Муниципальное право России (Постовой Н.В., 2015)

Муниципальное право как наука

1. Понятие науки муниципального права. Муниципальное право как наука представляет собой совокупность знаний:

С учетом вышеизложенного под наукой муниципального права следует понимать: совокупность знаний о природе, понятии, истории, системе норм и институтов муниципального права, способе их воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере местного самоуправления, о местной публичной власти, формах и способах ее осуществления, о муниципальной службе, о теориях местного самоуправления и практике их реализации.

2. Предмет науки муниципального права составляют учение: о нормах и отношениях, формирующих институты муниципального права, о практике реализации этих норм; об истории и фактическом состоянии местного самоуправления и перспективах его совершенствования; о природе муниципальной службы и путях ее развития.

Наука муниципального права изучает понятие этой отрасли, место в правовой системе, происхождение и содержание норм и институтов, их роль в осуществлении функций местной публичной власти.

Учеными в области муниципального права изучается отечественный и зарубежный опыт местного самоуправления и законодательства, на основе которого оно осуществляется, используются теоретические научные труды зарубежной научной мысли, анализируются международные нормативные акты о местном самоуправлении, различных формах его проявления.

Очевидно, что предмет науки муниципального права отличается от предмета муниципального права как отрасли права, базирующейся на нормах закона. Разрабатываемые научные доктрины, выводы и предложения относительно совершенно новой для России науки ни в коем случае не должны обосновываться только на законе, но должны иметь широкую научно-теоретическую основу, позволяющую совершенствовать отношения в системе местной публичной власти, а также законодательство о местном самоуправлении.

Сегодня перед наукой муниципального права стоит задача по разработке всех признаков этой отрасли, занимающей свое место в общей системе права. Для этого придется отступить от многих догматических утверждений, касающихся: вида норм права и их принадлежности к той или иной отрасли, а следовательно, и институтов права; метода правового регулирования, который может быть универсальным для многих отраслей права; компетенции, которая может принадлежать не только органам местного самоуправления, но и другим субъектам муниципально-правовых отношений; муниципально-правовых отношений, которые имеют свои особенности, состоящие в субъектах и объектах, и т. д. Все эти и другие направления сегодня имеют дискуссионный характер, но подчас дискуссии не имеют научно-практических обоснований, что наносит значительный ущерб качеству принимаемых нормативных актов, а впоследствии и качеству организации и осуществления власти на местах.

Так, применение англосаксонской концепции местного самоуправления в России, без достаточного анализа ее сущности и возможности использования в России, привело к тому, что местное самоуправление по данной модели у нас в стране практически оказалось неосуществимым. Несоответствие объема компетенции, закрепленной в законах о местной публичной власти, ее материально-финансовым и организационным возможностям стало причиной бездействия законодательства в течение более 15 лет. Как видно, у науки муниципального права имеется огромный резерв для развития творческой научной мысли.

Результаты науки муниципального права не имеют нормативного характера, но тем не менее они должны иметь практическую значимость и быть приближенными к фактической жизни. В противном случае наука схоластична и бесполезна.

Положения науки муниципального права могут быть использованы при формировании концепции местного самоуправления и составления законодательства о нем.

При формировании научной мысли нельзя недооценивать историю развития муниципальной власти, которая представлена трудами известных русских ученых и специалистов в области местного самоуправления: И. Д. Беляева, А. И. Васильчикова, В. Л. Безобразова, А. Д. Градовского, М. И. Свешникова, Н. И. Лазаревского и др. При этом история должна быть изложена не фрагментарно, а по всем направлениям организации и деятельности местной публичной власти.

3. Методология науки муниципального права. Под методом следует понимать способ познания, исследования явлений природы и общественной жизни. Сами по себе методы – продукт творческой, интеллектуальной деятельности человека, они неразрывно связаны с предметом изучения .

Кроме того, метод подразумевает прием, подход, способ, используемый при проведении научного исследования и получения научных результатов. Учение о методах познания того или иного явления называется методологией .

В современной гуманитарной науке вопросы методологии весьма актуальны. Освоение методологии исследования важно для студентов, аспирантов, преподавателей. Вывод этот основывается на конкретной практике подготовки и защиты дипломных работ и диссертационных исследований. Нередко студенты-выпускники и аспиранты не владеют познаниями в области методологии исследования при подготовке научных трудов, что сказывается на качестве исследований.

Овладение методологией исследования является обязательным условием для подготовки дипломного или диссертационного проекта, да и любой другой научной работы.

Юрист-управленец обязан обладать навыками научного анализа, формулирования выводов и решения задачи.

В юридической науке, в том числе и муниципально-правовой, используются как общенаучные, так и специальные методы исследования.

К общим научным методам относятся материалистический и диалектический методы. Два этих метода исследования имеют философский характер и определяют общую методологическую направленность научного исследования.

Материалистический метод предполагает, что глубинные, сущностные стороны местного самоуправления и муниципального права обусловлены экономическими отношениями, формами собственности. На современном этапе муниципальная собственность предопределила сущность и назначение местной публичной власти, обусловила ее самостоятельность.

Диалектический метод исследования предполагает учение о наиболее общих закономерных связях развития бытия и сознания. К общим законам диалектики относятся: переход количественных изменений в качественные; закон единства и борьбы противоположностей; отрицание отрицания . Все эти законы важны при исследовании таких явлений, как местное самоуправление и муниципальное право в их постоянном развитии. Проведение научных исследований на основе законов диалектики исключает субъективистские истолкования относительно местной публичной власти и муниципального права. Процессы становления и развития местного самоуправления и муниципального права должны отражаться в таких важнейших философских категориях, как «содержание и форма», «возможность и действительность», «случайность и необходимость», «историческое и логическое», «должное и сущее», «свобода и ответственность» и др.

Из этого следует, что научное исследование должно проводиться на анализе фактической общественной жизни, имеющейся практики, объективной оценки исторической действительности. Познание может проводиться от общего к частному и наоборот – от частного к общему.

К специальным методам исследования можно отнести методы: системного анализа; исторический; сравнительного правоведения; формально-юридический; метод моделирования в системе местного самоуправления и муниципального права и др.

Метод системного анализа предполагает рассмотрение явления в качестве системы, элементы которой взаимосвязаны и действуют для достижения единой цели.

Данный метод очень важен для рассмотрения местной публичной власти как единого целого и ее основ как составных частей, как властеотношений, находящихся в тесном взаимодействии и взаимозависимости. Все составные части этой системы делятся на базисные и надстроечные и направлены на достижение единой цели – благосостояние людей.

Сущность системного анализа заключается в обозначении самой системы как общего явления, выявлении элементов этой системы, установлении взаимодействия элементов системы, их внутренней и внешней связи при осуществлении функций. Этот метод имеет важное значение как в теоретических исследованиях, так и при формировании законодательства о местном самоуправлении.

Исторический метод исследования можно также отнести к специальным методам. Данный метод дает возможность познать явление, в том числе и местную публичную власть, на разных этапах развития общества.

Овладение историческим методом предполагает приобретение высокого уровня культуры специалиста, ученого, преподавателя. Кроме того, исторический метод исследования позволяет найти преемственность в организации и деятельности системы местного самоуправления и исключает стопроцентное заимствование чужеземных моделей местного самоуправления, которые не приживаются в России. Исторический метод, как показывает практика изучения муниципального права, дает возможность студентам и аспирантам более глубоко изучить все направления организации и осуществления местного самоуправления в нашей стране и делать соответствующие выводы для развития современной науки муниципального права.

Специальным для правоведения является метод социологических исследований. Он вполне применим в науке муниципального права: при проведении анализа статистических данных относительно населения; численности представительных и исполнительно-распорядительных органов; численности и рентабельности объектов муниципальной собственности; данных о доходах и расходах местных бюджетов; о развитии реального сектора экономики; о банкротстве муниципальных предприятий; удельном весе продукции муниципальных предприятий и т. д.

Сюда же можно включить метод экспертных оценок, который предполагает сбор и анализ мнений определенной группы специалистов в той или иной области (например, в области планирования; формирования бюджета; подготовки проекта устава; прогнозирования социально-экономического развития территории; организации антикризисного управления).

Одним из способов социологического метода является анкетирование определенных групп граждан либо муниципальных служащих, анализ этих данных для формирования выводов и предложений.

В условиях экономического и политического развития общества, когда усиливаются интеграционные процессы, большое значение приобретает метод сравнительного правоведения , объектом которого являются сходные муниципально-правовые институты различных стран, а также сходные нормативные акты, например, субъектов РФ, муниципальных образований. Без их сравнения невозможно выявить тенденцию того или иного явления. Особенно это важно при проведении реформ местной публичной власти.

Формально-юридический метод вытекает из самой природы местного самоуправления и муниципального права. Он предполагает исследование внутренней структуры норм муниципального права и его институтов, анализ правоотношений, функций, а также источников муниципального права.

Он применим при анализе концепций (моделей) местного самоуправления и форм его осуществления, при определении компетенции субъектов в системе местного самоуправления, при систематизации нормативного материала и установлении правил юридической техники при выработке нормативных актов и т. д.

4. Наука муниципального права в системе юридических наук. Муниципально-правовая наука, являясь частью юридической науки, соприкасается с другими общественными науками. Обусловлено это тем, что муниципальное право тесно связано с теорией права, конституционным, административным, финансовым, налоговым, гражданским, коммерческим, экологическим отраслями права и др.

Нормы названных и других отраслей права регулируют отдельные группы отношений, складывающихся в системе местного самоуправления. Взаимодействие науки муниципального права с наукой других отраслей права обусловлено также учением о применении для отдельных отраслей права смежного метода правового регулирования отношений.

Смежными являются также нормы об ответственности субъектов муниципально-правовых отношений. Это касается соотношения муниципального права с административным и гражданским правом.

Муниципальное право тесно связано с гражданским в силу того, что муниципальные образования являются участниками гражданского оборота. При этом от их имени выступают органы местного самоуправления – как юридические лица.

Связующим звеном муниципального и гражданского права и их науки является муниципальная собственность, научные исследования относительно которой проводятся и той, и другой наукой.

То же самое можно сказать о взаимодействии науки муниципального и земельного права. Органы местного самоуправления имеют непосредственное соприкосновение с управлением определенной частью земельных ресурсов. В силу этого обе отрасли права и их наука занимаются научным исследованием земельных отношений.

Соотношение науки муниципального права и науки финансового права обусловлено равным их отношением к исследованиям в области бюджетно-финансовой деятельности органов местного самоуправления. Это касается как материального, так и процессуального права.

5. Источниками науки муниципального права являются: практическая деятельность, выраженная в формах непосредственной и представительной демократии местного самоуправления; в результатах осуществления местного самоуправления и в способах достижения этих результатов; нормативные акты органов государственной власти и местного самоуправления; теоретическая, научная и учебная литература отечественных и зарубежных ученых; судебная практика по проблемам местного самоуправления; комплексные исследования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, сформулированные в научных и практических обзорах, информациях, справках, аналитических служебных записках, материалы научно-практических конференций по проблемам местного самоуправления.

Источники муниципального права

Под источниками муниципального права понимается система нормативных правовых актов общего и специального характера, содержащих нормы муниципального права, а также совокупность правовых обычаев, традиций и юридических прецедентов, применяемых при осуществлении местного самоуправления.

Общие источники – Конституция РФ; Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.

Общий характер названных источников объясняется тем, что в них изложены основополагающие нормы-принципы о местной публичной власти. Более подробная система норм муниципального права закреплена в нормативных актах специального характера.

Специальные источники – это федеральные законы, касающиеся становления и развития муниципальной власти; указы Президента РФ, постановления Правительства РФ.

В состав специальных включаются также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (законы о местном самоуправлении и т. д.), а также принимаемые в системе местного самоуправления. Обычаи, как правило, имеют локальный характер. Их можно отнести к источникам уровня только муниципального образования.

Классификацию источников муниципального права можно проводить также по уровням. В настоящее время сложилось четыре уровня:

  1. нормативные правовые акты Российской Федерации, которые подразделяются на две части. Первую часть составляет Конституция РФ, принятая на всенародном референдуме. Именно в этом заключается особый характер данного источника муниципального права. Вторую часть составляют нормативные акты законодательного органа РФ, Президента РФ и Правительства РФ. К данной группе можно отнести юридический прецедент;
  2. нормативные правовые акты субъектов РФ составляют вторую группу источников;
  3. международные правовые акты составляют третью группу источников;
  4. нормативные акты, принятые в системе местного самоуправления, а также обычаи составляют четвертую группу.

Нормативные правовые акты Российской Федерации

Основополагающим источником муниципального права является Конституция РФ, установившая нормы-принципы о местном самоуправлении. Конституция РФ содержит значительное число норм-принципов муниципального права. При сравнении этого числа с числом норм других отраслей права можно увидеть, что нормы муниципального права стоят на втором месте после норм конституционного права. Они закреплены в гл. I Конституции, т. е. в главе об основах конституционного строя, в ч. 2 ст. 32, ст. 33, 72, гл. 8.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России. Глава 8 Конституции РФ является одной из специальных глав, потому что она посвящена только местному самоуправлению. В ней закреплены исключительно нормы муниципального права, имеющие свое функциональное предназначение.

Поскольку Конституция РФ обладает высшей юридической силой и нормы муниципального права занимают значительное место, можно судить о степени значимости и самостоятельности муниципального права в России. Как уже было отмечено, Конституция РФ относится к нормативным источникам общего характера. Ее нормы устанавливают наиболее общие положения.

Более детальное развитие нормы муниципального права получают в специальном законодательстве. К ним можно отнести Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и его новую редакцию от 6 октября 2003 г. № 131.

К специальным законам в области муниципального права можно отнести также Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Источниками муниципального права являются также Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Закон РФ «Об образовании», Федеральные законы «О недрах», «Об участии в международном информационном обмене», Бюджетный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» и др.

Источниками муниципального права были Указы Президента РФ: от 11 июня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»; от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»; от 29 мая 1997 г. «О совете по местному самоуправлению в Российской Федерации»; от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» и др. Многие из этих указов уже утратили свою силу, но тем не менее на первом этапе становления муниципального права они сыграли определенную роль. На их основе были разработаны и приняты федеральные законы и законы субъектов РФ, сформировавших систему муниципального права.

К источникам муниципального права относятся постановления Правительства РФ. Их число ограничено по сравнению с законами и указами Президента РФ.

Источниками муниципального права являются нормативные акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти.

Источниками муниципального права являются также постановления палат Федерального Собрания РФ. Их число также ограничено. К ним можно отнести постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление» .

Естественными источниками муниципального права можно считать сложившиеся в истории традиции и обычаи, на основе которых формируются нормы по организации, например, общинного самоуправления, казачьего самоуправления. Не исключается возможность повторения исторической эпохи земского самоуправления. В соответствии с традициями и обычаями иногда устанавливается наименование органов местного самоуправления, определяется регламент их деятельности.

Такой подход способствует сближению интересов местной власти и населения, реанимирует принцип построения местного самоуправления снизу – по инициативе самих жителей. При этом формируемые на основе традиций и обычаев нормы муниципального права в большей мере соответствуют фактической жизни, и степень их реализации намного выше, чем у тех, которые навязываются сверху без учета местных традиций и обычаев.

Источником права может выступать юридический прецедент . К прецедентам можно было бы отнести решения высших судебных инстанций по вопросам местного самоуправления, связанным с конституционностью решений, принимаемых в системе местного самоуправления. Вероятность необходимости введения прецедента как источника муниципального права продиктована сегодня наличием массовых нарушений законодательства органами государственной власти и местного самоуправления при осуществлении функций и полномочий.

Судебные решения могли бы стать дополнительным средством обеспечения исполнения законов.

Международные правовые акты

В состав источников муниципального права включаются также международные правовые акты, о чем свидетельствует ст. 15 Конституции РФ. Норма данной статьи прямо устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Это означает, что если Российская Федерация присоединилась к таким документам, то она обязана их соблюдать. К таким документам можно отнести Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Европейскую хартию местного самоуправления и др., к которым Россия присоединилась.

Конституция РФ устанавливает соотношение юридической силы национального законодательства и международных договоров Российской Федерации.

Международному договору Российской Федерации отдается приоритет перед национальным законодательством. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15). Аналогичные правила применяются также и в частном праве.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

Значительную часть нормативных правовых актов о местном самоуправлении, принимаемых органами государственной власти, составляют законы субъектов Российской Федерации. К ним относятся: конституции республик; уставы краев, областей, автономной области, автономных округов; законы о местном самоуправлении и др.

Подзаконные акты, как правило, издают исполнительно-распорядительные органы субъектов Российской Федерации. К ним можно отнести решения правительств и руководителей республик, администраций или глав администраций субъектов о выделении субсидий, субвенций на покрытие расходов в связи с недостаточностью собственных средств муниципального образования, направлении денежных средств и иных материальных ресурсов на ликвидацию последствий стихийных бедствий и т. д.

Подзаконные акты могут быть изданы также законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления

Нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления, составляют подзаконную основу правовой базы муниципальной власти.

В юридической литературе имеются различные точки зрения относительно структуры источников права, принимаемых в пределах муниципального образования. Например, коллективы авторов учебника «Муниципальное право» под редакцией А. М. Никитина и под редакцией Н. С. Бондаря не называют в качестве источников муниципального права решения, принимаемые на референдумах, собраниях, сходах граждан.

О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев , Н. В. Постовой считают, что такие решения составляют основу источников права, зарождающихся в недрах муниципального образования, и обладают высшей юридической силой среди актов, издаваемых в системе местного самоуправления.

К таким нормативным актам можно отнести уставы муниципальных образований.

С учетом изложенного нормативные акты, принимаемые в системе местного самоуправления, можно классифицировать по субъектам, их издавшим, а также по функциональному признаку.

По субъектам издания они подразделяются на решения, принимаемые:

  1. населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан;
  2. представительными органами местного самоуправления;
  3. исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления общей и специальной компетенции;
  4. выборными должностными лицами местного самоуправления и назначаемыми на должность по контракту.

По функциональному признаку они подразделяются на акты:

  1. организационно-процессуального характера (регламенты, инструкции);
  2. структурно-управленческого характера (положения об органах местного самоуправления и их подразделениях);
  3. финансового обеспечения (бюджеты, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе);
  4. территориальной организации муниципальной власти;
  5. хозяйственной деятельности органов местного самоуправления;
  6. социально-культурной деятельности органов местного самоуправления и т. д.

Функциональные признаки этим не ограничиваются. Их число зависит от инфраструктуры муниципального образования.

Очевидно, что нормы муниципального права и отношения, которые они регулируют, выстраиваются в определенную систему не только на уровне законов, но и нормативных актов, принимаемых в системе местного самоуправления. Следовательно, институты муниципального права можно разделить по уровням: формируемые в федеральном законодательстве; законодательстве субъектов РФ; нормативных актах местного самоуправления.

Муниципальное право и местное самоуправление

Соотношение муниципального права и местного самоуправления

В юридической литературе можно встретить иногда утверждения о том, что муниципальное право – это право местного самоуправления, либо местное самоуправление – это муниципальное право. Но ни одно из этих утверждений не имеет достаточно глубоких обоснований.

Можно ли, например, поставить знак равенства между понятиями «муниципальное право» и «местное самоуправление»? По нашему мнению, нельзя. И вот почему.

1. Местное самоуправление – это местная публичная власть, осуществляемая в формах непосредственной и представительной демократии.

Муниципальное право – это совокупность норм. Естественно, что публичная власть не может быть равна совокупности норм права. Это совершенно разные явления.

2. Местное самоуправление как публичная власть является первичным по отношению к муниципальному праву, ибо оно зарождается тогда, когда о праве еще не было какого-либо представления. Местное самоуправление порождено фактической жизнью людей, в естественных условиях становления общества, когда еще не было государства, издающего законы.

3. Местное самоуправление само по себе изначально не имеет институтов права. Право имеет институты, сформированные из естественно сложившихся отношений в системе местного самоуправления и создаваемых государством норм для регулирования таких отношений, т. е. вначале зарождаются отношения, затем нормы права. Государство как продукт развития общества издает нормы, которые начинают регулировать уже сложившиеся муниципальные отношения. В результате происходит слияние естественно сложившихся отношений с регулирующими их нормами муниципального права.

Таким образом, институты муниципального права являются совместным творением местного самоуправления и государства, но никак ни того, ни другого в отдельности.

4. Не совсем точным является утверждение о том, что муниципальное право – это право местного самоуправления.

Как мы уже отметили, институты муниципального права есть результат слияния творчества государства и местного самоуправления: от местного самоуправления – отношения, от государства – нормы права.

Однако в системе местного самоуправления и в государственный период, и после зарождения государства распространенным явлением было и есть принятие собственных нормативных актов. Следовательно, муниципальное право – это совместное творчество государства и местной публичной власти.