Конституционно-правовой статус правительства

Место правительства в системе органов государственной власти

Правовое положение и место Правительства Российской Федерации в системе органов государственной власти определено принципом разделения властей (глава 6, ст. 110-117 Конституции РФ).

Правительство осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами.

Правительство Российской Федерации - высший коллегиальный федеральный орган исполнительной власти общей компетенции. Правительство Российской Федерации обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации. Правительство РФ возглавляет единую систему органов исполнительной власти. Правительство РФ самостоятельно взаимодействует с Федеральным Собранием и судебной властью.

Одной из основных функций Правительства является организация исполнения федеральных законов, контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие мер по устранению допущенных нарушений. На федеральном уровне Правительство координирует работу министерств, федеральных служб и агентств.

Одна из актуальных проблем законодательства заключается в обеспечении необходимого взаимодействия властей и контроля за деятельностью самостоятельного и независимого Правительства. Исключив верховенство одной власти над другой, Конституция изменила взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти. Выбор был сделан в пользу усиления позиций Президента в государственном руководстве. Конституция закрепила ряд функций непосредственного государственного управления одновременно за Президентом и Правительством.

Структура исполнительной власти в России замыкается на Президента Российской Федерации, который является ключевой фигурой в государственно-политическом механизме России. Президент как глава государства призван обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России. В то же время Президент наделен широкими полномочиями в сфере исполнительной власти, хотя формально не входит в ее структуру. Указы Президента РФ по юридической силе выше постановлений Правительства РФ. Правительство РФ действует в пределах срока полномочий Президента Российской Федерации и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом.

Отношения Правительства с Федеральным Собранием строятся по трем основным направлениям. Правительство реализует принятые парламентом законы; взаимодействует с парламентом при представлении проекта закона о федеральном бюджета, согласовывая интересы различных групп; а также является активным субъектом законодательной инициативы.

Правительство в большинстве стран осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами государства. Оно выступает как основной государственный орган, обеспечивающий проведение внутренней и внешней политики государства, охрану и защиту конституционного строя. Правительство играет главную роль в разработке и формулировании основных целей политики государства, определении путей и средств их достижения и осуществления. Можно выделить общие черты правительств различных государств. Это - подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организационный характер, деятельность которой направлена на обеспечения исполнения законов и других актов законодательной власти.

Положение правительства в системе органов государственной власти определяется тремя основными элементами, составляющими форму государства:

1) формой правления, которая в свою очередь отражает особенности партийной системы каждой страны и сложившийся баланс законодательной и исполнительной власти,

2) формой государственного устройства (унитарное государство, федерация, конфедерации),

3) политическим режимом (демократический, антидемократический, авторитарный, тоталитарный).

Место правительства в системе государственной власти можно определить через систему его отношений с парламентом, главой государства, органом конституционного надзора (если он формируется) и политическими партиями.

В парламентарных государствах правительство не только формируется парламентом и несет ответственность перед ним, но и фактически контролирует и направляет деятельность парламента. По сути, правительство состоит из представителей одной или нескольких правящих партий и поэтому пользуется поддержкой парламента, будучи, в свою очередь, связанным партийной дисциплиной. Эта закономерность находит наиболее полное выражение в тех странах, где действуют однопартийные правительства (например, Великобритания). В тех странах, где у власти находятся коалиционные правительства, парламенты обладают большей долей относительной самостоятельности по отношению к правительству.

В президентской республике президент сам возглавляет правительство и формирует состав правительства (администрации) при ограниченном участии парламента. Правительство несет ответственность перед главой государства. Правительство не подконтрольно парламенту и не может быть распущено по его инициативе. Правительство в таких республиках выступает как группа советников главы государства, полномочия которых производны от полномочий последнего. Такое правительство более стабильно до тех пор, пока оно проводит курс президента.

Президентская форма правления предполагает создание системы, при которой законодательная и исполнительная власть действует независимо друг от друга, но имеют возможность уравновешивать одна другую. Система «сдержек и противовесов» предполагает равенство парламента и правительства в системе высших органов государства. И все же правительства здесь занимают центральное положение и играют решающую роль, как в управлении, так и в процессе законотворчества.

В странах с такой формой правления как полупрезидентская республика правительство формируется президентом, но оно несет ответственность и перед парламентом. Глава государства формально не входит в исполнительную власть, но по существу, ее возглавляет, так как может председательствовать в правительстве. Такая форма правления обычно утверждается в странах с многопартийной системой.

Отношения правительства с политическими партиями также зависят, прежде всего, от формы правления.

В парламентарных странах правительство тесно связано с политическими партиями, так как оно опирается на партийное большинство в парламенте, являющееся конституционной основой его существования. В этих странах правительство, опираясь на партийную дисциплину, может осуществлять жесткий контроль над парламентской фракцией. Таким образом, правительство представляет собой одновременно и руководство партии.

В Британском Парламенте партийные фракции, как лейбористов, так и консерваторов, находятся в подчинении у лидеров партии даже тогда, когда партия пребывает в оппозиции. Деятельность лейбористской фракции в Палате общин регулируется «постоянными правилами парламентской Лейбористской партии», которые являются дополнением общепартийного устава. Фракция

Консервативной партии подвергается не меньшему контролю. Лидер партии консерваторов обладает большими полномочиями. Фракция подчинена целиком либо правительству, либо «теневому кабинету», если партия находится в оппозиции.

В президентских республиках взаимоотношения правительства с партиями носят иной характер, поскольку исполнительный орган власти не зависит от парламентского большинства. Правительство в президентских республиках в меньшей степени заинтересовано в контроле над парламентскими фракциями. Здесь формы взаимодействия и контроля более гибкие.

Можно выделить несколько способов влияния парламента на правительственные назначения. В одних странах депутаты формируют весь правительственный кабинет, в других - утверждают только премьер-министра, который сам подбирает себе команду. При третьем способе от депутатов требуется только формальное согласие с назначением министров. И наконец, глава государства может назначать министров самостоятельно, не запрашивать согласия парламента.

Правительство может быть однопартийным, коалиционным и беспартийным.

Однопартийное правительство в демократическом государстве может формироваться при парламентарной или смешанной форме правления в том случае, когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное или близкое к нему большинство мест в парламенте (Великобритания).

В президентских республиках президент, как правило, формирует правительство из представителей своей партии, иногда в политических целях включая в него представителей из других партий. При тоталитарных политических режимах правительство обычно полностью состоит из членов руководящей партии.

Коалиционное правительство обычно формируется при парламентарной или смешанной форме правления, когда ни одной из партий по результатам выборов не удалось получить в парламенте (его нижней палате) большинство. Коалиционное правительство формируется в результате соглашения между партиями и независимыми депутатами об общей правительственной программе (Германия, Италия). Оно лишено возможности контролировать деятельность партийных фракций, составляющих парламентское большинство, с такой эффективностью, как это делают однопартийные правительства. Коалиционное правительство вынуждено лавировать, идти на компромиссы.

В кризисные моменты (например, в случае войны) возможно объединение в рамках правительства всех парламентских партий, создание правительства национального единства, что знаменует объединение усилий всего общества на преодоление общей опасности.

Возможно создание правительства меньшинства, опирающегося на выборочную поддержку политических партий, не имеющих большинства в парламенте. В таком составе правительству трудно принимать радикальные решения, и оно обычно ограничивается решением текущих вопросов.

Беспартийное правительство образуется в случае, если партиям в парламенте не удалось договориться о создании коалиции, а распускать парламент (нижнюю палату) нежелательно. Это правительство обычно называется служебным, Оно включает специалистов, партийная принадлежность которых значения не имеет. Оно ведет текущие дела до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе.

Отношения правительства и органа конституционного надзора в определенной степени зависят от способа формирования последнего и от объема его полномочий.

В тех странах, где орган конституционного надзора формируется при прямом (Япония, США) или косвенном (Франция, Индия) участии правительства, последнее, как правило, имеет большие возможности для контроля над этим органом. Но даже в тех государствах, где орган конституционного надзора создается без участия правительства (ФРГ, Италия), имеются достаточные возможности для воздействия на него высшего исполнительного органа государственной власти.

Правительство в разных странах носит различные конституционные наименования. Например, Правительство - в Чехии, Колумбии, Российской Федерации, Кабинет - в Японии, Совет Министров - в Индии, Совет министров (Правительство) - во Франции, на Кубе, Государственный совет - в Китае, Федеральное правительство - в Германии, Федеральный совет - в Швейцарии, Административный совет - в Корейской Народной Демократической Республике.

Внутри правительства могут создаваться более узкие органы общеполитического характера, например Кабинет в Великобритании, Постоянное бюро в Китае, Президиум в Италии, а также разного рода межведомственные структуры - комитеты в Великобритании, делегированные комиссии в Испании.

Во Франции заседания правительства именуются Советом министров, когда проходят под председательством Президента, и Советом кабинета, когда председательствует Премьер-министр. В Дании правительство под председательством Королевы и с участием престолонаследника именуется Государственным советом, а под председательством Премьер-министра - Советом министров.

Можно выделить правительства, конституционно-правовой статус которых стал основой для развития института правительства в других странах. К таковым относятся правительства Великобритании, Соединенных Штатов Америки, стран Западной Европы, Союза Советских Социалистических Республик, исламских государств, Китая.

Очевидно влияние Франции в странах так называемой французской Африки. Соединенные Штаты Америки стали образцом для стран Латинской Америки. Бельгия оказала влияние на Конго, а Португалия и СССР - на Анголу и Мозамбик. Опыт государственного строительства Англии был воспринят в Австралии, Новой Зеландии, Ямайке и других странах Британского Содружества. Не ушли от заимствования и страны СНГ, равно как и не вошедшие в Содружество бывшие советские республики.

Порядок формирования и структура правительства

Процедура формирования правительства в Российской Федерации регламентируется Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».

Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.

Конституция РФ 1993 г. закрепила приоритет Президента РФ в формировании Правительства РФ, предоставив ему исключительные полномочия по представлению кандидатуры главы Правительства РФ на рассмотрение парламента и утверждению персонального состава Правительства РФ. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы.

В соответствии с Конституцией (ст. 111) предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства, либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Председателя Правительства Государственной Думой.

Государственная Дума рассматривает представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения об этом. В случае трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ Президент РФ в силу п. 4 ст. 111 Конституции РФ может трижды представлять одну и ту же кандидатуру на должность Председателя

Правительства, может представлять каждый из трех раз различные кандидатуры либо одну кандидатуру - дважды, а в третий раз - иную кандидатуру.

Заместителей главы Правительства и федеральных министров также назначает Президент РФ по предложению председателя Правительства РФ. Этот процесс не является публичным.

Партийный состав Государственной Думы и партийный состав Правительства РФ согласно российскому законодательству не связаны, что дает Президенту РФ широкую свободу действий при формировании Правительства РФ.

Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента.

В настоящее время Указом Президента РФ от 21 мая 2012 года № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» предусмотрена трехзвенная система таких органов: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Деятельность Правительства РФ обеспечивает Аппарат Правительства РФ и вспомогательные (консультативные, временные) органы. Руководитель Аппарата входит в состав Правительства РФ, имея статус федерального министра или заместителя Председателя Правительства РФ. Аппарат Правительства РФ взаимодействует с Администрацией Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания РФ.

Для решения оперативных вопросов по предложению Председателя Правительства РФ может создаваться Президиум Правительства РФ. Правительство РФ вправе отменить любое решение Президиума Правительства РФ.

Формирование правительства в других государствах происходит при участии высшего законодательного (представительного) органа власти - парламента или без его участия. Таким образом, можно выделить два основных способа формирования правительства: парламентарный и непарламентарный.

Формирование правительства на парламентарной основе происходит исключительно парламентом или с его участием. Глава правительства формирует состав правительства и представляет его вместе с программой действий на утверждение парламенту (например, Палате общин в Великобритании, обеим палатам в Италии).

Только после получения парламентской инвеституры (утверждения) производится окончательное назначение правительства актом главы государства, и Правительство считается приступившим к исполнению своих обязанностей.

Если ни одна из партий не располагает большинством в парламенте, глава государства проводит консультации с лидерами представленных в нем партий. В некоторых странах (например, в Бельгии, Нидерландах) в этом случае назначается не премьер-министр, а форматор правительства, который проводит переговоры с руководством партий, представленных в парламенте. В случае неудачи переговоров форматором назначается новое лицо.

Определенной спецификой отличается конституционная процедура формирования правительства в республиках со смешанной формой правления. Во Франции премьер-министр и члены правительства по его представлению назначаются Президентом Республики. В Болгарии парламенту представляют только кандидатуру главу правительства, который, получив утверждение, формирует правительство и представляет его для назначения главе государства.

Если предлагаемое правительство или его глава не могут получить доверия большинства в парламенте, то возможен их роспуск с назначением служебного правительства до выборов нового парламента.

Согласно ст. 37 греческой Конституции Президент республики назначает Премьер-министра и по его предложению других членов Правительства и государственных секретарей. Премьер-министром назначается лидер политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Если же абсолютное большинство мест не получено ни одной партией, Президент поручает лидеру партии, имеющей относительное большинство, выяснить возможность формирования Правительства, пользующегося доверием палаты. Если согласовать кандидатуру Премьер-министра не удается, Президент, получив заключение Совета республики, назначает Премьер-министром лицо, которое, по мнению Совета, способно получить доверие Палаты.

В редких случаях в многонациональных государствах конституции предусматривают обязательное представительство в правительстве определенных коллективных субъектов конституционного права либо вводят в этом отношении известные ограничения. Так, ст. 99 Бельгийской Конституции установила, что Совет министров должен насчитывать равное число франкоязычных и нидерландоязычных министров.

Непарламентарный способ образования высшего органа государственного управления типичен для президентских республик и дуалистических монархий, а также для некоторых смешанных республик. В президентских республиках глава государства сам является носителем правительственной власти. Он подбирает, назначает и увольняет членов кабинета.

В некоторых президентских республиках парламент принимает определенное участие в формировании центральной исполнительной власти. Так, в США Президент, согласно части второй разд. 2 ст. II Конституции, производит назначения членов Кабинета по совету и с согласия Сената, но в этом случае проверяются лишь компетентность и моральный облик кандидатов на должности. Окончательное решение остается за президентом.

Внутренняя структура правительств очень разнообразна, но ее можно свести к двум основным системам - континентальной и англосаксонской.

Континентальная система характеризуется тем, что в состав правительства входят все главы центральных ведомств с общенациональной территориальной юрисдикцией. Министры, главы департаментов, государственные секретари, возглавляемые премьер-министром, составляют единый коллегиальный орган. Такой порядок организации правительства приводит к увеличению его численности. Поэтому во многих странах, имеющих эту систему, создается более узкий орган, состоящий из руководителей важнейших ведомств и министерств.

Например, в Италии не существует законов, ограничивающих численный состав правительства или определяющих структуру министерств, но ст. 95 Конституции предписывает создание Бюро Совета министров, которое является внутриправительственным органом. Бюро Совета министров может создавать Совет кабинета в составе определенных им министров. Главная задача этого органа - реализация в деятельности правительства согласованных позиций «пакта о коалиции», в соответствии с которым представители различных политических сил вошли в состав Совета министров.

В Конституции V Французской Республики вопрос о структуре правительства не урегулирован. В состав французского правительства (как Совета министров, так и Совета кабинета) входят министры, возглавляющие центральные исполнительные органы управления, и государственные секретари - главы департаментов, которые считаются «младшими министрами». В тех случаях, когда Президент и Премьер-министр принадлежат к партиям парламентского большинства, правительством в собственном смысле слова (Советом министров) является коллегия, возглавляемая Президентом. Премьер-министр согласно ст. 21 Конституции может председательствовать на заседаниях Совета министров вместо Президента лишь в исключительных случаях, по прямому поручению Президента и с определенной повесткой дня.

Если Президент представляет партию парламентского меньшинства, а правительство - партию парламентского большинства, то роль Премьер-министра существенно возрастает. Он самостоятельно определяет структуру правительства, осуществляет подбор кандидатур на должности министров, а также руководит деятельностью правительства.

Англосаксонская система обязана своим происхождением государственной практике Великобритании, откуда она затем распространилась в другие страны (Канаду, Индию, Австралию, Новую Зеландию, Ямайку и другие страны Британского Содружества). Одной из особенностей этой системы является то, что в составе правительства на основе конституционного соглашения или конституционного обычая формируется так называемый «кабинет», представляющий собой узкую коллегию, состоящую из наиболее важных министров и государственных секретарей и других должностных лиц. Таким образом, при англосаксонской системе понятия «правительство» и «кабинет» не совпадают. В состав кабинета входят не все главы центральных исполнительных ведомств, а лишь важнейшие из них. Министры в «ранге членов кабинета» занимают привилегированное положение по отношению к тем членам правительства, которые в кабинет не входят.

Так, под правительством Великобритании понимается совокупность всех высших должностных лиц в рамках системы исполнительной власти, которые подразделяются на несколько рангов, и далеко не все из них возглавляют те либо иные департаменты. Например, правительство Маргарет Тэтчер в конце 1980-х гг. состояло из 30 министров, или государственных секретарей, 24 государственных министров и 45 парламентских секретарей и заместителей секретарей.

Считается, что Кабинет окончательно оформился в начале XVIII в. при короле Георге I (1660-1727 гг.). Кабинет не имеет никакой статутной основы, так как его существование не опирается на парламентские законы. Он существует на основе конституционного соглашения.

Кабинет не издает никаких нормативных актов, но он определяет и направляет всю правительственную политику, его решения носят характер политической директивы, которые превращаются в нормативные акты через Парламент и соответствующих министров. Кабинет возглавляет премьер-министр - лидер победившей на выборах партии.

Правовое положение Кабинета США ближе к особенностям континентальной системы. Конституция США ничего не говорит о Кабинете. Однако к концу президентства Д. Вашингтона Кабинет приобрел черты правительства, хотя не имел никаких законных оснований для своего существования. Численный состав Кабинета в США неоднократно менялся: в 1789 г. в него входило 5 министров, в 1840 г. - 7, в 1901 г. - 9, в 1913 г. - 10; к 1945 г. - 11, с 1953 г. вновь сократилось до 10. С 1997 г. в состав Кабинета входят 14 министров.

В последнее время в связи с ростом влияния канцелярии Белого дома и исполнительного аппарата при Президенте значение Кабинета существенно снизилось. Следует иметь в виду, что фактически процесс принятия решений может осуществляться Президентом и без участия Кабинета в полном составе. Для этой цели Президенты часто создают более узкие совещательные коллегии, состоящие из наиболее доверенных людей, которые в США именуются «кухонными кабинетами».

Институт главы правительства предусмотрен только при парламентарных и смешанных формах правления. В президентских республиках функции главы правительства выполняет глава государства, который обладает, как правило, большими полномочиями, чем премьер-министр, назначаемый парламентом.

В большинстве стран глава правительства именуется премьер-министром (фр. premier - первый). Нередко глава правительства называется председателем совета министров (Италия) или председателем правительства (Испания, Чехия). В некоторых странах используются особые наименования главы правительства. В Болгарии - министр-председатель. В Германии и Австрии - Федеральный канцлер.

Глава правительства в современных странах является центральной политической фигурой и обладает значительными полномочиями. Премьер-министр чаще всего является лидером партии, имеющей большинство в парламенте. В таком случае он назначает и смещает членов правительства по своему усмотрению, опираясь на партийную коалицию. Любое заявление премьер-министра считается официальным и не может критиковаться членами правительства. С прекращением по любой причине полномочий главы правительства в демократических странах прекращаются полномочия всего правительства.

В состав правительств зарубежных стран, помимо его главы могут входить государственные министры, министры, министры без портфеля (не имеющие в управлении отдельного министерства), статс-секретари, а также младшие министры и парламентские секретари.

Статс-секретарь часто назначается наряду с министром для руководства органов власти, он либо выполняет функции заместителя министра, либо ведает определенным участком работы внутри данного ведомства.

В структуре правительства создается вспомогательный аппарат.

Первоначальной формой вспомогательного аппарата являлись различного рода комитеты и комиссии, которые создавались при правительстве. По мере усложнения государственных функций и расширения сферы их действия рос и усложнялся вспомогательный аппарат.

В Великобритании вспомогательный правительственный аппарат имеет ярко выраженную специфику. Английские правительственные комитеты подразделяются на две основные группы. Первые - это постоянные комитеты, которые учреждаются Кабинетом по наиболее важным вопросам и возглавляются обычно ведущими министрами; вторые - временные комитеты, которые создаются Кабинетом по мере надобности по самым различным вопросам. Возглавляют их также члены Кабинета.

Американская система организации правительственного вспомогательного аппарата является в некоторой степени логическим завершением английской системы. Государственная практика США пришла к необходимости стабилизации временных и постоянных вспомогательных учреждений, которые на основании Акта о реорганизации 1939 г. были объединены в определенную систему органов, именуемую Исполнительным аппаратом при Президенте. После реорганизации 1982 г. в состав исполнительного аппарата входят функциональные ведомства, создаваемые в соответствии с теми приоритетами, которые устанавливает Президент. Немалую роль здесь играют советники Президента.

В последние десятилетия четко выявилась тенденция к созданию при правительстве, а точнее при его главе, особого аппарата, управляющего его делами. Руководитель этого аппарата все чаще приобретает статус министра.

В Великобритании растет значение таких структур, как личный секретариат Премьер-министра и секретариат Кабинета. Во Франции при Премьер-министре действуют гражданский и военный кабинеты. В Германии возглавляемое министром Ведомство Федерального канцлера разрабатывает рекомендации для главы правительства по всем направлениям проводимой политики, готовит проекты законов и правительственных постановлений, ответы на запросы, поступающие от членов Бундестага и Бундесрата.

Компетенция правительства и его функции

Особенности конституционно-правового статуса правительства раскрываются через его компетенцию. При этом определить фактический объем полномочий правительства только посредством анализа конституционных положений невозможно - необходимо исследовать его фактическую деятельность. Для всех стран характерен довольно большой разрыв между юридическим и фактическим статусом правительства.

В большинстве конституций компетенция правительства очерчивается самым общим образом. Поскольку правительство осуществляет управление всей страной, его компетенция должна охватывать любые вопросы государственной жизни, не отнесенные к ведению других ветвей государственной власти.

В государствах с парламентарной формой правления правительство тесно взаимодействует с главой государства, и собственные довольно широкие полномочия и функции правительства пересекаются с компетенцией последнего. Нечеткое определение полномочий правительства открывает путь для их необоснованного расширения в практике правительственной деятельности, но в демократических странах существуют конституционные институты (прежде всего конституционная и административная юстиция), позволяющие удерживать правительственную активность в законных рамках.

Для социалистических конституций характерно регулирование компетенции правительств через подробное перечисление функций, а не полномочий, и эту традицию унаследовали некоторые постсоциалистические конституции.

Способы конституционно-правового регулирования компетенции правительства можно проиллюстрировать следующими примерами.

Правовую основу статуса Правительства РФ составляют Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Регламент Правительства РФ и Положение об Аппарате Правительства РФ, утвержденные постановлением Правительством РФ от 1 июня 2004 г. № 260, а также иные нормативные правовые акты.

В соответствии со ст. 114 Конституции РФ на Правительство РФ возложены следующие полномочия:

1. разрабатывать и представлять Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение;
2. представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
3. обеспечивать проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
4. обеспечивать проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
5. осуществлять управление федеральной собственностью;
6. осуществлять меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
7. осуществлять меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьба с преступностью;
8. осуществлять иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Правительству РФ также принадлежит право законодательной инициативы. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Правительство РФ руководит работой федеральных органов исполнительной власти и осуществляет контроль за их деятельностью.

Правительство РФ наделено также полномочиями по координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и субъектов РФ в сфере управления и по контролю за их деятельностью.

Полномочия Правительства РФ тесно переплетаются с полномочиями Президента РФ в сфере исполнительной власти. Конституция РФ исключила верховенство одной ветви государственной власти над другими. Правительство РФ самостоятельно в осуществлении закрепленных за ним полномочий, вместе с тем оно находится под контролем Президента РФ.

Многие полномочия Президента РФ непосредственно касаются деятельности Правительства РФ, а также других органов единой системы исполнительной власти в РФ. Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ и на заседаниях Президиума Правительства РФ.

Правительство РФ не находится в прямом административном подчинении Президенту РФ. Однако Президент РФ сосредоточил в своих руках политическое руководство - определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, руководство внешней политикой. В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Конституция РФ возлагает на Правительство РФ (ст. 114).

При возникновении разногласий между Президентом и Правительством о путях и способах достижения целей последнее слово остается за Президентом РФ, который может принять решение об отставке Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ), издать указ по вопросу, который относится к ведению Правительства РФ. В этом смысле все более актуализируется вопрос разграничения компетенции Президента РФ и Правительства РФ в сфере исполнительной власти.

В президентских республиках правительственными актами являются акты президента, поскольку именно он считается носителем исполнительной власти на соответствующем уровне. Поэтому компетенция правительства связана с компетенцией президента.

В отношении смешанных республик уместен пример Конституции Намибии. Компетенция Кабинета определена в ст. 40 как совместная компетенция его членов, включая Президента и Премьер- министра. Компетенция определена через достаточно широкий перечень полномочий и функций, которые реализуются как коллективно, так и индивидуально.

Конституция Франции - другой смешанной республики, несколько иначе организованной, - компетенцию Правительства определяет в ст. 20 весьма кратко. «Правительство определяет и проводит политику Нации. Оно распоряжается администрацией и вооруженными силами. Оно несет ответственность перед Парламентом». Можно указать и на известное противоречие конституционного регулирования в отношении руководства вооруженными силами. Распоряжается ими Правительство, но руководство согласно ст. 15 Конституции Франции осуществляет Президент.

Можно выделить следующие основные функции, выполняемые правительством.

1. Управление государственным аппаратом является одной из основных функций. Правительство не только играет решающую роль в деле комплектования всего государственного аппарата, но и руководит его деятельностью. По отношению к государственному аппарату правительство выступает в качестве центра, который на основании полученной им информации принимает решения, осуществляемые различными звеньями этого аппарата.

2. Исполнение законов - важнейшая классическая функция правительства в системе разделения властей. Согласно традиционной теории правительству вверяется исполнительная власть, связанная с исполнением законов, принимаемых парламентом.

3. Контроль над законодательной деятельностью парламента фактически превратился в самостоятельную функцию правительства. Этот контроль осуществляется по двум главным направлениям.

Во-первых, правительство является главным источником законодательной инициативы. В президентских республиках возможности правительства в этой сфере в определенной степени ограничены.

В США, например, Президент, не обладающий по Конституции правом законодательной инициативы, обращается к Конгрессу с посланиями, содержащими законодательные предложения, разработанные в аппарате исполнительной власти. Затем кто-либо из членов Конгресса вносит предложение в форме билля от своего имени. Такие законопроекты получили название «биллей администрации» или «инициативных биллей». По предложению Президента и подчиненных ему органов и лиц в Конгресс поступает до 30% законопроектов. В парламентарных странах правительство является фактически единственным субъектом законодательной инициативы.

Во-вторых, правительство оказывает решающее воздействие на законодательный процесс. В президентских республиках это происходит в меньшей степени и в иных формах. Например, посредством использования права вето. Непосредственные контакты с парламентариями, партийными фракциями при этом играют значительно меньшую роль, в то время как в парламентарных странах именно фракции являются главным средством, с помощью которого правительство влияет на законодательный процесс.

4. Подзаконная нормотворческая деятельность правительства - одно из основных направлений в его работе. Обширное административное нормотворчество может быть серьезной проблемой вторжения правительства в сферу исключительной компетенции парламента. Правительство является автором большей части нормативных актов, действующих в любом государстве.

Можно выделить три направления административного нормотворчества правительства.

1) Правительство издает подзаконные нормативные акты на основе и во исполнение парламентских законов.

2) Правительство издает нормативные акты по прямому или косвенному делегированию парламента, так называемое делегированное законодательство. Соответствующее уполномочие может быть прямо выражено в парламентском законе либо оно подразумевается, если закон сформулирован неопределенно. Во Франции и Италии такие законы называются «законами-рамками», в англосаксонских странах - «скелетным законодательством».

В Великобритании делегированное законодательство получило широкое распространение и осуществляется всеми звеньями правительственного аппарата. Субъектами этого законодательства являются министры, которые имеют право делегировать свое право на издание нормативных актов главам подчиненных им учреждений и ведомств. Те в свою очередь могут передавать это право нижестоящим ведомствам. В результате чего возникает многоступенчатая субделегация. Субъектами делегированного законодательства являются также органы местного управления. В таком механизме крайне необходим парламентский и судебный контроль над делегированным законодательством.

В США делегированное законодательство осуществляется как Президентом, так и главами исполнительных департаментов, многочисленных федеральных агентств.

Во Франции основными субъектами делегированного законодательства являются Президент, премьер-министр и министры. Делегированное законодательство во Франции не только по своему объему и значимости превосходит законодательную деятельность парламента, но и трудно контролируемо.

3) Правительство издает нормативные акты, относящиеся к компетенции парламента, без какого бы то ни было уполномочия со стороны последнего- Однако в ряде стран эти акты впоследствии должны быть одобрены парламентом. Так, в Италии декреты, изданные правительством в случае необходимости и срочности под свою ответственность, утрачивают силу с момента издания, если они не были утверждены парламентом в течение 60 дней после их опубликования (ч. 2 и 3 ст. 77 Конституции Италии).

5. Составление и исполнение бюджета является исключительным правительственным полномочием. Парламент лишь утверждает бюджет, составленный правительством. После утверждения бюджета парламентом его исполнение сосредоточено в руках правительства и подчиненного ему административного аппарата. Формально принадлежащее парламенту право контроля за исполнением бюджета не всегда эффективно.

6. Осуществление внешней политики также, прежде всего, входит в компетенцию правительства. Глава государства в парламентарных странах в сфере международных отношений заметной роли не играет. Что касается парламента, то на его долю остаются лишь некоторые контрольные функции, поскольку он не имеет возможности воздействовать на внешнеполитический аппарат, полностью подчиненный правительству.

Конституционно-правовая ответственность правительства

Конституции России и зарубежных стран предусматривают меры конституционно-правовой ответственности правительства перед главой государства и парламентом.

Отставка правительства является конституционно-правовой санкцией за неудовлетворительную деятельность органа исполнительной власти. Такие конституционные нормы направлены на обеспечение контроля за деятельностью правительства со стороны других высших органов государственной власти и применяются в рамках системы сдержек и противовесов.

Конституция Российской Федерации предусматривает следующие формы конституционно-правовой ответственности Правительства РФ:

1. отставка (ответственность перед Президентом России);
2. недоверие (ответственность перед Государственной Думой).

Глава государства может принять решение об отставке Правительства РФ в соответствии со ст. 117 без каких-либо конституционных оснований и после выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой.

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству России, во-первых, по собственной инициативе, во-вторых, если вопрос о доверии Правительству ставит его Председатель.

Решение об отставке высшего федерального органа исполнительной власти даже в случае выражения ему недоверия нижней палатой парламента принимает Президент РФ. Указанные конституционные нормы, с одной стороны, ограничивают парламентский контроль в России, с другой стороны предоставляют главе государства слишком широкие конституционные полномочия в механизме сдержек и противовесов.

Анализ норм Конституции России, регулирующих парламентскую ответственность Правительства РФ, позволяет определить следующие особенности конституционного института парламентского контроля за исполнительной властью в России.

В Конституции России отсутствуют конкретные основания для конституционно-правовой ответственности Правительства РФ.

Решение Государственной Думы о выражении недоверия Правительству РФ не влечет его безусловной отставки. Окончательное решение принимает Президент РФ.

Применение конституционно-правовой санкции в виде отставки Правительства РФ осуществляет только Президент РФ.

Другое основание отставки Правительства - это инициатива Президента в принятии такого решения. Возможные причины для отставки Правительства по инициативе Президента в Конституции и других федеральных законах не предусмотрены.

Отдельное основание отставки Правительства РФ - постановка Председателем Правительства РФ перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

По сути, это основание является политическим и юридическим способом давления на Государственную Думу со стороны Правительства РФ и Президента РФ.

Конституционно-правовую ответственность правительства часто называю политической ответственностью правительства и его членов перед парламентом или главой государства. По сути, это недоверие по политическим мотивам. Политическая ответственность перед парламентом имеет место только при парламентарных и смешанных формах правления, политическая ответственность перед главой государства - при некоторых смешанных и президентской формах правления.

Можно выделить две основные формы парламентского недоверия - вотум недоверия и резолюция порицания. Обе имеют одинаковые последствия - правительство уходит в отставку либо глава государства распускает парламент, назначает выборы, и вновь избранные депутаты решают вопрос о доверии министрам. Наконец, возможны одновременно и отставка правительства, и роспуск парламента.

Вотум доверия либо недоверия выносится по инициативе самого правительства, которое обращается к парламенту за поддержкой. Поставив вопрос о доверии, кабинет министров предлагает парламенту одобрить правительственную политику, проект бюджета или какой-либо законопроект, имеющий принципиальное значение.

Резолюцию порицания парламент принимает по инициативе депутатов, которые не согласны с программой правительства, недовольны проводимой политикой.

Резолюцию порицания вправе предложить не отдельный депутат, а достаточно представительная группа народных избранников (в Испании - не менее 10%, в Португалии - /4 депутатов). Обычно правительство имеет определенный промежуток времени между обсуждением проекта резолюции порицания и голосованием по ней. В течение этого срока, который обычно составляет 48 часов и более, правительство имеет возможность повлиять на позицию депутатов.

Недоверие может быть выражено не только всему составу правительства, правительственной программе, но и отдельным, скомпрометировавшим себя министрам (например, в Польше).

Политическая ответственность перед главой государства имеет место обычно в виде смещения правительства или министра.

В большинстве странах предусмотрена солидарная конституционно-правовая ответственность правительства за проводимую политику. В отставку уходят все члены правительства.

В качестве примера конституционного регулирования парламентской ответственности правительства и его членов можно привести часть 1 ст. 111 Конституции Республики Хорватии. «Правительство ответственно перед Президентом Республики и Палатой депутатов Собора Республики Хорватии», в соответствии со ст. 98 Президент Республики вправе смещать с должности Председателя Правительства без каких-либо ограничений.

Конституция Франции предусматривает ответственность Правительства перед Национальным собранием (ст. 49) в форме вынесения резолюция порицания или вотума недоверия по программе правительства или декларации об общей политике.

Конституция Французской Республики устанавливает два вида резолюции порицания:

а) резолюция порицания общего характера (в виде неудовлетворительной оценки деятельности правительства без конкретных конституционных оснований),

б) резолюция порицания в качестве отказа в доверии Правительству в связи с голосованием по какому-либо акту.

Конституция предусматривает сложные условия по началу процедуры внесения резолюции порицания, срокам и количеству в течение сессии. Так, инициатива резолюции порицания общего характера должна быть подписана не менее чем десятой частью депутатов Национального собрания, и голосование по ней может состояться только через 48 часов с момента внесения. Принимается резолюция порицания простым большинством голосов. Депутат Национального собрания не может подписывать более трех резолюций порицания в течение одной и той же внеочередной сессии.

Вотум недоверия как форма конституционной ответственности Правительства Франции перед Национальным собранием инициируется премьер-министром после обсуждения этого вопроса в Совете министров.

Конституционно-правовую (политическую) ответственность следует отличать от других видов юридической ответственности членов правительства, обладающих иммунитетом от судебного преследования.

В тех странах, где за членами правительства признается в той или иной мере иммунитет от судебного преследования, лишение этого иммунитета производится парламентом, после чего возможна обычная установленная законом ответственность.

Например, в Австрии членам Федерального правительства может быть предъявлено обвинение в совершении виновного правонарушения в ходе их официальной деятельности. Такое обвинение предъявляется Национальным советом в присутствии большинства его членов. Негативно оценить политика, выразить ему недоверие и уволить в отставку можно по той простой причине, что его образ действий не устраивает парламент, не соответствует целям депутатов, или же потому, что в парламенте изменился состав партийной коалиции, и даже по подозрению в неблаговидных поступках.

Во Франции члены Правительства несут уголовную ответственность за должностные преступления и проступки в соответствии с уголовным законом перед Судом правосудия Республики.