Отрасли публичного права

Административное право

Выступая важнейшим регулятором общественных отношений, право приобретает особую значимость в сфере регламентации социально-управленческих отношений и в первую очередь властной деятельности государственных органов исполнительной власти по реализации возложенных на них функций и задач государственного управления.

Механизмы такого регулирования закрепляются в совокупности норм публичного права, одной из основных самостоятельных отраслей которого является административное право.

Административное право тесно взаимодействует в первую очередь с конституционным правом, детализируя его нормы в сфере определения механизмов реализации прав и свобод граждан при взаимодействии с органами государственной власти, компетенцию этих органов, а также формы и методы государственно-управленческой деятельности.

Нормы административного права тесно увязаны с соответствующими нормами гражданского права, поскольку устанавливают порядок действия органов государственной власти по регистрации субъектов хозяйственного оборота, лицензирования их деятельности, регистрации отдельных видов имущественных прав, а также контрольно-надзорной и иной деятельности органов исполнительной власти, связанной с реализацией свободы имущественного оборота.

Особенно тесно административное право взаимодействует с такими отраслями публичного права, как финансовое, налоговое, экологическое и т. д., а также с процессуальными отраслями и нормами уголовного права.

Нормы административного права базируются на важнейших принципах государственного управления, устанавливающих основы управленческой деятельности и раскрывающих ее сущность.

К таким принципам в первую очередь относятся:

• принцип демократизма, как подтверждение закрепленного в Конституции принципа происхождения любой власти от единственного источника - народа РФ;
• принцип разделения властей, с закреплением за органами исполнительной власти в установленном порядке конкретных функций;
• принцип эффективности, как выбора совокупности способов достижения управленческих целей при минимальных затратах сил, времени и средств;
• принцип объективности, научности и конкретности, а также организационные принципы функционального, отраслевого и территориального осуществления управленческой деятельности.

Административное право имеет свой обособленный предмет правового регулирования - управленческие отношения, складывающиеся в процессе реализации функций и задач органами исполнительной власти и местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества.

Особенностями метода административно-правового регулирова ния является совокупность предписывающих, запрещающих и дозволительных средств воздействия на управленческие отношения

Нормы административного права:

• определяют границы должного, допускаемого или рекомендуемого поведения людей, деятельности органов исполнительной власти, государственных служащих, а также предприятий, учреждении, организации и трудовых коллективов в сфере управленческой деятельности;
• устанавливают порядок осуществления управленческой деятельности и правовой режим взаимоотношений субъектов государственного управления и местного самоуправления;
• определяют права и обязанности граждан в сфере управленческой деятельности органов исполнительной власти и гарантии их реализации.

Большая часть норм административного права носит императивный характер. Их реализация подкрепляется (на случай невыполнения) принудительной силой государства.

По содержанию административно-правовые нормы группируются в следующие правовые институты:

• закрепляющие права и обязанности граждан и их объединений, а также юридических лиц различных организационно-правовых форм в сфере государственного управления;
• устанавливающие порядок образования и правовое положение органов исполнительной власти;
• устанавливающие формы и методы осуществления государственной управленческой деятельности;
• закрепляющие основные положения о государственной службе и правовом статусе должностных лиц;
• регулирующие способы обеспечения законности в сфере исполнительной власти;
• устанавливающие ответственность за различные правоотношения, не являющиеся преступлениями;
• определяющие основные положения по межотраслевому управлению, управлению хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферой.

В административном праве могут быть выделены как нормы материальные, определяющие систему, компетенцию, права и обязанности исполнительных органов и должностных лиц так и процессуальные, определяющие методы (способы, порядок) деятель-

ности этих объектов по реализации соответствующих прав и обязанностей в сфере управленческой деятельности.

Источниками административного права являются различные нормативные акты органов законодательной и исполнительной власти, регулирующие общественные отношения в сфере государственного управления. Массив норм административного права огромен и превосходит по объему другие отрасли права.

Административные правоотношения характеризуются рядом особенностей, среди которых выделяются следующие:

• одной из сторон правоотношения всегда является государство в лице соответствующего органа исполнительной власти или его должностного лица, наделенных управленческими полномочиями властного характера;
• споры, возникающие между сторонами, в большинстве случаев разрешаются в административном (несудебном) порядке.

Субъектами административно-правовых отношений являются все, кому нормы административного права предоставляют соответствующие правомочия и на кого они возлагают определенные обязанности, в том числе органы государственной власти, их должностные лица, другие государственные учреждения, государственные служащие, граждане, их объединения, юридические лица.

Административное право закрепляет правовой статус субъектов, являющихся основными участниками отношений в сфере государственного управления - органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Под исполнительной властью понимается ветвь государственной власти, реализующая и организующая исполнительную и распорядительную деятельность в сфере государственного управления с помощью государственных органов различной компетенции и их должностных лиц. Иными словами, исполнительная власть - это часть государственного аппарата, имеющая свою компетенцию, структуру, территориальную сферу, которая образуется в установленном законом порядке и обладает определенными методами работы.

Органы исполнительной власти подразделяются на центральные (федеральные) органы и органы субъектов федерации. По объему и характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции, отраслевой компетенции и межотраслевой компетенции.

В рамках темы «Конституционное право» уже рассматривалась действующая на сегодняшний день структура федеральных органов исполнительной власти - Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства. Нормами административного права устанавливаются пределы их полномочий и компетенции, а также порядок взаимодействия при осуществлении управленческой деятельности.

В настоящее время за федеральными министерствами закреплены функции выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в установленной актами Президента и Правительства РФ сфере.

В полномочия федеральных служб входит осуществление функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности (например, федеральная служба в сфере образования и науки, федеральная служба безопасности и т. д.). К компетенции федеральных агентств отнесено непосредственное оказание различного рода государственно-управленческих услуг (федеральное агентство по управлению государственным имуществом, федеральное агентство по информационным технологиям, федеральное агентство по промышленности и т. д.).

Такое разграничение полномочий и компетенции, подчиненность федеральных служб и агентств соответствующим федеральным министерствам либо правительству, либо непосредственно Президенту в соответствии с Указами Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти направлено на повышение эффективности государственно-управленческой деятельности и сокращение избыточных административных функций в сфере социального управления.

Вводя понятие правового статуса должностного лица административное право определяет его как государственного служащего - лица, уполномоченного реализовывать соответствующие функции государства от его имени, находясь в штате (аппарате) органов представительной, исполнительной, судебной власти и иных органах.

В соответствии с Законом «Об основах государственной службы в РФ» в настоящее время установлены три вида такой службы: государственная гражданская, военная и правоохранительная. Таким образом, государственный служащий - это гражданин РФ, который в соответствии с контрактом на возмездной основе занимает государственную должность и наделен соответствующими правами и обязанностями. В отличие от военной и правоохранительной службы гражданская государственная служба в силу закона предназначена для непосредственной реализации функций и задач, связанных с осуществлением государственно-управленческой деятельности.

Элементами административно-правового статуса государственных служащих являются их права, обязанности и ограничения, связанные с выполнением этих прав и обязанностей. К числу таких ограничений относятся запрет на осуществление предпринимательской деятельности, участие в управлении коммерческими организациями и использование должностных полномочий в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей. На период исполнения обязанностей государственной службы в органах исполнительной власти, а также службы в военных и правоохранительных органах участие государственных служащих в деятельности политических партий и объединений ограничено.

Государственное управление как объект административных правоотношений представляет собой организационный процесс руководства, регулирования и контроля государственными органами развития социально-экономических и иных сфер жизнедеятельности общества.

Поскольку общество является системой макроуровня, включающей множество взаимосвязанных элементов, то управление обществом можно рассматривать как высшую форму сознательного регулирования процессов функционирования и развития системы.

Научное управление обществом характеризуется как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих системе объективных закономерностей в интересах ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей.

Характеристика содержательной природы управления в административном праве должна включать все многообразие объектов управленческого воздействия, их разных уровней и видов.

Для государственного административного управления и регулирования в современных условиях характерны следующие методы:

• общенормативное регулирование в отличие от индивидуально-распорядительного администрирования прошлых лет (управление на основе и во исполнение закона);
• использование методов регистрационного и заявительного (официального) признания хозяйствующих и иных субъектов (взамен разрешительного);
• введение лицензирования субъектов и их деятельности;
• определение порядка осуществления отдельных видов хозяйственной деятельности;
• налоговое администрирование;
• введение стандартизации и сертификации продукции, работ и услуг;
• поддержка и стимулирование предпринимательства;
• осуществление надзорных и контрольных функций;
• применение мер административной ответственности.

Ответственность в административном праве рассматривается как вид юридической ответственности, которая реализуется в применении государственными органами и должностными лицами установленных законом мер административного воздействия к гражданам и юридическим лицам за конкретные административные правонарушения, установленные законом.

Таким образом, нормативные основания административной ответственности закрепляются исключительно в Кодексе об административных правонарушениях (КоАП) и других законах.

Как и в других правонарушениях, элементами состава административного правонарушения являются объект, субъект, объективная и субъективная сторона, характеристики которых определяются содержанием конкретных административных правоотношений, в рамках которых совершено то или иное правонарушение. Соответственно различают административные правонарушения, совершенные в экономической сфере, в административно-политической сфере, либо в социально-культурной сфере. В зависимости от родового объекта посягательства выделяют административные правонарушения, посягающие на государственный либо общественный порядок, общественную безопасность, права граждан и здоровье населения, собственность, установленный порядок управления и на другие объекты. В зависимости от характера деяния административная ответственность наступает за правонарушения, совершенные как в форме действия, так и в форме бездействия.

Нормы административного права предусматривают различные виды административных наказаний:

• предупреждение;
• административный штраф;
• изъятие (конфискация) орудия или предмета совершения административного правонарушения;
• лишение специального права (управления транспортным средством, разрешения на охоту и т. д.);
• административный арест (до 15 суток);
• административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства;
• дисквалификация (лишение права занимать руководящие должности и т. п.).

В то же время законом установлены обстоятельства, при которых меры административных наказаний не применяются - малозначительность административного правонарушения, издание акта амнистии, истечение срока давности, отмена нормативно-правового акта и иные обстоятельства.

При применении мер административного воздействия и при решении споров в сфере административных правоотношений возникает необходимость соответствующей процессуальной формы. Такая форма - административный процесс - представляет собой урегулированный законом порядок разрешения определенных индивидуальных дел в сфере исполнительной власти.

Система административных процессуальных норм содержится в неявном (некодифицированном) виде в Кодексе об административных правонарушениях и других законах, устанавливающих административную ответственность.

Важное значение в административном процессе имеют статьи Арбитражного и Гражданского процессуальных кодексов, в соответствии с которыми рассматриваются дела, возникающие из административных правоотношений в сфере экономики либо гражданского оборота.

Нормы административного процесса устанавливают порядок административного расследования, сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, а также круг управомоченных органов и должностных лиц, наделенных правом издавать правоприменительные акты, устанавливающие те или иные виды административных наказаний.

Финансовое право

К отраслям публичного права относится финансовое право, регулирующее общественные отношения в сфере финансовой деятельности государства - сбора, распределения и использования денежных средств, необходимых для осуществления различных государственных функций.

Из этого определения следует, что целью регулирования является регламентация деятельности по формированию необходимых обществу денежных фондов и порядок взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти в этой сфере. Поскольку регулируемые отношения относятся к сфере специальных видов государственно-управленческой деятельности, их можно считать тесно связанными с административными правоотношениями, в том числе по особенностям метода правового регулирования.

Нормы финансового права устанавливают основы формирования финансовой системы, порядок образования бюджетных и внебюджетных фондов, способы их принудительного пополнения через систему налогов, пошлин, сборов, денежной эмиссии и т. д.

Центральным институтом финансового права является бюджет как финансовый план образования и расходования денежных средств бюджетных фондов всех уровней, утверждаемый соответствующими представительными государственными и муниципальными органами для обеспечения функций государственных и муниципальных образований. Нормы бюджетного права закреплены в Бюджетном кодексе РФ.

В соответствии с этими нормами бюджет является юридическим актом, закрепляющим его основные финансовые показатели, с одной стороны, и основным, универсальным финансовым планом государства и его территориальных образований - с другой.

Нормы бюджетного права закрепляют принципы формирования бюджетов всех уровней, порядок установления его доходной и расходной частей, а также порядок и условия зачисления доходов и исполнения расходов. Одновременно этими нормами регулируется порядок образования и расходования государственных целевых внебюджетных фондов, к которым относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования и обязательного медицинского страхования РФ, бюджеты которых ежегодно утверждаются вместе с федеральным бюджетом.

Следующим по важности институтом финансового права является налоговое право, которое регламентирует фискальную, регулирующую и контролирующую функции современного налогообложения.

Налоговый кодекс устанавливает понятие налога как обязательного, индивидуально-безвозмездного платежа, взимаемого с организаций и физических лиц в размере и порядке, установленном в законе, в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований. От налога следует отличать сбор как особый вид денежного взноса специального назначения.

Нормы налогового законодательства также устанавливают структуру налоговой системы, виды федеральных, региональных и местных налогов и сборов, порядок их исчисления и уплаты, а также виды налоговых льгот.

К федеральным налогам и сборам относят налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, подоходный налог с физических лиц, единый социальный налог, государственные пошлины и акцизы, таможенные пошлины и сборы и иные федеральные налоги и сборы.

К региональным в первую очередь относят налог на недвижимость, имущество организаций, а также транспортный и дорожный налоги.

К местным (муниципальным) налогам относят земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на дарение и иные налоги и сборы, которые устанавливаются в соответствии с Налоговым кодексом РФ представительными органами местного самоуправления.

Налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, в том числе налогооблагаемая база, налоговая ставка, порядок исчисления и сроки уплаты налога.

Финансовое право также регулирует денежное обращение в Российской Федерации с помощью соответствующих норм банковского права. Официальной денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Соответствующие нормы устанавливают порядок денежной эмиссии и денежного обращения, в том числе безналичного. Эти функции законодательно закреплены за Центральным Банком России и частично за Федеральным казначейством.

Банковское законодательство, опираясь на нормы Гражданского кодекса РФ, устанавливает формы и порядок безналичных расчетов, порядок открытия соответствующих счетов в коммерческих банках и их обслуживания.

Специальным институтом норм финансового права являются нормы валютного регулирования и валютного контроля, в задачи которого входит закрепление правового режима валюты и валютных ценностей и порядок их обращения на территории РФ. Валютные операции в соответствии с Законом «О валютном регулировании и валютном контроле» осуществляются в общем случае без ограничений, но с соблюдением требований указанного выше закона и банковского законодательства. Одним из таких требований, установленных законом, является ограничение осуществления физическими лицами расчетов в валюте по сделкам непредпринимательского характера.

Экологическое право

Новой для российского публичного права является отрасль экологического права, регулирующая отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Значимость этой сферы регулирования и ее правового оформления возрастает в связи с осложнениями экологической ситуации в стране, истощением природных ресурсов и необходимостью формирования осознанной национальной экологической политики.

Основными принципами экологического права являются:

• принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека;
• принцип разумного сочетания экономических и экологических интересов в процессе взаимодействия человека и природы;
• принцип рационального использования природных ресурсов;
• принцип платности природопользования;
• принцип неотвратимости ответственности за совершение экологических правонарушений.

Объектами экологических правоотношений законодательство называет такие природные объекты, как земля, ее почва и недра, поверхностные и подземные воды, окружающую атмосферу, животный и растительный мир, образующие естественные экологические системы и иные ландшафтные и природные комплексы.

Субъектами экологических правоотношений выступают как частные субъекты (физические и юридические лица), так и публичные образования.

В сфере экологического права действуют нормы национального и международного природоохранного законодательства, большинство из которых носит регулятивный характер. При этом нормотворчество в этой сфере относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Основным системообразующим актом экологического права следует считать Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды».

Нормы экологического права устанавливают правовой режим охраны и использования различных природных объектов - земли, недр, лесов, водных объектов, объектов животного мира и особо охраняемых территорий. Соответствующие нормы закрепляют особенности предъявляемых природоохранных требований, механизмы их обеспечения и способы контроля за их соблюдением.

Законодательство устанавливает меры административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности за правонарушения в области использования и охраны соответствующего природного объекта.

Нормы экологического права также закрепляют порядок лицензирования и сертификации в сфере природопользования, организацию мониторинга и экологического контроля, порядок установления лимитов в сфере природопользования и соответствующих размеров оплаты за использование природных ресурсов, а также порядок и размеры возмещения вреда, причиненного окружающей среде.

Особо регулируются природоохранные требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, в том числе при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию зданий, сооружений и иных хозяйственных объектов.

Кроме того, экологическое право выделяет особенности правового режима зон чрезвычайной ситуации и экологического бедствия, которые устанавливаются с учетом международных природоохранных норм, закрепленных в соответствующих декларациях и конвенциях.