Надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства

Органы надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства

В России гарантируется государственная защита прав и свобод человека в соответствии со ст. 45 Конституции РФ. Ст. 352 ТК РФ закрепляет право каждого защищать свои трудовые права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Учитывая неравное положение сторон трудового отношения, нормы ТК РФ играют значительную роль в защите прав и законных интересов работников.

Целями защиты трудовых прав являются:

• восстановление прав и законных интересов работника;
• признание прав работника;
• пресечение правонарушения со стороны работодателя;
• побуждение работодателя к исполнению своих обязанностей.

В узком смысле слова под защитой трудовых прав и свобод понимается деятельность уполномоченных органов по предупреждению и пресечению нарушений трудовых прав. Такими полномочиями наделены органы государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства.

В ТК РФ надзор (контроль) за соблюдением трудового законодательства закреплен в разделе XIII. До сих пор в науке продолжаются споры относительно разграничения понятий «надзор» и «контроль». Теоретически обоснованным представляется вывод Н.М. Конина о том, что разграничение контроля и надзора проявляется в широте охвата обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия. Надзор – это, в большей степени, суженный контроль. Контроль осуществляется за законностью и целесообразностью действий подконтрольных субъектов. При надзоре проверяется соответствие действий проверяемого установленным правилам (нормам). В то же время, можно отметить, что надзор – это непрерывное наблюдение и проверка, а контроль является периодическим, контроль осуществляется как государственными, так и негосударственными органами, в то время как надзор – только государственными. В зависимости от того, кто осуществляет контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства, в науке трудового права принято различать:

• государственный контроль (надзор);
• ведомственный контроль;
• профсоюзный (общественный) контроль.

В п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» государственный контроль (надзор) определяется как деятельность уполномоченных органов государственной власти:

• направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований законодательства посредством организации и проведения проверок, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению или устранению последствий выявленных нарушений;
• связанная с систематическим наблюдением за исполнением обязательных требований, анализом и прогнозированием состояния их исполнения.

Государственный надзор (контроль) за соблюдением трудового законодательства можно разделить на:

1. федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права (общий надзор);
2. государственный контроль (надзор) за соблюдением требований по безопасному ведению работ в отдельных сферах деятельности (специализированный надзор);
3. прокурорский надзор.

Федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства осуществляется федеральной инспекцией труда в порядке, установленном Правительством РФ.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований по безопасному ведению работ в отдельных сферах деятельности осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, такими как Роспотребнадзор, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Ростехнадзор).

Прокурорский надзор осуществляется Прокуратурой РФ. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре РФ» (далее – Закон о прокуратуре) прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов федеральными и региональными органами власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, за соответствием законодательству издаваемых ими актов, за соблюдением прав человека.

Целями осуществления прокурорского надзора являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, в том числе в сфере трудового права.

В соответствии с ч. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, для достижения заявленных целей прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

1) беспрепятственно входить на территории и в помещения, иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

2) требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

3) вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

В соответствии с ч. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре в случае установления факта нарушения законодательства прокурор или его заместитель:

1. освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
2. опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
3. вносит представление об устранении нарушений закона.

В случае обнаружения признаков административного правонарушения, предусмотренного ст. 5.27 КоАП РФ (нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права), ст. 5.27.1 КоАП РФ (нарушение государственных нормативных требований охраны труда, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ) прокурор должен вынести постановление о возбуждении административного производства и передать материалы в органы федеральной инспекции труда либо в суд.

Помимо государственного контроля (надзора) ТК РФ закрепляет такое понятие как ведомственный контроль. В соответствии со ст. 353.1 ТК РФ, ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Суть ведомственного контроля в том, что для его осуществления не требуется создания специализированных служб с исключительными полномочиями в сфере труда. Данный контроль является частью управленческой деятельности органов исполнительной власти разного уровня и осуществляется при наличии жалобы от работника (работников) на действия руководителя в порядке подчиненности вышестоящему органу.

При обнаружении нарушения законодательства о труде или условий трудового договора вышестоящий орган обязывает руководителя устранить нарушения, тем самым осуществляя защиту трудовых прав и свобод работника.

К сожалению, в России отсутствует статистика восстановления прав работника по требованию вышестоящих в порядке подчиненности органов власти, поэтому нельзя не согласиться с мнением Е.Б. Хохлова, что оценить эффективность данного контрольного механизма крайне затруднительно.

Еще одним видом контроля, закрепленным в ТК РФ как способ защиты прав и свобод работника, является профсоюзный (общественный) контроль.

Законодатель отводит профсоюзам как защитникам прав и законных интересов работников особую роль. Это связано с тем, что профсоюз находится всегда рядом с работником и может (и должен) оперативно реагировать на происходящее в организации. Защита трудовых прав и законных интересов работников профессиональными союзами регулируется гл. 58 ТК РФ и Законом о профсоюзах.

Ст. 370 ТК РФ закрепляет право профсоюзов на осуществление контроля за соблюдением трудового законодательства. Нормы трудового законодательства РФ предоставляют профсоюзам возможность создавать собственные инспекции труда: правовые и технические. Правовые инспекции труда профсоюзов вправе контролировать соблюдение законодательства в сфере труда, условий трудовых договоров, а технические инспекции – соблюдение технических норм, правил по охране труда.

Профсоюзные инспекторы труда имеют право беспрепятственно посещать любых работодателей с целью проведения в указанных организациях проверки соблюдения трудового законодательства, иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

С целью обеспечения максимального учета интересов работников, недопущения ухудшения положения работников реализуется еще одна форма защиты прав и законных интересов – выражение профсоюзом мнения при принятии работодателем решений, затрагивающих права и интересы работников. Примером этого может служить необходимость учета работодателем мнения выборного профсоюзного органа при принятии локальных нормативных актов (ст. 372 ТК РФ), при привлечении к сверхурочным работам (ст. 99 ТК РФ), к работе в выходные и нерабочие праздничные дни (ст. 113 ТК РФ), при утверждении графика отпусков (ст. 123 ТК РФ) и ПВТР (190 ТК РФ) и т.д.

Полномочия Федеральной инспекции труда

В соответствии со ст. 353 ТК РФ федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется федеральной инспекцией труда. Ст. 354 ТК РФ определяет федеральную инспекцию труда как единую систему, состоящую из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда). Таким образом, федеральная инспекция труда состоит из Федеральной службы по труду и занятости (Роструда) и государственных инспекций труда субъектов РФ.

Деятельность федеральной инспекции труда основана на таких международных договорах и нормативных правовых актах как:

• Конвенция МОТ № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» 1947 г.;
• Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон о контроле);
• Положение о Федеральной службе по труду и занятости, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 324;
• Положение о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права (далее – Положение о надзоре), утвержденное Постановлением Правительства РФ от 01.09.2012 № 875.

Ст. 355 ТК РФ закрепляет принципы деятельности и задачи федеральной инспекции труда. К принципам относятся: уважение, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, законность, объективность, независимость и гласность.

Основными задачами федеральной инспекции труда являются:

1. обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда;
2. обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
3. обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства;
4. доведение до сведения соответствующих органов государственной власти фактов нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений, которые не подпадают под действие трудового законодательства.

В ст. 356 ТК РФ определены основные полномочия федеральной инспекции труда:

• осуществляет проведение проверок, выдачу обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составление протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовку других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности;
• анализирует обстоятельства и причины выявленных нарушений, принимает меры по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан;
• осуществляет в соответствии с законодательством РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях;
• проверяет соблюдение установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве и т.д.

В соответствии с Положением о надзоре, федеральный государственный надзор в сфере труда осуществляется посредством:

1. проведения плановых и внеплановых проверок;
2. выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений;
3. составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий государственных инспекторов труда;
4. подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Проведение плановых и внеплановых проверок проводится в форме документарных проверок или выездных проверок. В соответствии со ст. 9 Закона о контроле плановые проверки проводятся не чаще чем 1 раз в 3 года в зависимости от отнесения к определенной категории опасности организации и осуществляются на основании ежегодных планов проверок. Предметом плановой проверки является соблюдение требований трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Проверка ограничена перечнем вопросов, включенных в так называемые проверочные листы (списки контрольных вопросов).

Проверочные листы со списками контрольных вопросов составлены и утверждены Приказом Роструда от 10.11.2017 № 655 и включают в себя разные вопросы для различных видов предпринимательской деятельности. В проверочные листы включаются вопросы, затрагивающие наиболее значимые требования трудового законодательства, предъявляемые к работодателю.

Основанием для проведения внеплановой проверки являются:

1) истечение срока исполнения работодателем выданного государственным инспектором труда предписания об устранении выявленного нарушения;

2) поступление в федеральную инспекцию труда обращений и заявлений граждан, юридических лиц, информации о фактах нарушений работодателями обязательных требований, в том числе требований охраны труда, повлекших возникновение угрозы причинения вреда жизни и здоровью работников, а также приведших к невыплате или неполной выплате заработной платы, о фактах уклонения от оформления трудового договора, обращения или заявления работника о нарушении работодателем его трудовых прав; запроса работника о проведении проверки условий и охраны труда на его рабочем месте в соответствии со ст. 219 ТК РФ;

3) наличие приказа руководителя Роструда или государственной инспекции труда в субъекте РФ о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента РФ или Правительства РФ либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Срок проведения каждой из проверок – в пределах 20 рабочих дней. В отношении работодателей – субъектов малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год (п. 12 Положения о надзоре).

По результатам проверки государственный инспектор труда составляет акт проверки в установленной форме. По результатам проверки государственные инспекторы труда принимают меры по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений работодателями обязательных требований, а также привлечению виновных в их нарушении лиц к ответственности в соответствии с законодательством РФ. Решения государственных инспекторов труда могут быть обжалованы руководителю по подчиненности, главному государственному инспектору труда РФ и в суд.

Федеральные государственные надзоры

В соответствии со ст. 353 ТК РФ государственный контроль (надзор) за соблюдением требований по безопасному ведению работ в отдельных сферах деятельности осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Нормы ТК РФ закрепляют следующие виды специализированного федерального государственного надзора:

• ст. 366 ТК РФ – Федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности;
• ст. 367 ТК РФ – Федеральный государственный энергетический надзор;
• ст. 368 ТК РФ – Федеральный государственный санитарноэпидемиологический надзор;
• ст. 369 ТК РФ – Государственный надзор за соблюдением требований ядерной и радиационной безопасности.

Федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, Федеральный государственный энергетический надзор,

Государственный надзор за соблюдением требований ядерной и радиационной безопасности – осуществляется Ростехнадзором, который является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии, безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения.

Деятельность Ростехнадзора регулируется, в первую очередь, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 «Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» и Законом о контроле.

Федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляется Роспотребнадзором, который является федеральным органом исполнительной власти по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей (в сфере здорового питания, в области организации питания, обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами и т.д.).

Деятельность Роспотребнадзора регламентирована утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 «Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» и Законом о контроле.

Предметом специализированных федеральных государственных надзоров является соблюдение требований норм и правил по безопасному ведению работ.

Данные требования содержатся в административных регламентах. Например, в Административном регламенте по осуществлению федерального государственного надзора в области промышленной безопасности (утвержден Приказом Ростехнадзора от 03.07.2019 № 258) для проведения проверки истребуются документы, подтверждающие:

• организацию подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности, сведения о получении ими дополнительного профессионального образования;
• прохождение соответствующего обучения и проверки знаний производственных инструкций работниками, трудящимися на опасных промышленных объектах;
• допуск к работе лиц с соответствующей квалификацией, без медицинских противопоказаний и т.д.

В Административном регламенте по осуществлению федерального государственного энергетического надзора (утвержден Приказом Ростехнадзора от 30.01.2015 № 38) устанавливается, что государственный надзор за соблюдением требований по безопасному ведению работ на объектах электроэнергетики и теплоснабжения осуществляется при:

• вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе в ремонт, капитальном ремонте объектов электроэнергетики, объектов теплоснабжения теплоснабжающих организаций и теплосетевых организаций;
• осуществлении оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике;
• строительстве, реконструкции объектов электроэнергетики, объектов теплоснабжения, не являющихся объектами капитального строительства.

Надзор осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок, которые могут быть документарными или выездными. Для проведения внеплановой проверки нужен факт нарушения обязательного требования или угроза этого нарушения. Решение о проведении внеплановой проверки в некоторых случаях должно быть согласовано с Прокуратурой РФ.

Решение о согласовании внеплановой выездной проверки с органом прокуратуры принимается в случаях, если основаниями для ее проведения является:

1. возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
2. причинение вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В случае, если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, в том числе работников, Роспотребнадзор вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю посредством направления документов в течение 24-х часов с момента принятия решения о проведении такой проверки.

С актом проверки необходимо ознакомить работодателя, в отношении которого проводилась проверочная деятельность, после чего об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки делается запись в самом акте проверки.