Правительство Российской Федерации

Понятие и функции Правительства России

Правительство Российской Федерации — это федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет руководство всеми основными сферами и отраслями экономики, социально-культурной жизни, административно-политической деятельности. Правительство есть высший орган исполнительной власти федерации, которому в той или иной мере подчинены все иные исполнительные структуры власти. Действующая Конституция России не употребляет термин «высший» применительно к характеристике федерального Правительства.

Такая характеристика Правительству дана в ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».

Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Председателем Правительства, его Заместителем, федеральным министром, иным руководителем федерального органа исполнительной власти может быть гражданин России, достигший 30 лет, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание российского гражданина на территории иностранного государства.

Председателю Правительства, его заместителям, федеральным министрам, иным руководителям федеральных органов исполнительной власти запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации.

Председатель Правительства в соответствии с Конституцией, федеральными законами, указами, распоряжениями, поручениями Президента организует работу Правительства Российской Федерации. Он несет персональную ответственность перед Президентом за осуществление возложенных на Правительство полномочий.

Правительство организует исполнение федеральных законов, указов Президента, международных договоров России, осуществляет систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принимает меры по устранению нарушений законодательства России.

В соответствии с концепцией правового государства, организация исполнения законов является главной функцией Правительства и подчиненной ему системы государственных органов исполнительной власти в России. Правительство руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, за исключением тех органов, руководство деятельностью которых осуществляет непосредственно Президент.

Можно сказать, что деятельность Правительства организуется на основах коллегиальности. Это проявляется в характере обсуждаемых и принимаемых решений, на заседаниях, которые проводятся Председателем Правительства систематически, не реже одного раза в месяц.

Правительство распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на их содержание. Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

Структура федеральных органов исполнительной власти — это создаваемая в порядке, определенном Конституцией, совокупность государственных органов, осуществляющих под руководством Правительства федеральную исполнительную власть. Основываясь на предложениях председателя Правительства, Президент России своим указом утверждает эту структуру в составе федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Полномочия Правительства федерации неразрывно связаны с реализацией норм ст. 71 Конституции, определяющей предметы ведения Российской Федерации.

Как высший федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации Правительство:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; отчитывается перед ней об его исполнении; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в стране единой социально ориентированной государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды;
г) обеспечивает государственную поддержку научнотехнологического развития России, сохранение и развитие ее научного потенциала;
д) обеспечивает функционирование системы социальной защиты инвалидов, основанной на полном и равном осуществлении ими прав и свобод человека и гражданина, их социальную интеграцию без какой-либо дискриминации, создание доступной среды для инвалидов и улучшение качества их жизни;
е) осуществляет управление федеральной собственностью;
ж) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики России;
з) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод российских граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
и) осуществляет меры по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики;
к) осуществляет меры по поддержке добровольческой (волонтерской) деятельности;
л) содействует развитию предпринимательства и частной инициативы;
м) обеспечивает реализацию принципов социального партнерства в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений;
н) осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения России, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным;
о) создает условия для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры;
п) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента.

Таким образом, в сферу полномочий и компетенции Правительства входит регулирование общественных отношений в различных сферах жизнедеятельности российского социума: социально-экономической, политической, духовной, культурной, военной и др.

Так, Правительство обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Конкретные полномочия Правительства в финансовой сфере нашли свое подробное отражение в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».

По сравнению с нормами Конституции здесь получили развитие полномочия в части:

• разработки и реализации налоговой политики;
• обеспечения совершенствования бюджетной системы;
• регулирования рынка ценных бумаг;
• управления государственным внутренним и внешним долгом федерации;
• осуществления валютного регулирования и валютного контроля;
• руководства валютно-финансовой деятельностью в отношениях России с иностранными государствами;
• разработки и осуществления мер по проведению единой политики цен.

Социальный характер Российского государства (ч. 1 ст. 7 Конституции) определил обязанность Правительства по обеспечению проведения единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

Правительство призвано реализовать требования Конституции о создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В частности Правительство Российской Федерации обязано:

• обеспечивать реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения;
• разрабатывать программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;
• принимать меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия;
• содействовать решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики;
• разрабатывать и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;
• определять основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования;
• обеспечивать государственную поддержку культуры и сохранение, как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов федерации;
• принимать меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия и др.

Одна из важных задач Правительства — осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации. Для этого Правительство организует:

• оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил России, других российских войск и воинских формирований;
• обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям;
• обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности федерации;
• принимает меры по охране государственной границы России;
• руководит гражданской обороной.

В компетенцию Правительства входит решение вопросов организации деятельности правоохранительных органов. Правительство разрабатывает и реализует меры по обеспечению этих органов квалифицированными кадрами, разрабатывает организационные структуры, определяет с учетом реальных потребностей их штатную численность, объем и источники финансирования, образует специализированные учреждения профессионального образования; принимает меры по созданию работникам необходимых условий для работы и улучшению жилищно-бытовых условий; обеспечивает социальную и правовую защиту, выделяет ассигнования на обеспечение их безопасности.

В компетенцию Правительства входят также принятие международных договоров, подлежащих его утверждению.

Правительство принимает меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров России.

Правительство федерации в рамках своей компетенции принимает решения:

• о вступлении России в международные организации;
• по вопросам участия России в деятельности международных организаций;
• о формировании российских делегаций на заседаниях органов международных организаций;
• об утверждении российских представителей в международные организации.

Правила организации деятельности Правительства федерации по реализации его полномочий устанавливаются в соответствии с Конституцией, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», иными федеральными законами и указами Президента Российской Федерации, Регламентом Правительства. Регламентом определяются порядок планирования, подготовки и проведения заседаний, оформления принятых решений, внесения и рассмотрения проектов актов, работы с обращениями граждан и другие вопросы.

Взаимоотношения Правительства с Президентом, Федеральным Собранием и иными органами государственной власти

Как было отмечено выше, исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство под общим руководством Президента, то есть Президент в России непосредственно или опосредованно отвечает за деятельность органов исполнительной власти. Президент в России имеет непосредственное отношение к исполнительной власти.

Более того, перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия (ст. 116 Конституции).

Президент Российской Федерации также обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов государственной власти. Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства и на заседаниях Президиума Правительства Российской Федерации.

Президент России в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами непосредственно руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению председателя Правительства положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Президент руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, указанных выше и находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств. Президент в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент Российской Федерации.

Правительству принадлежит право законодательной инициативы в Федеральном Собрании. Это право оно осуществляет посредством внесения законопроектов в Государственную Думу, а также Правительство вправе вносить в них поправки в процессе рассмотрения в Государственной Думе.

В случае, если разрабатываемые Правительством проекты федеральных законов находятся в зоне предметов совместного ведения всей федерации и субъектов федерации, то они (проекты) в обязательном порядке направляются Правительством в органы государственной власти субъектов федерации.

Правительство дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Правительство может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах.

Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством законопроекта назначается официальный представитель (официальные представители) Правительства федерации.

Правительство представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении в сроки, установленные федеральным законом.

В ст. 35 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрены основания отставки Правительства федерации и сложения им своих полномочий. И в том, и в другом случае речь идет о прекращении полномочий. В случае отставки или сложения полномочий

Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

О сложении полномочий Правительства в Конституции (ст. 116) говорится только в контексте вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации.

Во всех остальных случаях употребляется термин «отставка Правительства Российской Федерации», причем основаниями отставки может быть как обычная правомерная деятельность, так и правонарушения.

Отставка — это предусмотренное Конституцией основание сложения Правительством полномочий, которое может принять только Президент Российской Федерации.

Отставка Правительства Российской Федерации возможна в следующих случаях:

• по заявлению об отставке (ч. 1 ст. 117 Конституции) — в этом случае нет состава правонарушения, применение мер юридической ответственности не наступает;
• Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации. В этом случае необходимо исследовать фактические обстоятельства; при наличии признаков правонарушения речь пойдет о применении мер ответственности. Например, 17 августа 1998 года Правительством Российской Федерации, возглавляемом Сергеем Кириенко, было принято ошибочное решение, повлекшее дефолт в России. 23 августа 1998 года объявили об Указе Президента, которым Правительство Кириенко было отправлено в отставку. Более разительный случай, когда 12 мая 1999 года без объяснения причин Президент Российской Федерации Борис Ельцин отправил в отставку преодолевшее дефолт и спасшее экономику России Правительство Евгения Примакова;
• Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. В этом случае Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Некоторые государствоведы рассматривают выражение Государственной Думой недоверия Правительству как меру ответственности. Однако следует обратить внимание на то, что даже в случае выражения недоверия окончательное решение принимается Президентом, который может в случае несогласия распустить Государственную Думу. Таким образом, выражение недоверия скорее следует рассматривать как предупредительную меру, чем как меру пресечения;
• Председатель Правительства вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству, который подлежит рассмотрению в течение семи дней;
• Председатель Правительства, Заместитель Председателя Правительства, федеральный министр вправе подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.

Таким образом, решение об отставке Правительства во всех случаях принимается Президентом, который вправе принять ее или отклонить. Причем, как показала история России, фактически Президент может принять такое решение в любое время и по любым основаниям, в том числе формально отставка может быть не связана с результатами деятельности Правительства. Например, 24 февраля 2004 года Владимир Путин объявил об отставке Правительства, возглавляемого Михаилом Касьяновым, не объявляя причины этого.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации. В случае освобождения от должности Президентом или отставки Председателя Правительства, Заместителя Председателя Правительства, федерального министра Президент вправе поручить этому лицу продолжать исполнять обязанности по должности или возложить их исполнение на другое лицо до соответствующего назначения.

Государственная Дума не может выразить недоверие Правительству, а Председатель Правительства не может ставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству в следующих случаях:

• в течение года после избрания Государственной Думы;
• с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
• в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации;
• в течение года после назначения Председателя Правительства.

Свои полномочия Правительство реализует, прежде всего, через правовые акты, которые издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации. Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства.

Постановления и распоряжения Правительства подписываются председателем Правительства. Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий России.

Постановления Правительства, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Постановления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если ими не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства вступают в силу со дня их подписания. Все акты Правительства могут быть обжалованы в суде.

Председатель Правительства и федеральные органы исполнительной власти

Председателем Правительства Российской Федерации является должностное лицо, определяющее основные направления его деятельности и организующее его работу. Во многих зарубежных странах официальный титул главы правительства — «премьер-министр». Председатель Правительства назначается Президентом Российской Федерации (с согласия Государственной Думы) и освобождается им от должности: по собственному заявлению или в случае его невозможности исполнения своих полномочий. При этом Президент уведомляет палаты Федерального Собрания об освобождении его от должности в день принятия решения. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку и всего Правительства Российской Федерации.

Соответственно своему статусу Председатель Правительства осуществляет следующие полномочия:

а) как глава Правительства представляет за рубежом Российскую Федерацию;
б) ведет заседания Правительства;
в) подписывает акты Правительства Российской Федерации;
г) представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении;
д) распределяет сферы деятельности между заместителями Председателя Правительства.

На Председателя возлагается обязанность систематически информировать Президента о работе Правительства.

В случае его временного отсутствия его обязанности исполняет один из его заместителей.

Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и состоит из следующих элементов:

— федеральных министерств, служб и агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент, федеральные службы и агентства, подведомственные этим федеральным министерствам (Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Министерство обороны, Министерство юстиции и др., Служба внешней разведки России, Федеральная служба безопасности (ФСБ), Управление делами Президента федерации (федеральное агентство) и др.);

— федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство, федеральные службы и агентства, подведомственные этим министерствам (Министерство здравоохранения, Министерство культуры и др., Федеральное агентство связи и др.);

— федеральных служб и агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство (Федеральная антимонопольная служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная миграционная служба и др.).

Таким образом, почти все федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства. Исключение составляют ряд федеральных структур, непосредственное руководство деятельностью которыми осуществляет Президент.

Это те федеральные органы, которые находятся в юрисдикции президента.

Аппарат Правительства Российской Федерации

Компетенция Аппарата Правительства складывается из функций, которые базируются на основе реализации его важнейшей задачи — организации деятельности Правительства, а также контроля за исполнением поручений федеральными органами исполнительной власти.

Аппарат Правительства выполняет следующие обязанности (пункт 4 раздела II Положения об Аппарате Правительства Российской Федерации):

• осуществляет контроль за соблюдением требований Регламента Правительства при внесении в Правительство проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, международных договоров России и других документов;
• обеспечивает представление Председателю Правительства внесенного Министерством экономического развития, Министерством финансов и Министерством иностранных дел Российской Федерации проекта основных направлений деятельности Правительства по реализации внутренней и внешней политики России;
• подготавливает экспертные заключения на проекты актов и других документов, представляет Председателю Правительства, его заместителям и Руководителю Аппарата Правительства предложения по ним, а также аналитические и справочные материалы, запрашивает в установленном порядке информационные и иные материалы, необходимые для деятельности Аппарата Правительства;
• подготавливает поручения Председателя Правительства, его заместителей во исполнение поручений и указаний Президента Российской Федерации и обеспечивает контроль за их исполнением;
• организует контроль за выполнением органами исполнительной власти решений Правительства, а также поручений Председателя Правительства и его заместителей;
• осуществляет организационное обеспечение заседаний Правительства и его Президиума, подготовку совещаний и других мероприятий, оформляет принятые решения;
• проводит по указанию Председателя Правительства, его заместителей или руководителя Аппарата Правительства совещания с участием руководителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, приглашает на совещания представителей других государственных органов, организаций, специалистов и ученых;
• обеспечивает взаимодействие Правительства с палатами Федерального Собрания при осуществлении законопроектной деятельности и организует участие представителей Правительства в их деятельности;
• организует проработку поступивших в Правительство парламентских запросов, направляет их и обращения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания в соответствующие федеральные министерства и другие федеральные органы исполнительной власти для рассмотрения и ответа;
• направляет в федеральные ведомства проекты федеральных законов, поступающие от субъектов права законодательной инициативы и Государственной Думы, для подготовки заключений, поправок к законопроектам и официальных отзывов Правительства;
• обеспечивает представление интересов Правительства в Конституционном и Верховном судах Российской Федерации, а также организует представление интересов Правительства в судах федеральными ведомствами;
• рассматривает обращения граждан и организаций, адресованные в Правительство, направляет их в соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления для рассмотрения и принятия мер, организует прием граждан членами Правительства, а также проводит с ними информационно-аналитическую работу;
• подготавливает для Председателя Правительства материалы к его докладам и выступлениям, а также необходимые аналитические и справочные материалы;
• обеспечивает организацию проведения протокольных мероприятий Правительства;
• обеспечивает работу с запросами информации о деятельности Правительства;
• обеспечивает ведение делопроизводства, соблюдение режима секретности и защиту сведений, составляющих государственную тайну, и иной охраняемой законом информации;
• выполняет другие функции в соответствии с решениями Правительства и поручениями Председателя Правительства.