Функционирование государства
Правовые формы осуществления государственной власти
Функции государства реализуются в конкретных действиях, совершаемых субъектами государственной власти. Эти действия весьма разнообразны и могут быть сведены в более или менее однородные группы. Внешнее практическое выражение деятельности по реализации функций государства в конкретных условиях получило наименование форм осуществления государственной власти.
Выделяются правовые и неправовые формы реализации функций государства. Правовые формы представляют собой деятельность, связанную с совершением юридически значимых действий в строго определенном законом порядке. Они определяются природой субъекта государственной власти и его компетенцией в области осуществления государственно-властных полномочий. Существуют различные классификации правовых форм реализации государственной власти. Наиболее распространено деление этих форм на правоустановительные (правотворчество), правоисполнительные и правоохранительные. Первая представляет собой деятельность субъектов государственной власти по созданию правовых норм, их изменению и отмене, вторая - по реализации предписаний правовых норм, наконец, третья - это деятельность по охране правовых норм от нарушений. В последнее время на передний план выдвигается договорная в широком смысле форма осуществления государственной власти. Речь идет не только о совершенствовании и расширении действия договоров как юридической формы хозяйственно-экономических отношений, но и о том, что договор может и должен быть положен в основу правового регулирования и политических, и даже управленческих отношений. В основе современной демократической политической системы, правового государства лежит взаимное согласие (договор) граждан, консенсус, выражающийся в конституировании, признании и поддержке государственной власти.
В принципе проблема договорных отношений в государственном управлении связана с его децентрализацией. Если говорить об общей тенденции развития государственного управления, то она сводится к тому, что распорядительные средства регулирования общественных отношений во всех возможных случаях уступают место договорным средствам, а односторонние государственно-властные решения во все большей степени сочетаются с договорными формами взаимоотношений.
Имеются серьезные аргументы в пользу более широкого использования административных договоров. Во-первых, применение договора упрощает отношения между его сторонами, дает им возможность непосредственно обращаться друг к другу по вопросам его исполнения, а органу, заинтересованному в исполнении договора, - непосредственно приводить в движение факторы, обеспечивающие его исполнение. Во-вторых, это возможность особенно точного регулирования договором отношений между сторонами и установления точной регламентации тех вопросов, в которых заинтересован хотя бы один из участников этих отношений. В то же время административный акт именно в силу своей односторонности (т.е. как исходящий только от издающего его органа управления) не дает достаточных гарантий точного и полного учета интересов другой стороны. В-третьих, деятельность в форме договора в результате создания лучших возможностей контроля за работой органа управления эффективно содействует интенсификации соответствующей деятельности. В-четвертых, договорная форма может внести существенный вклад в расширение гласности, демократизации государственного управления.
При практическом применении административных договоров (соглашений) нужно учитывать, что они являются новыми, нетрадиционными по своей природе формами деятельности государства, отличаются особенностями, которые необходимо глубоко и всесторонне исследовать. Сущность административного договора (соглашения) состоит в его организующем, координирующем и регулирующем характере, а значит, в управленческом воздействии на общественные отношения; одной из его сторон всегда выступает орган управления.
Как правило, такие договоры заключаются между непосредственными сторонами в целях координации их деятельности для выполнения какой-либо общей задачи. Часто с помощью административного договора регулируются межотраслевые отношения. В любом случае предметом административного договора являются управленческие отношения, т.е. отношения, в которых проявляется управленческая компетенция органов государства.
Ответственность сторон договора (соглашения) - это ответственность по инстанциям: для государственных органов - перед вышестоящими органами; когда договор заключается между государственными органами и общественной организацией - тоже соответственно перед вышестоящим государственным органом и органом общественной организации, хотя здесь дело обстоит значительно сложнее. В последнем случае ответственность не носит государственно-правового характера, но и не является чисто административно-правовой в традиционном смысле. Природа ее двойственна и определяется неоднородностью участвующих в договоре сторон. Государственный орган может нести ответственность перед вышестоящей инстанцией - общественная организация вправе потребовать у государственного органа выполнения взятых на себя обязательств через вышестоящий орган. Последний должен принять имеющиеся в его распоряжении меры к выполнению обязательств со стороны подчиненного ему органа, в том числе дисциплинарные взыскания, налагаемые на виновных должностных лиц.
Другая сторона договорных отношений - общественная организация; государственный орган, конечно, не может побудить ее к выполнению взятых обязательств. Но, поскольку договор (соглашение) от имени общественной организации заключает, как правило, ее постоянно действующий выборный орган, значит, он ответствен перед ней в лице ее общего собрания. Последнее может понудить руководящих должностных лиц организации осуществить предусмотренные в договоре мероприятия и реализовать в отношении их ответственность негосударственного характера.
Организационная деятельность государства
Правовые формы не исчерпывают всех форм осуществления государственной власти. Наряду с ними широко используются различного рода неправовые формы, которые часто называют организационной деятельностью государства. Это деятельность, которая не требует полного и строго юридического оформления, не связана с совершением юридически значимых действий, последние не влекут за собой правовых последствий. Сказанное не означает, что организационная деятельность никак не регулируется правом.
Организационная деятельность тех или иных органов в целом является подзаконной. Она осуществляется в рамках действующего законодательства и в пределах компетенции того или иного органа. Однако, и это принципиально, правом здесь регламентируется лишь общая процедура совершения действий.
Организационные действия не нуждаются в издании специальных юридических актов и проводятся в порядке текущей, прежде всего управленческой, деятельности. В то же время как предпосылки, так и результат выполнения организационных действий могут фиксироваться и юридически.
К неправовым формам помимо организационной деятельности относят также осуществление материально-технических операций, таких, как подготовка материалов для издания юридических актов, составление справок, отчетов, ведение делопроизводства и т.д.
Осуществление организационных действий - это повседневные и разнообразные проявления управленческой деятельности, лишенные юридической оболочки. Они широко используются для обеспечения четкой и эффективной работы государственных органов. Организационные действия могут быть направлены как внутрь аппарата государства, так и вовне его - в отношении негосударственных формирований и граждан.
В целом непосредственные организационные действия могут выражаться:
а) в инспектировании государственных органов, должностных лиц и негосударственных организаций;
б) в их инструктировании;
в) в разъяснении содержания целей законодательных и иных юридических актов;
г) в привлечении негосударственных организаций и граждан к работе государственного аппарата.
Например, обеспечение правильного сочетания единоначалия и коллегиальности, подготовка и проведение заседаний, совещаний, распределение функций и обязанностей между структурными подразделениями государственного органа, изучение, обобщение и распределение положительного опыта и т.п.
Все возрастающую роль играют изучение и учет общественного мнения в работе государственного аппарата. Применительно к негосударственным формированиям и гражданам можно говорить о различных формах привлечения общественных и самодеятельных организаций и граждан к работе государственных органов, об организационно-массовой работе последних и т.п.
Государственная служба
Государственная служба - это служба в государственных учреждениях. Понятие государственной службы стало складываться, в отличие от службы государю, в эпоху просвещенного абсолютизма (XVIII в.). В царской России состоящими на государственной службе считались не только собственно государственные служащие, т.е. служащие «по определению правительства», но и лица, занимавшие некоторые выборные должности по земскому и городскому самоуправлению, а также в дворянских сословных организациях. До 1906 г. правом на поступление на государственную службу без ограничений обладали только дворяне. Лишь низшие и отчасти средние должности замещались разночинцами. Женщины стали поступать на государственную службу только с XX в. и только в единичных случаях.
В основе правового регулирования государственной службы до Октябрьской революции лежала введенная еще Петром I «Табель о рангах» (1722 г.), где все должности, как гражданские, так и военные, разделялись на 14 классов, или чинов. При поступлении на государственную службу подробно регламентировался порядок получения чина, равно и порядок прохождения по лестнице чинов. Февральская революция 1917 г. не отразилась на положении чиновничества. Чиновничий аппарат был разрушен Октябрьской революцией. Декрет от 12 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» установил:
«Всякие... наименования гражданских чинов (тайные, статские и прочие советники) уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование- гражданин Российской Республики».
Традиционно советская государственная служба рассматривалась как особый вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и оплачиваемой им. Тот же подход имеет место в принятом в 1995 г. Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», в котором под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Государственная служба является формой реализации конституционного права граждан на труд. Она осуществляется определенной категорией служащих, для которых работа в государственном аппарате за вознаграждение составляет основную профессию. Государственная служба может рассматриваться наряду с «материальной» трудовой деятельностью соответствующих лиц как правовой институт. Последний составляют юридические нормы, определяющие правовой статус государственных служащих: условия и порядок поступления и прохождения службы, должностные обязанности и права, виды поощрений и ответственности и т.д. Это комплексный правовой институт, включающий нормы административного (по преимуществу), трудового, финансового, гражданского и других отраслей права, которые регулируют государственно-служебные отношения.
Советская концепция государственной службы исходила из того, что нет необходимости устанавливать особый статус для государственных служащих (что в конечном счете должно вытекать из различия между административным - публичным - и частным правом). В итоге специального закона о государственной службе не существовало, она регулировалась помимо общих законодательных актов о Совете Министров, местных советах, о предприятиях специальными нормативными актами - Единой номенклатурой должностей служащих 1967 г., квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих 1986 г., кодексами о труде и об административных правонарушениях и др.
Помимо указанного Закона «Об основах государственной службы...» изданы указы Президента России «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» от 22 декабря 1993г. и «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы» от 3 сентября 1997 г. и др.
Государственный служащий
Из понятия государственной службы вытекает и понятие ее субъекта - государственного служащего. Под ним понимается гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
В связи с реформой государственной власти возникает множественность категорий (корпусов) служащих, в том числе публичных, в зависимости от таких двух критериев, как работодатель и правовой режим. В частности, наряду с государственными начинают действовать и муниципальные служащие, которые исполняют обязанности по муниципальной должности (штатной должности в муниципальных органах) за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. В то же время сохраняются общепризнанные классификации государственных служащих:
а) в зависимости от видов государственной деятельности выделяются служащие представительных органов власти; органов исполнительной власти; органов судебной власти;
б) по характеру труда служащие могут быть разделены на руководителей, специалистов и технических исполнителей;
в) по юридическим свойствам должностей они делятся на служащих, имеющих государственно-властные полномочия, и служащих, таковых не имеющих. Действия первых могут вызвать определенные юридические последствия, а сами служащие данного вида в зависимости от особенностей их полномочий подразделяются на должностных лиц (имеют право совершать действия, влекущие юридические последствия) и представителей власти (имеют право предъявлять государственно-властные требования от имени государства и применять меры воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении).
Все большее значение будет приобретать классификация служащих в зависимости от правового режима, прежде всего их деление на штатных и внештатных (особенно работающих на договорной основе).
Служебное место
В основу понятия, а также правового статуса государственного служащего положено понятие должности - служебного места, которому соответствует правовое положение лица, занимающего его. Должностью определяются характер выполняемой работы, обязанности и права, поощрения и ответственность служащего, требования к его профессиональной подготовке. В настоящее время можно наблюдать крепнущую тенденцию перехода от системы занятия должностей к системе кадровой службы, распространенной в России до Октябрьской революции, а сейчас преобладающей главным образом в Западной Европе. Система кадровой службы базируется на существовании так называемых корпусов (категорий) чиновников. Корпус - совокупность служащих, которые подчинены одному и тому же особому статусу и для которых установлена единая табель о рангах. Противопоставление системы кадровой службы и системы занятия должностей не абсолютно, между ними имеется сходство. В рамках кадровой службы существуют должности, а система занятия должностей в некоторых странах - не только в России, но и, например, в США - имеет тенденцию к превращению ее в систему кадровой службы. Тем не менее, они имеют существенные отличия, детерминируемые мобильностью служащих: в системе кадровой службы служащие менее мобильны, но их положение более стабильно как в плане занятия самой должности, так и в плане соблюдения соответствующих гарантий.
Государственная должность
В России государственная должность, согласно принятому закону об основах государственной службы - это должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией России, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение обязанностей.
Государственные должности подразделяются так: 1) должности, устанавливаемые для непосредственного исполнения полномочий государственного органа (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства России, председатели палат Федерального Собрания, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты, министры, судьи и др.) - должности категории «А»; 2) должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», - государственные должности категории «Б»; 3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий - государственные должности категории «В». Перечень государственных должностей указанных категорий дается в Реестре государственных должностей в Российской Федерации.
Наряду с общим понятием государственной должности законом дается понятие государственной должности государственной службы, объединяющее должности только категорий «Б» и «В». В Реестре государственных должностей государственной службы Российской Федерации (части общего Реестра государственных должностей) указанные должности классифицируются по группам (в частности, выделяются высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности). К указанному Реестру прилагается перечень специализаций должностей и классификационные требования к лицам, их замещающим.
Прохождение государственной службы начинается с момента зачисления на службу и оканчивается прекращением исполнения служебной деятельности. Прохождение службы означает реализацию служебной карьеры. Последняя начинается с поступления на службу. В основе системы отбора служащих (комплектования должностей) лежит принцип равенства (по признакам расы, убеждений и пола). В то же время данный принцип имеет, и часто жесткие, ограничения в возрасте (минимальный и максимальный возраст поступающих на службу), в гражданстве и даже связан со способностями - интеллектуальными, подтвержденными дипломами и свидетельствами; моральными, подтвержденными правомерным поведением; физическими. Должности государственных служащих замещаются путем назначения или конкурса (выборов). Назначение производится уполномоченным на то органом или должностным лицом. Оно оформляется в виде юридического акта, являющегося основанием для вступления лица в должность с наделением его определенными правами и обязанностями. На местном уровне служащие назначаются соответствующими органами местного самоуправления.
Конкурс считается наиболее предпочтительным способом подбора служащих, поскольку он обеспечивает доступ к должности только на основе способностей (критерий заслуг) и в принципе более эффективно препятствует протекционизму, фаворитизму. По конкурсу в Российской Федерации замещается ряд должностей в учебных заведениях, научно-исследовательских и некоторых других учреждениях.
Прохождение службы (перемещение по службе) у каждого государственного служащего сугубо индивидуально. Изменения в служебно-правовом положении могут повлечь: перемещение по службе (повышение, понижение в должности, перевод); зачисление на учебу, связанное с увольнением от занимаемой должности; призыв (поступление) на действительную военную службу; присвоение воинского или специального звания, чина, ранга, ученой степени и звания и других отличий, с которыми связаны особые права и обязанности; увольнение со службы и др.
Ответственность государственных органов (юридических лиц) должна сочетаться с индивидуальной ответственностью служащих. Понятно, что государственный служащий, совершивший преступление, административное правонарушение, подвергается соответствующим мерам наказания в общеправовом порядке. В то же время существуют правонарушения, присущие только должностным лицам, такие, как должностной подлог, взяточничество, злоупотребление властью или служебным положением, превышение власти или служебного положения и др.
Ответственность государственных служащих - это применение к ним в установленном порядке мер воздействия за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих прав и обязанностей. Наряду с моральной ответственностью существует четыре вида юридической ответственности государственных служащих: дисциплинарная, материальная и, как уже говорилось, уголовная и административная.
Дисциплинарная ответственность служащих наступает за виновное нарушение служебной дисциплины, т.е. за совершение должностных проступков. Последние есть виновные нарушения правил, обязанностей службы, не преследуемые в административном или уголовном порядке. Дисциплинарная ответственность применяется, как правило, в порядке служебного подчинения: лицо, которое подвергается дисциплинарному наказанию, находится в прямой служебной зависимости от органа, налагающего наказание.
Установлены три вида дисциплинарной ответственности: в порядке подчиненности; в порядке, установленном уставами и положениями о дисциплине, действующими в некоторых министерствах и ведомствах; в порядке, установленном правилами внутреннего трудового распорядка. Административную ответственность государственные служащие несут в общем порядке. Однако к должностным лицам могут применяться не все административные взыскания, а только предупреждения и штраф.
Материальная ответственность государственных служащих выражается в их обязанности восстановить (полностью или отчасти) ущерб, причиненный ими государству (учреждениям, предприятиям или организациям, где они работают) или третьим лицам. Материальная ответственность наступает либо по суду, на основе норм трудового или гражданского права, либо в административном порядке, например отчисление из зарплаты на основании распоряжения администрации. Материальная ответственность может быть ограничена в пределах размера действительно причиненных убытков, но не больше определенной части зарплаты служащего, причинившего ущерб. Полная ответственность, т.е. в размере причиненного ущерба, производится, например, за ущерб, причиненный служащим, .находящимся в нетрезвом состоянии. Взыскание ущерба в этом случае производится, как правило, в судебном порядке.
Указом Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. для государственных служащих установлено обязательное представление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Непредоставление таких сведений или умышленное представление неполной, недостоверной или искаженной информации согласно этому указу является основанием для отказа в назначении на должность.
В развитие данного указа Президент РФ своим указом от 15 мая 1997 г. обязал лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (в том числе Президента Российской Федерации, членов парламента и Правительства Российской Федерации) и государственные должности субъектов Российской Федерации, а также лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы, государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации и должности в органах местного самоуправления ежегодно представлять сведения о своих доходах и принадлежащем им имуществе. Соответствующие декларации подаются в органы государственной налоговой инспекции по месту постоянного жительства гражданина. В отношении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, а также государственных служащих, замещающих федеральные государственные должности государственной службы в Администрации Президента Российской Федерации, Аппарате Правительства Российской Федерации и в федеральных органах исполнительной власти, назначение на которые и освобождение от которых осуществляют соответственно Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, указом предусмотрено предоставление сведений о доходах и имуществе также супругов, детей и иных членов их семей.