Административное право России

Понятие, система и источники административного права

В процессе изучения вопросов, посвященных административному праву, студенты должны понять специфику общественных отноше­ний, регулируемых данной отраслью права. Административное право имеет свой объект регулирования, который состоит из трех основных составляющих: 1) специфических управленческих отношений, кото­рые складываются в процессе деятельности органов государственной власти; 2) управленческих отношений органов местного самоуправ­ления; 3) отношений, реализуемых общественными объединениями в части осуществления государственных функций. Таким образом, административное право представляет собой совокупность норм, установленных или санкционированных государством, следователь­но, эта отрасль права относится к публичным правовым отношениям. Выполнение административных норм обеспечивается силой государ­ственного принуждения в целях регулирования деятельности орга­нов государственного управления, исполнительных органов власти, а также негосударственных органов, связанных с управлением. Госу­дарственное управление является основным видом государственной деятельности.

Источниками административного права выступают Конституция РФ, конституции субъектов в составе России, уставы субъектов РФ, конституционные законы, кодексы, федеральные законы и законы субъ­ектов РФ, постановления палат Федерального собрания, постановле­ния органов представительной власти субъектов РФ, указы и распоря­жения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, аналогичные акты на уровне субъектов РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, государственного управления и ана­логичных органов субъектов РФ, решения органов местного само­управления.

Понимание источников административного права приводит к пра­вильному выводу о том, что административно-правовые нормы содер­жатся в различных по значению и характеру нормативно-правовых актах и могут быть либо посвящены непосредственно управлению, либо размещаться в нормативных актах других отраслей права. Ко­дифицированных документов по административному праву немного. Кодифицирован фактически лишь институт административной ответ­ственности. Это Кодекс об административных правонарушениях РФ, вступивший в действие на территории России с 01 июля 2002 года. Остальные источники административного права РФ - законы и подза­конные акты - являются достаточно мобильными, так как регулируют быстро изменяющиеся отношения в сфере организации общественной жизни.

Самым существенным назначением административного права яв­ляется то, что оно регулирует деятельность органов государственного управления. К ним относятся государственные органы исполнитель­ной власти, муниципальные органы местного самоуправления, пред­приятия, социально-культурные учреждения. В этих органах и уч­реждениях работают либо лица, занимающие должности внутреннего управления, либо лица, обладающие статусом государственного или муниципального служащего. Федеральный закон «О системе государ­ственной службы Российской Федерации» выделяет три главных вида государственной службы: государственная гражданская служба, го­сударственная военная служба и государственная правоохранитель­ная служба.

Государственная служба подразделяется на Федеральную государ­ственную службу и государственную службу субъектов РФ. Этот вид административной деятельности, естественным образом сопряжен­ный с другими видами права, включает в себя два основных вида: гражданскую государственную службу (непосредственно в государ­ственных органах) и милитаризованную (военную, службу в органах внутренних дел, таможенных органах, МЧС и пр.). Следует знать ос­новные подразделения государственных должностей категорий «А» и «Б», иметь представление о правах и обязанностях государствен­ных служащих.

Административно-правовое регулирование

Необходимо уяснить, что сам процесс административно-право­вого регулирования представляет собой систему последовательных действий государственных органов при помощи правовых методов и средств для достижения целей регулирования поведения участни­ков общественных отношений в сфере государственного управле­ния, которое осуществляется на двух уровнях: федеральном и уров­не субъектов РФ.

Поскольку в государственном управлении нуждаются все сферы об­щественных отношений, далее необходимо осветить вопрос о функ­циях, формах и методах административно-правового регулирования. В нем традиционно выделяются экономическая, административно-по­литическая и социально-культурная сферы. К общим функциям госу­дарственного управления относят прогнозирование, планирование, ко­ординацию, регулирование, контроль результатов и др. Осуществление этих функций происходит в конкретных формах управленческой дея­тельности. Форма управленческой деятельности - это внешне выражен­ное действие органа исполнительной власти, осуществляемое в рамках его полномочий и компетенции. Среди форм управленческой деятель­ности обычно выделяют установление норм права (правотворчество) и применение норм права (индивидуальные акты управления). Кроме того, органы исполнительной власти и их должностные лица осущест­вляют специальные действия юридического характера, которые приво­дят к юридическим последствиям (например, регистрация юридиче­ских лиц, выдача лицензий, регистрация права собственности).

Необходимо знать различие между актами государственного управ­ления и правоприменительными актами.

Следует обратить внимание на то, что специфика административ­но-правового регулирования характеризуется властностью, одно­сторонностью регулирования и неравенством субъектов отношений, поэтому основным является метод власти-подчинения (метод распоря­дительства). Среди прочих методов можно назвать методы рекоменда­ций и согласования. Причем, если для административно-политической сферы преобладающими являются методы государственного управле­ния, то для экономической, социально-культурной сферы, межотрасле­вого комплекса характерны лицензирование, сертификация, налоговая политика, согласование и др.

Административная ответственность

Административная ответственность - это вид юридической ответ­ственности, которая выражается в применении государственными ор­ганами, должностными лицами и представителями власти установлен­ных государством мер административного воздействия к физическим лицам - гражданам, включая государственных, муниципальных служа­щих, должностных лиц, а в соответствующих случаях и к юридическим лицам за нарушение законности и государственной дисциплины. Необ­ходимо понимать, что административная ответственность имеет общие черты с другими видами юридической ответственности: уголовной, дисциплинарной, материальной. Это выражается, во-первых, в общей цели: достижении законности, а во-вторых, в принудительном харак­тере мер воздействия на правонарушителя. Вместе с тем администра­тивная ответственность имеет свои особенности: она устанавливается как органами законодательной власти, так и органами исполнительной власти в объеме своих полномочий и компетенции; наложение админи­стративных взысканий осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной власти, а в некоторых случаях судами. В от­личие от дисциплинарной ответственности здесь нет прямой соподчи- ненности между правонарушителем и лицом, уполномоченным нала­гать административные взыскания за совершенные правонарушения.

Административная ответственность для физических лиц наступает с 16 лет. При этом к лицам в возрасте от 16 до 18 лет применяются, как правило, меры воздействия, предусмотренные Положением о комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Основанием админи­стративной ответственности являются совершение административно­го проступка и наличие соответствующей нормы, предусматривающей эту административную ответственность. Административное право­нарушение (проступок) представляет собой посягающее на государ­ственный или общественный порядок, государственную, муници­пальную, кооперативную, частную или общественную собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления про­тивоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена адми­нистративная ответственность.

Административная ответственность наступает, если правонарушение не влечет по своему характеру за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности. К специфическим при­знакам административного правонарушения относятся его антиоб­щественный характер, противоправность, виновность и наказуемость деяния. Признаки административного правонарушения необходимо от­личать от его юридического состава. При наличии административного правонарушения может отсутствовать состав административного пра­вонарушения, что исключает привлечение к административной ответ­ственности. Признаками состава административного правонарушения являются объект, субъект, объективная сторона и субъективная сторона. Объектом правонарушения являются общественные отношения, урегу­лированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности. Субъектами административного правонарушения яв­ляются физические и юридические лица. Объективная сторона админи­стративного правонарушения - это запрещенное деяние. Субъективная сторона - это психическое отношение субъекта к противоправному дей­ствию или бездействию и его последствиям.

Конкретные административные проступки, за совершение которых предусмотрена административная ответственность, указаны в Кодек­се РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) и других нормативно-правовых актах. Следует учесть, что от преступлений ад­министративные правонарушения отличаются лишь меньшей степе­нью общественной опасности.

Некоторые составы административных правонарушений можно на­звать формальными, так как административная ответственность насту­пает независимо от того, наступили отрицательные последствия от дан­ного нарушения или нет. Достаточно самого факта нарушения правил, охраняемых нормами административно-правовых актов (например, на­рушение правил дорожного движения, санитарно-эпидемиологическо­го надзора, пожарной безопасности).

За совершение административного проступка налагается админи­стративное наказание. Административное наказание - это мера юриди­ческой ответственности, налагаемая государством или от имени госу­дарства за совершенное административное правонарушение. Эта мера применяется, прежде всего, в духе соблюдения законов, уважения прав других лиц и правопорядка в целом для воспитания лица, совершивше­го административное правонарушение. Она также выполняет функцию предупреждения совершения правонарушения как лицом, привлекаю­щимся к административной ответственности, так и другими лицами.

Видами административных наказаний являются: предупреждение, ад­министративный штраф, конфискация орудия совершения или предме­та административного правонарушения, лишение специального права, предоставленного гражданину (например, права охоты), администра­тивный арест, административное выдворение за пределы РФ иностран­ного гражданина или лица без гражданства, дисквалификация, адми­нистративное приостановление деятельности, запрет на посещение спортивных мероприятий.

В законе предусмотрены как основные, так и дополнительные меры административных взысканий. Предупреждение, административный штраф, лишение специального права, административный арест, дис­квалификация, административное приостановление деятельности и обязательные работы могут применяться только в качестве основных административных наказаний и дополнительных административных взысканий, остальные - только в качестве основных.

Предупреждение - мера наказания морального характера. Оно приме­няется только в письменной форме. Устное предупреждение не является административным наказанием. Штраф является денежным взысканием, налагаемым от имени государства в пределах, предусмотренных законо­дательством. Штраф устанавливается в величине, кратной либо мини­мальному размеру оплаты труда, либо стоимости предмета администра­тивного правонарушения, либо сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате на момент окончания или пресечения администра­тивного правонарушения, либо сумме незаконной валютной операции. Размер штрафа для граждан не может превышать пять тысяч рублей.

Возмездное изъятие назначается только судьей и состоит в принуди­тельном изъятии только того предмета, который является орудием со­вершения или непосредственным объектом совершенного правонару­шения. Изъятый предмет реализуется с передачей вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом суммы расходов на реализацию.

Конфискация - принудительное безвозмездное обращение в фе­деральную собственность или в собственность субъекта Федерации не изъятых из оборота вещей, также назначается судьей. Следует раз­личать конфискацию и изъятие у правонарушителя орудия совершения правонарушения, которое принадлежат иным лицам (законному соб­ственнику). Также конфискуются изъятые из оборота орудия соверше­ния правонарушения либо вещи, находившиеся в противоправном вла­дении нарушителя.

Лишение специальных прав, предоставленных гражданину, не может быть менее одного месяца и более трех лет. Оно применяется за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этими правами.

Административный арест устанавливается и применяется в исклю­чительных случаях за отдельные виды административных правона­рушений на срок до пятнадцати суток. Однако за нарушение режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртерро­ристической операции срок административного ареста может дости­гать тридцати суток. Назначается арест только судьей.

Административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, к лицам, не достигшим 16 лет, к инвалидам I и II групп.

Мера наказания в виде выдворения за пределы РФ заключает­ся в принудительном и контролируемом перемещении через государ­ственную границу, а в случаях, предусмотренных законодательством, - контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из России иностранных граждан и лиц без гражданства.

За одно и то же правонарушение к лицу, его совершившему, можно применить только одно административное взыскание или основное и дополнительное вместе. Однако это не препятствует сочетанию мер административной, дисциплинарной и материальной ответственно­сти, если такое предусмотрено законодательством. При совершении нескольких административных правонарушений, совершенных одним лицом, взыскание налагается за каждое правонарушение в отдельно­сти, за исключением случаев, когда эти дела рассматриваются одним и тем же органом (должностным лицом), в этом случае взыскание на­лагается в пределах санкции, установленной за более серьезное право­нарушение.

Административное наказание может быть наложено за правонару­шение не позднее двух месяцев со дня его совершения, а при длящемся правонарушении (в случае, когда лицо продолжает совершать правона­рушение после его обнаружения) - сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.