Правоведение (Некрасов С.И., 2016)

Основы конституционного права РФ

Предмет, система и источники конституционного права России

Отраслевая характеристика российской правовой системы начинается с основополагающих положений конституционного права, поскольку данная отрасль в любом государстве образует основу (фундамент) национальной правовой системы. Доктринальные подходы к пониманию предмета (объекта) конституционно правового регулирования несколько отличаются, однако в соответствии с преобладающим подходом предмет конституционного права в России, как и в любой стране, составляют два основных блока общественных отношений:

Являясь базовой, системообразующей отраслью национальной системы права, конституционное право регулирует лишь основы указанных общественных отношений, тогда как детальное регулирование различных аспектов правового статуса личности, а также статуса и функционирования различных государственных органов и иных властных институтов осуществляется нормами иных отраслей российского права (гражданского, земельного, трудового, административного, процессуального и др.). Кроме того, со второй половины XX в. в мире отмечается тенденция к расширению предмета конституционно правового регулирования. Под это регулирование все чаще подпадают различные институты гражданского общества (общественные объединения, политические партии, профсоюзы, церковь, семья, школа, трудовые коллективы, организации культуры и спорта, коллективы общественной самодеятельности и т. п.), через которые человек интегрируется в общественную жизнь и которые зачастую выступают своеобразным посредником в отношениях между личностью и государством .

Поскольку в отмеченных сферах конституционно правового регулирования (права человека, институты гражданского общества, государство, власть) очень велика политическая составляющая, иногда подчеркивается, что предметом конституционного права являются политические общественные отношения (конституционное право – наиболее политизированная отрасль в российской правовой системе).

Систему конституционного права образуют следующие подотрасли и институты: парламентское право, избирательное и референдумное право, институты основ конституционного строя, прав человека, гражданства, федерализма, главы государства (президентуры), Правительства (исполнительной власти), конституционных основ судебной системы, судебной власти и прокуратуры, местного самоуправления и др.

Источники конституционного права – это внешние формы выражения конституционно правовых норм. Не все источники правового регулирования, известные современному мировому правопорядку (параграф 2.2), имеют место в России. В частности, не являются таковыми религиозные источники (вследствие светского характера российского государства и многоконфессиональной структуры российского общества); нет устойчивой традиции (и осязаемых причин) для применения доктринальных источников в качестве правовых регуляторов; вспомогательную роль и не очень широкое применение имеет обычай. Поскольку Российская Федерация принадлежит к числу государств континентальной (европейской, романо германской) правовой системы (параграф 2.4), основным источником права (в том числе и конституционного) в нашей стране является результат нормотворческой деятельности различных властных институтов – нормативный правовой акт.

Характеристика и классификация нормативных правовых актов в Российской Федерации соответствует общетеоретической классификации (параграф 2.2) и включает в себя:

а) законы (Конституция РФ, федеральные конституционные законы (принимаемые по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ, по более сложной процедуре и обладающие большей юридической силой по сравнению с федеральными законами), федеральные законы, законы РФ о поправках к Конституции РФ (отличающиеся не только специфическим предметом регулирования, но и еще более сложной (даже в сравнении с федеральными конституционными законами) процедурой принятия), и законы субъектов РФ);

б) подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты (приказы, положения, инструкции, правила, регламенты), изданные органами исполнительной власти, а также иными государственными органами (Центральным Банком, Генеральной прокуратурой РФ, Следственным комитетом РФ, Центральной избирательной комиссией РФ и др.) в пределах своей компетенции, акты палат Федерального Собрания (принимаемые, в отличие от законов, палатами самостоятельно и имеющие нормативный характер – регламенты Государственной Думы и Совета Федерации, постановления Государственной Думы об объявлении амнистии, постановления Совета Федерации об утверждении изменения границ между субъектами РФ и др.), иные (кроме законов) нормативные правовые акты субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции (в частности, по вопросам организации публичной власти на местах).

Не трудно заметить, что система нормативных правовых актов в Российской Федерации соответствует территориальной организации российского государства – в этой системе выделяется три уровня нормативного правового регулирования – федеральный, региональный (уровень субъектов РФ) и местный (муниципальный). На каждом уровне властвования принимаются (издаются) правовые акты в рамках компетенции соответствующих органов власти и территориально пространственной юрисдикции. При этом в субъектах РФ могут издаваться как законы, так и подзаконные акты (с учетом статуса и компетенции региональных органов государственной власти), а правовая природа нормативных актов органов местного самоуправления однозначно определяется в качестве актов подзаконных (никаких «местных законов» в Российской Федерации принято быть не может, нижним «этажом» в системе законодательного регулирования является региональный, а не муниципальный уровень).

В современной России есть основания относить к источникам права вообще и конституционного права в частности судебный прецедент, т. е. такие судебные решения, которые, хотя и приняты в связи с рассмотрением конкретного дела, но имеют общеобязательный характер, распространяются не только на конкретных участников конкретного судебного процесса, но и на неопределенный круг лиц. Указанную природу имеют, в частности, решения Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Общеобязательный (нормативный) характер имеют и решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов, принятые в порядке осуществления судебного нормоконтроля (т. е. когда в суде оспаривается нормативный правовой акт, не подлежащий обжалованию в судебных органах конституционной юстиции). Кроме того, обязательный для всех государственных органов Российской Федерации (в том числе и судебных) характер имеют решения Европейского Суда по правам человека, юрисдикцию которого признала Россия в 1998 г.

В качестве источника конституционного права можно рассматривать договор. При этом если международные договоры существовали в отечественной правовой системе давно, то договоры внутрифедеративные (внутригосударственные) – явление для российской действительности относительно новое. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов предусмотрены федеральной Конституцией (ч. 3 ст. 11, ч. 2, 3 ст. 78). В России не принята концепция «самоисполняющегося договора»: и международные договоры, и договоры, заключенные между федеральными и региональными органами государственной власти, не вступают в силу автоматически после подписания. В соответствии с Федеральными законами от 15.07.1995 № 101 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» и от 06.10.1999 № 184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» они подлежат ратификации (утверждению) путем принятия федерального закона, что приближает данные договоры, по сути, к нормативным правовым актам.

Особое место в системе источников конституционного права и в правовой системе России в целом занимает Конституция РФ. Действующая Конституция РФ – пятая в конституционной истории России (ее «предшественницами» были конституции 1918, 1925, 1937 и 1978 гг., при этом в 1922 г. Россия утратила свой государственный суверенитет, став частью (и одним из учредителей) вновь образованного государства – Союза Советских Социалистических Республик (СССР), в связи с чем конституции 1925, 1937 и 1978 гг. были основными законами Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) – несуверенного государства, принятыми на основе конституций СССР (соответственно 1924, 1936 и 1977 гг.). Конституция РФ 1993 г. имеет принципиальные отличия от предыдущих российских конституций. Прежде всего – по своему содержанию. Действующая Конституция РФ закрепила новую – либеральную – конституционную модель и отказ от социалистической модели. Второе отличие действующей Конституции РФ от предыдущих заключается в способе (процедуре) ее принятия – она является первой в истории России референдарной Конституцией, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (все предыдущие конституции принимались представительными органами – Всероссийским Съездом Советов, Верховным Советом РСФСР). В конституционном референдуме 1993 г. приняло участие более 54 % граждан России, имеющих право на участие в референдуме, из них более 58 % проголосовали за принятие Конституции РФ. Текст действующей Конституции РФ является одним из лучших в мире. Именно с принятия новой Конституции РФ начался новый этап в постсоветском развитии российского конституционализма, на основе Конституции 1993 г. сформированы новые правовая система и конституционная модель государства.

При всем многообразии подходов к понятию конституции (которое обусловлено различным пониманием предмета конституционного права) ее можно определить как основной закон государства, обладающий высшей юридической силой, закрепляющий и регулирующий базовые общественные отношения в сфере правового статуса личности, институтов гражданского общества, организации государства и функционирования публичной власти.

Именно с понятием конституции связана ее сущность: основной закон государства, будучи результатом компромисса в отношениях различных социальных слоёв и политических сил, призван служить главным ограничителем для власти в ее отношениях с человеком и обществом.

Сущность конституции проявляется через ее основные юридические свойства, т. е. характерные признаки, определяющие качественное своеобразие этого документа:

Иногда к свойствам (чертам) конституции относят и другие признаки – легитимность, преемственность, перспективность, реальность и др. Обозначенные сущность и юридические свойства Конституции РФ полностью применимы к характеристике конституции (устава) каждого субъекта РФ, который, являясь основным законом соответствующего субъекта, занимает особое (центральное) место в его правовой системе.

Основы конституционного строя России

Конституционный строй – понятие емкое и комплексное. В обобщенном плане определить его можно как правопорядок, при котором соблюдается демократическая конституция государства. Следует иметь в виду, что гл. 1 Конституции РФ закрепляет лишь основы конституционного строя России. Все грани конституционного строя государства (имущественные, земельные, экологические, административные, процессуальные, трудовые, уголовные, семейные и иные правоотношения) невозможно прописать ни в одном нормативном акте, в том числе и в основном законе страны. Детализация этих правоотношений осуществляется в специальных законах, в отраслевом законодательстве. Основы же вообще – это важнейшие, исходные начала, определяющие сущность того или иного явления. Таким образом, конституционный строй – это совокупность соответствующих общественных отношений, а его основы – базовые, системообразующие принципы, их регламентирующие. Эти принципы лежат в основе (или, напротив, находятся на вершине) всей пирамиды правовой системы государства, служат ориентиром для многоплановых правомерных связей в обществе.

Незыблемость указанных принципов обеспечивает достаточно сложный порядок их изменения – гл. 1 Конституции РФ (равно как и гл. 2 и 9) является более «жесткой» по сравнению с другими главами и может быть изменена только в результате пересмотра Конституции (но не внесением в конституционный текст поправок). Таким образом, любое изменение базовых конституционных положений может быть осуществлено только путем замены прежней Конституции новой (даже если изменения незначительны и новая Конституция во многом совпадает с прежней).

Кроме того, гл. 1 Конституции РФ обладает большей юридической силой по отношению к другим, в том числе и «защищенным» (гл. 2, 9), конституционным положениям. В соответствии с ч. 2 ст. 16 никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

Глава 1 Конституции РФ нормативно не разделяет основы конституционного строя России на какие либо виды. Тем не менее их можно объединить в определенные группы: закрепляющие приоритет прав и свобод человека и гражданина, организацию государства и государственной (публичной) власти, политические и экономические основы государства и общества.

Приоритет прав и свобод человека и гражданина, закрепление их в качестве высшей ценности составляют гуманистические основы конституционного строя России. Более подробное освещение этой проблематики содержится в следующем параграфе.

Основные конституционные характеристики российского государства содержатся в ст. 1, 7 и 14 Конституции РФ. В соответствии с ними Российская Федерация – это демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления, а также социальное и светское государство. Все эти характеристики тесно связаны между собой, равно как и с другими основами конституционного строя. Кроме того, они коррелируют общетеоретической характеристике современной государственности (параграфы 1.2 и 1.3). С характеристиками российского государства непосредственно связаны и конституционные принципы функционирования (осуществления) публичной власти: единство и разделение власти, источник власти, формы осуществления власти, признание местного самоуправления в качестве самостоятельного уровня публичной власти и др. (ст. 3, 10, 11, 12 Конституции РФ).

Содержательное наполнение конституционных основ российского государства и организации публичной власти, закрепленных в гл. 1 Конституции РФ, осуществляется посредством положений других глав Основного закона, а также текущего (отраслевого, специального) законодательства. В частности, демократическая, правовая, социальная, светская государственность раскрываются дополнительно через нормы о правах человека и гражданина и их гарантировании (гл. 2 Конституции РФ), избирательное, пенсионное, социальное, здравоохранительное законодательство, законодательство о свободе совести, об образовании и т. п. (например, закрепляя отделение церкви от государства, Конституция РФ прямо не устанавливает отделение школы от церкви, однако этот признак светского характера российского государства (светского характера образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях) закреплен в Федеральном законе от 29.12.2012 № 273 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» – обучение детей религии возможно только в религиозных образовательных организациях либо в государственных и муниципальных образовательных организациях, но только вне рамок образовательной программы по просьбе родителей или лиц, их замещающих, с согласия детей и по согласованию с соответствующим органом местного самоуправления). Российская модель республиканской формы правления конкретизируется в статусе и полномочиях Президента РФ, Федерального Собрания (парламента) РФ и Правительства РФ (гл. 4–6 Конституции РФ). Конституционный принцип разделения власти (ст. 10 Конституции РФ) раскрывается в главах, посвященных статусу главы государства, законодательной, исполнительной и судебной власти (гл. 4–7), а применительно к региональному уровню власти – в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Самостоятельность местного самоуправления в конституционной системе публичной власти Российской Федерации (ст. 12 Конституции РФ) детализируется в нормах гл. 8 Основного закона («Местное самоуправление»), а также в положениях ёмкого Федерального закона от 06.10.2003 «Об общих принципах местного самоуправления в РФ».

Несмотря на наличие в структуре Конституции РФ специальной главы, посвященной федеративному устройству России (гл. 3), основополагающие принципы этого устройства закреплены в качестве основ конституционного строя в гл. 1. В частности, в ч. 1 ст. 5 закреплен видовой состав Российской Федерации – субъектами РФ являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа (количественный состав Российской Федерации по состоянию на 18 марта 2014 г. включает 85 субъектов (это самое большое количество субъектов среди всех федераций мира); при этом данный состав после принятия Конституции РФ 1993 г. неоднократно изменялся – до 2014 г. посредством образования в составе Российской Федерации новых субъектов вследствие объединения существующих, а в марте 2014 г. впервые в постсоветской истории в Российскую Федерацию было принято провозглашенное на основе референдарного волеизъявления граждан и признанное Российской Федерацией государство – Республика Крым (в результате этого принятия в составе России образовано два новых субъекта РФ – Республика Крым и город федерального значения Севастополь)). В ч. 3 ст. 5 Конституции РФ закреплены принципы федеративного устройства России – государственная целостность, единство системы государственной власти, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации, равноправие субъектов РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (указанное разграничение осуществляется на основе принципа трех сфер полномочий, в соответствии с которым Конституция РФ закрепляет: предметы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения (сфера так называемой совпадающей, конкурирующей компетенции) – ст. 72 и предметы собственного ведения субъектов РФ (перечень которых в федеральной Конституции четко не определен и по остаточному принципу сюда относятся все те вопросы, которые не вошли в первые две сферы – ст. 73 Конституции РФ).

К экономическим основам конституционного строя России (ст. 8, 9 Конституции РФ) относятся такие конституционные принципы рыночной экономики, как: единство экономического пространства; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; свобода экономической деятельности и государственную поддержка конкуренции; многообразие и равенство форм собственности. В качестве политических основ конституционного строя России ст. 13 Конституции РФ закрепляет идеологическое многообразие, политический плюрализм и многопартийность. Чрезмерное вмешательство государства недопустимо не только в сферу экономики, но и в сферу идеологии и политики. В России никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Недопустимо идеологическое преследование официально не одобряемых направлений в науке, искусстве, религиозной деятельности и т. п. На идеологическом многообразии основывается многообразие политическое, проявляющееся в наличии разнообразных направлений практической политической деятельности. Важнейшая роль в этой деятельности принадлежит политическим партиям и иным общественным объединениям, преследующим те или иные политические цели (статус различных видов общественных объединений закреплен в Федеральном законе от 19.05.1995 № 82 ФЗ «Об общественных объединениях», в других законах и иных правовых актах, а статус политических партий – в Федеральном законе от 11.07.2001 № 95 ФЗ «О политических партиях»).

Конституционно-правовой статус личности в Российской Федерации

Статья 2 Конституции РФ закрепляет гуманистическую основу конституционного строя и раскрывает важнейшую сторону характеристики России как правового государства: высшей ценностью провозглашаются человек, его права и свободы. Все остальные общественные и государственные ценности (суверенитет, парламентаризм, разделение власти, федерализм, местное самоуправление, обязанности человека и др.) такой конституционной оценки не получили, следовательно, располагаются по отношению к ней на более низкой ступени и не могут ей противоречить. Данное положение является принципиальной новеллой российского конституционализма: ранее приоритет всегда имели государственные интересы (отождествляемые с общественными). Признание прав и свобод человека высшей ценностью означает, что в случае коллизии прав человека и других конституционно защищаемых ценностей, в том числе и тех, которые относятся к иным основам конституционного строя, приоритет следует отдавать правам человека. Глава 2 Конституции РФ, содержащая открытый перечень прав и свобод человека и гражданина, как и гл. 1 и 9, является «защищенной», «более жесткой» и не может быть изменена Федеральным Собранием РФ (текст этих глав может быть изменен только вследствие принятия новой российской Конституции).

Важным является то, что основные права и свободы человека и гражданина рассматриваются как естественные, принадлежащие каждому от рождения (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ), т. е. они существуют объективно, а не по воле законодателя, являются не октроированными, не дарованными государством (государство должно их не устанавливать, а лишь признавать, соблюдать и защищать как уже существующие), а дозаконотворческими и внезаконотворческими. Естественный характер основных прав и свобод означает также, что они не могут быть не только приобретены, но и переданы кому либо, т. е. являются неотчуждаемыми (и даже отказ от них является ничтожным). Государство не может обладать полномочиями, приобретенными за счет основных прав и свобод человека.

Конституция РФ нормативно не разделяет права и свободы человека и гражданина на какие либо группы, однако, ориентируясь на международно правовые акты (Устав ООН 1945 г., Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Устав Совета Европы (Россия вступила в Совет Европы в 1996 г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г.) и др. – см. параграф 3.4) и последовательность изложения в гл. 2, возможно выделение следующих групп прав и свобод (в зависимости от сфер человеческой жизнедеятельности).

1. Личные (гражданские) права и свободы – это те права и свободы, которые составляют первооснову конституционно правового статуса личности, обеспечивают личностный комфорт, конституционную защиту всех сфер частной жизни человека (круг интересов и потребностей, мысли, суждения, записи, дневники, социальные связи, интимные стороны жизни и т. п.) от непомерного и неправомерного вмешательства государства и других лиц. Большинство из этих прав и свобод носит естественный и абсолютный характер и предоставляется всем членам российского общества независимо от наличия или отсутствия гражданства РФ. Указанную группу прав и свобод составляют: право на жизнь, достоинство личности, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, неприкосновенность жилища, право на определение и указание национальной принадлежности, использование родного языка (право на национальную и культурную самоидентификацию), свобода передвижения и выбора места жительства, свобода совести и вероисповедания, право гражданина на замену военной службы альтернативной гражданской службой, свобода мысли и слова, право на судебную защиту, квалифицированную юридическую помощь, процессуальные гарантии и др.

2. Политические права и свободы – это права и свободы, обеспечивающие участие личности (как индивидуально, так и совместно с другими лицами) в жизни общества и государства, в том числе в формировании и осуществлении публичной власти. В отличие от личных прав многие политические права и свободы принадлежат, преимущественно, гражданам Российской Федерации (но не все: например, свобода массовой информации, право на объединение гарантируются каждому человеку независимо от гражданства РФ). К данной группе прав и свобод относятся: право на объединение (свобода союзов), свобода собраний, митингов, шествий и демонстраций (свобода манифестаций), право на участие в управлении делами государства (включая избирательные права, право участвовать в отправлении правосудия, доступа к государственной службе), право обращений («право петиции»), свобода информации и средств массовой информации (свобода печати) и др.

3. Экономические, социальные и культурные права и свободы – это права и свободы, обеспечивающие реализацию и защиту жизненных потребностей человека в экономической, социальной и культурной сферах (качество жизни человека). Права и свободы этой группы, как и личные права и свободы, не зависят, по общему правилу, от гражданства и принадлежат каждому человеку. Многие права данной группы детализируются в отраслевом законодательстве: трудовом, пенсионном, семейном, жилищном и др. Группу экономических, социальных и культурных прав и свобод составляют: свобода предпринимательства, право частной собственности, трудовые права – на труд и его оплату (свобода труда), на отдых, на забастовку, право на охрану семьи, материнства, отцовства и детства, право на социальное обеспечение, право на жилище, право на охрану здоровья, право на благоприятную окружающую среду, право на образование и академические свободы, свобода творчества, право на участие в культурной жизни и др.

Одним из критериев классификации прав и свобод является наличие или отсутствие российского гражданства – по общему правилу, неграждане обладают тем же набором основных (конституционных) прав и свобод, что и россияне, однако, некоторыми правами (прежде всего в политической сфере) могут обладать исключительно граждане Российского государства (применительно к сферам отраслевого и специального правового регулирования подобное различие еще более ощутимо). Основополагающим законодательным актом, регламентирующим институт гражданства в России, является Федеральный закон от 31.05.2002 № 62 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (Конституция РФ закрепляет лишь базовые принципы института гражданства).

Закон о гражданстве закрепляет понятие и принципы российского гражданства, основания его приобретения и утраты, процедурные вопросы и полномочия различных государственных органов по рассмотрению и решению вопросов гражданства. При приобретении гражданства по рождению закон отдает приоритет «праву крови» – гражданство ребенка определяется гражданством родителей (одного из родителей или единственного родителя) независимо от места рождения («право почвы» , т. е. приобретение ребенком российского гражданства, исходя из места рождения, а не гражданства родителей, применяется в Российской Федерации, главным образом, в целях сокращения количества апатридов – лиц без гражданства).

Прием в гражданство (натурализация) предполагает более сложную, по сравнению с приобретением гражданства по рождению, специальную процедуру и более жесткие условия. При этом прием в российское гражданство может осуществляться в общем и в упрощенном порядке. Последний предусмотрен как для детей и недееспособных лиц, так и для совершеннолетних и дееспособных иностранных граждан и лиц без гражданства (прежде всего, близких родственников россиян, некоторых категорий соотечественников, а также иностранцев, получивших профессиональное образование в Российской Федерации и намеревающихся интегрироваться в российское общество). Значительная либерализация упрощенного порядка натурализации осуществлена в 2014 г. (Федеральный закон от 23.06.2014 № 62 ФЗ) – этой процедурой теперь могут воспользоваться индивидуальные предприниматели, осуществляющие предпринимательскую деятельность в установленных Правительством РФ видах экономической деятельности не менее трех лет, предшествующих году обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации, равно как и инвесторы в те же виды деятельности (при условии, что в этот период их ежегодная выручка или размер инвестиций составляет не менее 10 миллионов рублей); квалифицированные специалисты, осуществляющие не менее трех лет до дня обращения с заявлением о приеме в российское гражданство Российской Федерации трудовую деятельность в Российской Федерации; постоянно проживающие на законном основании на территории Российской Федерации носители русского языка (при условии наличия у них законного источника средств к существованию и отказа от имеющегося гражданства иностранного государства (если такой отказ реально возможен)). Решение о натурализации в общем порядке принимает Президент РФ (на рассмотрение вопроса закон отводит ему годичный срок), а вопросами приема в российское гражданство в упрощенном порядке, включая принятие окончательного решения, занимаются уполномоченные органы исполнительной власти – Федеральная миграционная служба (ФМС России) и МИД России через соответствующие структуры на территории Российской Федерации и за ее пределами (поскольку процедура эта более простая, позволяет решать вопросы на местах, то и срок для принятия решения сокращен вдвое – он не может превышать шести месяцев со дня подачи заявления и всех необходимых документов).

Конституция РФ запрещает лишение гражданина РФ своего гражданства (такая санкция не может быть установлена российским законодательством ни за какие правонарушения), равно как и права изменить его – россиянин может добровольно выйти из гражданства Российской Федерации, но с соблюдением определенной процедуры (закон о гражданстве содержит и некоторые основания для временного отказа в выходе из российского гражданства – наличие у заявителя невыполненного перед Российской Федерацией (но не перед частными лицами!) обязательства, привлечение заявителя к уголовной ответственности в установленном порядке, отсутствие у заявителя иного гражданства и гарантий его приобретения). Российское законодательство допускает не только добровольный выход из гражданства РФ, но и отмену решения о приеме в российское гражданство соответствующими государственными органами (Президентом РФ либо ФМС или МИД России) независимо от воли гражданина. Отмена решения о натурализации не является лишением российского гражданства (по смыслу ч. 3 ст. 6 Конституции РФ), основанием здесь является установление фактов представления заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений, причем такие факты должны быть установлены только в судебном порядке.

Базовым законом, регламентирующим статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (а такие лица, по некоторым оценкам, составляют до 10 % населения Россия), является Федеральный закон от 25.07.2002 № 118 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 62) для иностранцев в России установлен национальный правовой режим, т. е. им гарантируется тот же объем прав и свобод и возлагаются на них те же обязанности, что и на граждан РФ. Однако федеральным законом возможно установление изъятий из национального правового режима (как правило, речь идет об ограничении политических прав и свобод, но не только – определенные ограничения иностранцы могут иметь в трудовых правах, в свободе передвижения, в предпринимательской деятельности и др.). Объем прав и свобод, порядок их реализации и защиты зависят в том числе и от того, проживает иностранец в России постоянно (режим постоянного проживания) или находится здесь временно (режимы временного пребывания и временного проживания). Если иностранцы прибыли или имеют намерение прибыть на территорию российского государства в силу вынужденных обстоятельств, вследствие насилия или преследования по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, им могут быть предоставлены статус беженца (в соответствии с Законом РФ от 19.02.1993 № 4528 1 «О беженцах») либо политическое убежище – в случае преследования за убеждения по идеологическим мотивам (предоставление убежища в России отнесено к компетенции Президента РФ (п. «а» ст. 89 Конституции РФ) и осуществляется в соответствии с утвержденным его указом Положением).

Составной частью правового статуса того или иного субъекта правоотношений наряду с правами являются обязанности этого субъекта, равно как и гарантии его прав и ответственность. Конституция РФ 1993 г., в отличие от предыдущих российских конституций и основных законов некоторых иностранных государств, не содержит специальной главы, посвященной обязанностям человека и гражданина. Вместе с тем, такие обязанности в конституционном тексте содержатся – главным образом в гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина», что подчеркивает неразрывное единство двух составных частей конституционно правового статуса личности в России – конституционных (основных) прав и свобод и конституционных обязанностей.

Конституция РФ говорит, в частности, о следующих обязанностях человека и гражданина, конкретизированных и детализированных в отраслевом законодательстве: соблюдать Конституцию РФ и законы; уважать права и свободы других лиц; обязанность родителей заботиться о детях, их воспитании и обязанность совершеннолетних трудоспособных детей заботиться о своих нетрудоспособных родителях; обязанность каждого получить основное общее образование и обязанность родителей или лиц, их заменяющих (усыновителей, опекунов, попечителей), обеспечить получение детьми образования данного уровня; заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры; платить законно установленные налоги и сборы; сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам; обязанность граждан Российской Федерации защищать Отечество. В отличие от большинства прав и свобод, обязанности носят позитивный характер, т. е. устанавливаются нормативно (законами), тогда как права человека по отношению к государству имеют преимущественно естественный, внезаконотворческий характер. Таким образом, никаких «естественных», дозаконотворческих и внезаконотворческих обязанностей у человека по отношению к государству нет. Как и некоторые права и свободы, отдельные обязанности могут быть возложены не на любого человека, проживающего в России (например, обязанность платить налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду и др.), а только на граждан Российской Федерации (в частности, обязанность по защите Отечества).

Любое субъективное право действенно и значимо лишь тогда, когда оно реализуемо и гарантировано (формального провозглашения права для человека не достаточно). Гарантии прав и свобод человека и гражданина – это совокупность конституционно правовых норм, институтов, средств, способов, механизмов и процедур, обеспечивающих реализацию, охрану и защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Система гарантий прав и свобод достаточно обширна и включает следующие составляющие: социально экономические (материальные) гарантии (стабильность экономики, отношений собственности, эффективность налоговой системы и собираемости налогов и пр.), политические гарантии (демократический характер власти и соответствующий государственный режим, обеспечивающие политическую стабильность, высокий уровень политической культуры власти, личности, различных институтов гражданского общества), юридические гарантии (собственно правовые средства и способы реализации и защиты прав и свобод). Юридические гарантии в свою очередь могут подразделяться на судебные и несудебные, внутригосударственные и международные, общие и специальные, формально юридические и институциональные и т. п.

Формально юридические гарантии заключаются в нормативном закреплении (непосредственно в Конституции РФ и в других законах) рассмотренных выше и других положений, направленных на обеспечение прав и свобод. Однако при всей значимости формально юридических гарантий ведущая роль в деле защиты прав и свобод принадлежит институциональным гарантиям (можно нормативно закрепить общепринятые демократические подходы к основным характеристикам конституционно правового статуса личности, но если человек в том или ином государстве не будет иметь реальной возможности восстановить и защитить свои нарушенные права, то и значение формально юридических гарантий будет сведено на нет и восприниматься они будут как фиктивные нормы).

Система институциональных гарантий включает:

Основной институциональной гарантией прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации является гарантия судебной защиты. Право на судебную защиту нарушенных прав относится к личным неотъемлемым правам каждого и подкреплено целым рядом процессуальных гарантий (ст. 46–54 Конституции РФ). Оно включает право на получение квалифицированной юридической помощи (в том числе и бесплатно в определенных законом случаях), презумпцию невиновности в уголовном процессе, запрет повторного осуждения за одно и то же преступление, право на пересмотр судебного решения, запрет на использование незаконных доказательств, гарантии от самообвинения, запрет обратной силы закона (но только закона, ухудшающего положение субъектов правоотношений), гарантии прав потерпевших и др. Именно судебный порядок защиты нарушенных прав является общим порядком, альтернативой использованию специального (административного, претензионного и пр.) порядка защиты. При этом право выбора инстанции для обращения за защитой нарушенного права принадлежит самому управомоченному лицу, за исключением ограниченного круга предусмотренных законом случаев, когда использование досудебной процедуры – обязательная предпосылка для обращения в суд, в частности, при разрешении транспортных споров, споров в сфере патентных правоотношений и др. В соответствии с ч. 3 ст. 46 Конституции РФ российские граждане имеют конституционную возможность обращаться за защитой своих прав в межгосударственные органы. Следует иметь в виду, что такое обращение – процедура достаточно сложная, обусловленная рядом обстоятельств, основными из которых являются, во первых, наличие соответствующего международного договора Российской Федерации и, во вторых, исчерпание всех возможных внутригосударственных средств правовой защиты. Из международных органов по защите прав и свобод человека и гражданина наиболее известным и авторитетным является Европейский Суд по правам человека (в Страсбурге), доступ в который российские граждане получили после вступления России в Совет Европы в феврале 1996 г. и ратификации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в марте 1998 г. Решения Европейского Суда для государств, признавших его юрисдикцию, являются обязательными. Несмотря на сложную процедуру обращения в Европейский Суд по правам человека, количество жалоб и обращений из России уже исчисляется тысячами и в абсолютном выражении превосходит количество обращений граждан других европейских государств.

Конституционная система власти в Российской Федерации

Единая система публичной власти в России имеет несколько уровней – федеральный, региональный и местный (муниципальный).

На федеральном уровне государственную власть осуществляют: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и суды

Российской Федерации (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). Кроме того, в систему государственной власти включены государственные органы, не относящиеся к какой либо из традиционных ветвей власти (законодательной, исполнительной или судебной) – Центральный Банк РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, прокуратура РФ, Следственный комитет РФ, Счетная палата РФ и др. Содержание и реализация конституционного принципа разделения власти в России (ст. 10 Конституции РФ) имеет определенную специфику, прежде всего, вследствие неопределенности статуса главы государства .

Конституционно-правовой статус Президента РФ

В России пост президента впервые был учрежден в 1991 г., однако с принятием Конституции РФ 1993 г. статус Президента РФ во многом принципиально изменился. Действующая Конституция РФ, определяя Президента в качестве главы государства (ч. 1 ст. 80), не содержит однозначного ответа на вопрос, к какой из традиционных ветвей государственной власти относится Президент РФ. Однако системный анализ иных конституционных положений (например, ст. 10 и ч. 1 ст. 11) и полномочий Президента РФ позволяет заключить, что де факто глава государства включен в систему исполнительной власти (как и в большинстве государств мира).

Президент РФ избирается на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства (избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей (50 % плюс один голос), принявших участие в голосовании). Отправные положения, касающиеся выборов Президента, содержатся в ст. 81 Конституции РФ, а их детализация – в Федеральном законе от 10.01.2003 № 19 ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Активным избирательным правом на выборах Президента РФ (как и на любых иных выборах в России) обладают граждане РФ, достигшие на день голосования 18 лет, за исключением недееспособных и находящихся в местах лишения свободы по приговору суда. Требования к кандидату в Президенты РФ следующие : иметь гражданство Российской Федерации; быть не моложе 35 лет; постоянно проживать в Российской Федерации не менее десяти лет (нет указания на необходимость непрерывного проживания в течение этого срока; кроме того, кандидат может проживать или находиться в период подготовки и проведения выборов Президента РФ за пределами территории Российской Федерации). На кандидата в Президенты РФ распространяются и общие запреты для возможности быть избранным, установленные избирательным законодательством (связанные с наличием судимости по определенным составам преступлений, привлечением к административной ответственности за определенные правонарушения и т. п.). Других ограничений пассивного избирательного права (по образованию, знанию языка, вероисповеданию, полу, национальности и т. д.) законодательство не устанавливает.

Срок полномочий Президента РФ составляет шесть лет, при этом одно и то же лицо не может быть избрано Президентом более двух сроков подряд. Однако Президент РФ может прекратить исполнение полномочий и досрочно (вследствие смерти, добровольной отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, а также отрешения от должности (конституционно установленная (ст. 93) процедура отрешения Президента РФ от должности достаточно сложна: окончательное решение принимает Совет Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения Президенту РФ в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления; помимо обеих палат Федерального Собрания РФ в этой процедуре участвуют Верховный Суд РФ (который должен подтвердить наличие в действиях Президента РФ признаков преступления) и Конституционный Суд РФ (который должен дать заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения); для принятия решения Советом Федерации Конституция РФ устанавливает трехмесячный пресекательный срок).

Конституция РФ не предусматривает поста вице президента, и во всех случаях досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ (равно как и тогда, когда Президент РФ свои обязанности выполнять не в состоянии) их временно исполняет Председатель Правительства РФ. К исполняющему обязанности Президента РФ (Председателю Правительства РФ) полномочия главы государства переходят не в полном объеме: он не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум и инициировать поправки и пересмотр Конституции РФ.

Место Президента РФ в системе государственной власти России (а по большому счету, его социальное назначение и политическая роль в жизни страны в целом) определяется возложенными на него Конституцией РФ (ст. 80) функциями:

Для реализации указанных функций Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы наделяют Президента РФ достаточно широкими полномочиями, которые могут быть объединены в несколько групп: связанные с формированием других государственных органов и назначением должностных лиц (Правительства РФ, судейского корпуса, Центрального банка, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, части Совета Федерации и др.); по взаимодействию с Федеральным Собранием, участию в законодательном (нормотворческом) процессе, обеспечению согласованного функционирования органов государственной власти (обращение с ежегодным посланием к Федеральному Собранию, назначение выборов депутатов Государственной Думы, роспуск Государственной Думы при определенных Конституцией РФ условиях, обладание правом законодательной инициативы, подписание и обнародование законов, применение мер конституционно правовой ответственности к региональным органам государственной власти и др.); в области внешней политики (определение основных направлений внешней политики, подписание международных договоров, назначение дипломатических работников и др.); в области обороны и безопасности (утверждение военной доктрины, введение режимов военного или чрезвычайного положения, осуществление полномочий верховного главнокомандующего и др.); в сфере правового регулирования статуса личности (решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища; награждение государственными наградами и присвоение почетных званий, осуществление помилования и др.).

Законодательная власть в Российской Федерации

Законодательную власть в Российской Федерации (на федеральном уровне) осуществляет Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации. Как и предыдущие конституции России, действующая Конституция РФ закрепляет двухпалатную структуру парламента – Федеральное Собрание состоит из Совета Федерации и Государственной Думы, однако современная двухпалатность (бикамеральность) принципиально отличается от прежней. Компетенция палат строго разделена, круг полномочий каждой из палат четко очерчен непосредственно в Конституции РФ, и свои полномочия палаты осуществляют исключительно на самостоятельных (раздельных) заседаниях. Совместные заседания палат возможны в трех случаях: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств, при этом никаких решений на таких совместных заседаниях не принимается.

Таким образом, в Конституции РФ не устанавливается компетенция Федерального Собрания (закреплена компетенция только его палат), невозможны решения Федерального Собрания (возможны решения только Государственной Думы и решения Совета Федерации, Федеральное Собрание не имеет председателя и общих руководящих и рабочих органов (Совет Федерации и Государственная Дума избирают своих председателей, формируют комитеты, комиссии и иные органы палат). В то же время Федеральному Собранию присуще единство правовой природы: единственным законодательным и представительным органом Российской Федерации является именно Федеральное Собрание (а не Государственная Дума или Совет Федерации), в качестве постоянно действующего органа определено также Федеральное Собрание, а не одна из палат, законы являются результатом деятельности обеих палат, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают одинаковым статусом и т. д.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых на пять лет непосредственно избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок выборов регламентируется Федеральным законом от 22.02.2014 № 20 ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (действующий состав Государственной Думы (Думы 6 го созыва) сформирован в декабре 2011 г. в соответствии с требованиями одноименного Федерального закона от 18.05.2005 № 51 ФЗ.) Начиная с 2016 г. (если до этого времени будут назначены досрочные выборы в связи с роспуском Государственной Думы – то и ранее) выборы проводятся по смешанной избирательной системе – половина депутатов (225) избираются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства в одномандатных округах, другая половина – по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам) в едином федеральном избирательном округе при 5 % ном заградительном барьере (такая система применялась и в прошлом (до 2007), а выборы в 2007 и 2011 гг. проводились исключительно по пропорциональной избирательной системе – все депутаты избирались в едином федеральном избирательном округе по партийным спискам с установлением 5 % ного (в 2007 г. – 7 % ного) заградительного барьера.

Требования к активному избирательному праву на парламентских выборах – те же, что и на выборах Президента РФ, а требования к пассивному избирательному праву (к кандидатам в депутаты) – более мягкие: депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший возраста 21 года и не лишенный избирательных прав. Ограничений по количеству переизбраний для депутатов Государственной Думы не устанавливается.

Полномочия Государственной Думы могут быть прекращены Президентом РФ досрочно (Конституция РФ устанавливает три основания для роспуска нижней палаты парламента (ч. 4 ст. 111, ч. 3 и 4 ст. 117), все они связаны с преодолением возможного правительственного кризиса и являются частью системы «сдержек и противовесов», кроме того, и при наличии таких оснований установлено пять конституционных ограничений для роспуска Государственной Думы – ч. 3 ст. 92, ч. 3–5 ст. 109 Конституции РФ).

Конституция РФ содержит лишь отправные моменты, касающиеся состава и порядка формирования Совета Федерации – верхней палаты Государственной Думы. В нем представлены все субъекты РФ на паритетных началах: по два представителя, при этом один от представительного, а другой – от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 21.07.2014 № 11 ФКЗ помимо представителей субъектов РФ в Совет Федерации входят и представители Российской Федерации (не более 10 % от числа представителей регионов), которых назначает и освобождает Президент РФ. Порядок формирования Совета Федерации за непродолжительный срок функционирования Конституции РФ 1993 г. неоднократно изменялся. В настоящее время Совет Федерации формируется в соответствии с Федеральным законом 2012 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Представитель в Совете Федерации от законодательного органа субъекта РФ избирается этим органом нового созыва из числа депутатов регионального парламента на срок его полномочий. Представитель от исполнительного органа власти субъекта РФ назначается вновь избранным главой региона на срок его полномочий. В отличие от Государственной Думы Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу (в структуре палаты не могут создаваться фракции и иные партийные объединения). Верхняя палата Федерального Собрания не имеет определенного срока полномочий и не подлежит роспуску.

Основными функциями парламента являются:

1) функция представительства (палаты Федерального Собрания представляют: а) народ Российской Федерации – непосредственно через депутатов Государственной Думы (представляющих интересы различных политических сил), избранных непосредственно избирателями; б) народы Российской Федерации, проживающие на территории всех субъектов РФ, – через членов Совета Федерации);

2) функция законотворчества;

3) контрольная функция (данная функция конкретизирована в Федеральном законе от 07.05.2013 № 77 ФЗ «О парламентском контроле» и реализуется, в частности, через такие полномочия, как: утверждение Советом Федерации ряда указов Президента РФ; назначение палатами на должность (или дача согласия на назначение) и освобождение от должности отдельных должностных лиц (Председателя Правительства, Председателя Центрального Банка, Генерального прокурора и его заместителей, судей высших судебных инстанций и др.); отрешение Президента РФ от должности; возможность выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ или отказа в доверии; принятие закона о федеральном бюджете и контроль за его исполнением; заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства РФ; парламентский запрос, депутатский запрос и др.).

В реализации этих функций участвуют обе палаты Федерального Собрания, что также свидетельствует о единстве правовой природы законодательного органа России. Реализация функций осуществляется посредством конкретных полномочий палат. Полномочия Совета Федерации и Государственной Думы закреплены непосредственно в Конституции РФ (ст. 102 и 103 соответственно) в виде закрытого перечня, однако развитие конституционных правоотношений пошло по пути расширения конституционно установленных полномочий палат Федерального Собрания в специальном (отраслевом) законодательстве.

Основной функцией парламента является функция законотворчества. В законодательном процессе участвует множество субъектов, однако основную роль в законотворческой деятельности играет нижняя палата Федерального Собрания – Государственная Дума.

Основными стадиями законодательного процесса являются:

  1. внесение законопроекта в Государственную Думу;
  2. рассмотрение законопроекта в Государственной Думе, принятие или отклонение закона;
  3. рассмотрение закона Советом Федерации, его одобрение или неодобрение;
  4. подписание и обнародование (промульгация) закона Президентом РФ.

Субъектами права законодательной инициативы являются (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ): Президент РФ; Совет Федерации; члены Совета Федерации депутаты Государственной Думы; Правительство РФ; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ; Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ – но только по вопросам их ведения.

Все законопроекты вносятся в Государственную Думу. По общему правилу, законопроект обсуждается в трех чтениях: в первом чтении обсуждаются концепция законопроекта, его актуальность и практическая значимость; во втором чтении законопроект обсуждается детально, постатейно, с различными вариантами поправок; в третьем чтении законопроект принимается в целом (не допускаются обсуждение статей и внесение содержательных поправок, допустимы лишь редакционные уточнения). Для принятия федеральных законов требуется абсолютное большинство от общего числа депутатов, а для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции РФ – квалифицированное большинство (не менее 2 /3 от общего числа депутатов).

Все принятые Государственной Думой законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации. Для рассмотрения поступивших из Государственной Думы законов Совету Федерации отведено 14 дней, в течение которых он может одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон. Постановления Совета Федерации об одобрении или отклонении закона принимается абсолютным большинством от общего числа членов Совета Федерации, федеральные конституционные законы и законы о поправках должны быть одобрены квалифицированным большинством – не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации. Отклоненные Советом Федерации законы подлежат повторному рассмотрению Государственной Думой, при этом вето Совета Федерации может быть преодолено 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В течение 14 дней Президент РФ должен подписать и обнародовать поступивший закон или отклонить его. Вето Президента РФ также является отлагательным: если отклоненный закон при повторном рассмотрении в палатах Федерального Собрания будет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным большинством (не менее 2/3 голосов) от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то он подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ в семидневный срок. В отношении принятых федеральных конституционных законов и законов о поправках Президент РФ правом вето не обладает.

Обнародование законов осуществляется посредством их официального опубликования. В соответствии с Федеральным законом от 14.06.1994 № 5 ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» официальным опубликованием закона является первая публикация его полного текста в одном из источников официального опубликования (каковыми являются «Собрание законодательства РФ», «Российская газета» и «Парламентская газета») или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), который является сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации (на этом же портале размещаются (опубликовываются) постановления палат Федерального Собрания РФ, указы и распоряжения Президента РФ, правовые акты Правительства РФ, могут быть размещены акты других органов государственной власти РФ, законы и иные правовые акты субъектов РФ и муниципальные правовые акты). Опубликование закона должно быть осуществлено в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. По общему правилу законы вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования (часто иной порядок вступления в силу предусматривается в самих законах, что является допустимым).

Исполнительная власть в Российской Федерации

В Конституции РФ нет главы, прямо посвященной исполнительной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Однако данную норму не следует толковать ограничительно: Правительство РФ – высший, но не единственный орган в России, осуществляющий исполнительную власть, она осуществляется системой органов, причем находящихся в иерархической зависимости. В этом заключается одна из основных особенностей исполнительной власти.

Ведущая роль в осуществлении исполнительной власти в Российской Федерации принадлежит Правительству РФ. Отправные положения статуса Правительства РФ содержит гл. 6 Конституции РФ, а более детально его статус регулируется Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Правительство РФ – орган коллегиальный, в его состав входят: Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства РФ, федеральные министры. В формировании Правительства ведущая роль принадлежит Президенту РФ, однако Председателя Правительства РФ он назначает с согласия Государственной Думы. Если Государственная Дума трижды отклонит представленную кандидатуру, то Президент РФ распускает Государственную Думу (с назначением новых выборов) и назначает Председателя Правительства РФ самостоятельно. Дальнейшее формирование Правительства РФ осуществляется также Президентом РФ, но уже по представлению назначенного Председателя Правительства РФ.

Освобождение от должности Председателя и членов Правительства РФ также осуществляется Президентом РФ: по личному заявлению об отставке, в случае выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой или отказа в доверии при постановке вопроса о доверии Председателем Правительства РФ, в случае невозможности исполнения своих полномочий (в том числе и по собственному усмотрению главы государства). Освобождение от должности Председателя Правительства РФ влечет за собой отставку Правительства РФ, при этом по поручению Президента РФ Правительство продолжает функционировать до сформирования нового Правительства РФ, а исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ Президент РФ вправе поручить одному из заместителей Председателя Правительства на срок до двух месяцев.

Такая непрерывность и преемственность в функционировании исполнительной власти необходима, поскольку, будучи органом общей компетенции и обладая достаточно широкими полномочиями (закрепленными в виде открытого перечня в ст. 114 Конституции РФ и в гл. 3 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»), именно Правительство РФ осуществляет государственное управление во всех основных сферах жизни общества: в сфере экономики, бюджетной, финансовой, сфере кредитной и денежной политики, социальной, науки, культуры, образования, природопользования и охраны окружающей среды, обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, обеспечения обороны и государственной безопасности, внешней политики и международных отношений и др.

Смешанный порядок формирования Правительства РФ (участие Государственной Думы в процедуре назначения Председателя Правительства РФ) корреспондирует и двойной ответственности Правительства РФ. Правительство ответственно в первую очередь перед Президентом РФ: перед вновь избранным Президентом оно слагает свои полномочия, глава государства в любое время может отправить Правительство в отставку. Но и Государственная Дума по своей инициативе вправе выразить вотум недоверия Правительству РФ, который может привести к его отставке. Однако в любом случае окончательное решение об отставке Правительства принимает Президент РФ, который может и не согласиться с выраженным Думой недоверием, более того, повторное выражение вотума недоверия в течение трех месяцев может привести к роспуску Государственной Думы. Персональный состав Правительства РФ формируется без участия Государственной Думы, поэтому ответственность отдельных членов Правительства перед парламентом не предусмотрена.

Правительство является высшим органом исполнительной власти в Российской Федерации, но основной объем повседневной работы по государственному управлению в различных сферах жизни общества выполняется федеральными органами исполнительной власти. Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» проведена реформа системы исполнительной власти в России. Указ закрепляет три основных вида федеральных органов исполнительной власти: министерство (орган, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно правовому регулированию в определенной сфере деятельности); федеральная служба (орган, осуществляющий функции по контролю и надзору в определенной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, общественной безопасности, борьбы с преступностью) и федеральное агентство (орган, осуществляющий в определенной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции). Система федеральных органов исполнительной власти весьма подвижна, изменялась неоднократно, с известной долей уверенности можно предполагать какие либо изменения и в будущем.

Подробная характеристика различных аспектов правового регулирования государственного управления в сфере функционирования органов исполнительной власти составляет предмет административного права России (см. гл. 8).

Судебная власть и правоохранительные органы в Российской Федерации. Конституционные основы судебной власти

Конституция РФ, исходя из принципа разделения власти, относит судебную власть к самостоятельной ветви государственной власти (ст. 10). Как и другие ветви государственной власти, судебная власть обладает рядом специфических черт, в частности, именно судебная власть в правовых формах может разрешать споры о компетенции между органами других ветвей государственной власти.

В соответствии с ч. 1 ст. 118 Конституции РФ правосудие (особый вид юридической деятельности, возлагаемый на судебную власть и осуществляемый ею) в Российской Федерации осуществляется только судом. Из этого вытекает, что в России нет и не может быть иных (как государственных, так и негосударственных) органов, осуществляющих правосудие. Конституция РФ в отличие от основных законов ряда зарубежных государств запрещает создание чрезвычайных судов.

Под термином «суд» Конституция РФ и другие законы понимают судебный орган (или судью) любой подсистемы судебной системы РФ и любого уровня (звена, инстанции), осуществляющий правосудие в соответствии с установленной законом юрисдикцией: Конституционный Суд РФ, конституционный (уставный) суд субъекта РФ, суд общей юрисдикции (мировой судья, районный суд, верховный суд республики, краевой, областной, окружной и т. п. суд, военный суд, Верховный Суд РФ), арбитражный суд (субъекта РФ, апелляционный, окружной, Суд по интеллектуальным правам и другие специализированные арбитражные суды), третейский суд. Судебная система России закреплена в Федеральном конституционном законе от 31.12.1996 № 1 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Если Российская Федерация признает юрисдикцию какого либо международного судебного органа, в частности Европейского Суда по правам человека, то его решения являются обязательными для России.

В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. При этом административное судопроизводство институционально (организационно) оформлено не до конца последовательно: в судебной системе РФ нет пока самостоятельной подсистемы административных судов (они должны быть созданы в ходе осуществляющейся судебной реформы), и административные споры рассматривают суды общей юрисдикции и арбитражные суды (в подсистеме арбитражных судов созданы специальные административные коллегии, такая же коллегия создана и в структуре Верховного Суда РФ).

В отличие от законодательной и исполнительной власти носителем судебной власти является не судебный орган, а конкретный судебный состав (судебная коллегия) или судья единолично, которые выступают от имени государства. Законодательство предусматривает достаточно высокие требования к носителям судейской мантии (по сравнению с требованиями для лиц, замещающих депутатский мандат или должность в системе исполнительной власти). Общие конституционные предписания детализируются в Законе РФ от 26.06.1992 № 3132 1 «О статусе судей в Российской Федерации». Общие требования к кандидату на должность судьи: гражданство Российской Федерации; возрастной ценз – не моложе 25 лет; высшее юридическое образование; стаж работы по юридической профессии не менее 5 лет; отсутствие медицинских противопоказаний; отсутствие судимости. Для отдельных категорий судей федеральным законом могут устанавливаться дополнительные требования. Такие дополнительные (повышенные) требования установлены, в частности, для судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судей окружных арбитражных судов, флотских и окружных военных судов, судов общей юрисдикции регионального уровня и др.

Порядок назначения на должности судей призван обеспечить независимость судебной власти. Судьи Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ; судьи других федеральных судов назначаются на должность Президентом РФ; судьи конституционных (уставных) судов назначаются на должность законодательными органами субъектов РФ; мировые судьи назначаются (избираются) на должность в соответствии с региональным законодательством с учетом требований Федерального закона от 17.12.1998 № 188 ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации». Однако в наделении полномочиями судей велика роль самого судейского сообщества. Прежде всего, обязательное условие для назначения на должность судьи – успешная сдача квалификационного экзамена, проводимого квалификационными коллегиями судей, и рекомендация (положительное заключение) соответствующей коллегии.

Судьи обладают достаточно высоким статусом, для которого характерны принципы независимости, несовместимости, несменяемости и неприкосновенности.

Правосудие в Российской Федерации независимо от вида судопроизводства и судебного органа осуществляется на основе общих конституционных принципов, развитых в специальном и процессуальном законодательстве: равенство всех перед законом и судом; открытость, гласность, публичность судебного процесса; очность судебного разбирательства; доступность языка судопроизводства; состязательность и равноправие сторон; сочетание коллегиальных и единоличных начал при отправлении правосудия; участие граждан в отправлении правосудия. Помимо общих принципов правосудия имеют место принципы, применяемые в отдельных видах судопроизводства: например, презумпция невиновности, запрет повторного осуждения за одно и то же преступление (только в уголовном судопроизводстве), возможность обжалования и пересмотра судебных решений (не применяется в конституционном судопроизводстве), возмещение вреда, причиненного при отправлении правосудия (реализуется по разному вследствие судебной ошибки, допущенной в уголовном и гражданском судопроизводстве) и др. Принципы правосудия непосредственно связаны с конституционными гарантиями судебной защиты нарушенных прав, являющимися составляющей конституционно правового статуса личности (параграф 3 настоящей главы).

Правоохранительные органы в Российской Федерации

Являясь важнейшим социальным регулятором, право объективно нуждается в охране и защите (в противном случае правопорядок будет зыбким, а регулирование самых различных общественных отношений посредством общеобязательных правил – неустойчивым и неэффективным). Поэтому в системе публичной власти любого государства (в том числе Российской Федерации) заметное место занимают правоохранительные органы. Несмотря на то, что в системе конституционных ценностей демократического правового государства высшее место занимает человек, его права и свободы, основная цель деятельности правоохранительных органов заключается в охране и защите не только субъективных прав граждан, но и права в широком смысле, правопорядка (общественного порядка, урегулированного правом), следовательно, правоохранительные органы стоят на страже не только индивидуальных прав личности, но и публичных (государственных, общественных), а также корпоративных интересов (прав и законных интересов самых различных организаций, без которых немыслимо функционирование развитого и здорового гражданского общества).

Функционально отраслевое предназначение и предметная сфера деятельности правоохранительных органов чрезвычайно широки: оперативно розыскная и процессуальная деятельность по борьбе с преступностью (Следственный комитет РФ и его территориальные органы, оперативно розыскные органы, следственные органы и (или) органы дознания, образуемые в системе некоторых федеральных органов исполнительной власти – МВД России, ФСБ России, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, МЧС России, Федеральной службы охраны РФ, Федеральной таможенной службы и др.), уголовно исполнительная деятельность (органы Федеральной службы исполнения наказаний), обеспечение общественной безопасности и охрана общественного порядка, борьба с административными правонарушениями (органы МВД России, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной миграционной службы, Федеральной службы судебных приставов и др.), разведывательная и контрразведывательная деятельность в рамках обеспечения национальной безопасности (Федеральная служба безопасности РФ, Служба внешней разведки РФ и их органы), таможенная деятельность (Федеральная таможенная служба и ее территориальные органы), прокурорский надзор (органы прокуратуры). Абсолютное большинство правоохранительных органов входят в систему исполнительной власти (параграф 4.4.3), непосредственное руководство их деятельностью могут осуществлять либо Президент РФ, либо Правительство РФ, а статус этих органов закрепляется как в специальных федеральных законах («О Федеральной службе безопасности», «О полиции» и др.), так и в соответствующих положениях, утверждаемых указами главы государства или правительственными положениями. Исключение составляют Следственный комитет РФ и прокуратура РФ – эти государственные органы не относятся ни к одной из традиционных ветвей власти, при этом основы статуса непосредственно на конституционном уровне закреплены лишь применительно к прокуратуре (статус Следственного комитета закреплен в Федеральном законе от 28.12.2010 № 403 ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»).

Единственная статья Конституции РФ (ст. 129), посвященная прокуратуре, помещена в гл. 7 «Судебная власть и прокуратура». Статус прокуратуры в России таков, что ее, как отмечалось, невозможно однозначно отнести ни к одной традиционной ветви государственной власти – органы прокуратуры образуют самостоятельную систему, не подчиненную ни одному из органов государственной власти. Детально статус прокуратуры закреплен в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202 1 «О прокуратуре Российской Федерации», а также в специальном законодательстве (процессуальном, избирательном, военном и т. д.).

Система органов прокуратуры – единая и централизованная. Это означает, что все органы прокуратуры (независимо от уровня) являются федеральными, субъекты РФ не имеют собственных органов прокуратуры и не вправе их создавать; все прокуроры подчинены Генеральному прокурору РФ, а также вышестоящим прокурорам. Звеньями системы органов прокуратуры являются:

В формировании корпуса прокурорских работников в 2014 г. произошли серьезные изменения (вследствие очередного изменения Конституции РФ). Генеральный прокурор РФ и его заместители назначаются на должность сроком на пять лет и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора, согласованному с субъектами РФ (при этом освобождены от должности они могут быть Президентом РФ по своему усмотрению). Иные прокуроры (кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним) назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Прокуроры районов, городов и приравненные к ним назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ.

Для реализации своих функций, главная из которых – осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на территории РФ, органы прокуратуры обладают рядом полномочий. При этом они могут обращаться в суды различных видов и уровней, а также использовать собственные средства прокурорского реагирования на нарушения законодательства: постановление (о возбуждении производства об административном правонарушении, об освобождении лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов); протест (приносится органу или должностному лицу, издавшему незаконный акт, или в суд, если прокурор не согласен с его решением); представление (обращение прокурора к органу или должностному лицу об устранении допущенных нарушений закона); предостережение о недопустимости нарушения закона (объявляется в письменной форме при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях).

После преобразования Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в Следственный комитет Российской Федерации (Указ Президента РФ от 27.09.2010 № 1182 «Вопросы Следственного комитета Российской Федерации», Федеральный закон от 28.12.2010 № 403 ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации») произошли изменения в компетенционной составляющей статуса органов прокуратуры – теперь они лишены возможности возбуждать уголовные дела и осуществлять предварительное расследование уголовных преступлений, однако сохранившиеся традиционные функции прокуратуры – надзорная и поддержания обвинения в суде – по прежнему предопределяют важное место прокуратуры в конституционной системе власти и системе конституционных гарантий основных прав и свобод человека и гражданина.

Органы публичной власти регионального и местного уровней

Все субъекты РФ имеют самостоятельную систему государственной власти, которая, однако, является неотъемлемой частью единой системы государственной власти Российской Федерации (да и самостоятельность российских регионов в определении и формировании системы власти небезгранична, деятельность региональной власти может быть подвержена федеральному вмешательству («федеральной интервенции»), включая возможность досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов РФ). Конфигурация системы региональной власти определена на федеральном уровне – в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Государственная власть во всех субъектах РФ, так же как и на федеральном уровне, организована на основе принципа разделения власти (ст. 10 Конституции РФ). Система органов государственной власти субъекта РФ в общем плане включает: законодательный (представительный) орган государственной власти (формируемый посредством прямых выборов); высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона), который в настоящее время по общему правилу избирается непосредственно гражданами, однако конституцией (уставом) субъекта РФ может быть предусмотрено и косвенное избрание – законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ (такой порядок установлен, в частности, в некоторых республиках – Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия – Алания и др.); высший исполнительный орган государственной власти (правительство субъекта РФ формируется главой региона, который и возглавляет систему исполнительной власти в соответствующем субъекте); иные органы государственной власти (в некоторых субъектах РФ созданы конституционные (уставные) суды, контрольно счетные органы и др.).

Часть 2 ст. 77 Конституции РФ содержит положение о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, однако Основной закон устанавливает и границы «исполнительной вертикали»: органы исполнительной власти образуют единую систему только в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (параграф 4.2), следовательно, вне этих пределов региональные органы исполнительной власти самостоятельно осуществляют государственное управление в различных сферах общественной жизни.

На местном уровне власть (которая уже не является государственной (ст. 12 Конституции РФ), но является публичной и имеет ту же правовую природу, что и государственная власть) осуществляют органы местного самоуправления, которые решают вопросы местного значения в зависимости от типа муниципального образования (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, районы в городе, внутригородские территории городов федерального значения) в рамках компетенции, определенной Федеральным законом от 06.10.2003 № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В системе местного самоуправления также просматривается некое подобие разделения власти – обязательны: представительный орган муниципального образования (исключение составляют небольшие сельские поселения, в которых численность избирателей не превышает 100 чел., в таких поселениях полномочия представительного органа осуществляются непосредственно жителями на сходах граждан), глава муниципального образования (который, в отличие от главы российского государства и глав субъектов РФ может быть и юридически слабой фигурой, не обладая сколько нибудь значимыми полномочиями по управлению муниципальным образованием), местная администрация (исполнительно распорядительный орган муниципального образования – своеобразный аналог Правительства РФ и правительств субъектов РФ применительно к муниципальному уровню; в соответствии с действующим российским законодательством глава администрации нередко назначается на должность по контракту, хотя не исключены и ситуации, когда местную администрацию возглавляет избранный глава муниципального образования (и в этом случае он, безусловно, является юридически сильной фигурой)).

Вместе с тем, принцип разделения власти на муниципальном уровне реализуется не вполне последовательно (этого не требует и Конституция РФ, устанавливая данный принцип лишь применительно к организации государственной власти – ст. 10) – в системе местного самоуправления нет собственных судебных органов, допустимо осуществление главой муниципального образования одновременно полномочий председателя представительного органа и главы администрации и т. п. Однако в любом случае организация публичной власти в Российской Федерации на всех уровнях (федеральном, региональном и муниципальном) предполагает систему сдержек и противовесов в отношениях между органами различных ветвей (проявляется это, в частности, в возможности взаимного участия в формировании и досрочного прекращения полномочий, участия в нормотворческом процессе и т. п.).