Муниципальное право России (Постовой Н.В., 2015)

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятельностью

Понятие ответственности в муниципальном праве

Муниципальное право, обладая всеми признаками комплексной отрасли права, выполняет не только регулятивную, но и охранительную функцию права. Последняя реализуется посредством специальных правовых средств, одним из которых является юридическая ответственность. Охрана муниципально-правовых отношений обеспечивается отраслевыми видами юридической ответственности, имеющими межотраслевое применение, такими как: конституционно-правовой, административной, гражданско-правовой и др. В то же время муниципальное право не может обходиться без собственных, предусмотренных нормами муниципального права, механизмов ответственности, которые являются неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права. Ответственность, установленная нормами муниципального права, как отмечалось в главе о муниципальной службе, отличается от иных видов юридической ответственности специфическими основаниями, процедурой реализации, связанностью с уставами муниципальных образований.

Понятие ответственности в муниципальном праве имеет межотраслевое содержание, поскольку совокупность правовых норм, регулирующих соответствующие отношения, образует комплексный правовой институт, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы. Он объединяет нормы конституционного, административного, муниципального, гражданского и других отраслей права. Основу данного правового института составляют нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами (ст. 24, 70–75).

В своей сущности юридическая ответственность есть претерпевание субъектом каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера. Юридически претерпевание выражается в возникновении и реализации у субъекта обязанности претерпеть неблагоприятные правовые последствия за недолжное поведение.

Ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.

Четкую норму относительно муниципальных служащих устанавливает Закон «О муниципальной службе в РФ» (2007 г.). В нем названы конкретные основания и виды ответственности, о которых было сказано в главе о муниципальной службе.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления являются не единственными участниками муниципальных правоотношений и не единственными субъектами, которые несут ответственность в соответствии с нормами муниципального права. К числу субъектов такой ответственности могут быть отнесены население муниципального образования, муниципальные образования как таковые. Однако с юридической точки зрения ответственность этих субъектов опосредованная. Опосредуют ее органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, поскольку фактически именно в их деятельности местное самоуправление проявляется наиболее очевидно. Практически в их руках находится наибольший объем властных рычагов, именно они принимают подавляющее большинство решений, именно они представляют местное сообщество в отношениях с физическими и юридическими лицами, государственными органами. Вот почему ответственность местных сообществ (местного населения) в юридическом смысле трансформируется в ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В муниципально-правовой науке общепринято классифицировать ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по субъекту, перед которым они несут ответственность. В соответствии со ст. 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Такая трехсторонняя связь обусловлена природой местного самоуправления, являет собой коренное начало и идею, лежащую в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами является одним из основополагающих принципов функционирования местного самоуправления. Наряду с другими общими принципами он отражает сущностные признаки и черты местного самоуправления, а также требования объективных закономерностей и тенденций развития муниципальной власти. Этот принцип призван обеспечить: 1) эффективность осуществления вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований; 2) учет и защиту интересов населения муниципального образования, физических и юридических лиц в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц; 3) тесную связь и взаимозависимость органов и выборных должностных лиц местного самоуправления от населения; 4) законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, соблюдение государственных интересов.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением

Общие замечания. Ответственность перед населением – весьма специфическое правовое явление. Ее специфика обусловлена: предметом и методом правового регулирования общественных отношений, связанных с наступлением ответственности перед населением; статусом субъектов данных правоотношений; особенностями юридической природы «неправомерного» поведения в соответствующей сфере; характером предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой ее реализации. Перечисленные особенности были положены в основу идеи об обособлении этой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности, наряду с конституционной, административной, гражданско-правовой и т. п. Эта идея последовательно утверждается в учебной литературе. Данный вид юридической ответственности получил название «муниципально-правовая ответственность».

Постановка вопроса об обособлении муниципально-правовой ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве самостоятельного вида имеет под собой некоторые объективные основания, к которым, прежде всего, должны быть отнесены специфика содержания и формы этой ответственности. Данная специфика наиболее ярко проявляется в цели этой ответственности; процедурном (процессуальном) режиме, отражающем атмосферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых возникает и реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; содержании правового института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Основная цель ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением состоит в обеспечении зависимости органов местного самоуправления от основного субъекта права осуществления местного самоуправления – населения муниципального образования. Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является «самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения». Вся деятельность по такому решению вопросов местного значения осуществляется в значительной степени через органы местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления. Поэтому важно прежде всего обеспечить зависимость последних от основного субъекта права осуществления местного самоуправления – населения муниципального образования.

Каждому виду юридической ответственности, несмотря на совпадающие моменты, присущ свой, особый вид юрисдикционного процесса. К его основным элементам относится процессуальный (применительно к ответственности перед населением – процедурный) режим. Он включает в себя принципы, действующие в процедурной сфере, средства и способы их реализации и реально сложившиеся гарантии, отражающие в своей совокупности качественные характеристики правовых форм деятельности уполномоченных субъектов. К специфическим признакам процедурного режима относится его связь с конкретным отраслевым методом и способом правового регулирования, которые и порождают элементы своеобразия в процессе реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Основная особенность процедурного режима, характерного для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, состоит в том, что он сочетает в себе принципы местного самоуправления, позитивного избирательного права, юридической ответственности, а также требования конституционного, избирательного и муниципального права.

Говоря о принципах местного самоуправления, в данном случае мы имеем в виду такие, как самостоятельность населения в решении вопросов местного значения; организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством; подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления населению муниципального образования, их ответственность перед населением.

Среди прочих элементов, образующих процедурный режим ответственности перед населением, выделяются следующие принципы позитивного избирательного права: всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании; добровольное и свободное участие в голосовании; независимость избирательных комиссий от органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных государственных и муниципальных органов; возможность обжалования итогов голосования в суд; общественное (гражданское) наблюдение за голосованием и установлением его результатов.

Принципы юридической ответственности таковы: принцип законности; принцип справедливости; принцип целесообразности; принцип неотвратимости, а также специфические принципы, характерные только для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. К последним могут быть отнесены:

Специфику ответственности перед населением придают (кроме изложенного) не столько особенности социального и правового статуса ответственных субъектов – органов и должностных лиц местного самоуправления, сколько особенности субъекта юрисдикции – того, кто решает вопрос о применении санкции. Такое решение принимает население муниципального образования (избиратели). Заметим, однако, что, принимая такое решение, население не обладает полномочиями обеспечить его исполнение, в том числе используя принуждение, т. е. не обладает правосубъектностью правоприменителя. Реализация ответственности перед населением обеспечивается государственным, но отнюдь не общественным (как заявляют некоторые авторы) принуждением. Отсюда следует вывод о еще одной особенности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В отличие от всех прочих видов юридической ответственности, она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не правоприменения. Правоприменительная деятельность государственных органов может иметь место, но только в том случае, если ответственный субъект отказывается добровольно выполнить волю населения (избирателей), досрочно сложить депутатские или иные полномочия перед тем, кто его ими в свое время наделил.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно говорить о том, что в развитии института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением все отчетливее прослеживается тенденция его «криминализации», на что указывают установление в качестве основания ответственности выборных лиц местного самоуправления только правонарушения, участия суда в процедуре установления факта его совершения и гарантий прав субъектов ответственности, включая «активное право на защиту» (право давать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, проводить агитацию и т. п.), что свидетельствует об изменении содержания рассматриваемого вида ответственности от в значительной степени политической к собственно юридической.

Основания и порядок реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) установил, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия (ст. 48). Указанный Закон не определил конкретных оснований для утраты доверия, процедурных правил и пр. Он отнес порядок и условия ответственности органов местного самоуправления в результате утраты доверия к предметам регулирования уставов муниципальных образований.

Ответственность в результате утраты доверия устанавливалась в отношении выборных органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления – субъектов, которые получают в результате выборов своеобразный мандат доверия от населения на решение вопросов местного значения и осуществление властных полномочий.

В уставах отдельных муниципальных образований основания для отзыва депутата и главы муниципального образования установлены разные.

Так, в ст. 10 Устава г. Владивостока, принятого решением Думы г. Владивостока от 3 марта 2005 г. № 49 и зарегистрированного 21 июля 2005 г., установлено, что:

Аналогичные нормы содержит Устав г. Владимира, принятый 29 июня 2005 г., в ред. от 26 июля 2005 г., зарегистрированный 1 августа 2005 г. (№ 151-49).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопрос об ответственности перед населением решает иначе. Основания ответственности ограничиваются совершением депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления правонарушения. Так, ст. 24 Закона закрепляет: основаниями для отзыва выборного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. В соответствии со ст. 71 Закона основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законом. Таким образом, ответственность выборных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате виновно совершенного правонарушения, установленного судом. При этом Закон предусматривает, что процедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Закон также не исключает и других (помимо отзыва) институтов, посредством использования которых наступает ответственность выборных органов и лиц местного самоуправления перед населением. Федеральный закон устанавливает, что в уставе муниципального образования могут определяться виды и основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе основания и порядок отзыва выборных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и лиц местного самоуправления (ст. 44).

Отзыв депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления достаточно подробно регламентируется законами субъектов Российской Федерации. В постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Конституционный Суд РФ отметил, что отзыв как одна из форм непосредственной демократии не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и, в конечном счете, самой демократии. Следовательно, если в законе субъекта Российской Федерации устанавливается институт отзыва, законодатель обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов. В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима.

В процедуре отзыва условно можно выделить шесть основных и одну факультативную стадию:

  1. возбуждение вопроса об отзыве;
  2. назначение голосования по отзыву;
  3. подготовка голосования по отзыву;
  4. проведение голосования по отзыву;
  5. установление результатов голосования по отзыву;
  6. исполнение решения, принятого в результате голосования по отзыву.

Устав г. Белгорода (ст. 15) определяет, что основаниями для отзыва депутата Совета депутатов г. Белгорода, главы городского округа могут служить конкретные установленные судом противоправные решения или действия (бездействие), нарушающие положения Конституции Российской Федерации, федеральные законы, Устав и законы Белгородской области, а также настоящий Устав и иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления г. Белгорода, принятые в пределах их компетенции. Отзыв по иным основаниям не допускается.

Инициатива по отзыву депутатов исходит от граждан. Такие нормы установлены в уставах городов Белгорода, Владимира.

Главы муниципальных образований могут быть отозваны по инициативе представительного органа, если он избрал главу, и по инициативе населения, если глава избран на всеобщих выборах.

Единообразный порядок отзыва для депутатов и глав муниципальных образований закреплен в уставах городов Белгорода и Владимира.

В соответствии со ст. 56 Устава городского округа г. Белгорода, принятого Белгородским городским Советом 29 ноября 2005 г., инициатива об отзыве депутата и главы городского округа принадлежит избирателям.

Для реализации инициативы об отзыве избиратели соответствующего избирательного округа образуют инициативную группу в количестве:

Заявление инициативной группы граждан о возбуждении вопроса об отзыве депутата Совета депутатов г. Белгорода, главы городского округа должно быть рассмотрено избирательной комиссией г. Белгорода в течение 15 дней со дня получения заявления.

О получении заявления избирательная комиссия г. Белгорода незамедлительно информирует главу городского округа, депутата Совета депутатов г. Белгорода и по их требованию предоставляет данным лицам копии заявления и приложенных к нему документов. Депутат Совета депутатов г. Белгорода, глава городского округа вправе представить в избирательную комиссию аргументы в свою защиту в письменном виде.

Избирательная комиссия г. Белгорода принимает решение о регистрации инициативной группы и разрешении ей сбора подписей избирателей в поддержку проведения голосования по отзыву либо отказывает в регистрации данной группы. Решение избирательной комиссии должно быть мотивированным.

Сбор подписей избирателей в поддержку проведения голосования по отзыву организует инициативная группа по отзыву.

Сбор подписей избирателей начинается со дня, следующего за днем получения инициативной группой по отзыву депутата Совета депутатов г. Белгорода, главы городского округа регистрационного свидетельства, и заканчивается по истечении 30 дней со дня начала сбора подписей.

Для назначения голосования по отзыву депутата Совета депутатов г. Белгорода, главы городского округа должно быть собрано не менее 50 % подписей избирателей, принявших участие в голосовании на соответствующих выборах.

Если будет установлено, что собрано необходимое число достоверных подписей, избирательная комиссия г. Белгорода принимает решение о направлении всех материалов в Совет депутатов г. Белгорода со своим заключением о проведении отзыва или об отказе в его проведении. Совет депутатов г. Белгорода в течение 15 дней с момента поступления материалов, но не позднее чем за 50 дней до дня голосования по отзыву принимает решение о проведении отзыва и назначении голосования по отзыву депутата Совета депутатов г. Белгорода, главы городского округа.

Депутат Совета депутатов г. Белгорода, глава городского округа имеют право давать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, в порядке и формах, установленных законодательством для проведения предвыборной агитации.

Отзыв не освобождает депутата Совета депутатов г. Белгорода, главу городского округа от иной ответственности за допущенные нарушения законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами Белгородской области.

Депутат Совета депутатов г. Белгорода, глава городского округа считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.

Итоги голосования по отзыву и принятые решения подлежат официальному опубликованию в 10-дневный срок.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. При этом реальный ущерб причиняется не обязательно непосредственно государству и его органам. Потерпевшими могут быть граждане, предприятия, учреждения, организации, общественные объединения и другие субъекты.

Статьи 73–75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизируют основания и субъекты такой ответственности. Нормами этих статей предусмотрена ответственность представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, главы местной администрации за совершение правонарушения в сфере муниципального правотворчества и финансовой деятельности; за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Противоправные действия этих субъектов в соответствующей сфере влекут применение специальных мер принуждения, которые применяются государством и от имени государства с целью восстановления нарушенного правопорядка, обеспечения прав и свобод граждан и юридических лиц. Такими мерами являются:

Федеральный закон устанавливает порядок применения этих мер.

Роспуск представительного органа муниципального образования. Если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, то высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. В случае принятия такого закона полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

Закон субъекта Российской Федераций о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации. Представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ).

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

  1. решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона;
  2. неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
  3. неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем 1/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.

Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В случае, если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования уведомляется не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования. Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования. В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования. Если в соответствии с уставом муниципального образования глава сельского поселения возглавляет исполнительно-распорядительный орган и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования. В случае, если глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняющий полномочия его председателя, присутствует на заседании представительного органа муниципального образования, на котором рассматривается вопрос об удалении его в отставку, указанное заседание проходит под председательством депутата представительного органа муниципального образования, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования.

При рассмотрении и принятии представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку должны быть обеспечены:

  1. заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку;
  2. предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

В случае, если глава муниципального образования не согласен с решением представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Если глава муниципального образования в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования. В случае, если инициатива депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку отклонена представительным органом муниципального образования, вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение представительного органа муниципального образования не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос.

Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Отдельные полномочия органов местного самоуправления временно осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если:

а) вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

б) при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

В первом случае в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительно-распорядительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.

Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительно-распорядительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, – в высший исполнительно-распорядительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным законом.

Во втором случае решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительно-распорядительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, указанные в ст. 75 Закона, могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

В порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

Отзыв отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления были наделены. Статья 72 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Эта ответственность наступает в той мере, в какой указанные полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Основанием наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в этом случае является не нарушение конституционных норм и норм законов (хотя следует учитывать, что данные полномочия передаются согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации соответствующими государственными органами только законом), а ненадлежащее исполнение или неисполнение ими делегированных полномочий. Федеральный закон достаточно подробно регулирует механизм передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и контроля за их осуществлением (гл. 4). Закон допускает возможность отмены муниципальных правовых актов или приостановления их в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченными органами государственной власти (ст. 48).

Законы субъектов Российской Федерации более подробно регулируют порядок применения данной меры ответственности. Так, в соответствии с Законом Томской области от 6 июля 1999 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и передаче муниципальных полномочий органам государственной власти Томской области» в случае невыполнения или невозможности выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, указанные полномочия могут быть отозваны законом. Основаниями для их отзыва являются: 1) невозможность выполнения переданных полномочий по причинам, не зависящим от органов местного самоуправления; 2) неоднократное (два и более раз) признание судом недействительными актов органов местного самоуправления, связанных с реализацией переданных государственных полномочий; 3) наличие заключения специальной комиссии о неисполнении или ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления государственных полномочий. При прекращении исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий подлежат возврату неиспользованные материальные и финансовые ресурсы, переданные органам местного самоуправления для их исполнения.

Отраслевое законодательство предусматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за совершение административных правонарушений и преступлений. Основания и порядок привлечения к административной ответственности установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. В связи с тем, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, наряду с федеральными законами, действующими на всей территории России, административная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть установлена и законами субъектов Российской Федерации. Так, в Законе Пензенской области от 26 июня 2003 г. «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Пензенской области» установлено шесть дополнительных составов административных правонарушений, субъектами которых являются органы и должностные лица местного самоуправления. Административная ответственность названных субъектов наступает за: принятие органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления решения без учета мнения населения муниципального образования, если учет такого мнения обязателен по закону и (или) уставу муниципального образования; нарушение должностным лицом местного самоуправления предусмотренного законом и (или) уставом муниципального образования порядка осуществления населением правотворческой инициативы в вопросах местного значения муниципального образования; нарушение порядка осуществления отзыва, выражения недоверия или досрочного прекращения выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительных органов местного самоуправления установленного законом и (или) уставом муниципального образования; необоснованный отказ должностного лица местного самоуправления в предоставлении гражданину информации о деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения муниципального образования; нарушение должностными лицами местного самоуправления порядка рассмотрения обращения граждан и юридических лиц, установленного законодательством Российской Федерации и законами Пензенской области; ограничение должностным лицом местного самоуправления права равного доступа граждан к муниципальной службе, установленного законом. Совершение перечисленных правонарушений влечет административное наказание в виде предупреждения или штрафа в размере от одного до десяти минимальных размеров оплаты труда. Соответствующие дела об административных правонарушениях рассматриваются мировыми судьями. Суммы административных штрафов, взысканные с правонарушителей, зачисляются в местный бюджет по месту нахождения мирового судьи, принявшего решение о наложении административного штрафа.

Уголовным кодексом РФ предусмотрена уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправления за отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140), воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий (ст. 141). Глава 30 УК РФ содержит составы преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, такие как злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, дача взятки, служебный подлог, халатность, нецелевое расходование бюджетных средств и др.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

В соответствии со ст. 76 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральным законом. Основанием для данного вида ответственности являются решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб физическим и юридическим лицам. В большинстве случаев эта ответственность носит гражданско-правовой характер и наступает в судебном порядке. Восстановление нарушенного права, а также возмещение вреда осуществляется в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ. Содержание и формы такой ответственности определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством.

В основу этой ответственности положено право граждан и юридических лиц на судебное обжалование действий и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Порядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, установлен Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» .

Неблагоприятные для органов и должностных лиц местного самоуправления последствия в этом случае наступают в виде признания судом недействительными решений указанных органов и должностных лиц и возложения на них обязанности возместить ущерб, который был причинен этими решениями физическим и юридическим лицам.

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению. Ответственность наступает при нанесении вреда как гражданину, так и юридическому лицу. Причиненный вред подлежит возмещению в полном объеме. Граждане могут требовать возмещения не только причиненного имущественного ущерба, но и морального вреда (ст. 151 ГК РФ).

Статья 1069 ГК РФ устанавливает единый режим ответственности за действия органов местного самоуправления вне зависимости от того, причинен ли вред в результате издания правового акта или в результате незаконных действий в области административного управления. В обоих случаях вред возмещается за счет казны муниципального образования. От имени казны муниципального образования выступают соответствующие финансовые органы (ст. 1071 ГК РФ).

К ответственности перед физическими и юридическими лицами могут быть привлечены только органы местного самоуправления. Должностные лица за неправомерные действия могут быть привлечены к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности. Муниципальные образования вправе предъявить регрессный иск к виновному должностному лицу в размере выплаченного возмещения (п. 1 ст. 1081 ГК РФ).

Органы местного самоуправления могут быть привлечены к ответственности также за бездействие, т. е. за несовершение определенных действий, в результате которого гражданам и юридическим лицам может быть причинен материальный вред. Его возмещение граждане и юридические лица также вправе требовать в судебном порядке. Примерами такого бездействия являются неисполнение органами местного самоуправления своих обязанностей по уборке территорий населенных пунктов от снега, мусора, по теплоснабжению жилых домов и т. д.

Органы местного самоуправления являются субъектами гражданского права и выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами (ст. 124 ГК РФ). Следовательно, на них распространяются положения гражданского законодательства, в том числе об ответственности за неисполнение обязательств. Ответственность органов местного самоуправления может наступать в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы местного самоуправления, осуществляющие права собственника в отношении муниципального имущества. По своим обязательствам органы местного самоуправления отвечают имуществом муниципального образования.

Контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют население муниципального образования, органы местного самоуправления, уполномоченные осуществлять контрольные функции, а также уполномоченные государственные органы.

В уставе муниципального образования могут быть закреплены различные формы контроля со стороны населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее распространенной формой такого контроля являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Подотчетность органов и должностных лиц местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований.

Для обеспечения реальной ответственности, зависимости органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля за их деятельностью очень важны инициатива жителей муниципального образования, их самоорганизация, осознание своих прав и интересов, заинтересованность в решении вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления и их должностные лица, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

В исключительном ведении представительного органа муниципального образования находится контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению местных вопросов. Кроме представительного органа муниципального образования контрольные полномочия осуществляет специализированный контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.). Контрольный орган муниципального образования создается в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Федеральный закон предусматривает два варианта формирования контрольного органа муниципального образования: на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования в соответствии с его уставом. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Все результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, должны быть обязательно опубликованы либо обнародованы иным способом.

Одним из механизмов государственного контроля, обеспечивающих оперативные правовосстановительные меры, эффективную защиту публичных интересов и прав конкретного гражданина, является административный контроль за законностью правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления. Поскольку органы государственной власти и органы местного самоуправления не находятся в отношениях субординации, административный контроль может устанавливаться в данном случае только в строго ограниченных пределах. Возможность такого контроля и его принципы определены Европейской хартией местного самоуправления в ст. 8: 1) любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом; 2) любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов; тем не менее, он может включать в себя также контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением органами местного самоуправления делегированных им полномочий; 3) административный контроль должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство предполагает защитить.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 21 фактически предусмотрел возможность административного контроля за законностью местного правотворчества, наделив высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации правом предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также обратиться в суд.

Одним из используемых в настоящее время средств административного контроля органов государственной власти за законностью правовых актов муниципального образования является правовой механизм регистрации уставов муниципальных образований, предусмотренный Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Устав муниципального образования не относится к числу нормативных правовых актов, принятие которых может повлечь возбуждение процедуры привлечения органа или должностного лица местного самоуправления к ответственности. Данное положение объясняется тем, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена обязательная государственная регистрация устава муниципального образования, которая предполагает обязательную юридическую экспертизу данного правового акта, проверку его на соответствие Конституции Российской Федерации и законодательству. Таким образом, государственная регистрация устава муниципального образования предполагает кроме всего прочего осуществление функций государственного контроля за законностью правотворческой деятельности муниципального образования.

Уполномоченные органы государственной власти ведут контроль за осуществлением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Общие положения об осуществлении такого контроля определены в ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Более детально порядок ведения органами государственной власти контроля за осуществлением переданных полномочий и наименование контрольных органов устанавливается федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В случае выявления нарушений требований законов при осуществлении органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по их устранению, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Государственные органы вправе контролировать расходование финансовых средств, объединенных для реализации каких-либо совместных программ с органами местного самоуправления.

Контроль в форме надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляет прокуратура Российской Федерации. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, за исполнением законов органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Выполняя в соответствии с Законом РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» свои функции, органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением Конституции Российской Федерации, законов органами местного самоуправления, рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения граждан, в том числе касающиеся деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Прокуроры вправе присутствовать на заседаниях органов местного самоуправления, а также вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов органами местного самоуправления.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

Прокуратура изучает правовые акты органов местного самоуправления и в случае выявления их несоответствия действующему законодательству требует устранения нарушений путем использования мер прокурорского реагирования. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор имеет право установить сокращенный срок рассмотрения данного протеста. О результатах рассмотрения протеста должно быть незамедлительно сообщено прокурору в письменной форме.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу местного самоуправления, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Эффективное функционирование механизмов административного контроля и прокурорского надзора должно способствовать не только устранению допущенных органами и должностными лицами местного самоуправления нарушений законности, но и предотвращению неблагоприятных последствий применения противоречащих законодательству правовых актов местного самоуправления.