Территория и международное право

Виды территорий в международном праве

Проблема территорий и границ всегда была одной из наиболее острых в международных отношениях. На протяжении всей истории человечества войны возникали в первую очередь из-за территорий, границ, в связи с борьбой за раздел и передел мира. И в настоящее время эти проблемы сохраняют свою остроту, по-прежнему внешняя политика и дипломатия государств всегда учитывают эти проблемы. Значительное число территорий и границ все еще нуждается в определении их статуса. Неурегулированность некоторых из них пришла из прошлого. С другой стороны, в период после Второй мировой войны возникло около 140 новых государств, и у многих из них правовой статус территорий и границ еще нуждается в определении. Это в первую очередь страны Африки и Азии.

В настоящее время существует целый ряд спорных вопросов о территориях и границах на всех континентах, которые приводят к вооруженным конфликтам, как, например, между Индией и Пакистаном из-за Кашмира, между Аргентиной и Великобританией из-за Фолклендских (Мальвинских) островов. Границы в Африке установлены в период колониального владычества без учета факторов, которые обычно принимаются во внимание при установлении государственных границ, что порождает массу сложных проблем. С тем чтобы не возникали вооруженные конфликты, африканские государства приняли решение не затрагивать пока вопросы о границах. В Азии наряду со спором между Индией и Пакистаном подобные проблемы существуют и между другими странами: Китай и Индия спорят о линии прохождения границы между ними, Япония выдвигает претензии к Китаю, Южной Корее и России в отношении некоторых островов. Даже в Европе, где в основном территориальные вопросы были урегулированы договорами, заключенными после Второй мировой войны, существуют споры, например, между Испанией и Великобританией - относительно Гибралтара.

В международном праве под территорией понимается весь земной шар, включая его сухопутные и водные пространства, недра и воздушное пространство над ними, а также космическое пространство. Все эти пространства с точки зрения международного права разделяются на территории государств, территории с международным режимом, территории со смешанным режимом, и у каждой из них имеется свой международно-правовой статус.

Отличительной особенностью государственной территории является то, что она находится под суверенитетом государства. Как правило, территория государства имеет международно признанные границы, что достигается заключением с соседними государствами договоров о границах, мирными договорами после окончания вооруженных конфликтов.

Существуют так называемые исторически сложившиеся границы, которые не оформлены договорами, но признаются государствами на практике.

В пределах своих границ государства устанавливают правовой режим территории на основании национального законодательства и международных договоров.

К территориям с международным режимом относятся сухопутные и водные пространства, которые расположены за пределами территории государства и находятся в общем пользовании. Статус и режим таких территорий определяются международным правом; государственный суверенитет на них не распространяется, за исключением искусственных островов, установок и сооружений, которые государства в соответствии с современным международным правом могут строить в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе.

К территориям с международным режимом относятся открытое море, воздушное пространство над ним и морское дно за пределами континентального шельфа государств. Кроме того, международный режим может устанавливаться в отношении отдельных территорий или их частей в соответствии с международными договорами (например, демилитаризованные территории, нейтрализованные территории). Особый международный режим установлен в Антарктике Договором от 1 декабря 1959 г.

Космическое пространство, включая Луну и другие небесные тела, находящиеся за пределами Земли, также имеет международный режим. Оно открыто для исследования и использования всеми государствами в соответствии с принципами и нормами международного права.

К территориям со смешанным режимом относятся пространства Мирового океана - прилежащие зоны, исключительные экономические зоны и континентальный шельф. Отличительной особенностью правового статуса этих территорий является то, что они не входят в состав государственной территории, но прибрежные государства осуществляют в их пределах суверенные права в целях разведки, разработки, эксплуатации и сохранения природных живых и минеральных ресурсов, права контроля за соблюдением в этих зонах правил, установленных прибрежными государствами, например таможенных, в прилежащей зоне.

Кроме того, к территориям со смешанным режимом следует отнести международные реки, международные проливы, международные каналы, ряд территорий (островов), в отношении которых существуют международные договоры (например, Шпицберген).

Территория государства

В международном праве под территорией государства понимают пространства, в чьих пределах государства, которым принадлежат территории, осуществляют свой суверенитет, верховенство и юрисдикцию. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 4 Конституции РФ "суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию".

В состав территории государства входят суша (сухопутная территория в пределах границ государства), водная территория (внутренние воды и территориальное море государства), воздушное пространство над территорией государства и недра, находящиеся под территорией государства. Недра могут разрабатываться государством в технически доступных глубинах при соблюдении требований, связанных с сохранением окружающей среды. В международном праве нет общепризнанной нормы о пределах распространения суверенитета государства на недра Земли. Вопрос решается законодательством государств.

Сухопутная территория государства может состоять из целого земного массива, а может быть разделена водным пространством (находящиеся в море острова) либо территорией другого государства (территориальные анклавы).

Независимо от географического положения все части территории государства с точки зрения международного права составляют единую территорию, находящуюся под его суверенитетом.

К водной территории государства относятся: морские воды, расположенные в сторону от берега (от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориального моря); воды внутренних морских портов, заливов, берега которых принадлежат государству, если их ширина не превышает 24 морские мили; воды исторических заливов, гаваней и бухт; озера, каналы, а также воды территориального моря. К внутренним водам относятся также воды государств-архипелагов, правда, правовой статус этих вод отличается от правового статуса внутренних вод обычных государств. Все перечисленные водные пространства находятся под суверенитетом соответствующего государства, которое определяет их правовой статус и режим использования (вопросы водопользования, судоходства, рыболовства и т.п.) с учетом норм международного права.

Воздушная территория государства включает в себя воздушное пространство над сухопутной территорией, внутренними водами, территориальными водами в пределах границ государства. Оно осуществляет суверенитет в воздушном пространстве, устанавливает его правовой режим, в частности правила полетов.

Из закрепленного в международном праве принципа суверенного равенства государств вытекает право каждого государства в пределах своей территории осуществлять территориальное верховенство. Это значит, что власть данного государства является высшей по отношению ко всем физическим и юридическим лицам, находящимся в пределах его территории. Отсюда следует, что на территории государства исключается власть другой державы и что законодательная, исполнительная и судебная власть государства распространяется на все физические и юридические лица, находящиеся на его территории, за исключением случаев, когда иное предусмотрено в международных договорах и иных международно-правовых актах. Так, любые попытки осуществлять на территории другого государства без его согласия властные полномочия иной державой означают вмешательство во внутренние дела другого государства, что недопустимо по современному международному праву. Практика международных отношений показывает, что государства на основе взаимности допускают изъятия в своем законодательстве в отношении иностранных физических и юридических лиц.

Международное право признает недопустимость насильственного, неправомерного захвата территории другого государства. Согласно Декларации о принципах международного права 1970 г. "территория государства не должна быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения". Любое прямое или косвенное противоправное посягательство на государственную территорию есть посягательство на территориальную целостность государства и его суверенитет. В то же время верховенство не означает вседозволенность. Так, в соответствии с упомянутой выше Декларацией 1970 г. "каждое государство обязано воздерживаться от организации или поощрения организации иррегулярных сил или вооруженных банд, в том числе наемников, для вторжения на территорию другого государства".

Осуществляя территориальное верховенство, государство прежде всего решает вопросы административно-территориального деления территории и его правового режима. Разделение территории на административно-территориальные единицы каждое государство осуществляет в интересах организации государственной власти и управления. Организуя территорию в административном отношении, государство также устанавливает на ней определенный режим. В этом смысле иногда говорят, что государство распоряжается своей территорией. Однако государство совершает здесь действия не собственника, а суверена. Территориальное верховенство означает также, что в пределах своей территории государство обеспечивает с помощью мер принуждения соблюдение правового режима пребывания, проживания и передвижения по его территории. Применение таких мер может осуществляться лишь в пределах собственной территории.

Осуществляя территориальное верховенство, государства реализуют нормы своего внутреннего права и международные обязательства. Все совершаемые государством в связи с этим действия составляют понятие "юрисдикция государства", т.е. право судебных и административных органов государства рассматривать и разрешать дела в соответствии с их компетенцией.

В международном праве принято различать территориальную и личную юрисдикцию. Территориальная юрисдикция означает, что в пределах своей территории государство, если иное не предусмотрено его международными договорами, осуществляет юрисдикционные полномочия в полном объеме. Сюда включается и обязанность государства обеспечивать права и законные интересы граждан, а также иностранцев и лиц без гражданства, находящихся на его территории, без какой-либо дискриминации. Личная юрисдикция имеет трансграничные аспекты и означает, что государство осуществляет юрисдикцию вне его пределов, в частности в отношении своих граждан, морских и воздушных судов, находящихся за рубежом. Международное право исходит из того, что физические и юридические лица обязаны следовать законам своего государства, где бы они ни находились.

Юрисдикция государства может осуществляться за пределами государственной территории не только в отношении юридических и физических лиц, но и в более широком объеме. Так, согласно ч. 2 ст. 67 Конституции РФ "Российская Федерация... осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права".

Территория государства - это не только юридическое понятие, но и определенная географическая среда, в которой живут люди, которая обеспечивает людей материальными богатствами, необходимыми для их существования и развития производства. Будучи географической средой, территория государства включает в себя и природные ресурсы, которые имеют важное значение для жизни человека. В международном праве общепризнано, что территория государства не может использоваться в хозяйственных целях (недропользовании, рыболовстве и т.п.) другими государствами, их физическими и юридическими лицами без согласия территориального суверена.

Территориальные приобретения и изменения

Территория является одним из отличительных признаков государства; мировое сообщество государств построено по территориальному признаку. К современному пониманию юридической природы и статуса территории государства пришли долгим и кровавым путем раздела и передела мира. Подсчитано, что только по мирным договорам территории государств менялись многие тысячи раз.

В период рабовладельческого и феодального строя территория рассматривалась как собственность государства или монарха. Рабовладельческое государство считалось собственником тех земель, которыми владели его свободные граждане; в период феодализма территорию государства составляли земли отдельных феодалов.

С точки зрения правовой природы территория в этот период рассматривалась как вещь, собственность, которая, выражаясь современным языком, была предметом гражданского оборота (объектом купли-продажи, залога, обмена, дарения и т.д.). Из представления о территории как о вещи вытекало стремление рабовладельческих государств и феодалов к всемерному расширению собственных территорий. В этот период самым распространенным способом территориальных изменений было завоевание. Этому способствовали и теоретические воззрения того времени, например теория естественных границ, которая основывалась на учете естественно-географических преград (гор, морей и т.д.). Впоследствии в результате буржуазных революций это положение изменилось. Произошло разделение власти государства и собственности на землю. С этого момента государственной стала считаться такая территория, в пределах которой государство было способно действовать как суверен, осуществляя свое верховенство и юрисдикцию, а собственниками земель и других частей территории могли быть как государство, так и физические и юридические лица.

В середине XIX в. появились теории, которые рассматривали территорию не как вещь, а как пространственный предел власти государства. В России выдающийся юрист В.А. Незабитовский писал, что территория не вещь, которой владеет государство, а лишь пространство, которое является пределом его власти. Именно такой взгляд на правовую природу территории позволил ввести в международное право понятие территориального верховенства государства. В этот период появляются и более изощренные теории, оправдывающие вмешательство во внутренние дела другого государства.

Так, в первой половине XX в. возникла теория компетенции. Сторонники этой теории, правильно отмечая, что компетенция государства в определенных случаях может осуществляться за пределами собственной территории, делали недопустимый вывод о возможности применения вооруженной силы, например, для защиты имущества и жизни собственных граждан, находящихся за рубежом.

Существуют многочисленные и разнообразные способы территориальных приобретений. Наиболее часто встречается их деление на первоначальные и производные, хотя такое деление носит условный характер. Обычно к первоначальным способам территориальных приобретений относили завладение, завоевание, а к производным - естественное приращение территории, ее уступку (цессию) и т.п.

Правда, встречались и другие варианты классификации. С точки зрения современного международного права все способы территориальных приобретений можно разделить на правомерные и противоправные, не забывая о том, что сами эти критерии на всех этапах исторического развития наполнялись различным содержанием. Как известно, большая часть территориальных приобретений и изменений в прошлом достигалась с помощью вооруженной силы, что было тогда правомерно, так как война в те времена являлась законным средством осуществления внешней политики, что запрещено современным международным правом. Исходя из норм международного права, существовавших в прошлом, завоевание территорий, их приобретение с помощью вооруженной силы рассматривались как правомерные.

Способность государства властвовать в пределах своей территории - это следствие наличия у него правового титула на территорию и означает любые факты: действия, документы, свидетельства, которые являются основанием наличия права.

Большинство современных государств владеет территориями на основании их приобретения и освоения в прошлом, иногда в далеком. В частности, в XV - XVI вв., в эпоху Великих географических открытий, государства объявляли своими земли по праву первоначального открытия (теория первоначального открытия) как обоснование принадлежности территории. На смену этой теории пришла теория эффективной оккупации, которая предусматривала, что государство не только объявляет о принадлежности ему открытой территории, но и принимает меры по осуществлению своей власти на этой территории. Такой способ приобретения часто называют оккупацией, однако следует иметь в виду, что сам термин "оккупация" применяется в разных значениях. Международный суд ООН в консультативном заключении о Западной Сахаре 1975 г., признав оккупацию одним из правовых способов территориальных приобретений, подчеркнул, что законной оккупация будет только в том случае, если оккупированная территория на момент оккупации была terra nullius - ничейной землей. В иных случаях, например колонизации африканских народов, которую ряд западных авторов называют оккупацией, в действительности имело место завоевание.

К числу производных способов территориальных приобретений относят приращение (аккрецию). Здесь имеются в виду случаи, когда территория государства увеличивается за счет действия сил природы, например, таких как образование островов на реке, в территориальных водах, расширение дельты крупных рек, впадающих в море, и т.п.

В международном праве используются также и некоторые другие понятия, касающиеся территориальных проблем.

Аннексия - насильственный захват территории другого государства и издание соответствующего юридического акта о ее присоединении.

Кондоминиум - принадлежность территории двум или более государствам, которые совместно осуществляют над ней свой суверенитет.

Коимпериум - совместное осуществление власти (юрисдикции) двумя или более государствами на территории, которая принадлежит третьему государству; оно обладает суверенитетом над этой территорией.

Принципы территориальной целостности, нерушимости и неприкосновенности границ в современном международном праве не означают территориального status quo. Современное международное право признает возможность территориальных изменений в соответствии с его принципами и нормами, но обязательно с добровольно выраженным согласием заинтересованных сторон.

В отечественной доктрине единодушно признается, что правовым основанием принадлежности территории государству является свободно выраженное желание населения этой территории. В соответствии с международно-правовыми нормами относительно права на самоопределение народ может решить вопрос об образовании самостоятельного государства или о вхождении в состав другого государства. Тем самым решается вопрос и о территориальной принадлежности. Это, однако, не означает автоматического признания права на территориальное отделение самоопределяющегося народа. По современному международному праву самоопределение народа может осуществляться в различных формах при соблюдении принципа территориальной целостности и не обязательно должно вести к территориальному отделению. В точном соответствии с этим Конституция РФ не предусматривает права субъектов России на отделение. Наоборот, в соответствии с ч. 3 ст. 4 Конституции РФ "Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории".

Территория Российской Федерации складывается из территорий ее субъектов, но суверенитетом и, соответственно, верховенством в пределах этой территории обладает сама Российская Федерация, а не отдельные субъекты. Только в этом случае может быть обеспечена территориальная целостность любого федеративного государства, и международное право учитывает это обстоятельство.

В практике международных отношений государства нередко заключают соглашения об уступке или обмене участками территории, что в международном праве получило наименование цессии.

Цессия - это добровольная уступка территории, осуществляемая на условиях встречной компенсации, которая может быть различной. Например, в практике СССР в 1950-х годах состоялся обмен участками территории с Польшей и Ираном.

Цессия может быть осуществлена и на другой основе, например купли-продажи территории, как это было при продаже Россией Аляски Соединенным Штатам Америки в 1867 г. Однако при этом должны быть учтены интересы населения передаваемой территории. Так, в случае купли-продажи территории, допускаемой и по современному международному праву, продается только территория; населению предоставляется право в разумные сроки, обычно указанные в договоре, выбрать для себя дальнейшее место жительства и гражданство.

В новейшей истории международных отношений ряд территориальных изменений был совершен по решению союзных держав в рамках применения принципа ответственности государства за агрессивную войну. Как известно, некоторые территории Германии и Японии по завершении Второй мировой войны были переданы Советскому Союзу и другим государствам. Устав ООН содержит понятие "вражеское государство", которое применимо к любому государству, которое в ходе Второй мировой войны выступало против Объединенных Наций. Устав признает правомерными действия, "предпринятые или санкционированные в результате Второй мировой войны" в отношении таких вражеских государств.

В случаях территориальных изменений и при разрешении территориальных споров важное значение имеет принцип uti possidetis (владей, чем владеешь), впервые примененный в Латинской Америке как принцип разрешения территориальных и пограничных споров при ликвидации Испанской империи. В результате применения этого принципа административные границы бывших испанских провинций в Латинской Америке стали границами вновь образовавшихся независимых государств.

Указанный принцип вряд ли можно рассматривать в качестве императивной нормы современного международного права. Отметим, в частности, что административные границы обычно не имеют четкого юридического оформления, проведены без учета географических и иных факторов, которые обычно учитываются при проведении государственных границ, и труднодоказуемы в случае судебного или арбитражного рассмотрения споров. Тем не менее этот принцип воспринят практикой и широко применяется при решении территориальных проблем в Африке и Азии, а отчасти и в практике территориальных разграничений между Россией и другими входившими ранее в состав СССР республиками, которые ныне стали независимыми государствами.

При решении территориальных проблем нередко обращаются к принципу эстоппеля, получившему закрепление в ст. 45 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Согласно этому принципу государство должно быть последовательным и не должно отрицать то, что им уже было признано на практике в течение определенного, достаточно длительного периода. В 1962 г. Международный суд ООН, рассмотрев спор между Камбоджей и Таиландом о храме Преах Вихеар, решил его в пользу Камбоджи на том основании, что Таиланд, на территории которого был расположен храм, в течение 15 лет не оспаривал правильность карты, определявшей его границу с Камбоджей. Суд решил, что в течение этого срока карта признавалась Таиландом правильной, и применил принцип эстоппеля.

Среди способов территориальных приобретений есть много таких, которые уже давно не применяются либо применяются чрезвычайно редко. Среди них - отказ от территории, оставление территории, приобретение территории в силу судебного решения, папское пожалование и многое другое.

Территориальные споры

Для очень многих споров относительно территории, особенно границ, юридически значимые для их разрешения события и факты происходили сотни лет назад. Так, в период географических открытий при отсутствии эффективных средств связи различные государства могли претендовать на одну и ту же территорию, полагая, что именно их гражданам принадлежит честь ее открытия. В период колонизации территории захватывались, как правило, силой оружия, что в последующем не всегда юридически закреплялось.

События давно минувших дней нередко порождают споры и в наши дни, особенно если у государств возникает интерес к определенным территориям в связи с открытием месторождений полезных ископаемых или по другим причинам.

История международных отношений показывает, что многие территориальные и пограничные споры носят латентный характер, а значит, проблема разрешения территориальных и пограничных споров будет актуальной еще долгие годы. К тому же сейчас к спорам относительно территорий и границ прибавились споры о разграничении континентального шельфа и исключительных экономических зон.

В отношениях между государствами по территориальным вопросам различают пограничные инциденты, территориальные разногласия и территориальные споры. В праве спор понимается как разногласие по вопросу права или факта, конфликт правовых взглядов или интересов. С международно-правовой точки зрения о территориальном споре можно говорить только тогда, когда есть субъект спора, совпадающий объект спора (территория или граница), а также признанный сторонами совпадающий предмет спора (правоотношения, относящиеся к объекту спора). Общепризнано, что субъектами территориального спора могут быть только государства, поскольку только они осуществляют публично-правовую функцию верховенства в пределах собственной территории. По этой причине не может быть в принципе территориального спора между индивидом и государством, между государством и международной организацией, между двумя или несколькими международными организациями и т.д. Подобные споры, если они возникают, носят гражданско-правовой, а не международно-правовой характер.

Объект и предмет спора должны совпадать; спора не будет, если субъекты говорят о разных территориях или участках территории (объект спора) или о разных правовых нормах или правоотношениях, относящихся к объекту спора (предмет спора). Если стороны договорились о едином объекте и предмете спора, то говорят о существовании территориального вопроса, который является и спором в международно-правовом смысле, и разногласием, поэтому решающим при определении наличия спора является его признание как стороной, выдвигающей территориальные претензии, так и стороной, к которой эти претензии предъявляются. Подавляющее большинство споров ведется либо по поводу принадлежности территории, либо по вопросу о прохождении линии границы. В первом случае речь чаще всего идет о принадлежности отдельных участков территории или островов. В случае с границами характер спора и способы его разрешения во многом зависят от наличия или отсутствия документов об их делимитации и демаркации.

При разрешении споров стороны часто ссылаются на так называемую приобретательскую давность. Суды и арбитражные органы нередко используют критерий давности при разрешении территориальных споров, поскольку корни таких споров иногда уходят в глубь веков. Известны решения Международного суда ООН, в которых он применял критерий давности сроком от 50 лет и более.

В случае, когда права спорящих обосновываются действиями и фактами, происходившими в далеком прошлом, суд использует доктрину интертемпорального права, согласно которой такие споры должны разрешаться нормами права, существовавшего на момент возникновения правоотношений. Здесь учитывается фактор развития права: нельзя оценивать юридические факты прошлого на основании международного права наших дней. Критерий давности хотя и применяется судами при разрешении территориальных споров, однако не является определяющим; учитываются и другие факторы.

Характерно в этом отношении решение Постоянной палаты международного правосудия по делу о статусе Восточной Гренландии, в котором Палата заявила: "Притязание на суверенитет, которое основывается не на каком-либо конкретном акте... а лишь на длительном осуществлении власти, предполагает наличие двух элементов, существование каждого из которых должно быть доказано: намерения и воли действовать в качестве суверена и какого-либо фактического осуществления или проявления такой власти". Таким образом, учитывается также эффективность владения (оккупации) - непрерывное и ненасильственное осуществление территориального верховенства и юрисдикции, хотя бы де-факто.

Международный суд ООН в консультативном заключении по Западной Сахаре отверг претензии Марокко, которое утверждало, что оно обладает суверенитетом на спорную территорию в силу "длительного осуществления на ней своей государственной власти". Суд признал, что "отсутствие убедительных доказательств действительного осуществления государственной власти Марокко в Западной Сахаре" не дает ему оснований для удовлетворения претензий Марокко. На практике для Суда важны любые свидетельства о деятельности государства на спорной территории, любые доказательства проявления суверенитета (например, наличие актов управления). В 1953 г. Международный суд ООН, рассматривая англо-французский территориальный спор о принадлежности двух островов, вынес решение в пользу Великобритании, основываясь на том, что "британские власти в течение большей части XIX в. и в XX в. осуществляли государственные функции в отношении обеих групп островов".

Важное значение при определении принадлежности государственной территории имеет поведение спорящих сторон. Если государство молчаливо соглашается с определенным порядком вещей, такое поведение может быть принято судом в качестве юридического факта. Длительность молчания может быть различной; суды учитывают, что заинтересованные в защите своих прав государства, как правило, сразу же за событием выражают свое несогласие, часто в форме дипломатического протеста. Признание принадлежности территории может быть молчаливым, может иметь форму односторонней декларации или договора. В деле о статусе Восточной Гренландии Международный суд ООН учел наличие договоров Дании с другими государствами и заявил, что "в той мере, в которой эти договоры представляют собой признание суверенитета Дании над Гренландией в целом, Дания вправе основываться на них". При рассмотрении территориальных споров судами важное значение имеют так называемые критические даты, под которыми имеются в виду точные даты возникновения споров. Суды не принимают в качестве доказательств любые действия или факты, возникшие после того, как существование спора было признано сторонами. Так, в споре о Восточной Гренландии Норвегия обосновывала свои права на эту территорию, ссылаясь на прокламацию, опубликованную ею 10 июля 1931 г., когда у Норвегии уже существовал спор с Данией о Восточной Гренландии. Суд признал эту прокламацию юридически недействительной, поскольку Дания, как установил Суд, по меньшей мере на протяжении 10 лет до этой даты (критической) осуществляла на спорной территории свои суверенные права.

Территориальные и пограничные споры должны разрешаться мирным путем в соответствии с принципом мирного разрешения споров, который относится к числу императивных принципов современного международного права. Таким образом, международно-правовым последствием признания спора является обязанность разрешить его мирным путем. В Декларации о принципах международного права 1970 г. подчеркивается, что стороны должны стремиться "к скорейшему и справедливому урегулированию своих международных споров" мирным путем.

Государственная граница

Государственная граница - это линия, отделяющая территорию государства от территории другого государства или от территории, имеющей иной международно-правовой режим, чем территория государства. Поскольку в состав государственной территории входят сухопутные, водные и воздушные пространства, государственные границы делятся на сухопутные, речные, морские и воздушные.

Государственная граница РФ является воплощением ее суверенитета, единства территориальной целостности и политической независимости. Вопросы правового регулирования относятся к государственной границе, решаются в Конституции РФ, в Законе РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" (с изм. и доп.) (далее - Закон 1993 г.) и международных договорах, заключенных Россией. Согласно п. "н" ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относятся "определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации...".

Границы имеют огромное значение для каждого государства для решения следующих проблем: определение пределов территории государства; обеспечение безопасности государства; контроль за миграционными потоками физических лиц; контроль за передвижением товаров, грузов и других видов экономических связей.

Что касается России, то в последние годы во многих ее приграничных районах интенсифицируется хозяйственная деятельность. Нередко заключаются соглашения об эксплуатации естественных ресурсов (вопросы водопользования и т.д.).

Все это требует постоянного внимания не только к внешнеполитическим вопросам сотрудничества с соседними государствами, но и к вопросам техники установления и обустройства границ России. Пограничная политика занимает важное место во внешней политике России, поскольку Российская Федерация имеет границы с 18 сопредельными государствами протяженностью более 60 тыс. км.

Исторически сложилось так, что государственные границы часто устанавливались с учетом имеющихся на местности естественных преград (горы, реки, озера, моря и др.). Такие границы называют орографическими, т.е. проводимыми с учетом рельефа местности. Государственные границы могут устанавливаться посредством проведения прямых линий между точками на местности, такие границы называются геометрическими. Когда граница между государствами проводится с учетом этих двух факторов, они именуются комбинированными. Наконец, государственные границы могут устанавливаться по параллелям и меридианам, такие границы называют географическими (астрономическими); примером может служить карта Африки.

Границы по судоходным рекам чаще всего устанавливаются по середине главного фарватера или по тальвегу реки - линии, соединяющей наибольшие глубины на реке. На несудоходных реках (ручьях) границы обычно проводятся по середине реки или по середине ее главного рукава. В связи с тем что речные границы бывают подвержены природным изменениям, в договорах нередко указывается порядок учета таких изменений или же, наоборот, подтверждается неизменность прохождения пограничной линии. На пограничных озерах и иных подобных водоемах граница обычно проводится по прямой линии, соединяющей выходы границы этих государств к берегам водоема. На мостах, плотинах и иных гидротехнических сооружениях, проходящих по рекам, ручьям и иным водоемам, границы проходят по середине этих сооружений независимо от прохождения линии границы на воде. Государственной границей на море является внешний предел территориального моря государства или линия разграничения территориального моря соседних или противолежащих государств. Морская граница устанавливается либо внутренним актом государства с учетом принципов и норм международного морского права, либо по соглашению с соседним или противолежащим государством. В Российской Федерации установлен 12-мильный предел ширины территориального моря. При этом 12 морских миль отсчитываются от исходных линий. Это - линия наибольшего отлива вдоль берега, соединяющая наиболее выступающие части побережья в случае его изрезанности, и внешняя кромка внутренних вод портов или некоторых водоемов, таких, например, как Белое море, которое относится к внутренним водам России. Если между противолежащими государствами нет спора о границе, а разделяющая их морская полоса, например, уже ширины их территориального моря, граница проводится на равном расстоянии от побережья этих государств.

Воздушной государственной границей считается воображаемая вертикальная плоскость, проходящая по линии сухопутной и водной границы. Никаких специальных соглашений по воздушным границам государства не заключают.

Высотный предел воздушной территории имеет важное значение, поскольку призван разделить атмосферу и космическое пространство, которые имеют различный правовой режим. Однако до сих пор не удалось разработать норму о высотном пределе воздушной границы территории. Что касается нижней границы космического пространства в правовом смысле слова, то согласно сложившейся обычной норме международного права она проходит на высоте 90 - 110 км от Земли.

Определение линии прохождения государственной границы происходит на стадии делимитации и демаркации.

Делимитация означает описание прохождения линии границы в договоре и нанесение на карту. Карта и описание прохождения линии границы, если оно сделано в приложении к пограничному договору, должны быть составной частью договора и должны быть ратифицированы вместе с договором. После этого государство осуществляет демаркацию границы, т.е. определение ее на местности на основе заключенного пограничного договора. Демаркация предусматривает подробное описание линии прохождения границы на местности, ее обозначение с помощью специальных пограничных знаков и составление соответствующих документов, которые чаще всего называются протоколами описания границы. Для демаркации обычно создаются совместные комиссии, которые ведут всю работу. По итогам их деятельности составляются протоколы с необходимыми дополнительными документами: схемами, снимками и т.д. Если карты и описания линии прохождения границы не являются составной частью договора, они могут быть не приняты в качестве доказательства, подтверждающего прохождение такой линии. Примером подобного решения явилось решение Международного суда ООН от 12 декабря 1999 г., который рассматривал спор между Ботсваной и Намибией о линии прохождения границы по реке Чобе и принадлежности острова Касикили (Сидуду). Суд не принял к рассмотрению представленную сторонами карту, поскольку она не являлась приложением к международному договору, и, таким образом, не вынес из-за этого решения по данному вопросу относительно принадлежности территории.

Наряду с демаркацией существует процедура, именуемая редемаркацией, когда через некоторое время стороны проводят работу по проверке линии прохождения границы на местности, в связи с чем происходит замена разрушенных знаков или установление новых, а также ряд других работ, поскольку нередко рельеф местности, особенно той, по которой проходят реки, меняется. Итоги редемаркационных работ оформляются так же, как и при проведении работ по демаркации границы.

Ректификация границы - проведение границы на местности с некоторым отклонением от линии границы, установленной при ее делимитации, - например, предоставление небольшого участка территории соседнему государству для обслуживания построенной им гидростанции на пограничной реке, где граница проходила по ее фарватеру или по середине реки. Предоставляемый небольшой участок определяется при согласии заинтересованных сторон с новой границей на местности.

Режим государственной границы устанавливается в соответствии с внутренним законодательством каждого государства и его международными договорами. Обычно решаются вопросы содержания границы, ее пересечения людьми и транспортными средствами, перемещения товаров и животных, ведения в районе границы хозяйственной и иной деятельности. В законодательстве России и ряда других стран для разрешения вопросов соблюдения режима государственных границ, урегулирования пограничных инцидентов, поддержания сотрудничества по пограничным вопросам предусмотрено на договорной основе создание института пограничных представителей (пограничных комиссаров, пограничных уполномоченных). В России действует Положение о пограничных представителях Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. N 462.

С точки зрения международно-правового статуса государственных границ наиболее важное значение имеют принципы неприкосновенности и нерушимости. В соответствии с принципом неприкосновенности запрещаются насильственный захват и присоединение чужих территорий и, соответственно, посягательство на границы других государств.

Принцип нерушимости государственных границ сложился по окончании Второй мировой войны и отразил стремление европейских государств признать сложившиеся в послевоенной Европе границы. Согласно Декларации принципов Заключительного акта СБСЕ 1975 г. "государства-участники рассматривают как нерушимые все границы друг друга, как и границы всех государств в Европе, и поэтому они будут воздерживаться сейчас и в будущем от любых посягательств на эти границы".

Принцип неприкосновенности государственных границ содержит три элемента: обязанность государства соблюдать существующие на местности линии границы; обязанность не допускать перемещения линии границы на местности - пограничных столбов и других знаков; обязанность не допускать пересечения границы без разрешения или вне установленных правил на ее пересечение.

Споры, возникающие в связи с прохождением границ, должны разрешаться мирными средствами, таким же путем, как и территориальные споры.

В международном праве утвердились нормы, согласно которым смена территориального суверена или иные случаи возникновения правопреемства не дают правовых оснований для пересмотра границ. В ст. 11 Конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. сказано: "правопреемство государств как таковое не затрагивает: a) границ, установленных договором, или b) обязательств и прав, установленных договором и относящихся к режиму границ". Это означает, что международные договоры, устанавливающие границу, могут изменяться или прекращать свое действие только по взаимному согласию заинтересованных сторон. В отличие от иных международных договоров договоры о границах не могут прекращаться по таким основаниям, как прекращение существования субъекта договора, аннулирование договора или в связи с коренным изменением обстоятельств, а также по другим основаниям, предусмотренным в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Практика международных отношений показывает, что в случае правопреемства государство-преемник сохраняет границы государства-предшественника, а пограничные договоры, как правило, являются бессрочными. В своем решении по территориальному спору между Таиландом и Камбоджей Международный суд ООН отметил, что одной из главных целей установления границ между государствами является достижение стабильности, что невозможно, если границы будут изменяться по любому требованию.

Бессрочный характер договоров о границах не означает, что государственные границы не могут изменяться.

Декларация принципов Заключительного акта СБСЕ 1975 г., провозгласив принцип нерушимости границ, допускает их изменения "в соответствии с международным правом, мирным путем и по договоренности", что не противоречит принципу нерушимости границ, который запрещает односторонние насильственные действия для пересмотра границ. Проблема международно-правового оформления границ стоит перед государствами - членами СНГ, поскольку бывшие административные границы СССР, ставшие для стран СНГ государственными границами, требуют делимитации, демаркации и международно-правового оформления. Это работа кропотливая, требующая учета многих факторов, поскольку административные границы, проходившие между союзными республиками, носили порой условный характер, не учитывали многих факторов, которые имеют важное значение при проведении государственных границ. Договоры о делимитации границ России с рядом соседних стран, таких как Украина, Белоруссия и Казахстан, уже заключены. Россия активно сотрудничает с государствами СНГ по вопросам охраны государственных границ. Так, государства СНГ заключили Соглашение об охране государственных границ и морских экономических зон от 20 марта 1992 г., Соглашение о сотрудничестве по обеспечению стабильного положения на внешних границах стран СНГ от 9 октября 1992 г. и Договор о сотрудничестве в охране границ государств - участников СНГ с государствами, не входящими в Содружество, от 26 мая 1995 г.

Демаркационные линии

От государственных границ следует отличать демаркационные линии, которые появляются в результате вооруженного конфликта и последовавшего за ним перемирия. Новейшая история международных отношений знает несколько случаев установления демаркационных линий. Такие линии были установлены, например, на Ближнем Востоке в 1949 г., в Корее в 1953 г. (установлена по 38-й параллели) и во Вьетнаме в 1954 г. В упомянутых трех случаях каждая из сторон рассматривала эти линии не в качестве государственной границы, а лишь в качестве временной линии, главная функция которой подчинена таким военно-политическим целям, как прекращение огня, объединение народов и государств и т.д. Практика показывает, что обычно демаркационная линия определяет линию размежевания вооруженных сил сторон конфликта, для них устанавливаются демилитаризованные зоны, чтобы предотвратить возникновение инцидентов. Другой характерной чертой демаркационных линий является их временный характер. Упомянутые соглашения о перемирии заключались с целью прекратить огонь и создать условия для поиска мирного решения спорных вопросов. Международная демаркационная линия в Корее существует уже десятки лет. Хотя демаркационные линии носят временный характер и, как записано в Декларации о принципах международного права 1970 г., не наносят "ущерб позициям заинтересованных сторон в отношении статуса и последствий установления таких линий", государства обязаны воздерживаться от угрозы силой или ее применения с целью нарушения этих линий. Таким образом, тенденция развития международных отношений такова, что эти линии становятся более стабильными, а это способствует поддержанию мира. Нечто похожее происходит и с демаркационными линиями государственных образований, не признанных в качестве субъектов международного права, когда противоборствующие стороны совместно установили такие демаркационные линии, которые поддерживаются с участием других государств.

Международные реки

Международными считаются реки, которые либо протекают по территории нескольких стран, либо разделяют территории двух или более стран. Поскольку использование вод таких рек затрагивает интересы государств, расположенных по их берегам, заинтересованные государства, как правило, заключают соглашения о режиме судоходства и иного использования вод этих рек, однако это правило не является обязательным. Нередко международные реки подразделяют на судоходные, пограничные и трансграничные, т.е. протекающие по территории нескольких государств. Учитывается при оценке реки также наличие или отсутствие выхода реки к морю.

С точки зрения международного права международные реки делятся только на две категории:

• национальные реки, расположенные в пределах одного государства, режим использования которых определяется внутренним правом этого государства;
• международные реки, по поводу использования которых так или иначе возникают правоотношения между несколькими государствами даже при отсутствии договора, причем эта классификация применяется как к судоходным, так и к несудоходным рекам.

Для судоходных международных рек важное значение имеет принцип свободы судоходства. Как общее правило режим плавания по международным рекам устанавливают сами прибрежные государства. В соответствующих соглашениях заинтересованные государства обычно фиксируют право свободного прохода своих судов через участки рек, проходящих по территории других государств. Это право включает в себя не только плавание по рекам, но также заход в порты, погрузку и выгрузку, посадку и высадку пассажиров. При этом, разумеется, суда, находящиеся в пределах участка реки другого государства, соблюдают законы и правила, установленные этим государством. На международных реках, имеющих важное значение для многих государств, прибрежные государства распространяют принцип свободы судоходства на торговые суда всех стран без дискриминации флага.

Впервые на многостороннем уровне правила судоходного использования международных рек были разработаны и приняты на Венском конгрессе в 1815 г. Затем вопрос судоходства на международных реках рассматривался на ряде других конференций, в частности на Барселонской конференции 1921 г.

Распространение принципа свободы судоходства по международным рекам на все страны - это право, а не обязанность прибрежных государств. В международном праве нет нормы, обязывающей прибрежные государства предоставлять свободу навигации для всех государств. Этот вопрос решается прибрежными государствами в каждом конкретном случае. Так, Конвенция о режиме судоходства на Дунае 1948 г. признает свободу судоходства судов всех государств на основе равенства. Эта Конвенция отражает типичные черты режима международных рек. Наряду с регламентацией порядка судоходства по Дунаю Конвенция предусматривает создание специальной комиссии из представителей придунайских государств, которая наделена широкими правами в целях содействия решению многих вопросов сотрудничества государств на Дунае. Комиссия разрабатывает правила судоходства по Дунаю, организует соответствующие работы на реке в целях обеспечения ее максимального судоходства и участия в его поддержании прибрежных государств.

В последнее время характер использования рек государствами под влиянием развития производства сильно изменился, и судоходство уже не является определяющим видом использования международных рек. Во многих случаях определяющим для государства является промышленное, сельскохозяйственное и иное подобное использование вод международных рек. С этой точки зрения международные реки следует рассматривать как общий природный ресурс прибрежных государств. Развитие современного международного права в области использования вод международных рек идет по пути закрепления принципа справедливости и разумности при использовании таких ресурсов. В 1997 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Конвенцию о праве несудоходного использования вод международных водоемов. Конвенция уточнила понятие международной реки, указав, что для целей несудоходного использования ее вод используются и водные ресурсы, которые, сливаясь, создают международную реку. С учетом этой Конвенции, а также практики государств в международном праве сложился принцип, согласно которому государство не имеет неограниченного права использования международной реки, протекающей через его территорию. В современных условиях, согласно международному праву, государство, используя "свою" часть международной реки в судоходных и несудоходных целях, должно исходить из принципа разумности и справедливости, учитывать экономические, социальные, экологические и тому подобные последствия своей деятельности и интересы государств, расположенных на международной реке ниже по ее течению. Таким образом, прибрежные государства обязаны сотрудничать со всеми заинтересованными государствами по вопросам водопользования международной реки и в случае возникновения разногласий разрешать их мирными средствами, так же как разрешаются мирными средствами иные споры, возникающие между государствами.

Правовой режим Арктики

Арктика - это часть земного сфероида, центром которой является Северный полюс, а окраинной границей - Северный полярный круг (параллель 66 град. 33 мин. с.ш.).

В 1989 г. решением Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики к Арктической зоне СССР были отнесены территории Ненецкого, Ямало-Ненецкого, Таймырского, Чукотского автономных округов (полностью) и частично территории Республики Саха, Красноярского края, Архангельской и Мурманской областей.

Под арктическими государствами принято понимать две группы связанных с Арктикой стран:

• группу из пяти государств, побережье которых выходит к Северному Ледовитому океану и которые имеют здесь свои внутренние морские воды, территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону (Россия, Канада, США, Норвегия и Дания из-за о. Гренландия);
• группу из восьми государств, территории которых пересекаются Северным полярным кругом (кроме названных пяти государств это еще и Финляндия, Исландия и Швеция).

Вторая группа государств в 1996 г. образовала Арктический совет.

Вопросы сокращения и сохранения под контролем защиты от загрязнения Арктики, защиты ее окружающей среды сегодня решаются как на уровне национального экологического законодательства арктических государств, так и в рамках международного сотрудничества под эгидой двух специализированных учреждений ООН - Международной морской организации (ИМО) и Продовольственной и сельскохозяйственной организации (ФАО), а также одной квазимеждународной организации - Арктического совета.

ИМО обладает специальным мандатом на деятельность в области защиты Мирового океана от загрязнения нефтью и нефтепродуктами, а ФАО выступает в качестве головного партнера Программы региональных морей ЮНЕП, в которую входит и Арктический регион.

Арктический совет формально-юридически не наделен правосубъектностью (правоспособностью) и не обладает правом принятия юридически квалифицированных, обязывающих решений. Он создан как межправительственный "форум высокого уровня" и преследует цель организации многоуровневого сотрудничества по обеспечению устойчивого развития и охраны окружающей среды.

Большую роль в деятельности Совета играют представители коренных народов, чьи интересы выражают Циркумполярная конференция инуитов, Международная ассоциация алеутов, Совет саамов, Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, Арктический совет атабасканов и Международный совет гвичинов, которые наряду с учредителями являются также постоянными участниками. Количество постоянных участников не должно превышать число государств - членов Совета. Принятие решений на всех уровнях Арктического совета является исключительным правом и обязанностью восьми арктических государств и постоянных участников.

Статус наблюдателя могут иметь неарктические страны, межправительственные и межпарламентские организации, а также организации универсального и регионального характера, включая неправительственные.

Шесть неарктических государств (Великобритания, Германия, Испания, Нидерланды, Польша и Франция), восемь межправительственных и межпарламентских организаций, 11 НПО, а также ЮНЕП получили статус наблюдателей.

В 2011 г. к структурным подразделениям Арктического совета был добавлен Секретариат и был принят первый юридически обязательный договор Совета - Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике. В 2013 г. Арктический совет принял хронологически второй юридически обязательный документ - Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике.

Также напомним, что в Плане выполнения решений, принятом на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге в 2002 г., деятельность Арктического совета упоминается дважды: в связи с проблемой изменения климата (п. 38 "i") и в связи с устойчивым развитием на региональном уровне (п. 80).

Арктический регион становится источником международной напряженности в связи с конкуренцией за доступ к его ресурсам: в северной части Арктики находится более 2/3 месторождений российского газа, 1/3 нефтяных залежей США и неоцененные минеральные запасы Канады.

Права пяти арктических государств (России, Канады, США, Норвегии, Дании) на отсчитываемые от прямых исходных линий 200-мильные районы дна Северного Ледовитого океана и поверхлежащие водные и ледовые пространства не оспариваются. Однако по вопросу о статусе прилегающих к Северному полюсу районов шельфа за этим 200-мильным расстоянием сложились два основных подхода. Первый предлагает приравнять Арктику к любому другому району Мирового океана и превратить ее в один из многих объектов Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Второй подход исходит из того, что Арктика вообще не была предметом рассмотрения III Конференции ООН по морскому праву, а ее правовой режим, основу которого составляют национальные законодательства арктических государств, сложился задолго до принятия Конвенции 1982 г.

Дополнительную неопределенность в этот спор внесло предложение России в 2001 г. эту часть дна Арктики отнести к международному району морского дна или к "общему наследию человечества". Тем самым нарушался сложившийся status quo в Арктике и признавалось, что не весь арктический шельф принадлежит арктическим государствам.

Наконец, предметом острых споров является арктическое судоходство. Эти споры могут обостриться, если такое судоходство будут осуществлять и другие государства, например, в связи с потеплением климата. В районах, прилегающих к Арктическому побережью России, проходит Северный морской путь, который был открыт и освоен русскими мореплавателями. Севморпуть, будучи кратчайшей водной магистралью между западными и восточными районами России, является национальным водным путем России. Все заинтересованные перевозчики получают равный доступ к Севморпути на разрешительной основе.

Сохраняя титул "Северный морской путь - исторически сложившаяся национальная транспортная коммуникация в Арктике", Федеральный закон от 28 июля 2012 г. N 132-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути" вводит новое понятие - "акватория Северного морского пути" и устанавливает конкретные границы этой акватории.

Кроме того, Закон предусматривает создание Администрации Севморпути в форме федерального казенного учреждения, на которое возлагаются функции по обеспечению безопасности мореплавания, предотвращению и сохранению морской среды от загрязнения при плавании по акватории Севморпути.

Цель установленного режима судоходства - императивное обеспечение экологической безопасности данного региона, с сохранением в остальном свободы открытого моря. Такой режим призван прежде всего защищать экологические интересы арктических государств, которые первыми на себе испытывают негативные экологические последствия антропогенной деятельности в Арктике и вынуждены также первыми (а зачастую и в одиночку) бороться с ними.

Указанное законодательное регулирование полностью соответствует сложившейся правовой норме о делении Арктики на сектора между арктическими государствами.

Согласно концепции арктических секторов неотъемлемой частью территории государства, побережье которого выходит к Северному Ледовитому океану, являются земли, в том числе земли островов, к северу от материкового побережья такого государства в пределах сектора, образованного данным побережьем и меридианами, сходящимися в точке Северного полюса и проходящими через западную и восточную оконечности такого побережья. Пределы арктических секторов не являются государственными границами, равным образом подводные, ледяные и водные пространства за границей территориального моря в пределах таких секторов не входят в состав государственной территории. Что же касается прав арктических государств в этих секторах, то они осуществляют целевую юрисдикцию в части, касающейся оборонных, экономических, природоресурсных и природоохранных интересов.

Секторальный принцип впервые был обозначен Департаментом внутренних дел Канады в 1904 г. В 1907 г. Канада приняла Закон "О Северо-Западных территориях", а в 1909 г. канадский сенатор Пуарье выступил с публичным заявлением о том, что Арктический бассейн представляет собой особое системное целое - обширный полукруг, составляющий естественное продолжение территории арктических государств, и поэтому логично считать все земли и острова этой арктической системы частью прибрежных государств и разделить их между этими государствами.

В мае 1925 г. Канада выступила с официальным заявлением о том, что канадский арктический сектор составляет пространство в пределах 60 град. - 141 град. з.д. до Северного полюса. Нормативно суверенитет Канады на земли и острова в пределах указанного сектора был закреплен Законом 1925 г. и дополнительно Королевским указом 1926 г..

Россия на протяжении четырех веков принимала различные указы и заключала международные договоры, в которых предусматривались некоторые исключительные права России в отдельных районах Арктики.

Правовым актом, подтвердившим принадлежность СССР всех земель и островов в Северном Ледовитом океане к северу от побережья СССР до Северного полюса, было Постановление Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. "Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане". Все ранее открытые земли и острова, а также земли и острова, которые могут возникнуть или могут быть открыты, не составляющие к моменту опубликования Постановления признанной Правительством СССР территории каких-либо иностранных государств, объявлялись территорией Советского Союза. При этом Постановление оставило без ответа вопрос о правовом статусе морских пространств арктического сектора СССР.

Другие арктические государства специальных актов по арктическим районам не принимали. Однако законодательство этих государств распространяется и на арктические районы.

Концепция арктических секторов, получившая признание на уровне норм обычного международного права, являлась преобладающей вплоть до начала практической разведки и разработки природных ресурсов Арктики. В конце XX в. получила популярность концепция интернационализации Арктики.

Среди сторонников интернационализации Арктики особое место занимает Канада, которая, в принципе поддерживая режим интернационализации, не желает распространять его на основные арктические проливы и Северо-Западный проход, которые активно используются ВВС и ВМС как арктических, так и неарктических государств для сбора разведданных.

Сегодня активное расширение НАТО на восток привело к возрождению идеи об установлении для Арктического бассейна режима ограниченной демилитаризации и нейтрализации, а затем и полной демилитаризации. Реализация этой идеи резко обесценила бы арктические проливы в глазах военных и тогда концепция интернационализации обрела бы реальные шансы на претворение в жизнь.

Проблема демилитаризации Арктики вполне могла бы стать предметом регионального договора, заключенного между арктическими государствами (морское дно уже частично демилитаризовано по Договору о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения 1971 г.). Но и здесь возможно сопротивление, прежде всего со стороны США, которые будут против любого "регионального сговора", ведущего к "закрытию" Арктики для военных кораблей и воздушных судов неарктических государств.

Идея распространить нормы Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. на Арктический регион изначально является нереальной. Во-первых, Конвенция 1982 г. - это не все современное международное морское право, многие нормы которого продолжают иметь форму международного обычая. Во-вторых, США до сих пор не ратифицировали Конвенцию 1982 г. В-третьих, односторонний отказ России в 2001 г. от своих высокоширотных частей континентального шельфа не получил поддержку у других арктических государств. Статья 76 Конвенции не содержит норм обычного международного права. Нет также достоверных свидетельств того, что создатели Конвенции стремились распространить на Арктику предусмотренные в ее ст. 76 геологические критерии.

В настоящее время можно констатировать, что подлинного регионального режима в Арктике не сложилось, несмотря на общие проблемы, стоящие перед арктическими государствами. Для решения этой проблемы можно предложить использовать механизмы Программы региональных морей ЮНЕП, в которую Арктический регион входит наряду с еще 17 морями. В частности, ЮНЕП в сотрудничестве с ФАО должна выработать и ввести в действие базовое комплексное международное соглашение по борьбе со всеми известными видами загрязнения из всех известных источников загрязнения и принять протоколы, отражающие особенности экологической обстановки в Арктике. Именно в этом должна заключаться реализация арктическими государствами своей первоочередной ответственности за защиту окружающей среды в Арктике.

Это также придаст новое международно-правовое значение давно осуществляемым природоохранным мерам арктических государств в пределах их полярных секторов.

Международно-правовой статус Шпицбергена

Шпицберген, также Свальбард, Грумант, - полярный архипелаг, расположенный в Северном Ледовитом океане, между 76 град. 26 мин. и 80 град. 50 мин. с.ш. и 10 град. и 32 град. в.д. Площадь архипелага равна 61022 кв. км.

До 1920 г. Норвегия и Россия на равных условиях посещали Шпицберген и создавали там поселения. Заключенный в Париже в 1920 г. Договор о Шпицбергене закрепил полный и исключительный суверенитет Норвегии над архипелагом. В 1935 г. к Договору присоединился СССР.

В Договоре предусматривалось, что суда и граждане всех договаривающихся сторон "допущены на одинаковых основаниях к осуществлению права на рыбную ловлю и охоту в местностях, указанных в ст. 1, и в их территориальных водах" (ст. 2). Это противоречило ст. 1 Договора, распространившей суверенитет Норвегии только на сушу.

В Договоре вместо понятия "территориальные море" используется понятие "территориальные воды местностей Шпицбергена". В отличие от первых в территориальных водах местностей Шпицбергена Норвегия не осуществляет суверенитет над природными ресурсами; действует принцип свободы научных исследований; осуществляется свобода судоходства.

Принятый в 1925 г. Закон о Шпицбергене подтвердил суверенитет Норвегии только в отношении самого архипелага.

Расширяя свои рыболовные зоны вдоль материкового побережья, а также у побережья норвежского острова Ян-Майен, Норвегия ни разу в своих законах не упомянула о рыболовной зоне вокруг Шпицбергена.

Норвегия в 1977 г. Королевским декретом объявила о создании зоны охраны рыбных ресурсов вокруг Шпицбергена.

Эта зона продолжает существовать и сегодня, хотя такие зоны, равно как и любые исключительные экономические зоны, могут устанавливаться только за внешним пределом территориальных вод, которых вокруг Шпицбергена нет.

К этому можно добавить, что в результате использования различных методов установления границы в Баренцевом море образовалась спорная зона площадью примерно 175000 кв. км, права на эксплуатацию которой заявляли как Норвегия, так и Россия.

В 1978 г. Норвегия и СССР подписали Протокол о временных правилах рыболовства в смежном участке Баренцева моря, по которому каждая из сторон не будет контролировать здесь друг друга, а суда третьих стран получили право вести здесь промысел только с разрешения одной из сторон.

Еще одним спорным вопросом являлся вопрос о наличии вокруг Шпицбергена континентального шельфа и, соответственно, о преимущественных правах Норвегии на разработку его ресурсов. Договор 1920 г. предоставил Норвегии право только на территориальные воды.

Подтверждает это и Постановление о мерах безопасности при разведке и разведочном бурении на залеже углеводородов на Шпицбергене 1988 г., которое действует "в тех районах, где залежи углеводородов могут находиться на территории Шпицбергена и на его шельфе в пределах территориальных вод" (ст. 2). Но, как известно, в пределах территориального моря нет континентального шельфа; он начинается за пределами внешней границы территориального моря.

После распада СССР Норвегия решила воспользоваться ослаблением позиций России и закрыла промысел в районе острова Медвежий для российских рыболовных судов, постоянно арестовывая последних и конвоируя их в морские порты.

Процесс разграничения морских пространств и дна между Норвегией и Россией завершило заключение в Мурманске Договора о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане 2010 г.

Стороны Договора остановились на политическом варианте решения вопроса, поделив спорную зону на две приблизительно равные части.

И хотя Договор не раскрывает содержания понятия "морские пространства", анализ его положений позволяет включить в это понятие исключительные экономические зоны и континентальный шельф России и Норвегии в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане к северу от архипелагов Шпицберген и Земля Франца Иосифа.

Договор ликвидировал институт "серой зоны".

С появлением линии, разграничивающей спорные морские территории двух государств, каждая сторона теперь вправе единолично устанавливать технические требования к своим рыболовным судам в границах зоны своей юрисдикции в пределах 200 морских миль от материковых частей России и Норвегии.

В ст. 5 Договора впервые регламентируется совместное использование трансграничных месторождений углеводородов, которые определяются как простирающиеся за линию разграничения.

Договор подразумевает непременный учет интересов охраны окружающей среды при эксплуатации трансграничных месторождений углеводородов и указывает на необходимость широкого применения сторонами предосторожного подхода к сохранению, управлению и использованию совместных рыбных запасов в целях защиты морских живых ресурсов и сохранения морской среды.

Международно-правовой режим Антарктики

Антарктика - южная полярная область земного шара, включающая в себя материк Антарктиду и прилегающие к ней участки Атлантического, Индийского и Тихого океанов.

В международно-правовом смысле внешние границы Антарктики были определены в ст. VI Договора об Антарктике 1959 г., которая гласит: "Положения настоящего Договора применяются к району южнее 60-й параллели южной широты, включая все шельфовые ледники...".

Честь открытия Антарктиды принадлежит русским мореплавателям Ф.Ф. Беллинсгаузену и М.П. Лазареву. Первой территориальные претензии в Антарктике выдвинула Великобритания в 1908 г., объявив некоторые ее районы "зависимой землей". В дальнейшем аналогичные территориальные претензии выдвигались Францией (1924, 1938, 1955 гг.), Норвегией (1930 г.), Аргентиной (1940 г.), Чили (1940 г.) и некоторыми другими государствами.

А в 1955 г. Великобритания подала в Международный суд ООН два заявления против Аргентины и Чили, утверждая, что притязания этих стран на участки Антарктики противоречат международному праву. Ввиду того, что Аргентина и Чили не признали обязательной для себя юрисдикцию Суда, Международный суд отказался рассматривать данный спор по существу. Вопрос о территориальных претензиях в Антарктике оказался заморожен.

В этих условиях СССР в 1958 г. заявил о том, что сохраняет все права, которые основаны на открытиях и исследованиях русских мореплавателей и ученых, включая право на предъявление соответствующих претензий в Антарктике.

Результатом этого явилось приглашение СССР на Международную конференцию по Антарктике в Вашингтоне, в которой приняли участие представители 12 государств - Австралии, Аргентины, Бельгии, Великобритании, Новой Зеландии, Норвегии, СССР, США, Франции, Чили, ЮАС, Японии и которая завершилась принятием 1 декабря 1959 г. Договора об Антарктике.

В настоящее время правовой статус и режим использования Антарктики определяются пакетом международных договоров, образующих целостную систему, которая в доктрине международного права получила название "Система Договора об Антарктике". В нее сегодня входят собственно Договор об Антарктике, многочисленные рекомендации, принятые на совещаниях сторон Договора об Антарктике и вступившие в силу в соответствии с условиями Договора, Конвенция о сохранении тюленей Антарктики 1972 г., Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г., Конвенция по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики 1988 г., Протокол об охране окружающей среды 1991 г. к Договору об Антарктике и Соглашение о сохранении альбатросов и буревестников (качурок) 2001 г. Также к системе Договора об Антарктике принято относить меры, действующие в рамках Договора об Антарктике и в рамках остальных перечисленных международных договоров.

Договор об Антарктике "заморозил" территориальные претензии, установив в ст. IV, что ни одно из положений Договора не должно толковаться как "отказ... от ранее заявленных прав или претензий на территориальный суверенитет в Антарктике" или как "отказ от любой основы для претензии на территориальный суверенитет в Антарктике или сокращение этой основы, которую Договаривающаяся Сторона может иметь в результате ее деятельности или деятельности ее граждан в Антарктике или по другим причинам" (п. п. "a", "b" п. 1). В то же время ничто в Договоре не означает нанесения ущерба позиции признания или непризнания договаривающейся стороной права и претензии или основы для претензии любого другого государства на территориальный суверенитет в Антарктике (п. 1 "с"). На время действия Договора не допускается заявление новых претензий или расширение прежде заявленных, равно как никакие действия или деятельность не создают основы для заявления территориальных претензий, поддержания или отрицания их (п. 2 ст. IV).

Договор 1959 г. закрепил за Антарктикой статус демилитаризованной и нейтрализованной зоны (ст. I). Особую значимость имеют положения ст. V, запрещающие производить здесь любые ядерные взрывы и сброс радиоактивных отходов.

Договор закрепил принцип свободы научных исследований в Антарктике для государств всего мира, без какой бы то ни было дискриминации (ст. II). Поощряется также всяческое деловое сотрудничество с теми специализированными учреждениями ООН и другими международными организациями, для которых Антарктика представляет интерес в научном или техническом отношении.

Договор об Антарктике не содержит каких-либо ограничений на свободу судоходства в регионе Антарктики.

Воздушное пространство над Антарктикой является международным воздушным пространством общего пользования, свободным для полетов летательных аппаратов всех государств. Военные летательные аппараты могут осуществлять полеты над Антарктидой лишь для контроля с воздуха за соблюдением положений Договора и для доставки и вывоза персонала и оснащения станций.

В целях обеспечения контроля за соблюдением положений Договора государства-участники учредили механизм консультативных совещаний (КСДА). Государства, не являющиеся первоначальными участниками Договора и проявляющие заинтересованность в проведении в Антарктике научно-исследовательской деятельности, имеют основание стать Консультативными сторонами Договора. Механизм получения статуса Консультативной стороны оформлен в Положении о консультативном статусе Стороны Договора об Антарктике, принятом в 1997 г.

Принимаемые КСДА решения называются "рекомендациями мер своим правительствам" и вступают в силу после того, как их утвердят все государства, участвовавшие в работе конкретного совещания (п. 4 ст. IX).

Кроме КСДА, есть еще Специальные КСДА и Совещания экспертов.

Специальные КСДА проводятся по решению КСДА. По вопросам, ради которых КСДА созывает специальное КСДА, последнее имеет право принять юридически обязательное решение.

Совещания экспертов вправе только подготовить отчет, который передается в КСДА для рассмотрения.

Принимаемые КСДА меры подразделяются на три группы: меры, решения и резолюции. Резолюции имеют рекомендательный характер; решения касаются внутренних организационных и процедурных вопросов; Меры относятся к положениям, которые должны стать правовыми обязательствами после их утверждения всеми Консультативными сторонами.

Другим контрольным механизмом является институт инспекций. Любой участник КСДА вправе назначать из числа своих граждан неограниченное число наблюдателей, каждый из которых "имеет полную свободу доступа в любое время в любой или все районы Антарктики". Все районы Антарктики, включая все станции, установки и оборудование в этих районах, а также все морские и воздушные суда в пунктах разгрузки и погрузки груза или персонала в Антарктике, всегда открыты для инспекции любыми назначенными наблюдателями.

Наблюдатели и научный персонал, а также сопровождающие их лица в соответствии со ст. VIII находятся под юрисдикцией только той договаривающейся стороны, гражданами которой они являются, в отношении всех действий или упущений, имеющих место во время их пребывания в Антарктике для выполнения своих функций.

Поскольку в Договоре 1959 г. только две статьи (ст. ст. I и V) имеют "экологическую" направленность, дальнейшее развитие системы Договора об Антарктике пошло по пути договорно-правового закрепления режима охраны экосистем Антарктики.

Первым таким договором стала Конвенция о сохранении тюленей Антарктики 1972 г.. Она распространяется на все виды антарктических тюленей, обитающих в воде и на морском льду южнее 60 град. ю.ш. Согласно Приложению к Конвенции разрешается отлов только трех из шести видов антарктических тюленей. Установлены запретные районы, допустимые сроки охоты и шесть разрешенных зон отлова, каждая из которых должна поочередно закрываться на период с 1 сентября по последний день февраля. Запрещено убивать тюленей и в трех заповедниках (п. 5).

Следующим шагом стала Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г. Она действует в морских районах к югу от линии антарктической конвергенции.

Эта Конвенция явилась первым международным договором, закрепившим экосистемный подход к сохранению живых природных ресурсов.

Статья I (п. 3) Конвенции определяет морскую экосистему Антарктики как "комплекс взаимоотношений морских живых ресурсов Антарктики друг с другом и с окружающей их физической средой" и распространяется на все популяции плавниковых рыб, моллюсков, ракообразных и на другие виды живых организмов, включая птиц, а также тюленей и китов.

При этом ее положения не умаляют прав и обязательств договаривающихся сторон по Международной конвенции о регулировании китобойного промысла 1946 г. и Конвенции о сохранении тюленей Антарктики 1972 г. (ст. VI).

Конвенцией сформулированы принципы сохранения морских живых ресурсов: "(а) предотвращение сокращения численности любой вылавливаемой популяции до уровней, ниже таких, которые обеспечивают ее устойчивое пополнение. С этой целью не должно допускаться ее сокращение ниже уровня, близкого к тому, который обеспечивает наибольший чистый годовой прирост; (b) поддержание экологических взаимосвязей между вылавливаемыми, зависящими от них и связанными с ними популяциями морских живых ресурсов Антарктики и восстановление истощенных популяций до уровней, определенных в подпункте (а), выше; (с) предотвращение изменений или сведение до минимума опасности изменений в морской экосистеме, которые являются потенциально необратимыми на протяжении двух или трех десятилетий, принимая во внимание состояние имеющихся знаний о прямом и косвенном воздействии промысла, влиянии внесения не свойственных данному району видов, последствиях связанной с этим деятельности для морской экосистемы и последствиях изменений в окружающей среде с тем, чтобы было возможно устойчивое сохранение морских живых ресурсов Антарктики" (п. 3 ст. II).

Конвенция учредила специальную Комиссию по сохранению морских живых ресурсов Антарктики.

Консультативным органом Комиссии является Научный комитет по сохранению морских живых ресурсов Антарктики.

Для регулирования использования минеральных ресурсов Антарктики КСДА в 1988 г. приняло Конвенцию по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики (в силу не вступила). Сфера ее действия охватывает сам материк Антарктиду, все антарктические острова, включая все шельфовые ледники, к югу от 60 град. ю.ш., а также морское дно и недра прилегающих прибрежных районов вплоть до внешней границы континентального шельфа (ст. 5).

Главным органом Конвенции должна стать Комиссия, которая наделяется функциями оценки воздействия на окружающую среду Антарктики деятельности по освоению минеральных ресурсов, установления открытых и закрытых для добычи минеральных ресурсов районов и др.

Для каждого открытого района создается Комитет по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики, который рассматривает заявки на разведку и разработку минеральных ресурсов, выдает разрешения на такую деятельность и осуществляет наблюдение и инспекцию над ней.

Положения Конвенции 1988 г. вызвали серьезную озабоченность у многих государств по поводу сохранения окружающей среды Антарктики. Генеральная Ассамблея ООН 7 декабря 1988 г. даже приняла резолюцию, в которой выражается "глубокое сожаление" в связи с принятием Конвенции 1988 г.

В 1991 г. был принят Протокол об охране окружающей среды к Договору об Антарктике, который запретил любую деятельность, связанную с минеральными ресурсами, за исключением научных исследований (ст. 7). Этот запрет действует до разработки юридически обязательного режима в отношении освоения минеральных ресурсов Антарктики, включающего согласованные средства для определения того, приемлема ли любая такая деятельность, и если да, то на каких условиях, по истечении 50 лет после вступления Протокола в силу (ст. 25), т.е. не ранее 2048 г..

Протокол состоит из 27 статей, дополнения "Арбитраж" и шести приложений, являющихся его неотъемлемой частью.

1. Оценка воздействия на окружающую среду.
2. Сохранение антарктической флоры и фауны.
3. Удаление и управление ликвидацией отходов.
4. Предотвращение загрязнения морской среды.
5. Охрана и управление районами.
6. Материальная ответственность, возникающая в результате чрезвычайных экологических ситуаций.

Протокол объявил Антарктику природным заповедником, предназначенным для мира и науки (ст. 2). Положения Протокола нацелены на всеобъемлющую охрану окружающей среды Антарктики и зависящих от нее и связанных с нею экосистем.

Ответственность за охрану окружающей среды Антарктики взяли на себя государства - участники Договора об Антарктике. Функции контроля за деятельностью в Антарктике и соблюдением Протокола 1991 г. возложены на созданный этим Протоколом Комитет по охране окружающей среды Антарктики (ст. 11).

Соглашение о сохранении альбатросов и буревестников (качурок) 2001 г. разрабатывалось в рамках Боннской конвенции о сохранении мигрирующих видов диких животных 1979 г. КСДА, на котором обсуждался вопрос о сохранении альбатросов и буревестников в 2003 г. в связи с особо охраняемым районом N 153 "Восточная часть залива Даллманн", приняло Резолюцию N 4, призывавшую стороны Договора об Антарктике либо в кратчайшие сроки ратифицировать Соглашение 2001 г., либо присоединиться к нему и другим международно-правовым актам, охраняющим альбатросов и буревестников.

Соглашение распространяет свое действие на 19 видов альбатросов и семь видов буревестников Южного полушария. Его цель - восстановление благоприятного статуса сохранности этих видов. Соглашение учредило Консультативный комитет для предоставления экспертных консультаций и информации (ст. IX).