Федеральное Собрание Российской Федерации

Структура Федерального Собрания и его палат. Способы их формирования и функции

Согласно ст. 94 Конституции России Федеральное Собрание является законодательным (представительным) органом государственной власти и состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Каждая палата отражает разные аспекты народного представительства. Так, Государственная Дума воплощает идею народного суверенитета, то есть прямого представительства народа. Эта палата избирается всенародно на основе демократической избирательной системы и свободных выборов. Совет Федерации олицетворяет идею федерализма, является палатой представительства субъектов Российской Федерации и формируется региональными парламентами и их правительствами. Федеральное Собрание осуществляет, прежде всего, законодательную функцию.

Ни один орган государства кроме всероссийского парламента не вправе издавать федеральные законы. В законотворческой деятельности парламента реализуется принцип народного суверенитета, находит выражение принадлежность власти народу и признание его единственным источником власти в Российской Федерации (ст. 3 Конституции).

Федеральное Собрание — постоянно действующий орган государственной власти, он формируется сроком на 5 лет, а непрерывность его деятельности связана с периодичностью выборов в этот парламент и обновляемостью его депутатского корпуса.

Как парламент страны Федеральное Собрание России работает на постоянной, профессиональной основе, открыто, гласно в специальных, характерных только для него организационно-правовых формах (раздельные и совместные сессионные заседания палат, заседания парламентских комитетов и комиссий, депутатских фракций; парламентские слушания, депутатские запросы и др.).

Действующая Конституция Российской Федерации определяет место парламента в системе высших органов государственной власти, порядок формирования его палат, внутреннюю структуру, численный состав, срок полномочий, компетенцию, взаимоотношения с другими органами государственной власти — Президентом, Правительством, Конституционным Судом, Верховным Судом, Генеральным прокурором, Следственным комитетом, Счетной палатой и Центральным банком России, Уполномоченным по правам человека и Уполномоченным по правам ребенка в России, Общественной палатой и Центральной избирательной комиссией (ЦИК), высшими органами государственной власти всех субъектов Российской Федерации.

Основные функции у российского парламента такие же, как и у парламентов всего мира. Федеральному Собранию России так же присущи учредительная, законодательная и контрольная функции.

Учредительная функция реализуется через определение парламентом основ конституционного строя, правового статуса личности, государственного устройства, системы органов публичной власти; формировании (или участии в формировании) всех других ветвей государственной власти (исполнительной, судебно-прокурорской), разграничении между ними полномочий.

Законодательная функция является для парламента приоритетной. Принятие им федеральных конституционных и федеральных законов осуществляется в особой, тщательно соблюдаемой процессуальной форме.

Парламенту присуща также контрольная функция. Он вправе решать вопрос о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации, доверии Правительству России. Ежегодно Государственная Дума заслушивает отчет о работе Правительства, Уполномоченного по правам человека и Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации, отдельных федеральных министров. Парламент осуществляет высший финансовый контроль в процессе утверждения федерального бюджета и обеспечения его исполнения, заслушивает отчеты специального органа парламентского контроля — Счетной палаты; обсуждает депутатские запросы; проводит парламентские слушания и расследования.

Федеральное Собрание — ассоциированный член многих международных и региональных парламентских организаций, в том числе Межпарламентского союза, Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ). Россия — участник АзиатскоТихоокеанского парламентского форума, который объединяет 27 государств, в том числе США, Японию и Китай. Парламентские делегации Федерального Собрания России участвуют в работе Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств, парламента Союзного государства России и Беларуси, Межпарламентской ассамблеи Евразийского экономического сообщества.

Двухпалатная структура парламента предполагает в его структуре две палаты, которые формируются по-разному.

Более того, принцип работы такого парламента отличается разнообразием:

а) принцип равенства палат в объеме и характере полномочий — у палат равнозначный объем полномочий, сходные повестки пленарных заседаний, проведение палатами совместных заседаний и создание совместных органов и др.

б) принцип верхней и нижней палаты — у каждой палаты свой круг полномочий, разный характер работы, как правило, отсутствуют общие органы палат, различный количественный состав палат и порядок их формирования и др. Этот принцип в настоящее время используют большинство двухпалатных парламентов, в том числе и российский парламент.

В России принцип деления парламента на верхнюю и нижнюю палаты означает, что одна палата (именуемая нижней — Государственная Дума) выражает прямое представительство всего населения и формируется путем общенациональных выборов от примерно одинакового количества избирателей, а другая палата (именуемая верхней — Совет Федерации) представляет интересы всех субъектов федерации и имеет равное представительство от каждого субъекта федерации. Только условно эти палаты именуются нижней (Государственная Дума) и верхней (Совет Федерации), так как Конституция Российской Федерации эти термины не использует.

Рассматривая этот вопрос в историческом аспекте, можно отметить, что двухпалатная структура палат возникла в период буржуазно-демократических революций в качестве способа сдерживания одной палатой (верхней) радикализма другой (нижней). Представляя привилегированные слои общества, аристократов верхние палаты формировались менее демократическим путем по сравнению с нижними, им принадлежало право вето на законы, принимаемые нижней палатой, и др.

Таким образом, верхние палаты играли сдерживающую роль по отношению к нижним в интересах привилегированной части населения. В современный период эта роль верхней палаты утратила свое значение.

В унитарных государствах верхняя палата стала играть в большей степени роль парламентского экспертного учреждения, что в значительной мере повышает качество принимаемых парламентом законов. Иное значение принцип двухпалатности парламента приобрел в федеративных государствах, применительно к которым утвердилось двойное представительство народа в общенациональном парламенте: посредством прямого пропорционального представительства на основе всеобщего избирательного права и через равное представительство каждого из субъектов федерации.

Можно отметить и особенности формирования палат Федерального Собрания. Указом Президента России от 21 сентября 1993 года была упразднена действовавшая на то время система высших законодательных (представительных) органов государственной власти России — Съезд народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР. В соответствии с данным указом надлежало учредить новый законодательный (представительный) орган государственной власти — Федеральное Собрание, состоящее из двух относительно автономных палат — Совета Федерации (верхней палаты) и Государственной Думы (нижней палаты). Выборы в палаты проводились одновременно с референдумом по конституции, состоявшимся 12 декабря 1993 года. Правовой основой таких выборов являлись: Указ Президента Российской Федерации от 1 октября 1993 года55; Указ Президента от 11 октября 1993 года, утвердивший Положение о выборах депутатов Совета Федерации.

В соответствии с указанными положениями срок деятельности палат определялся в 2 года. Там же было определено, что выборы депутатов Государственной Думы проводятся по правилам смешанной избирательной системы: 225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам, а остальные 225 избираются на основе системы пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу. В Положении о выборах в Совет Федерации предусматривалось, что в него избирается по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации. При этом депутаты этой палаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам (один округ — два депутата), образованным в рамках административных границ каждого субъекта федерации.

Государственная Дума второго и третьего созывов формировалась в соответствии с Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы 1995 и 1999 годов путем проведения общенациональных парламентских выборов. Формирование Совета Федерации второго и третьего созывов осуществлялось на основе Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», который внес принципиальные изменения в порядок формирования этой палаты.

Следует особо отметить, что современное Федеральное Собрание Российской Федерации существенно отличается от прежнего Верховного Совета РСФСР по наименованию, внутренней структуре, порядку формирования палат, предметам их ведения, процедуре принятия законов, а также статусу парламентариев.

Если раньше обе палаты обладали абсолютно одинаковыми полномочиями и на равных основаниях участвовали в принятии законов, то теперь каждая палата имеет собственную компетенцию, которая закреплена в Конституции России, и самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению.

Так, например, если раньше закон принимался большинством голосов членов каждой палаты, то теперь он сначала принимается Государственной Думой, потом одобряется Советом Федерации, и только затем передается Президенту для подписания и обнародования. Существенно разнится численность и порядок формирования палат. Теперь Совет Федерации формируется по принципу представительства (по два представителя) от субъектов федерации, а Государственная Дума (в составе 450 депутатов) избирается непосредственно народом путем демократических выборов при тайном голосовании.

Если раньше депутаты Верховного Совета РСФСР работали на общественных началах, то нынешние парламентарии выполняют обязанности на профессиональной основе, имеют очень высокую заработную плату (индемнитет), значительные льготы и привилегии, а также гарантии своей неприкосновенности (иммунитет).

Верхней палатой Федерального Собрания является Совет Федерации. Эта палата призвана выражать специфические интересы каждого региона. В Совет Федерации входят:

а) по два представителя от каждого субъекта федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти — на срок полномочий соответствующего органа;

б) Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, — пожизненно. Президент, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, вправе отказаться от полномочий сенатора Российской Федерации;

в) не более 30 представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно.

Общее число сенаторов Российской Федерации определяется исходя из числа представителей от субъектов федерации и числа лиц, осуществляющих полномочия сенаторов. Сенатором Российской Федерации может быть гражданин России, достигший 30 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства. Сенаторам в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. Представителями Российской Федерации в Совете Федерации, осуществляющими полномочия сенаторов пожизненно, могут быть назначены граждане, имеющие выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности. Представители Российской Федерации в Совете Федерации, за исключением представителей Российской Федерации, осуществляющих полномочия сенаторов пожизненно, назначаются сроком на шесть лет.

Представителей судебной власти регионов в палате нет, так как суды выполняют функции арбитра в любых спорах и конфликтах, в том числе и между ветвями государственной власти и их представителями, и не могут априори находиться на стороне какой — либо из спорящих сторон. Совет Федерации является постоянно действующим органом. В отличие от Государственной Думы, Совет Федерации не может быть распущен президентом. Его заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц.

Говоря о способах формирования Совета Федерации, можно отметить, что в мировой практике она обнаруживает большое разнообразие.

Первый — выборный порядок в ряде стран, касающийся всего состава верхней палаты или же подавляющего большинства ее депутатов. Выборность воплощает в себе демократические процедуры формирования парламентов, однако до настоящего времени она не стала повсеместным правилом. Прямые выборы — это всегда непосредственное избрание гражданами своих представителей в парламентские органы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Особенность таких выборов заключается в отсутствии посредников (выборных коллегий, парламентов субъектов федерации и т. п.) между избирателями и кандидатами на выборные должности, что свойственно косвенным выборам. В результате прямого избрания формируются Сенат США, Совет кантонов в Швейцарской Конфедерации. Так же создавался Совет Национальностей Верховного Совета СССР. При прямых выборах применяется как мажоритарная, так и пропорциональная избирательные системы. К примеру, 76 членов австралийского Сената избираются по системе пропорционального представительства. Напротив, Федеральный сенат Бразилии включает представителей штатов, избираемых на основе мажоритарного принципа.

Косвенные выборы представляют собой такой способ формирования верхних палат, когда депутаты избираются не гражданами непосредственно, а выборщиками (законодательными органами субъектов федерации, нижними палатами парламентов, избирательными коллегиями, местными властями).

Например, в Республике Казахстан депутаты Сената избираются на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании. Законодательными органами субъектов федерации образуются: Федеральный совет в Австрии (ландтагами земель); часть депутатов Совета кантонов в Швейцарии (парламентами кантонов); Совет штатов в Индии (законодательными собраниями штатов).

В парламентской практике сложился необычный порядок формирования верхних палат в таких государствах, как Исландия и Норвегия. Здесь верхние палаты избираются из своего состава депутатами нижних палат. Еще один подвид косвенных выборов заключается в избрании верхних палат местными органами власти. Две трети белорусского Сената избираются тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов базового уровня каждой области и города Минска (ст. 91 Конституции Республики Беларусь). Почти тождественный порядок установлен в Казахстане. Здесь Сенат образуют депутаты, избираемые по два представителя от каждой области, города республиканского значения и столицы республики на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответствующих административных единиц (ст. 50 Конституции Республики Казахстан).

Второй способ — прямо противоположный. Он реализуется в форме назначения, занятия места парламентария по должности (то есть по принципу делегирования), по праву и даже по наследству (палата лордов в Великобритании).

Следует заметить, что во многих зарубежных странах большая или значительная часть парламентариев назначается главами государств — в Малайзии королем, Беларуси и Казахстане президентами. В Беларуси количество назначаемых составляет одну треть от общего числа сенаторов.

Семь депутатов (1/4) Сената Казахстана назначаются Президентом на срок полномочий Парламента. Королева Великобритании по представлению Кабинета министров назначает пожизненных пэров58 — членов палаты лордов из числа бывших политических и партийных деятелей, отставных чиновников, выдающихся ученых и т. д. В Италии пять сенаторов назначаются Президентом Республики за выдающиеся достижения в социальной, научной, художественной и литературной областях (ст. 59 Конституции Италии).

Чрезвычайно сложный состав депутатов в бельгийском Сенате. Согласно ст. 67 Конституции королевства Бельгия Сенат состоит из 71 сенатора, из которых 25 избираются нидерландской избирательной коллегией; 15 — французской избирательной коллегией; по 10 сенаторов соответственно назначаются советами фламандской и французской диаспоры59 из своего состава; один — советом немецкоязычного сообщества; еще десять сенаторов — уже избранными и назначенными сенаторами (представителями фламандской и французской общины). В ст. 72 Конституции Бельгии установлено, что дети короля или, за их отсутствием, бельгийские родственники по нисходящей линии королевской фамилии являются сенаторами по праву с 18-летнего возраста, но только достигнув 21 года, они получают право решающего голоса.

В ряде государств предусмотрено пожизненное членство сенаторов. Так, в Беларуси лица, ранее занимавшие должность Президента Республики, становятся сенаторами пожизненно. В итальянском Сенате также имеется пожизненное членство: сенаторами по праву становятся все бывшие президенты республики. Назначение 26 духовных лордов (архиепископы и епископы) в Палату лордов Великобритании связывается с их пребыванием в соответствующей должности.

Наконец, третий способ — смешанный, характеризуется сочетанием первых двух вариантов в различных проявлениях.

Представитель в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта федерации на срок его полномочий.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации об избрании представителя в Совет Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением этого органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации — совместным постановлением обеих палат.

Решение высшего должностного лица субъекта федерации о назначении представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта федерации). Указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта федерации.

Указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта федерации вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти региона.

Сенатор Российской Федерации — представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта федерации — должен быть избран не позднее трех месяцев со дня вступления в должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта федерации. Такой же порядок сохраняется и в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего высшего должностного лица субъекта федерации. В случае досрочного прекращения полномочий сенатора Российской Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта федерации — новый представитель от этого органа в Совет Федерации должен быть назначен не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего сенатора.

Полномочия сенатора Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта нового сенатора Российской Федерации — представителя от того же органа государственной власти субъекта федерации.

Высказываются предложения о формировании Совета Федерации путем не назначения, а избрания представителей от субъекта федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании населением субъекта по мажоритарной системе.

Полномочия Совета Федерации. Согласно Конституции Совет Федерации к ведению Совета Федерации относятся:

а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

б) утверждение указов Президента о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения, и та и другая ситуация может возникнуть при чрезвычайных обстоятельствах. Военное положение объявляется в стране в случае агрессии (военного нападения на Россию) или угрозы агрессии, равно как при необходимости выполнения взятых на себя союзнических обязательств по взаимной обороне от агрессора, а чрезвычайное положение — в связи со стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, равно как и для борьбы с террористическими угрозами;

в) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил России за пределами территории Российской Федерации. Такая необходимость может возникнуть с учетом военно-стратегических интересов России, при выполнении союзнических обязательств по взаимной обороне от агрессии, защите интересов граждан России за рубежом или в связи с решениями ООН, других международных организаций;

д) назначение выборов Президента России. Верхняя палата Федерального Собрания назначает выборы Президента Российской Федерации в случае прекращения президентских полномочий. Именно с этого момента начинается избирательная кампания по выборам Президента России;

е) отрешение Президента от должности; лишение неприкосновенности Президента, прекратившего исполнение своих полномочий. Совет Федерации принимает окончательное решение об отрешении Президента от должности по процедуре импичмента, хотя инициирует этот вопрос Государственная Дума;

ж) назначение на должность по представлению Президента Председателя Конституционного Суда, его заместителя и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда, его заместителей и судей Верховного Суда Российской Федерации;

з) проведение консультаций по предложенным Президентом кандидатурам на должность Генерального прокурора Российской Федерации, его заместителей, прокуроров субъектов федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации;

и) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины от общего числа ее аудиторов по представлению Президента;

к) проведение консультаций по предложенным Президентом кандидатурам на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности;

л) прекращение по представлению Президента в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий Председателя, его заместителя и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя, его заместителей и судей Верховного Суда Российской Федерации, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий;

м) заслушивание ежегодных докладов Генерального прокурора России о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации.

Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Совет Федерации утверждает собственный Регламент, избирает председателя и Совет палаты, формирует комитеты и комиссии, определяет их статус.

Как палата парламента Совет Федерации обладает правом законодательной инициативы. Он участвует в законодательном процессе путем одобрения законов, принятых Государственной Думой. По вопросам своего ведения Совет Федерации принимает постановления.

В 2012 году Совет Федерации принят в Ассоциацию европейских сенатов.

Государственная дума Федерального Собрания формируется сроком на 5 лет на основе Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Начиная с первого созыва (1993 года) и до 2007 года Государственная Дума формировалась по смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе. Это означало, что половина ее депутатского корпуса (225 депутатов) избирались на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании (по мажоритарной избирательной системе, то есть по территориальным одномандатным избирательным округам), а вторая половина — остальные 225 депутатов — на основе пропорционального представительства от избирательных объединений по единому общефедеральному избирательному округу. Этот порядок изменен, и отныне нижняя палата парламента федерации формируется исключительно по пропорциональной системе представительства, то есть по партийным спискам.

Вместе с тем, каждый гражданин России, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом политической партии, вправе обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии, которые состоят в данном региональном отделении, она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии при решении вопросов, связанных с участием политической партии в выборах наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в федеральный список кандидатов.

Отсутствие обращений не препятствует принятию политической партией по собственной инициативе и в соответствии с ее уставом решения о включении гражданина России, не являющегося членом данной или иной политической партии, в выдвигаемый ею федеральный список кандидатов при наличии письменного заявления этого гражданина о согласии баллотироваться в составе федерального списка кандидатов.

До 2005 года избирательный барьер для партийных списков устанавливался 5 %, затем 7 %. Партиям, получившим от 5 % до 6 % голосов избирателей, предоставляется один депутатский мандат, от 6 % до 7 % — два. Однако уже на парламентских выборах в 2016 году вернулся 5 % проходной барьер. «Заградительный барьер» известен избирательным системам многих стран (1 % в Израиле; 3 % в Испании, Молдове, Румынии; 4 % в Болгарии, Швеции; 5 % в ФРГ; 7 % в Казахстане; 8 % в Лихтенштейне; 10 % в Турции; 17 % в Греции). В то же время ряд государств запрещает законодателю устанавливать любые требования в отношении минимального процента голосов в национальном масштабе (ст. 155 Конституции Португалии).

В выдвижении списков кандидатов в депутаты Государственной Думы участвуют общефедеральные политические партии. Партии, прошедшие в Государственную Думу, должны иметь поддержку не менее 60 % избирателей. Если только одна партия наберет 7 % голосов избирателей, то к распределению депутатских мандатов допускается еще одна или две партии, в поддержку которых в совокупности подано 60 % голосов избирателей.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин России, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на его постоянное проживание на территории иностранного государства. При этом не может претендовать на должность депутата Государственной Думы лицо, отбывающее наказание за преступление в местах лишения свободы, или тот, кто признан в судебном порядке недееспособным.

Депутатам Государственной Думы в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. Одно и то же лицо не может одновременно являться сенатором Российской Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Полномочия Государственной Думы. К ведению Государственной Думы относятся:

а) утверждение по представлению Президента кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации. Утверждение по представлению Председателя Правительства кандидатур его заместителей и федеральных министров, за исключением ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности;

б) решение вопроса о доверии Правительству России;

в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

г.1) заслушивание ежегодных отчетов Центрального банка;

д) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты по представлению Президента;

е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.

Уполномоченным по правам человека может быть гражданин России, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства. Уполномоченному по правам человека в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами российской территории;

ж) объявление амнистии;

з) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации в целях отрешения его от должности или против Президента, прекратившего исполнение своих полномочий, в целях лишения его неприкосновенности.

Но основные задачи Государственной Думы — это разработка и принятие законов, парламентский контроль.

По всем вопросам своей компетенции Государственная Дума принимает постановления и распоряжения. Каждая палата парламента в рамках своей конституционной компетенции принимает постановления. Постановлениями палат утверждены их регламенты; оформляется образование внутренних руководящих органов (председателей, советов палат), комитетов и комиссий, парламентских фракций. Постановления принимаются простым большинством голосов от общего числа членов палаты. Однако ряд вопросов требует квалифицированного большинства голосов. Так, решение о выдвижении обвинения Президенту должно быть принято 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Постановление о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции должно быть поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Сопротивление Совета Федерации может быть преодолено 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Президентское вето преодолевается 2/3 голосов от общего числа членов каждой палаты парламента.

По общеполитическим вопросам Совет Федерации и Государственная Дума могут выступать с заявлениями, которые принимаются в том же порядке, что и постановления.

Структура, то есть внутреннее строение палат парламента, определена их регламентами и постановлениями. Это Регламент Совета Федерации62 и Регламент Государственной Думы. Структура Совета Федерации и Государственной Думы имеют много общего, и одновременно специфичны. Общее состоит в том, что в каждой палате Федерального Собрания создаются:

1. единоличный руководящий орган (председатель палаты);
2. внутренний коллегиальный руководящий орган (Совет палаты);
3. парламентские комитеты и комиссии;
4. органы технического обеспечения деятельности — секретариат и аппарат палаты.

Отличительной особенностью внутренней структуры палат можно считать различный состав Совета палаты, парламентских комитетов и комиссий, отсутствие фракций политических партий в Совете Федерации.

Председатель и Совет палаты — это внутренние руководящие органы, которые участвуют в подготовке сессионных заседаний, проведении парламентских слушаний, расследований, координируют работу комитетов, комиссий. В структуре каждой палаты парламента из числа ее членов создаются внутренние вспомогательные рабочие органы — комитеты и комиссии. На них возлагается подготовка законопроектов и материалов к сессионным заседаниям, а также контрольные функции. Число комитетов и комиссий в палатах различное.

Парламентские комитеты действуют на постоянной основе; комиссии могут быть как постоянными, так и временными.

Палаты могут образовывать совместные согласительные комиссии для разрешения разногласий в процессе принятия федеральных законов. Специальные парламентские комиссии создаются для проверки деклараций о доходах и расходах депутатов, членов их семей.

Элементом внутренней структуры Государственной Думы являются депутатские объединения, которые бывают двух видов:

а) по принципу партийной принадлежности — фракции;
б) по интересам — депутатские группы.

В настоящее время в Государственной Думе имеются фракции политических партий: «Единая Россия», «Либеральнодемократическая партия России», «Коммунистическая партия России? скои? Федерации», «Справедливая Россия». Создание политических фракций в Совете Федерации не допускается.

Секретариат обеспечивает техническую и информационную подготовку сессионных заседаний палат, ведет протоколирование выступлений, обеспечивает парламентариев необходимыми справочными материалами.

К числу организационно-правовых форм работы парламента относятся: пленарные (общие) заседания, заседания парламентских комитетов, комиссий и депутатских фракций, парламентские слушания, парламентские расследования, «правительственный час», «час заявлений» и др. По инициативе комитетов, комиссий, депутатских фракций в помещениях Государственной Думы и Совета Федерации, парламентского центра могут проводиться «круглые столы», семинары, конференции и другие мероприятия, связанные с законотворческой деятельностью палат, а также иных проводимых палатами и их внутренними органами мероприятий по осуществлению конституционных полномочий парламента. Порядок проведения этих мероприятий определяется регламентами палат.

Основной организационно-правовой формой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации является пленарное заседание палаты — сессия. Она представляет собой совокупность раздельных заседаний верхней и нижней палаты.

Палаты проводят очередные и внеочередные заседания. На первое сессионное заседание Государственная Дума, как и Совет Федерации, собирается на 30-й день после избрания.

По инициативе Президента Государственная Дума может собраться на первое организационное заседание и раньше.

В течение года Государственная Дума проводит две сессии (весеннюю — с 12 января по 20 июня и осеннюю — с 1 сентября по 25 декабря). Государственная Дума проводит пленарные заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий, депутатских фракций, парламентские слушания, парламентские расследования и др.

Последняя неделя месяца в течение каждой сессии предназначена для встреч с избирателями.

В период парламентских каникул могут созываться внеочередные заседания. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат. Это международная парламентская традиция.

Основной организационно-правовой формой работы Совета Федерации являются заседания. Они проводятся в период с 15 сентября текущего по 15 июля следующего года не реже одного раза в любые три следующие друг за другом недели.

Как правило, на каждое заседание отводится три дня. Первый день может быть определен как день работы в комитетах и комиссиях.

Первое заседание Совета Федерации открывает Президент Российской Федерации, затем, до избрания председателя палаты, заседания ведет старейший по возрасту парламентарий.

Заседания обеих палат парламента проводятся открыто, гласно и широко освещаются средствами массовой информации. Депутаты Государственной Думы имеют право присутствовать на заседаниях Совета Федерации, и наоборот.

По решению палаты на ее заседания приглашаются представители государственных органов, члены Общественной палаты федерации, общественных организаций, научных учреждений, ученые, эксперты. Представители средств массовой информации могут присутствовать на заседаниях палаты при условии аккредитации.

Палаты могут принять решение о проведении закрытых заседаний. Как на открытых, так и закрытых заседаниях палат имеют право присутствовать Президент, Председатель Правительства, председатели Конституционного и Верховного судов федерации, Генеральный прокурор, председатель Счетной палаты федерации, его заместитель и аудиторы, полномочные представители Президента в палатах Федерального Собрания, Уполномоченный по правам человека и Уполномоченный по правам ребенка в федерации, председатели Центральной избирательной комиссии и Общественной палаты Российской Федерации.

В работе палат используется русский язык. На нем ведутся протоколы и стенограммы заседаний, выступают парламентарии, приглашенные. Голосование проводится открытое или тайное. Открытое голосование может быть поименным, с использованием электронной системы подсчета голосов.

Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в следующих случаях:

1) После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой Президент сам назначает Председателя Правительства. Но в этом случае Президент вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

2) После трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатур заместителей Председателя Правительства, федеральных министров Президент вправе сам их назначить из числа кандидатур, представленных Председателем Правительства.

Если после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур более одной трети должностей членов Правительства (за исключением должностей федеральных министров, назначаемых Президентом без согласования) остаются вакантными, Президент вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

3) Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

4) Председатель Правительства Российской Федерации вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству, который подлежит рассмотрению в течение семи дней. Если Государственная Дума отказывает в доверии Правительству, Президент в течение семи дней вправе принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

В случае если Правительство в течение трех месяцев повторно поставит перед Государственной Думой вопрос о доверии, а Государственная Дума в доверии Правительству откажет,

Президент принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

Государственная Дума не может быть также распущена:

• по вышеуказанным основаниям в течение года после ее избрания;
• с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
• в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;
• в течение 6 месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.

Аппарат Федерального Собрания

Под аппаратом парламента понимают организацию государственных служащих, которые оказывают научную, организационную и техническую помощь в работе парламенту в целом, его палатам, комитетам (комиссиям) и парламентариям.

Попытка сформировать аппарат нового законодательного органа была предпринята еще до выборов депутатов обеих его палат и даже до того, как появилась законодательная основа деятельности парламента. 8 октября 1993 года Президент России Борис Ельцин издал указ о создании Аппарата Федерального Собрания, согласно которому был образован единый аппарат для обеих палат. С одной стороны, создание такого аппарата диктовалось настоятельной необходимостью обеспечить подготовку начала работы парламента, а сформировать такой аппарат в тех условиях практически было некому, кроме Президента и Правительства. Но, с другой стороны, Президент, возможно, надеялся оказать косвенное влияние на содержание работы Федерального Собрания через подобранных им для аппарата государственных служащих. В то же время создание одним органом государственной власти аппарата для другого органа государственной власти явно противоречит принципу разделения власти, закрепленному в Конституции федерации 1993 года (ст. 10). Поэтому вскоре после начала работы Федерального Собрания его палаты самостоятельно сформировали для себя собственные аппараты взамен действовавшего.

Совет Федерации принял такое решение 15 января 1994 года, а Государственная Дума — 20 января 1994 года. Президент своим указом по предложению Председателя Государственной Думы упразднил старый Аппарат Федерального Собрания.

Под аппаратом палаты парламента понимается внутренний орган этой палаты, состоящий из государственных служащих и осуществляющий функции организационного, правового, информационного, социально-бытового, аналитического, материально-технического и иного обеспечения деятельности указанной палаты, ее структурных подразделений и входящих в ее состав депутатов (членов). Деятельность аппаратов палат Федерального Собрания регулируется регламентами и постановлениями палат о назначении их должностных лиц, о их структуре, решениями палат, положениями об Аппаратах и распоряжениями Председателей Государственной Думы и Совета Федерации.

Так, основными задачами Аппарата Совета Федерации являются:

а) правовое, информационное, организационное, аналитическое, документационное, финансовое, материально-техническое и хозяйственное обеспечение деятельности Совета Федерации и его органов, членов Совета Федерации;

б) правовое, организационное и документационное обеспечение согласительных процедур, используемых для разрешения возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой, Президентом и Правительством федерации;

в) правовое, организационное, информационно-аналитическое, протокольное и паспортно-визовое обеспечение межпарламентских связей.

Для подготовки проектов документов распоряжением

Председателя Совета Федерации или одного из его заместителей могут быть образованы рабочие группы с привлечением к их работе работников Аппарата Совета Федерации и независимых экспертов (ст. 88). Акты, принятые Советом Федерации, оформляются с учетом принятых палатой поправок, визируются в комитете (комиссии) Совета Федерации, ответственном за рассмотрение этого акта, а также должностными лицами и в течение 96 часов с момента принятия направляются для представления на подпись Председателю Совета Федерации для регистрации и рассылки.