Государственное управление: Эффективность и качество (Добрынин Н.М., 2019)

Государственное управление: Эффективность и качество

Глава 1. Понятие и сущность государственного управления
§ 1. Сущность управления и его причинно-следственные связи
§ 2. Сущность и свойства государственного управления
§ 3. Принципы государственного управления
§ 4. Специфика целей и функций государственного управления
§ 5. Характеристика труда в государственном управлении

Глава 2. Структурные элементы системы государственного управления
§ 1. Системный характер государственного управления
§ 2. Ресурсный потенциал государственного управления
§ 3. Государственные органы и государственный аппарат (институциональная подсистема)
§ 4. Правовое регулирование государственного управления (нормативно-правовая подсистема)
§ 5. Информация (информационная подсистема) как ресурс модернизации государственного управления
§ 6. Персонал системы государственного управления (кадровая подсистема)
§ 7. Феномен культуры в системе государственного управления (социокультурная подсистема)

Глава 3. Эффективность и качество государственного управления
§ 1. Теоретические аспекты эффективности
§ 2. Концептуальныевзгляды на эффективность государственного управления
§ 3. Международные и отечественные методики оценки эффективности и качества государственного управления
§ 4. Категория «качество» в управлении
§ 5. Ориентиры улучшения качества государственного управления

Глава 4. «Новая экономика» и трансформация функций государственного управления
§ 1. Сущность термина и доктрины «новой экономики»
§ 2. Гипотеза «устойчивого развития» и государственное управление
§ 3. Взаимосвязь индикаторов «новой экономики» с решениями органов государственной власти
§ 4. Международные индикаторы «устойчивого развития» как ориентиры изменений в государственной политике
§ 5. Трансформация функций государственного управления под влиянием политических и экономических факторов

Глава 5. Информационная политика и качество государственного управления
§ 1. Государственная информационная политика и развитие информационного общества
§ 2. Применение информационных технологий в деятельности государственных органов
§ 3. Системный характер государственных информационных ресурсов
§ 4. Природа и сущность информации ограниченного доступа
§ 5. Электронное правительство: структуры и процессы

Глава 6. Взаимосвязь ценностных ориентиров и качества государственного управления
§ 1. Специфика управления на основе ценностей
§ 2. Ценностные критерии государственных политик
§ 3. Реализация властных полномочий на основе выбора общественно значимых ценностей
§ 4. Регулирующее воздействие как новая ценность государственного управления
§ 5. Ценностно-ориентационное единство при реализации функций в системе государственного управления
§ 6. Институты гражданского общества и механизмы общественного соучастия в отправлении публичной власти как условие релевантной интерпретации социальных ценностей в процессе государственного управления

Глава 7. Административные реформы, их влияние на качество государственного управления
§ 1. Сущность административных реформ
§ 2. Цели и характеристика отечественных административных реформ
§ 3. Влияние мероприятий административных реформ на качество отправления функций государственной бюрократии
§ 4. Предпосылки гуманизации и улучшения качества государственного управления

Глава 8. Государственная служба как инструмент совершенствования управления
§ 1. Публичная власть и институт государственной службы
§ 2. Правовое регулирование государственной службы
§ 3. Системная организация государственной службы в Российской Федерации
§ 4. Управление государственной службой
§ 5. Компетенция и компетентность как эпистемы культуры в государственном управлении
§ 6. Профессионализм государственных служащих

Добрынин Н.М. Государственное управление: Эффективность и качество. 2019.

В учебнике раскрываются вопросы эффективности и качества государственного управления, сущность современных информационно-коммуникационных технологий, применяемых в государственных информационных системах и влияющих на управленческие решения. Особое внимание уделено способам регулирующего воздействия органов государственной власти в глобализирующемся мире.

Учебник адресован студентам высших учебных заведений, обучающимся по программам специалитета, бакалавриата, магистратуры, аспирантам и докторантам, научным работникам, а также руководителям государственных предприятий, практикующим специалистам в области государственного управления.

От автора

Начало XXI в. характеризуется активными процессами становления новой российской государственности, развитием систем государственного управления и государственной службы. Центральное звено в этих изменениях — кадры, находящиеся на профессиональной службе. Они создают имидж публичной власти, формируют общезначимые убеждения, ценности, мнения, традиции, обеспечивают возможность коллективных действий и коллективного познания, непосредственно влияют на эффективность и качество государственного управления.

Заинтересованному читателю предлагается учебник, в котором не только впервые консолидированно представлены научные и теоретические взгляды на эффективность и качество государственного управления, но и охарактеризованы практические механизмы, влияющие на успешность деятельности государственных органов, систем, институтов, руководителей.

Обращение к проблеме повышения эффективности и качества государственного управления позволяет расширить горизонты изучения теории государственного управления, предполагает анализ государственных политик и в конечном счете необходимо для формирования устойчивого стремления к выработке на практике мероприятий по совершенствованию самих институтов и механизмов государственного управления.

В главах учебника комплексно рассматриваются: понятийный и категориальный аппарат государственного управления, его системные элементы и ресурсный потенциал; причины трансформации государственного управления в условиях «новой экономики»; государственная информационная политика. Все это анализируется в контексте обращения к различным зарубежным и отечественным индексам и рейтингам, которые прямо или косвенно опираются на показатели экономического, политического, социального развития, административного потенциала властных институтов страны.

Читатель получит представление о способах оценки роли государства в организации производства и распределения общественных ресурсов, найдет в книге описание характера функционирования различных подразделений государственного аппарата в условиях активного внедрения новейших информационных технологий, расширения механизмов участия институтов гражданского общества в выработке и реализации управленческих решений. Кроме того, в учебнике отражены понятия ценностных ориентиров и ценностно-ориентационного единства при реализации функций государственного управления. Главная трудность государственного управления состоит в том, что эти ценности часто не подкрепляют друг друга, а находятся в конфликте, причем даже те фундаментальные ценности, приверженность к которым в стране очевидна. Это создает проблемы как эффективному и качественному государственному управлению, так и выполнению функций каждой ветвью власти. Не игнорируя наследия мировой науки, автор работы предпринял попытку выделить эффективность и качество государственного управления из массы иных показателей деятельности государства, обратив особое внимание на компетентность и профессионализм государственных служащих.

Система государственного управления, как и любое другое общественное явление, содержит множество противоречий, которые закономерно выступают источником ее постоянного развития и повышения эффективности. Прежде всего это противоречия между стремлением к стабильности самой системы и необходимостью ее постоянного критического осмысления, овладения более эффективными формами и методами управленческой деятельности; между объективным характером управления и субъективными формами его осуществления; между неукоснительным следованием принципу профессионализма на государственной службе и подбором кадров на основе протекционизма. В учебнике эти вопросы освещены в отдельных главах с обращением к результатам исследований различных наук, каждая из которых высвечивает собственный аспект общих проблем государственного управления, а выбранный нами междисциплинарный подход позволяет синтезировать имеющиеся знания.

Поскольку различные стороны государственного управления регулируются правом, юридическими нормами, изучаются многими юридическими науками, учебник обращается к положениям теории государства и права, конституционного права, административного права, права государственной и муниципальной службы, трудового права, права социального обеспечения.

Современность вывела на повестку дня вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг в контексте развития гражданского общества. Реальность такова, что система государственного управления крайне медленно приобретает новые качества, соответствующие требованиям времени. Многие преобразования носят поверхностный характер, а управленческие решения не опираются на системный, комплексный подход. В учебнике приводятся предложения по внедрению в этой сфере некоторых механизмов, способствующих повышению управляемости и эффективности государственных органов. Кроме того, самостоятельный параграф (в рамках главы 6) посвящен проблематике развития институтов гражданского общества, выступающих по существу воплощением общественной публичной власти (что особенно важно в условиях конституционно провозглашенного народовластия). Здесь вопросы отлаженного взаимодействия государства и институтов гражданского общества рассматриваются в качестве непременного фактора релевантной интерпретации социальных ценностей в процессе государственного управления. Представляется, что именно такая роль различных институтов гражданского общества, их поступательное и динамичное развитие в нашей стране способны обеспечить реализацию потенциала эффективности государственного управления как в целом, так и в соответствующих отраслях.

Совершенствование государственного управления неразрывно связано с административной реформой, что предполагает повышение транспарентности органов власти, развитие идей социального партнерства, обновления культуры управления на государственной службе. В учебнике дается характеристика отечественных административных преобразований, форм их влияния на качество отправления функций государственной бюрократии, механизма реализации властных полномочий на основе выбора общественных ценностей.

При подготовке учебника мы стремились раскрыть характер, сущность, противоречия, степень эффективности и качества, конкретные результаты, политические и социально-экономические последствия, позитивные и негативные уроки функционирования существующих в мире систем государственного управления. Освоение содержания учебника, на наш взгляд, не только позволит читателям обогатить свои научно-теоретические познания, но и поможет им лучше ориентироваться в проблемах повышения эффективности и качества современной государственной системы управления в России.

В заключение — слова благодарности научному редактору этой книги профессору А.Н. Митину, без дружеской, но одновременно и беспристрастно-критичной помощи которого написание ее было бы весьма затруднительным.

Общеизвестно, что разработка учебных и научных материалов - труд, как правило, тяжелый, но далеко не всегда всеми признаваемый. Поэтому столь важны обратная связь читателей с автором, их мнения и суждения. Все желающие поделиться своими оценками представленной работы и мыслями по проблемам публичного права и государственного управления в России могут написать автору по следующим адресам: 625000, Тюменская обл., г. Тюмень, ул. Холодильная, 114; e-mail: dobrynin@partner72.ru.

С уважением и почтением к читателю

Николай Добрынин

Предисловие научного редактора

Управление общественными делами появляется одновременно с обществом, что закономерно влияет на возникновение и специальных знаний, относящихся к этому процессу. С рождением науки как особой формы познания существовавшие ранее, донаучные представления становятся основой различных научных дисциплин. Государственное управление, оформившись в самостоятельную отрасль научного знания во второй половине XX в., приобрело собственные объект и предмет исследования, совокупность определенных методов и подходов, организационную обособленность.

Как известно, объектом любой науки является относительно автономный фрагмент реальности, существование которого, как правило, не зависит от исследователя. Для государственного управления это часть окружающего мира, которой занимается данная дисциплина, консолидирующая многие научные подходы, концептуальные положения, теории и проблемные направления. В западной традиции такая дисциплина получила название «публичное управление», поскольку деятельность всех органов власти (государственных, региональных, местных) носит публичный характер, использует сходные управленческие технологии и формирует целостную систему в отдельно взятой стране.

Отечественная традиция выделяет несколько объектов изучения, рассматривая формы управленческих воздействий в рамках разных дисциплин: государственного, военного, регионального управления, местного самоуправления, управления в правоохранительных органах. Публичный характер этих видов управления очевиден, а сам объект науки государственного управления — деятельность государства и иных субъектов публичной власти.

Каждая дисциплина должна обосновать свою направленность на выбранный объект. В результате формируется предмет данной науки: система представлений, определяющих объект исследования. При конструировании предмета научным сообществом появляется возможность обозначить структуру дисциплины, ее границы, перспективы развития, междисциплинарные связи. Наиболее продуктивно изучение государственного управления осуществляется во взаимодействии с правом, политологией, экономикой, теорией систем, социологией и теорией управления. С их помощью в дисциплине государственного управления появляются концепции, теории, правовые конструкции, что позволяет ей создать свои категории, понятия применительно к сфере государственного управления.

Наиболее важные концептуальные и методологические заимствования из теории управления связаны с базовыми понятиями функций, эффективности, мотивации, с представлениями об отдельной организации как основном действующем субъекте и предмете анализа.

По мере развития экономической теории стали различать два вида эффективности: экономическую и социальную, что позволяет при изучении проблем государственного управления рассматривать понятие «эффективность» многомерно, многоаспектно, развивать тезис эффективности управления на основе качества, надежности и ответственности.

Последующая практика и теоретические исследования отечественных и зарубежных ученых повлияли на размежевание государственного управления с управлением в отдельной организации. Оснований тому было много: разные масштабы деятельности и управленческих воздействий, проблемы «общего интереса» и «неделимых благ», познание публичных потребностей и интересов, право на принуждение и т.д.

В изучении государственного управления в равной степени используются методы разных наук, а - интерпретации различных явлений, возникающих в сфере государственного управления, привлекаются в качестве методологических оснований самые разные философские, экономические, социологические, правовые учения и доктрины.

На формирование той или иной системы государственного управления обобщенно влияют три значимых идеологических течения: либеральное, социалистическое и консервативное. По принадлежности страны к той или иной идеологической «семье» можно определить: разность ценностных ориентиров государственного управления, идеологическое содержание концепций, деклараций; социальные группы, на которые опирается публичная власть; ориентиры государственных политик; стремление к повышению эффективности и качества самого государственного управления. Все это вместе взятое позволяет уверенно говорить, что эффективность и качество государственного управления зависят от реализации трех его обязательных свойств: опоры на силу государственной власти, распространенности на все общество и системности.

Управление в обществе всегда социально. Такая социальная сущность присутствует в целях и методах реализации властных полномочий, которые проявляются в определенном стиле управления (демократический, либеральный, авторитарный), в конкретных социальных системах, которые образуются людьми, функционируют через деятельность людей. Объектом их воздействия опять же выступают люди.

Государственное управление относят к одному из видов социального управления, и хотя в науке сформулировано несколько точек зрения на определение понятия «государственное управление», в них не отрицается его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства и силой государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т.е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения.

Государственное управление в узком, специальном значении - это собственно управленческая деятельность государственных органов и должностных лиц, реализация государственной власти во всех ее формах и всеми методами. Оно имеет системный характер, поскольку обеспечивает единство распорядительного и партнерского начал в практике регулирования социальных отношений и процессов.

Целевое предназначение государственного управления выражается в постановке национальных целей и задач исходя из стратегических и тактических ориентиров, данных публичной властью. Его природа обусловлена особой социальной функцией, при реализации которой происходит упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, интересов, потребностей и форм деятельности. Государственный аппарат при этом выступает механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственных политик через систему органов государственной власти.

Сам же процесс государственного управления рассматривается как сознательная и целенаправленная деятельность, связанная с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированная юридическими нормами, в результате которой происходит последовательная смена общественных состояний, событий, явлений. Власть реализуется через форм управления.

Государственному управлению требуется быть эффективным.

Суждений оценочного и сравнительно-оценочного плана, касающихся эффективности власти, в литературе высказано достаточно много, но очень часто они опираются как бы на сами собой разумеющиеся некие общечеловеческие представления об эффективности.

Между тем исследование, описание, научное редактирование вопросов эффективности государственного управления - чрезвычайно сложная проблема. Государственное управление как деятельность существенно отличается от других видов управления прежде всего тем, что оно реализуется при помощи государственной власти и государственными органами. Приоритетную роль здесь играют политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан.

Следовательно, эффективность государственного управления нужно рассматривать в контексте реализации той или иной государственной политики, воздействия государственных органов на общественную жизнедеятельность.

В этом случае эффективность определяется не столько традиционными объективными показателями действенности управленческих решений по схемам «затраты — выпуск» или «затраты — результат», сколько по соотношению результатов и использованных разнообразных ресурсов для достижения стратегических целей политической системы и реализации общих государственных интересов. учетом зарубежных и отечественных доктрин понятие эффективности по отношению к теории и практике государственного управления сегодня рассматривается в двух аспектах: экономическая эффективность (с точки зрения экономической науки - соотношение использованных ресурсов к полученной продукции, минимизация затрат при максимизации выгоды); социальная эффективность (категория социологической науки, государственного управления - главное условие, при котором необходимо наличие эффективного механизма координации социальных взаимодействий).

Эти аспекты взаимозависимы: конкурентоспособность любой страны в большой степени зависит от стабильности ее экономического развития, а социальная составляющая позволяет наиболее верно сформулировать экономические приоритеты, выделить те направления экономических преобразований, которые будут способствовать развитию социальному. Тогда определяющим показателем эффективности государственного управления становится отношение экономических и социальных результатов к затратам ресурсов на их достижение.

Иными словами, принимаемые государственными органами управленческие решения, особенно в части распределения ресурсов, оказывают существенное влияние на общенациональный уровень производительности как в государственном, так и в частном секторе.

В трактовке Всемирного банка эффективность государственного управления при таком подходе характеризует использование потенциала для удовлетворения потребности общества в соответствующих благах.

В науке дается и другое определение: эффективность - это интегрированный показатель, отражающий степень социальной удовлетворенности общества избранной моделью государственного управления, способность на основе данной модели удовлетворять экономические и социальные потребности населения, адаптироваться к любым изменениям внешней и внутренней среды. При этом весьма важным показателем оценки должно выступать качество субъекта управления, каковым является государственный управленческий аппарат.

В современных условиях все чаще меняются представления о государстве, интенсивно продвигается сервисный подход, презентующий государственное управление как оказание гражданам услуг.

Результат - новый взгляд на эффективность государственного управления в условиях социально ориентированного государства. В западной литературе дается описание нескольких моделей государственного управления: с минимальным участием государства; корпо ративное управление; новый государственный менеджмент; «хорошее» управление; виртуальное управление; система сетей правительственных и неправительственных организаций; «управление без правительства». Общее, что присуще названным моделям,- стремление к достижению большей эффективности государственного управления через сокращение или отказ от иерархического построения государственных органов, стирание границ между государством и гражданским обществом, государственно-частное партнерство, усиление доверия населения к власти.

Достижение эффективности государственного управления предполагает учет многих факторов. Большинство исследователей справедливо отмечают, что эти факторы должны иметь общесистемный характер:

Государственное управление требует системной организации, учета, развитых форм контроля, измерений эффективности государственной деятельности. К настоящему времени сформировалось целое направление, которое занимается подготовкой системы критериев и показателей определения эффективности, разработкой методик.

Понятие «критерий эффективности» государственного управления обозначает признак или совокупность признаков, на основании которых оценивается эффективность систем управления в целом, а также отдельных управленческих решений. Стержневым элементом данного понятия является термин «оценка». В учебнике Н.М. Добрынина подробно охарактеризованы отечественные и зарубежные методики оценки эффективности государственного управления. В них закономерно представлены различные критерии и показатели, поскольку эффективность развитых систем невозможно выразить одним значением. Здесь требуются критерии и показатели интегральные, а также по национальным уровням публичного управления, различным индексам и факторам. Но в любом случае оценочные критерии и показатели эффективности государственного управления имеют относительный характер, всегда зависят от типа политической системы, от конкретно-исторических условий, в которых она функционирует, от уровня политической ангажированности публикуемых индексов международных организаций.

Тем не менее эффективность остается в оценке систем государственного управления базовым концептом. Государственное управление эффективно, если оно обеспечивает стабильность и поступательное развитие общественной системы.

Применительно к государственному управлению все более актуальной характеристикой становится «качество». Это объективно необходимо и обусловливается рядом обстоятельств: невозобновляемостью потерь, понесенных обществом вследствие необдуманного и слабого управления; порождением новых, более сложных проблем, способных длительное время влиять на снижение уровня государственного управления; уменьшением доверия населения к государственной власти, общественному престижу ее представителей и т.д.

Качество характеризует объект с точки зрения его определенности.

Поскольку одним из существенных аспектов государственного управления является функциональность, то качественная определенность как системы государственного управления, так и ее элементов преимущественно связана с функциями, которые ими выполняются.

Именно через функции и выражается качество системы государственного управления. Система остается системой, т.е. обладает своим качеством, лишь постольку, поскольку она выполняет свою функцию.

Связь эффективности и качества нерасторжима, ибо качество является одним из критериев эффективности. Поскольку функционирование системы государственного управления может быть обеспечено только при вполне определенном ее качестве, то и проблема качества в ней должна решаться в единстве с проблемой эффективности.

Функционирование и качественное изменение системы государственного управления обеспечиваются механизмом управления, который преобразует деятельность всех звеньев, осуществляющих управление, всех работников, связи между ними с целью перевода самой системы государственного управления в иное, более качественное состояние. Через механизм управления соединяются цели, принципы, функции, задачи, методы, средства, возможности организационных структур и персонала, информация и технические средства ее обработки.

Обращение к понятию «качество» в государственном управлении наблюдается в практике всех без исключения стран по той причине, что классические западные образцы государственного управления в условиях глобальных изменений в мире стали «обнаруживать сбои», а век информационных технологий привнес в системы государственного управления принципиально иные, чем прежде, организационные возможности. И хотя интегрального показателя качества государственного управления не существует, его предлагаемые формулировки в той или иной степени содержат тезис об уровне организованности, системности, регулярности процессов государственного управления, о результативности государственных политик, выполнении органами власти взятых на себя обязательств перед обществом.

Итоговый набор наиболее важных показателей, отвечающих требованиям высокого качества государственного управления, представленный в учебнике, дает возможность оценить отечественные и зарубежные методики, алгоритмы улучшения качества, роль управленческих решений в осуществлении государственного управления.

Мировые тенденции свидетельствуют о том, что функции государства увеличиваются числом и возрастают в объемах. Государственные политики распространяются на все большее количество сфер. Но с расширением сфер влияния государства качество государственного управления страдает. Поэтому увеличение у государства количества управленческих функций нельзя считать положительным явлением.

Эффективная власть должна стремиться к делегированию полномочий агентам, способным реализовать их с большей отдачей, особенно в контексте концепций «сервисного» государства и «нового государственного управления». Анализ управленческих практик свидетельствует, что ориентация на потребителя, информационная открытость, стандартизация процессов, уменьшение степени централизации власти — ведущие приоритеты, ориентируясь на которые власть прибавляет в достижении эффективности и качества. Отсюда одним из ключевых факторов использования существующего (если говорить о нашей стране) потенциала в плане повышения эффективности и качества государственного управления выступает уровень развития институтов гражданского общества, характер их взаимодействия с государством, т.е. реализации общественных форм осуществления публичной власти. Развитие таких институтов можно без преувеличения считать одним из важнейших приоритетов дальнейших преобразований в современной России.

В докладе Всемирного экономического форума 2013 г. требования к функционированию государственного управления в новых условиях предложено формировать на основе принципа F.A.S.T. (flatter - доступный, agile - подвижный, streamlined - хорошо налаженный, четкий, организованный, tech-enabled - технически оснащенный).

Речь идет о том, что государственные органы должны, сохранив все свои основные качества, усилить их, применяя более инновационные, эффективные и результативные управленческие и юридические практики, усилить оперативность в переходе на новое качество государственных услуг и к «общественному правительству».

Быстрый технологический прогресс, компьютеризация коммуникаций, интернационализация экономики и глобальные изменения в финансовой и производственной сферах обусловили появление экономического феномена, получившего название «новая экономика», с ее особыми признаками как глобального процесса развития мирового хозяйства. Под влиянием таких изменений стали изменяться и воззрения на государственное управление, в него активно внедряются информационно-коммуникационные технологии, вносятся коррективы в соответствующую экономическую политику. Термином «экономика знаний» стали обозначать такой тип хозяйствования, в котором знания играют решающую роль, а само производство новых знаний служит источником социально-экономического развития. Это явление выступает важным фактором повышения эффективности и качества государственного управления.

В условиях новой экономики кардинально меняется роль всего государственного аппарата, которому необходимы системы поддержки принятия решений, основанные на «знаниевых» технологиях искусственного интеллекта. Государству потребовалось обеспечить благоприятные условия для создания инновационных институтов, ментальной сферы созидания, творчества и познания, согласованных инвестиционных программ развития.

В качестве ориентиров изменений в государственной политике сегодня разрабатываются различные индикаторы устойчивого развития в новых социально-экономических условиях. Учебник содержит подробный анализ этих явлений, а также процесса трансформации функций государственного управления под влиянием этих факторов.

Поскольку в изменившихся условиях информационная сфера как важнейший объект государственного управления стала исключительно сложной, основным инструментом ее регулирования явилась новая государственная информационная политика. Она отразилась в законодательных актах, конкретизировалась в национальных программах, стала реализовываться в информационном пространстве.

Уровень качества государственного управления, задаваемый в процессе принятия управленческих решений, все больше зависит от применения информационных технологий. Особую роль здесь играет Интернет как новейший беспрецедентный источник информации.

В Российской Федерации под влиянием массовой информатизации появились государственные программы по созданию информационного общества, электронного правительства. Качественный эффект развития информационных технологий в системе государственного управления стал очевиден: требуется не просто техническая оснащенность, приводящая к упрощению и улучшению механизмов принятия управленческих решений, а единая информационно-технологическая система, охватывающая все в принципе возможные объекты управления - операции, ресурсы, оценки.

Качественный эффект проявляется и в том, что через СМИ, интернет-ресурсы как каналы информирования общества о деятельности органов государственной власти, распространения политических, экономических и культурных идей происходит формирование массового сознания, а также достигаются цели и решаются задачи государственной информационной политики. Разумеется, государство заинтересовано и в надежной защите, безопасности своего информационного пространства.

Концепции электронного правительства в условиях развития информационного общества ориентированы на повышение эффективности государственного управления и качества предоставления государственных услуг. По существу, это интернет-технологии, обеспечивающие информационное взаимодействие государственных органов с населением и институтами гражданского общества. В этом случае в основные задачи правительства входят: обеспечение всем физическим и юридическим лицам равных возможностей доступа к глобальным, национальным, местным и локальным информационным ресурсам, обеспечение комплексной информационной безопасности, снижение издержек в процессе государственного управления и т.д.

Базовой целью внедрения электронного правительства остается повышение эффективности и качества работы государственных служб. Качественный эффект здесь проявляется в снижении административных барьеров, в расширении набора государственных услуг, в максимально возможном исключении контактов чиновника и гражданина, в снижении уровня коррупции, в сокращении расходов на государственное управление.

Исключительно важным является наличие ценностей в государственном управлении и государственных политиках как управленческих практиках.

Теория и практика государственного управления - это всегда деятельность, опирающаяся на определенные ценности, которые, как правило, предлагаются в рамках соответствующих философских и идеологических систем. Чтобы такие ценности появились, трансформировались в идеологию, необходимы научные знания. По М. Веберу, ценности - это обобщенные цели и средства их достижения, выполняющие роль фундаментальных норм. Они обеспечивают интеграцию общества, помогая индивидам осуществлять социально одобряемый выбор своего поведения в жизненно значимых ситуациях. Система ценностей образует внутренний стержень культуры, духовную квинтэссенцию потребностей и интересов индивидов и социальных общностей.

В то же время она оказывает обратное влияние на социальные интересы и потребности, выступая одним из важнейших мотиваторов действия, поведения индивидов. Поэтому каждая ценность и системы ценностей имеют двуединое основание: в индивиде как самоценном субъекте и в обществе как социокультурной системе.

Среди трех форм существования ценностей (общечеловеческие, в объективированной форме, социальные) наиболее значимыми являются ценности социальные, которые, преломляясь через призму индивидуальной жизнедеятельности, входят в психологическую структуру личности в форме ее личностных ценностей. Они выступают связующимзвеноммеждукультуройобществаидуховныммиромличности.

Личностные ценности высокоосознанны, отражаются в сознании в форме ценностных ориентаций (ориентиры, предпочтения и стремления личности или группы), которые, в свою очередь, служат важным фактором социальной регуляции взаимоотношений людей и поведения индивида. Каждая современная идеологическая система содержит в предлагаемых ценностях еще и соответствующие процедуры, критерии, результаты,- все то, что называется ценностными ориентирами, воплощает интересы определенных социальных групп.

Ценности рассматриваются как основополагающие ментальные установки относительно себя, других, любых взаимоотношений, управленческих взаимосвязей и мира в целом. Государственные политики всегда апеллируют к конкретным ценностям, оставаясь главной формой целенаправленной активности государства. Да и само государство предстает во многих ценностных измерениях, его универсальные ценностные цели должны быть просты и понятны. Впервые в отечественной управленческой практике в учебнике Н.М. Добрынина дана характеристика системы ценностей государства, ценностей, содержащихся в институте общественных связей, институте научной поддержки. В месте с тем в нем представлен механизм реализации властных полномочий на основе выбора общественно значимых ценностей, рассмотрены причины ценностных переориентаций в обществе.

Управление на основе ценностей для любого государства остается важнейшей несиловой практикой применения управленческих воздействий, поскольку сокращение административных приемов напрямую влияет на эффективность и качество государственного управления.

Применяя технологии управления на основе ценностей, можно достичь ценностно-ориентационного единства - морального и социально-психологического состояния общественного сознания, когда осознается общность взглядов на базовые ценности определенного сообщества.

Результаты повышения эффективности и качества государственного управления в современном мире связываются с проведением административных реформ. Идеологии их проведения в странах разные, но ключевая идея одна - придание государству нового, более демократического облика, а эффективность государственного управления, лежащая в основе таких реформ, связана с повышением качества жизни.

Анализ научной литературы и управленческих практик позволил профессору Н.М. Добрынину представить в учебнике широкую палитру административных преобразований, раскрыть механизм улучшения качества отправления функций государственной бюрократии.

Мировой опыт государственного строительства свидетельствует, что для выполнения властных функций государству необходим особый институт, который именуется государственной службой. Она рассматривается как социальный, правовой институт и как профессиональная служебная деятельность. В большом по объему и насыщенном по содержанию материале учебника государственная служба представлена с позиций ее правового регулирования, управления, необходимости расширения компетенций и профессионализма государственных служащих. И это закономерно. Эффективность деятельности государства и благополучие общества определяются качественным и творческим исполнением функций государственными служащими во всех сферах государственной власти, состоянием государственного аппарата, компетентностью и профессионализмом лиц, принимающих управленческие решения.

Заведующий кафедрой теории и практики управления Уральского государственного юридического университета доктор экономических наук, профессор

А.Н. Митин