Муниципальное право (Игнатюк Н.А., 2013)

Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти и иными субъектами управления

Формы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти Российской Федерации

Как известно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее органы местного самоуправления не лишены права взаимодействовать или вступать в различного рода взаимоотношения с органами государственной власти Российской Федерации, поскольку в России органы местного самоуправления не только обязаны решать повседневные вопросы жизнеобеспечения населения, но и вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.

Компетенция органов государственной власти Российской Федерации и компетенция органов местного самоуправления существенно различаются как по объему, так и по характеру. Эти органы не являются равными субъектами управления, но их отношения в одних случаях можно назвать партнерскими, в других - по содержанию они больше похожи на властеотношения.

Поэтому, говоря о формах взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления, необходимо учитывать классификацию правовых оснований, по которым могут возникать такие взаимоотношения, где можно выделить отношения, складывающиеся:

Из правовых оснований возникновения взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления определяются и формы их взаимоотношений.

Так, при установлении общих правил организации местного самоуправления органы государственной власти Российской Федерации должны проводить мониторинг законодательства о деятельности органов местного самоуправления, выявлять правовые пробелы и коллизии, не позволяющие или препятствующие органам местного самоуправления надлежаще выполнять возложенные на них задачи.

В ходе проведения мониторинга указанного законодательства органы государственной власти Российской Федерации должны анализировать динамику достижения определенных результатов в ходе применения законов о местном самоуправлении, накапливать информацию, необходимую для оценки эффективности законодательства и дальнейшего его совершенствования. При этом органы местного самоуправления совместно с органами исполнительной власти должны обеспечивать получение аналитической информации о состоянии регулируемых в сфере местного самоуправления отношений, о выявленных пробелах, противоречиях в правовом регулировании, о недостатках механизмов реализации законодательства и т.д.. Все это, как правило, способствует формированию общей картины состояния законодательства о местном самоуправлении, о его применении, о надлежащем исполнении законодательства органами местного самоуправления и их должностными лицами.

В мониторинге законодательства о местном самоуправлении участвуют и федеральные округа.

Например, в компетенцию советов при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах входит обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, и внесение соответствующих предложений Президенту Российской Федерации об изменении ситуации.

При регламентации процессов совместного осуществления местного государственного управления взаимоотношения органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления должны строиться на принципиально иных условиях и быть более похожими на партнерские.

Местное государственное управление предполагает наличие в конкретном крупном населенном пункте территориальных структур органов государственной власти и органов местного самоуправления.

При этом такое положение обязывает все органы власти, действующие на конкретной территории, взаимодействовать друг с другом, поскольку очень часто им приходится решать те или иные вопросы совместно.

Например, обеспечение пожарной безопасности, организацию и обеспечение воинского призыва, обеспечение безопасности гидротехнических и иных потенциально опасных для населения объектов, охрану общественного порядка, координацию деятельности окружных и участковых избирательных комиссий и др. невозможно осуществить, если территориальные структуры федеральных органов государственной власти и органы местного самоуправления не будут взаимодействовать друг с другом.

В некоторых случаях законодательство прямо указывает на формы взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления. Например, многие федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) обязаны осуществлять свою деятельность во взаимодействии с органами местного самоуправления: Министерство юстиции Российской Федерации, Главное управление специальных программ Президента России, Федеральная служба исполнения наказаний и др.

При этом организация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления должна осуществляться самим федеральным органом исполнительной власти.

При передаче органам местного самоуправления тех или иных государственных полномочий и их реализации органы государственной власти Российской Федерации обязаны вступать во взаимоотношения с органами местного самоуправления в ходе контроля за надлежащим исполнением переданных полномочий.

Такой контроль могут осуществлять федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие отраслевое управление: Минрегион России, Минтранс России, Минсоцразвития России, Минобразования России и др.

Формы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления при исполнении переданных отдельных государственных полномочий могут быть различными. Однако все они основаны на координации действий органов местного самоуправления при реализации ими отдельных государственных полномочий.

Координация действий органов местного самоуправления при осуществлении переданных государственных полномочий включает: участие органов местного самоуправления в подготовке и (или) обсуждении проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; подготовку и выдачу методических материалов федеральными органами исполнительной власти по исполнению органами местного самоуправления переданных государственных полномочий или оказанию публичных услуг; согласование с органами местного самоуправления некоторых вопросов; выдачу разрешений органам местного самоуправления на совершение отдельных юридически значимых действий.

Соответственно, формы взаимоотношений и будут зависеть от вида координационных действий, совершаемых в отношении органов местного самоуправления. Например, участие органов местного самоуправления в законопроектной или нормотворческой деятельности органов государственной власти предполагает такую форму взаимоотношений, как совместная работа, сотрудничество. Подготовка методических материалов предполагает такую форму взаимоотношений, как консультирование, разъяснение, толкование и т.д.

Формы взаимоотношений органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления могут возникать только на основе законодательства, поэтому основанием их возникновения могут быть и публично-правовые, и гражданско-правовые нормы права.

Вступление во взаимоотношения и прекращение взаимоотношений указанных органов власти могут осуществляться также только на базе норм права.

Особенно актуальным это стало при проведении административной реформы, когда возникла острая необходимость таким образом организовать оказание публичных услуг, чтобы граждане могли минимизировать количество времени, средств и сил при получении той или иной государственной услуги. При создании многофункциональных центров (МФЦ) в обязанность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, оказывающих государственные услуги, в административные регламенты оказания государственной услуги было включено положение об обязанности взаимодействия с органами местного самоуправления для того, чтобы оперативно решать все вопросы, возникающие в период предоставления государственной услуги.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Федеративный характер Российского государства, система разделения властей на региональном уровне определяют важное место и объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе высшего должностного лица субъекта Федерации, в сфере обеспечения координации деятельности и организации взаимодействия органов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут возникать:

Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления могут возникать по поводу:

Реализация законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации является одной из форм реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий и реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Участие в работе создаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации на паритетных началах с органами местного самоуправления совещательных органов (согласительные комиссии и проч.) относится к одной из форм взаимоотношений указанных органов власти, относящихся к реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий.

Например, в городе Москве в административных округах и районах работает много координационных советов, создаются совместные рабочие группы, согласительные комиссии, состоящие из представителей префектур административных округов, управ районов, органов местного самоуправления - муниципальных собраний и муниципалитетов.

При реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения они могут вступать во взаимоотношения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке целевых и отраслевых программ развития отдельных сфер и отраслей управления (здравоохранения, спорта, культуры, бытового, коммунального или торгового обслуживания населения и т.д.), при заключении договоров о совместной деятельности в интересах населения и т.д.

Для обеспечения надлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут давать разъяснения о порядке применения той или иной нормы права, консультировать должностных лиц местного самоуправления о толковании норм законодательства субъекта Российской Федерации, участвовать в разрешении во внесудебном порядке споров и конфликтов, возникающих при осуществлении органами местного самоуправления переданных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целом взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления можно охарактеризовать как координационные, поскольку в них превалируют административно-властные начала, при которых наблюдаются и властеотношения (при реализации переданных государственных полномочий), и партнерские взаимоотношения (при заключении различных публично-правовых договоров (соглашений)).

В отдельных случаях на правительственном уровне может устанавливаться обязанность органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления вступать в те или иные взаимоотношения. Например, в целях создания благоприятных условий для совместного осуществления деятельности государственных и муниципальных органов власти в сфере регулирования тарифов и надбавок к тарифам Правительством Российской Федерации определен порядок взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса.

Однако такое понуждение к взаимодействию, скорее, является исключением из правила и характерно только для начальных этапов создания какой-либо отраслевой системы управления.

В целом инициатива вступления в указанные взаимоотношения может принадлежать и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и органам местного самоуправления, поскольку и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, и органы местного самоуправления самостоятельны при реализации установленной им компетенции.

Взаимодействие органов местного самоуправления с общественными, иными объединениями граждан и гражданами

Органы местного самоуправления обязаны совершать действия и принимать решения исходя из публичных (общественных) интересов, руководствуясь необходимостью удовлетворения общественных потребностей, т.е. публичного интереса неопределенного круга лиц либо конкретного гражданина или организации. Поэтому взаимоотношения органов местного самоуправления и их должностных лиц с гражданами и их объединениями должны выстраиваться на базе принципа обеспечения законных прав и интересов последних.

Реализован такой принцип может быть в различных формах, однако все действия и решения органов местного самоуправления и их должностных лиц должны быть направлены на обеспечение защиты прав и интересов гражданина или объединения граждан.

Инициатором вступления в рассматриваемые взаимоотношения могут быть как органы местного самоуправления и их должностные лица, так и граждане или объединения граждан.

Граждане могут обращаться в органы местного самоуправления или к должностным лицам органов местного самоуправления с просьбами, предложениями, жалобами или иными обращениями.

Обращения могут касаться вопросов защиты прав потребителей, разъяснений отдельных норм действующего законодательства, консультирования и других вопросов. Причем граждане могут обращаться в органы местного самоуправления индивидуально, т.е. от своего имени, и коллективно, т.е. от группы граждан. Соответственно, лицо, к которому обращается гражданин, обязано постараться решить существующую проблему гражданина, подготовить ему подробный письменный ответ с разъяснением порядка действий, если решение вопроса находится вне компетенции органа местного самоуправления, или оказать иное содействие, способное удовлетворить потребности гражданина, гарантированные ему законом.

Органы местного самоуправления могут обращаться к гражданам, проживающим на территории муниципального образования, за помощью (поддержать ту или иную инициативу муниципалитета, содействовать в сборе или предоставлении определенной информации и проч.) в организации и проведении какого-либо мероприятия (провести субботник по уборке территорий или мест общественного пользования, митинг, шествие или демонстрацию и проч.), с предложениями (в определенный срок привести в порядок придомовые территории, установить вдоль дорог в частном секторе ограды одного типа и цвета, провести общественно значимые конкурсы - "Мой двор, мой подъезд", "Улучшаем свое жилище", "Мой двор - спортивный двор", создавать и участвовать в работе народных дружин, советов общественных пунктов охраны порядка, добровольных пожарных дружин, предоставлять информацию об одиноких, нуждающихся в обслуживании гражданах, о брошенных и пустующих жилых помещениях и пр.), с просьбой о совместном принятии решения (о дислокации объектов потребительского рынка и услуг и объектов сезонной мелкорозничной торговли, о целевом назначении нежилых помещений, расположенных в жилых домах, и т.п.).

Обращения органов местного самоуправления к гражданам могут иметь и иной характер, обусловленный общественной потребностью решить тот или иной вопрос общественной важности.

Объединения граждан могут обращаться в органы местного самоуправления по вопросам оказания им поддержки (выделения помещений, транспорта, связи и т.д.) или содействия (в решении организационных задач, отдельных проблем или вопросов).

Взаимоотношения органов местного самоуправления с объединениями граждан могут основываться и на партнерских принципах. В таких случаях органы местного самоуправления и объединения граждан могут объединять свои усилия для решения той или иной общественной проблемы, т.е. проблемы, затрагивающей все или часть населения муниципального образования. В настоящее время это относится к формам публично-частного партнерства.

Например, взаимоотношения органов местного самоуправления с объединениями граждан в жилищной сфере могут являться инструментом обеспечения условий как для эффективной деятельности самих органов местного самоуправления, так и для развития инициатив граждан по улучшению ситуации в коммунальной сфере. Самообложение граждан также является одной из моделей публично-частного партнерства.

Органы местного самоуправления могут участвовать в выполнении коллективных договоров и соглашений в целях содействия договорному регулированию социально-трудовых отношений и согласованию социально-экономических интересов работников и работодателей. При этом они обязаны вести переговоры по социально-трудовым вопросам, предлагаемым для рассмотрения представителями работников.

Одним из инструментов обеспечения взаимодействия, установленных федеральным законом, является Общественная палата, в число задач которой входит обеспечение взаимодействия граждан, общественных, религиозных, политических и иных объединений граждан с органами местного самоуправления.

Взаимодействие органов местного самоуправления с субъектами предпринимательской деятельности

Органы местного самоуправления вправе взаимодействовать с любыми субъектами предпринимательской деятельности независимо от формы их собственности.

Предметом, в отношении которого могут выстраиваться их взаимоотношения, могут являться различные вопросы, касающиеся как интересов самого субъекта предпринимательской деятельности (выделение земельного участка для строительства объекта предпринимательской деятельности, консультирование и проч.), так и интересов муниципального образования (предложение о пропаганде здорового образа жизни среди населения, предложение организовать и провести праздник, смотр, конкурс и другие социально-культурные мероприятия за счет средств предпринимателя и т.п.).

Взаимоотношения органов местного самоуправления с субъектами предпринимательской деятельности, в том числе с индивидуальными предпринимателями, могут быть основаны на публично-правовых или гражданско-правовых началах.

Так, соглашение между субъектом предпринимательской деятельности и органом местного самоуправления о сотрудничестве в социальной сфере будет являться публично-правовым актом. А договор на поставку для муниципальных нужд товаров или оборудования будет являться гражданско-правовым актом.

Особенностью взаимоотношений органов местного самоуправления с субъектами предпринимательской деятельности является то, что такие взаимоотношения должны быть направлены только на обеспечение, защиту или удовлетворение общественных потребностей населения или конкретного гражданина (группы лиц), проживающих на территории муниципального образования.

Например, органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов обязаны в силу закона содействовать организациям связи, оказывающим универсальные услуги связи, в получении и (или) строительстве сооружений связи и помещений, предназначенных для оказания универсальных услуг связи.

Кредитные потребительские кооперативы граждан могут взаимодействовать с органами местного самоуправления в деле реализации требований Федерального закона "О кредитных потребительских кооперативах граждан" и т.д.