Нормативные правовые акты

Нормативный правовой акт: юридический документ, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы права.
Закон: вид нормативного правового акта, принимаемый в особом порядке, обладающий высшей юридической силой, направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений.
Подзаконный нормативный правовой акт: юридический документ, принимаемый в соответствии с законом и ему не противоречащий, содержащий нормы права, конкретизирующие, детализирующие и обеспечивающие действие закона.

Жизнь современного общества сложна и многообразна и регулируется множеством нормативных правовых актов. "Множество нормативных правовых актов" - это сколько? Тысяча? Сто тысяч? Миллион?

На 1 декабря 2013 г. на официальном интернет-портале правовой информации было зарегистрировано 5954 федеральных закона, 26 067 указов Президента РФ, 22 839 постановлений Правительства РФ и 105 341 нормативный правовой акт федеральных органов исполнительной власти - министерств и ведомств.

Не следует забывать, что Российская Федерация - федеративное государство. Поэтому к нормативным правовым актам федерального уровня надо добавить 803 135 нормативных правовых актов, принятых на уровне субъектов РФ - республик, краев и областей.

Но наибольшее количество нормативных правовых актов было принято органами местного самоуправления районов, городов, поселков и т.д. На 1 декабря 2013 г. их насчитывалось 2 803 281.

Сложим все числа вместе: 3 766 617! Таково на конец 2013 г. число действовавших в России нормативных правовых актов. И их количество продолжает увеличиваться.

Понятие и признаки нормативного правового акта. Как было показано в предыдущих темах, нормативные правовые акты являются основным источником права в романо-германской правовой семье, к которой принадлежит, в частности, российское право.

Нормативному правовому акту как источнику права свойственны следующие отличительные черты (см. интеллектуальную карту 06-01).

Существует в форме письменного акта-документа, содержащего ряд официальных реквизитов (наименование органа, заголовок, указывающий на его содержание, подразделение на главы, параграфы, статьи, место и время принятия, подпись и печать должностного лица и др.). Все эти признаки позволяют идентифицировать нормативный правовой акт как источник права, подчеркивают его значение как официального акта власти, обязательного для исполнения.

Принимается компетентным органом государства в рамках его правотворческой компетенции. Далеко не всякий государственный орган вправе принимать нормативные правовые акты. А те из них, которые наделены соответствующей компетенцией, обязаны строго соблюдать ее рамки. На практике определенной правотворческой компетенцией могут быть наделены и негосударственные органы (общественные организации, корпорации, муниципальные органы), но лишь в случаях и объеме, допускаемых государством.

Издается в особом порядке, именуемом нормотворческой процедурой. О нормотворческой процедуре речь пойдет в следующей теме, но уже сейчас следует отметить, что эта правовая процедура - одно из важнейших достижений правовой культуры общества. По мнению юристов, нормотворческая процедура - порядок законов и других нормативных правовых актов - вторая по значимости и развитости правовая процедура после судебного процесса - порядка принятия решений судами.

Устанавливает, изменяет или отменяет правовые нормы. В качестве источника права нормативные правовые акты устанавливают правовые нормы. Однако правовые нормы, регулируя общественные отношения, живут собственной жизнью - меняются вместе с обществом, устаревают, прекращают свое действие. Изменение и отмена норм права осуществляется также путем принятия нормативных правовых актов.

Выше уже отмечалось, что нормативные правовые акты не следует путать с индивидуальными. В отличие от нормативного индивидуальный правовой акт - властное правовое предписание, обращенное к конкретному лицу или определенному кругу лиц. "Индивидуальный правовой акт" - обобщенное наименование для самых разнообразных актов индивидуального, персонального характера: судебного решения, административного акта и т.д. Индивидуальный акт обладает всеми признаками правового акта, за исключением одного - он содержит не нормы права, а решения индивидуального характера, т.е. предписание, обращенное к конкретному лицу (или конкретно определенному кругу лиц) по какому-то конкретному случаю. Если нормативный акт включает нормы, применяемые многократно, то индивидуальный акт - решения, которые исчерпываются однократным исполнением.

По сфере компетенции все нормативные правовые акты могут быть разделены на четыре большие группы: федеральные, субъектов РФ, муниципальные (местные) и локальные.

Федеральные нормативные правовые акты. Федеральные нормативные правовые акты принимаются федеральными органами государственной власти (Государственной Думой, Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами) в рамках их компетенции, определенной в ст. 70 и 71 Конституции РФ, и распространяются, как правило, на территорию всей страны.

По юридической силе федеральные нормативные правовые акты подразделяются на два основных вида - законы и подзаконные нормативные правовые акты (иерархия федеральных нормативных правовых актов отражена на интеллектуальной карте 06-02).

По юридической силе федеральные законы подразделяются на конституционные и обычные.

К первым относятся законы, о которых прямо говорится в тексте Конституции РФ. Вторые - все остальные федеральные законы.

Примеры федеральных конституционных законов:

от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (ч. 1 и 2 ст. 56, ст. 88 Конституции
РФ);
от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (ч. 2 ст. 65 Конституции РФ);
от 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ "О Государственном флаге Российской Федерации" (ч. 1 ст. 70 Конституции РФ);
от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации" (ч. 1 ст. 70 Конституции РФ);
от 25 декабря 2000 г. N 3-ФКЗ "О Государственном гимне Российской Федерации" (ч. 1 ст. 70 Конституции РФ).

Такие законы в Испании, Мексике и ряде других стран часто называют органическими.

Примеры федеральных законов:

от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";
от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности".

Согласно ч. 3 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, из чего следует, что юридическая сила федеральных конституционных законов выше.

К числу федеральных законов относятся и нормативные правовые акты, которые носят наименование "кодекс": Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ и др.

Как уже отмечалось выше, в Интернете имеется официальный портал правовой информации (http://www.pravo.gov.ru), на котором круглосуточно и бесплатно можно ознакомиться с законодательством Российской Федерации.

Подзаконные нормативные правовые акты - собирательный термин, включающий разнообразные по органу принятия, юридической силе, объекту регулирования и другим признакам нормативные правовые акты; юридический документ, принимаемый в соответствии с законом и ему не противоречащий, содержащий нормы права, которые конкретизируют, детализируют и организационно обеспечивают действие закона.

Спектр подзаконных актов весьма широк, он содержит нормативные документы от актов высших органов государственной власти (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ) до местных и локальных правовых актов, действующих на определенной, как правило небольшой, территории.

Важное место среди источников российского права занимают нормативные правовые акты Президента РФ - указы и распоряжения. Акты Президента РФ принимаются по широкому спектру вопросов в соответствии с полномочиями, предусмотренными нормами Конституции РФ. Акты Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ и не должны противоречить Конституции РФ.

Указы Президента РФ не всегда бывают чисто нормативными, большинство из них носит смешанный характер. Смешанные указы отличаются от нормативных тем, что содержат, кроме правил поведения общего характера, индивидуальные предписания. Такие предписания могут быть адресованы федеральному министру, директору федеральной службы и т.п.

Согласно ч. 1 ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения. Однако Основной закон прямо не устанавливает круг вопросов, по каким Правительство принимает постановления, а по каким - распоряжения. Не сказано также, какой акт следует считать нормативным правовым, а какой нет. В Конституции только указано, что данные акты издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента, что определяет место постановлений и распоряжений Правительства в иерархии федеральных нормативных правовых актов.

Постановления Правительства РФ регулируют общие вопросы в той или иной сфере жизни и деятельности людей. А распоряжения принимаются, как правило, по конкретным вопросам и носят в большинстве своем разовый характер. Акты Правительства обязательны к исполнению на всей территории РФ. На их основе органы исполнительной власти субъектов РФ принимают свои подзаконные акты. Подписывает постановления Председатель Правительства РФ, после чего они подлежат опубликованию в "Российской газете" и сборнике нормативных правовых актов "Собрание законодательства Российской Федерации".

Согласно ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Важное значение в правовом регулировании общественных отношений играют нормативные правовые акты министерств и ведомств. Это источники права, являющиеся результатом нормотворчества компетентных лиц министерств и ведомств, принимаемые на основе и во исполнение законов и других актов высших органов государственной власти, содержащие нормы права, конкретизирующие, детализирующие и организационно обеспечивающие действие этих актов.

Обобщая социальный, юридический, региональный, исторический и т.п. опыт, эти источники не только конкретизируют, детализируют и организационно обеспечивают предписания федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, но и в соответствии с принципами гуманизма и демократии выражают согласованную волю субъектов правовых отношений, выступают средством социального компромисса. Например, в целях детализации ст. 9 Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" Министерством финансов РФ 15 июня 2001 г. был принят приказ N 45н "Об утверждении Условий эмиссии и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации".

В сфере правового регулирования ведомственные нормативные правовые акты регулируют в основном порядок реализации гражданами, предприятиями, организациями, учреждениями прав и исполнения обязанностей в определенных сферах жизни и деятельности. Однако в отдельных случаях ведомственные нормативные акты осуществляют так называемое опережающее нормотворчество, когда федеральный законодатель еще не обозначил свое отношение к упорядочиванию данных общественных отношений.

Ведомственные акты нормативного характера далеко не однородны, поэтому на сегодняшний день целесообразно классифицировать их по формам (видам), сфере действия и функциям. В настоящее время существует большое многообразие форм (видов) ведомственных нормативных актов.

Нормотворческая деятельность министерств и ведомств регламентирована Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009. Кроме того, данные Правила содержат перечень основных видов нормативных актов, принимаемых федеральными министерствами и ведомствами: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения. Фактически в данном нормативном документе впервые была предпринята попытка унификации ведомственных нормативных правовых актов.

Однако серьезным недостатком Правил является то, что в них отсутствуют дефинитивные нормы, раскрывающие содержание таких понятий, как "приказ", "инструкция", "положение" и т.п.

По сфере действия, т.е. по предмету правового регулирования, ведомственные нормативные акты можно подразделить на акты внутреннего (ведомственного) и внешнего (вневедомственного) действия.

Нормативные правовые акты внутреннего действия могут быть разграничены по степени открытости содержащихся в них сведений. По этому критерию ведомственные нормативные правовые акты можно подразделить на совершенно секретные, секретные, для служебного пользования и несекретные.

Нормативные правовые акты субъектов РФ. С утверждением принципов федерализма связано региональное нормотворчество и его результаты - нормативные правовые акты субъектов РФ. Согласно Конституции РФ республики в составе Российской Федерации имеют свои конституцию и законодательство; край, область, город федерального значения, автономный округ - устав и законодательство (см. интеллектуальную карту 06-03).

Региональные законы, т.е. законы субъекта РФ, - это нормативные правовые акты, принятые высшими законодательными (представительными) органами субъекта РФ, либо акты, принятые в ходе всенародного голосования населением субъекта РФ. Широкое участие в подготовке законов субъектов РФ принимают органы исполнительной власти.

Законы субъектов РФ могут быть выражены в форме кодексов, т.е. систематизированных, подробных нормативных актов, самостоятельно регламентирующих в пределах своей компетенции общественные отношения или детализирующих нормы федеральных законов. Так, в ряде субъектов РФ приняты бюджетные, административные, градостроительные кодексы.

Во избежание появления юридических коллизий все нормативные акты субъектов РФ должны соответствовать международным актам в области прав и свобод человека и гражданина, Конституции РФ и федеральному законодательству. Однако в связи с низкой культурой законотворчества на практике региональные нормативные правовые акты нередко противоречат федеральному законодательству. Прокуратура РФ и Министерство юстиции РФ систематически выявляют подобные нарушения и добиваются их устранения.

Согласно нормам конституций и уставов субъектов РФ законодательные органы, главы республик и администраций субъектов РФ принимают нормативные правовые акты в форме указов, постановлений и распоряжений. Спектр регулируемых ими общественных отношений довольно широк. Чаще всего эти правовые акты не являются чисто нормативными, а, подобно указам Президента РФ, носят смешанный характер.

Правительства субъектов РФ оформляют свои решения в форме постановлений и распоряжений. Как видим, на региональном уровне поддерживается определенная преемственность как в наименовании, так и в содержании нормативных правовых актов.

Исполнительные органы субъектов РФ (министерства, департаменты и др.) принимают нормативные правовые акты преимущественно в форме приказов.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Определенной законодательной компетенцией в Российской Федерации наделены органы местного самоуправления. Согласно Конституции РФ они самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти (см. ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Муниципальными правовыми актами могут решаться вопросы местного значения: формирование, утверждение, исполнение бюджета и контроль за исполнением бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; содержание и строительство автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений; социальная поддержка малоимущих граждан; организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда; организация библиотечного обслуживания населения; охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация благоустройства и озеленения территории, использования и охраны городских лесов; организация освещения улиц; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения и др.

Субъектами муниципального нормотворчества являются представительные органы и должностные лица местного самоуправления. Законодательством предусмотрена возможность принятия муниципальных нормативных правовых актов на местном референдуме, местном сходе, собрании жителей муниципального образования. Система муниципальных правовых актов показана на интеллектуальной карте 06-04.

Локальные нормативные правовые акты. Большой блок в системе нормативного правового регулирования в России составляют локальные нормативные правовые акты, действующие в определенной организации (учреждении), которые распространяют свое действие только на сотрудников данного учреждения (организации). К локальным можно отнести и некоторые ведомственные нормативные акты, которые принимаются в территориальном подразделении органа государственной власти. При этом они могут быть приняты единолично руководителем структурного подразделения либо коллегиальным органом, в отдельных случаях такие акты могут утверждаться руководителем вышестоящего федерального органа исполнительной власти.

Разновидностью локальных нормативных актов являются корпоративные нормативные акты, принимаемые в негосударственных организациях, на предприятиях, фирмах. К их числу относятся уставы и положения, документы по направлениям деятельности указанных организаций и др.

Российское законодательство в ряде случаев устанавливает обязательные требования о принятии локальных нормативных актов (штатное расписание, правила внутреннего трудового распорядка и др.) (см. интеллектуальную карту 06-05).

Модельные и рекомендательные нормативные правовые акты. Широкое распространение в практике последних лет получили модельные нормативные правовые акты, которые устанавливают общие принципы регулирования, содержат модели и образцы регулируемых отношений, служат эталоном для иных субъектов нормотворчества. Например, Гражданский кодекс был первоначально принят Межпарламентской Ассамблеей СНГ как модельный правовой акт. Этот модельный акт помог разработать и принять современные гражданские кодексы в ряде государств СНГ.

Модельные нормативные правовые акты иногда называют рамочными, поскольку законодатель предлагает субъектам действовать на свое усмотрение, но в определенных законом рамках. Характерной особенностью, отличающей модельные акты от обыкновенных, является то, что они представляют собой правовые акты не с обязательным, а с рекомендательным статусом, т.е. законодатель заведомо предполагает, что участники нормотворчества будут использовать такой акт как модель, образец.

Действие нормативных правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц. Для того чтобы понимать и правильно применять нормативные правовые акты, необходимо знать принципы их действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Скажем о действии актов во времени. Начало действия нормативного правового акта связано со вступлением его в силу. Существует несколько способов вступления в силу нормативных правовых актов.

1. Нормативный правовой акт может вступать в силу с момента его принятия. Такая практика характерна для нормативных правовых актов с грифом секретности, а также для решений органов местного самоуправления.

2. Нормативный правовой акт может вступать в силу со дня его опубликования (точнее, со дня, следующего за днем опубликования).

3. Нормативный правовой акт может вступать в силу с определенной даты или по истечении определенного срока со дня его опубликования (в Российской Федерации - через 10 дней).

4. Вступление в силу нормативного акта или его части может быть связано с каким-либо событием (например, вступление в силу гл. 17 Гражданского кодекса РФ было "привязано" законодателем к введению в действие Земельного кодекса РФ).

Нормативный правовой акт прекращает свое действие в связи с утратой им юридической силы. Нормативные правовые акты утрачивают юридическую силу несколькими способами.

1. Путем прямой отмены законодателем нормативного правового акта.

2. В случае истечения срока, на который был принят нормативный правовой акт (если он был принят на определенный срок).

3. В случае принятия тем же государственным органом либо вышестоящим нового нормативного акта по тому же вопросу.

4. В результате фактической утраты юридической силы по причине существенного изменения обстоятельств. Например, после исчезновения колхозов акты колхозного законодательства фактически перестали применяться без их прямой отмены.

Существует два сложных случая действия нормативных правовых актов во времени - обратная сила и переживание закона. Обратная сила имеет место, когда закон применяется к фактам и обстоятельствам, имевшим место до его вступления в силу (например, это предусмотрено в самом законе). Переживание закона - прямо противоположная ситуация: к фактам и обстоятельствам применяется закон, уже утративший юридическую силу (например, в соглашении о разделе продукции имеется соответствующее положение - "дедушкина оговорка").

Действие нормативных правовых актов в пространстве связано с точным определением пространственных границ территории, где распространяется действие национальных законов.

Например, под территорией страны, на которую распространяется действие законов, понимается не только привычная всем поверхность суши, но и воздушное и подземное пространство, внутренние реки и водоемы, морской шельф, воздушные и морские суда, кабины космических аппаратов и территория посольств. Определенные сложности существуют в связи с определением пределов действия национальных законов в Интернете, в котором национальные границы весьма условны.

Действие нормативных правовых актов по кругу лиц предполагает точное определение круга субъектов, на кого распространяется действие данного нормативного правового акта. Например, должностное лицо негосударственной коммерческой организации не может быть субъектом ответственности за взяточничество (ст. 290 Уголовного кодекса РФ), однако несет ответственность за коммерческий подкуп (ст. 204 Уголовного кодекса РФ). Существуют категории лиц, на которых не распространяется законодательство государства, где они пребывают (главы государств и правительств, члены королевских семей, сотрудники дипломатических и консульских представительств). Указанная особенность действия законов по кругу лиц называется дипломатическим иммунитетом.