Г. Жариковым. По его мнению, предмет земельного права составляют общественные отношения, возникающие в связи с распределением, использованием и охраной земель и регулируемые нормами земельного права. В данном случае идет конкретизация отношений. Кроме того, данное определение позволяет выявить характер отношений. Однако применение в определении словосочетания «распределение и использование земель», по мнению Е. С. Болтановой3, означает определенное противопоставление публичной и частной собственности, что противоречит п. 2 ст. 8 Конституции РФ. Базируясь на анализе земельно-правовых норм, К. С. Болтанова определяет предмет земельного права как совокупность имущественных и неимущественных общественных отношений, возникающих в области государственного управления, использования и охраны земель, урегулированных нормами земельного права. В настоящее время в законодательстве наметилась ясность в данном вопросе и согласно п. 1 ст. 3 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) определены земельные отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Таким образом, в предмет земельного права входят две группы отношений: использование земли и ее охрана. Можно считать, что в первом случае объектом земельных отношений является земля как природный ресурс, а во втором — как природный объект.

Уникальность земли (как, впрочем, и любого природного объекта) заключается в ее дуалистической природе, или проявлении двух полюсов — природного (нерукотворного) и экономического как объекта хозяйствования (хотя овеществленных затрат труда на создание объекта нет). Это отражено в самом определении земли, которое дается в ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения». В п. 1 ГОСТа провозглашено, что земля — это важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства.

Из определения ясно, что земля является очень сложным объектом. С одной стороны, земля — это природный объект, который является достоянием народа, основой его жизнедеятельности и подлежит особой охране для настоящих и будущих поколений. С другой стороны, она выступает как средство производства в сельскохозяйственном и лесном производстве и как пространственный операционный базис, т. е. строительная площадка для городов, населенных пунктов и т. д. Сложность объекта предопределяет сложность правового регулирования данных отношений.

Особый характер земельных отношений обусловлен специфической особенностью земли, которую необходимо законодателю учитывать, чтобы обеспечить эффективное регулирование земельных отношений. К таким особенностям можно отнести плодородие земель, которое определяет ее потребительную стоимость, полезность. Земля является вечным средством производства, поэтому ее нужно правильно обрабатывать и рационально использовать, чтобы она не утратила свои полезные свойства. Это единственное место обитания всех поколений, поэтому использование земли осуществляется с учетом нынешних и будущих поколений. Поскольку земля не является продуктом человеческого труда, то ее невозможно ничем заменить. Она не имеет стоимости овеществленного труда и ее невозможно сравнивать с другим рукотворным имуществом, хотя она, несомненно, имеет свою условную ценность. Постоянство местонахождения земли порождает институт соседства. Земля пространственно ограниченна и является недвижимым объектом. Это порождает необходимость определенных землеустроительных действий по отношению к ней и зависимость судьбы земельных участков от судьбы строений и сооружений, расположенных на них. К тому же земля — это сложный хозяйственный объект, находящийся в сфере правового регулирования различных отраслей права.

Наконец, земля обладает устойчивой природной неоднородностью, что порождает дифференциацию правового режима земель на категории, угодья и зоны. Все эти свойства необходимо учитывать законодателю в целях сохранения земли как природного объекта для настоящих и будущих поколений и эффективного ее использования.

Сложность этого объекта обусловливает и многообразие функций, которые проявляет земля по отношению к человеку. Можно выделить следующие функции земли:

• политическую — выступает как территория государства и пространственный предел государственной власти;
• социальную — является местом и условием жизни человека;
• экономическую — это объект хозяйствования;
• экологическую — охраняемый законом природный объект, который существует независимо от воли человека.

Многообразие выполняемых землей функций обусловливает необходимость регулирования отношений, складывающихся по поводу земли, различными отраслями права: конституционным, экологическим, административным, гражданским, земельным.

К отношениям по использованию и охране иных природных ресурсов, охране окружающей среды применяются нормы соответствующих законодательных актов о недрах, лесного, водного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, охране атмосферного воздуха и т. д. Причем нормы иных отраслей права могут быть применены к земельным отношениям только в тех случаях, когда эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

Понятие, принципы и методы земельного права

Земельное право — это совокупность правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране земли как природного ресурса, как условия и средства производства в целях организации ее рационального использования и охраны, улучшения и воспроизводства плодородия почв, охраны прав и законных интересов субъектов земельных отношений.

Земельное право — это комплексная отрасль права, поскольку отношения, складывающиеся по поводу земли, представляют собой комплекс имущественных, управленческих и, наконец, экологических отношений. В силу этого они регулируются нормами различных отраслей права: земельного, гражданского, административного, экологического. Более того, можно отметить, что земельное право по регулированию отношений, касающихся использования земель, является самостоятельной отраслью права, а охраны земель — подотраслью экологического права. Комплексный характер земельного права обусловливает наличие его норм во многих законах. В соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ЗК РФ. В данном случае действует общее императивное положение, в соответствии с которым единственным критерием отнесения нормы к земельно-правовой является регулирование ею земельных отношений, а не наличие в акте той или иной отрасли законодательства.

Комплексный характер отрасли земельного права предопределяет сложность ее системы. В то же время, несмотря на комплексный характер земельного права, в его системе не выделяются подотрасли.

Сущность отрасли земельного права раскрывается в его принципах, характеризующих основные внутренние связи общественных отношений, регулируемых нормами этой отрасли пpaва. Под принципами земельного права понимаются выраженные в нормах права, регулирующих земельные отношения, нормативно-руководящие идеи, положения, которые определяют содержание отрасли земельного права, придают целостность и единство правовым нормам, объединенным по предмету и методу правового регулирования в земельное право.

Сущность отрасли земельного права определяют три группы принципов: общие правовые, закрепленные в Конституции РФ, отраслевые принципы отрасли земельного права и специфические принципы институтов земельного права, регулирующие общественные отношения, присущие тому или иному институту земельного права.

К общим (конституционным) принципам можно отнести:

• принцип многообразия форм собственности (ст. 9 Конституции РФ);
• гарантированности права частной собственности на землю (ст. 36 Конституции РФ);
• свободы владения, пользования и распоряжения землей, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ст. 36 Конституции РФ);
• верховенства федеральных законов при регулировании земельных отношений (ст. 36, 76, 90 Конституции РФ);
• ограничения прав граждан на землю только на основании федерального закона в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ);
• разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов при регулировании земельных отношений (ст. 72, 76 Конституции РФ).

Общие (конституционные) принципы земельного права являются основой становления отраслевых принципов земельного права.

В ЗК РФ формируются следующие отраслевые принципы (ст. 1):

1. Учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земель осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Конституция РФ (ст. 9) придает земле и другим природным ресурсам значение основы жизни и деятельности российского общества. Поэтому ЗК РФ и иные нормативные правовые акты, устанавливая нормы и требования рационального использования и охраны земель, учитывают ее особенности как природного объекта, составной части природы, природного ресурса.

Для всех обладателей земли (собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов) данный принцип устанавливает условие, чтобы при правовом регулировании земельных отношений земля рассматривалась как недвижимое имущество. При этом нормы ГК РФ о недвижимом имуществе применяются только те, которые не противоречат ЗК РФ. Это правило касается и объекта права собственности, и иных вещных прав на землю.

2. Приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде.

3. Приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат.

4. Участие граждан и общественных объединений в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и формах, которые установлены законодательством.

5. Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключение случаев, установленных федеральными законами.

В статье провозглашено общеизвестное положение гражданского права: «принадлежность следует судьбе главной вещи». В данном случае земельный участок рассматривается как «главная вещь», а все, что прочно связано с ним (здания, строения, сооружения), является его принадлежностью.

6. Принцип сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы (защитные леса), земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий.

Реализация принципа сохранения особо ценных земель и территорий обеспечивается не только ст. 27, 30, 31, 32, 79, 94, 101 ЗК РФ, но и Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

7. Платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В ЗК РФ (ст. 65) устанавливаются следующие формы платы за землю: земельный налог и арендная плата. Земельный налог есть властное предписание государства. Арендная плата — предмет свободной договоренности сторон, заключающих договор аренды земельного участка.

8. Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

9. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами.

Разграничение государственной собственности на землю — необходимое условие земельного строя страны. В настоящее время названное разграничение определяется Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

10. Дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

11. Сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяются специфические принципы институтов земельного права: принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

В новом ЗК РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ содержится значительное количество бланкетных норм. Суть этого разграничения состоит в том, что гражданское законодательство устанавливает общие нормы регулирования имущественных отношений, в том числе и земельных, а земельное законодательство — специальные нормы регулирования земельных отношений. Поэтому если есть специальная норма, содержащаяся в ЗК РФ или в каком-либо другом нормативном правовом акте, решающая какой-то вопрос земельного права, то общая норма гражданского законодательства не может применяться.

Отраслевые принципы земельного права не являются постоянными и претерпевают существенные изменения в соответствии с преобразованиями, происходящими в земельном строе России. В результате земельной реформы и обновления законодательства произошли существенные изменения в принципах земельного права. Принципы земельного права содержатся в декларации нормативно-правовых актов, в конкретных нормах земельного права и в текстуальном смысле действующего законодательства.

Земельное право как самостоятельная отрасль права имеет присущие ему методы правового регулирования земельных отношений. Под методом правового регулирования понимается совокупность приемов, средств и способов воздействия на участников земельных отношений. Теория права называет два метода правового регулирования: императивный и диспозитивный. Правовое регулирование на основе императивного метода осуществляется путем установления обязательных к исполнению предписаний и запретов, а диспозитивного — путем дозволения, т. е. определения лишь пределов поведения участников отношений, где им предоставляется возможность свободно и самостоятельно регулировать свои взаимоотношения в рамках установленных пределов. Поскольку земля, с одной стороны, является объектом собственности и недвижимым имуществом, а с другой — частью природной среды, то в регулировании земельных отношений используются оба метода, образуя комбинации различных способов правового регулирования.

Императивный метод регулирования земельных отношений имеет место в сфере государственного управления землей, при установлении порядка проведения земельных аукционов и конкурсов, при установлении ограничений по использованию земель в связи с ее пространственной ограниченностью и экологической безопасностью, а также в случаях обнаружения нарушений земельного законодательства и необходимости их предупреждения.

Диспозитивный метод имеет место при регулировании земельных отношений, основанных на равноправии сторон. Как правило, это касается отношения в области частной собственности и самостоятельности хозяйственного использования земли.

Соотношение императивного и диспозитивного методов регулирования земельных отношений исторически преобразовывалось в зависимости от изменений в содержании земельных отношений и их характера.

Система земельного права

Земельное право занимает самостоятельное место в общей системе права. Оно имеет свой предмет и методы правового регулирования и является структурным элементом в системе права. Однако как отрасль она тоже имеет определенную систему, т. е. свое внутреннее строение. Первым составным элементом служат правовые нормы. Это кирпичики, из которых образуется здание правовой системы. Отдельные правовые нормы объединяются в группы, регулируя однородные общественные отношения. Таким образом, под системой отрасли земельного права понимается совокупность земельно-правовых институтов, каждый из которых состоит из группы земельно-правовых норм, регулирующих однородные, обладающие качественным единством виды земельных отношений. Два и более правовых институтов могут быть объединены в один сложный.

Каждый отдельный правовой институт в зависимости от его соподчиненности с другими институтами и роли в регулировании земельных отношений располагается в системе отрасли земельного права в определенной последовательности.

Институты, содержащие отправные, общие положения, действия которых распространяются на все или большинство регулируемых земельных отношений, составляют в своей совокупности общую часть земельного права, которая включает в себя:

• институт права собственности на землю;
• институт использования земли (включает иные вещные права на землю);
• институт государственного управления земельным фондом (включает в себя ряд институтов: землеустройства, предоставления и изъятия земли, кадастра недвижимости, контроля за использованием земель и т. д.);
• институт охраны земель;
• институт ответственности.

Общая часть земельного права выражает то общее, что присуще правовому регулированию всех земель независимо от их категории и целевого назначения.

Особенная часть земельного права имеет подчиненное положение по отношению к общей части и складывается из институтов, определяющих правовой режим отдельных категорий земель, выделяемых по основному целевому назначению. В соответствии с предусмотренными в законодательстве категориями земель особенная часть земельного права содержит следующие институты:

• правовой режим земель сельскохозяйственного назначения;
• правовой режим земель населенных пунктов;
• правовой режим земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны, безопасности и иного специального назначения;
• правовой режим земель особо охраняемых территорий (земель особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов, природоохранного природно-заповедного, рекреационного, историко-культурного назначения, иных особо ценных земель);
• правовой режим земель лесного фонда;
• правовой режим земель водного фонда;
• правовой режим земель запаса.

Таким образом, система земельного права отражает объективный порядок организации правовых норм и институтов, регулирующих отношения в сфере использования и охраны земель.