be5.biz

Финансовое право РФ (Карасева М.В., 2004)

Бюджетное право Российской Федерации

  1. Понятие бюджета и бюджетного устройства Российской Федерации
  2. Понятие бюджетного права и бюджетных правоотношений
  3. Общая характеристика доходов и расходов бюджетов
  4. Правовой режим дефицита бюджета
  5. Правовой режим межбюджетных отношений

Понятие бюджета и бюджетного устройства Российской Федерации

Государственные и местные (муниципальные) бюджеты составляют центральное звено финансовой системы России. Бюджеты взаимосвязаны со всеми остальными звеньями финансовой системы РФ и обеспечивают самых различных сфер общественных отношений: образования, медицинского обслуживания, обороны страны, охраны природы и т.д. Эти черты любого бюджета позволяют использовать его в качестве главного инструмента финансовой политики российского государства. Бюджет может быть рассмотрен в нескольких аспектах: как экономическая, материальная и правовая категория.

В процессе первичного распределения валового внутреннего продукта государства происходит образование чистого дохода общества, за счет которого создаются централизованные фонды денежных средств, находящиеся в непосредственном распоряжении государства. Главным среди этих фондов является бюджет. Через бюджет как экономическую категорию происходит распределение и перераспределение в денежной форме валового внутреннего продукта страны между отраслями материального производства, между производственными и непроизводственными сферами, а также в национально-государственном разрезе между субъектами РФ.

Как материальная категория, бюджет выступает в виде государственного централизованного фонда денежных средств, с помощью которого решаются основные задачи государства и муниципальных образований. В ст. 6 БК РФ установлено: «Бюджет — форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

С многогранностью бюджета связан его правовой аспект. Бюджет является основным финансовым планом соответствующей территории, который ежегодно утверждается в форме закона (федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ) или в форме решения представительного органа местного самоуправления.

Исключительно важный характер федерального бюджета подтверждается тем, что он принимается в виде федерального закона, в особом порядке, который установлен в Конституции РФ (ст. 104—107). В 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ, который на основе системного анализа, используя экономико-социальные достижения в стране обобщил бюджетную законодательную практику. В БК РФ (ст. 151—280) получил дальнейшее развитие конституционный порядок принятия закона о федеральном бюджете.

Федеративное устройство российского государства, а также существование системы местного самоуправления объективно породили достаточно сложное бюджетное устройство.

БК РФ не дает бюджетного устройства. Однако исходя из анализа разд. I БК РФ, который называется «Бюджетное устройство Российской Федерации», следует, что характеристика этого понятия складывается из трех элементов: а) структуры бюджетной системы (ст. 10, 11. 12, 14, 15, 16), включая внебюджетные и целевые бюджетные фонды; б) бюд-жетной классификации РФ и в) принципов бюджетной системы РФ.

Основу бюджетного устройства РФ составляет бюджетная сис-тема. Бюджетная система России — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права, совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов госу- дарственпыхвнебюджетных фондов (ст. 66 БК РФ). Структуру бюджетной системы составляют бюджеты трех уровней. Первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень — бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень — местные бюджеты.

Бюджетным кодексом РФ с 1 января 2000 г. в бюджетную систему были включены государственные внебюджетные фонды, которые до этого времени составляли самостоятельное звено финансовой системы России.

Ведущим звеном бюджетной системы РФ является федеральный бюджет-, который утверждается как федеральный закон. Денежные средства федерального бюджета используются для реализации целей и задач, стоящих перед российским государством на каждом этапе его развития. Бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме феде-ральных законов.

В соответствии со ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ — бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ.

Денежные средства региональных бюджетов предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов (решений) представительных органов местного самоуправления в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ составляются на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Особую группу бюджетов составляют консолидированные бюджеты. Консолидированный бюджет — это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Например, консолидированный бюджет России состоит из федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ. В свою очередь консолидированный бюджет субъекта РФ представляет собой бюджет этого субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории. Консолидированные бюджеты, не являясь уровневыми бюджетами, служат для анализа и расчетов между вышестоящими и нижестоящими бюджетами и играют большую роль в межбюджетных отношениях.

В составе федерального других бюджетов в соответствии с законом могут быть образованы за счет доходов целевого назначения или иных поступлений целевые бюджетные фонды. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. В 2001 г. в федеральный бюджет был включен только целевой бюджетный фонд Министерства РФ по атомной энергии, а остальные фонды были упразднены с 1 января 2001 г.

Большое значение для развития социальной политики России имеют государственные внебюджетные фонды. К государственным внебюджетным фондам относятся денежные фонды, которые образуются вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Эти фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственных внебюджетных фондов формируются в порядке, установленном федеральными законами, либо в ином порядке, предусмотренном БК РФ (ст. 13 БК). К ним относятся: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, фонды обязательного медицинского страхования (федеральный и территориальные).

Вторым элементом, характеризующим бюджетное устройство Российской Федерации, является бюджетная классификация.

В БК РФ (гл. 4, ст. 18—21) бюджетная классификация РФ определена как группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней (ст. 18).

Бюджетная классификация по доходам, а также в большей части и по расходам является единой для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и утверждается федеральным законом. При этом БК РФ устанавливает, что никакие федеральные законы, за исключением специальных законов о бюджетной классификации, не должны содержать положений, ее изменяющих (ст. 26).

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ органы местного самоуправления могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации РФ в части целевых статей и видов расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ (ст. 27 БКРФ)

1. Третьим элементом, характеризующим бюджетное устройство РФ, являются принципы построения бюджетной системы РФ. Эти принципы имеют важное значение, так как обеспечивают единообразие бюджетного правотворчества и правоприменения на уровне РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

Бюджетная система РФ основана на следующих (ст. 28—38 БК РФ):

  • единство бюджетной системы РФ;
  • разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;
  • самостоятельность бюджетов;
  • полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
  • сбалансированность бюджетов;
  • эффективность и экономичность использования бюджетных средств;
  • общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;
  • гласность;
  • достоверность;
  • адресность и целевой характер бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ) обеспечивается не только единством цравовой базы, единой денежной системой, формами бюджетной документации, единством принципов бюджетного процесса, но также единой системой санкций за нарушение бюджетного законодательства, единым порядком финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета. Этот принцип дает возможность применять на всех уровнях бюджетной системы такие законодательные акты, как Бюджетный РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон РФ «О бюджетной классификации Рос-сийской Федерации», а также единую систему бюджетного учета и т.д.

Тесно связаны между собой принципы разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы и принцип самостоятельности бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления. Этот принцип нашел отражение в ст. 49—64, 84—87 БК РФ, установивших основы разграничения доходов и расходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований.

Принцип самостоятельности бюджетов означает право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, т.е. в порядке, определенном БК РФ, составлять, рассматривать, утверждать и исполнять бюджет.

Кроме того, принцип самостоятельности бюджетов подтверждают наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов, а также право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с БК РФ определять направления расходования средств соответствующих бюджетов. Например, из феде-рального бюджета финансируются расходы на содержание пред-ставительных и исполнительных органов федерального уровня (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, все федеральные министерства, комитеты и т.д.).

Принцип самостоятельности означает также право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определить источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов, недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами и сумм экономии по расходам бюджета.

Наконец, этот принцип недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33) тесно связан с принципом общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35). Сбалансированность бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. Этот принцип имеет важное следствие, заключающееся в том, что налоги как важнейший доходный источник бюджета в принципе не могут быть целевыми, т.е. предназначенными для совершения определенного расхода.

Весьма важным для бюджетной системы является принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ). Он означает, что расчет доходов и расходов бюджета должен быть реален и основываться на надежных, показателях прогноза социально-экономического развития соответствующей территории.

Самостоятельным принципом бюджетной системы, характеризующим бюджетное устройство РФ, является принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ). Он означает, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объекта средств».

Важное значение в правоприменительной практике имеет принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Он означает, что бюджетные средства выделяются из с обозначением направления их на финансирование конкретных целей (ст. 38).

Утвержденный бюджет и отчет о его исполнении должен быть опубликован в открытой печати. Этого требует принцип гласности бюджета (ст. 36 БК РФ). Кроме того, в соответствии с этим должна быть обеспечена открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Понятие бюджетного права и бюджетных правоотношений

В силу важности бюджета в жизни страны отношения, обеспечивающие его осуществление и функционирование, регулируются правом.

Существует бюджетное право, которое в системе финансового права всегда занимало центральное место. Особое место бюджетного права в системе финансового права обусловлено, в конечном итоге, центральным местом бюджета в финансовой системе России, с которым взаимосвязаны все иные звенья финансовой системы.

В финансовом праве бюджетное право представляет такую группу правовых норм, на реализацию которой направлены и от реализации которой зависят нормы других финансово-правовых институтов. Например, нормы, содержащиеся в НК РФ и регулирующие взимание налогов и сборов, направлены, в конечном итоге, на реализацию норм бюджетного права, содержащихся в БК РФ и регулирующих зачисление государственных (муниципальных) доходов в бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ. В свою очередь, реализация норм бюджетного права через исполнение компетентными органами бюджетных законов (решений) обеспечивает реализацию бюджетными учреждениями, прочими субъектами финансового права норм, регулирующих государственные расходы. Таким образом, бюджетное право непосредственно фокусирует на себе два основных института финансового права: институт (раздел) государственных и муниципальных доходов и институт государственных и муниципальных расходов. Не менее наглядна связь бюджетного права с другими финансово-правовыми институтами: институтом государственного и муниципального кредита, институтом государственных внебюджетных фондов и т.д.

В современных условиях финансовое право окончательно сформировалось как подотрасль финансового права. Это стало возможным благодаря следующим причинам: во-первых, бюджетное право всегда регулировало очень широкий круг общественных отношений ; во-вторых, в современных условиях, в связи с формированием в России принципиально новой модели бюджетного федерализма, отношения, предмет бюджетно- правового регулирования, заметно актуализировались; в-третьих, результатом развития бюджетно-правовых отношений явилось принятие Бюджетного кодекса РФ — акта, унифицированно регулирующего бюджетные

Бюджетное право как подотрасль финансового права имеет свой предмет регулирования. В науке финансового права утвердилось мнение, что предметом бюджетного права являются разнообразные отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием денежных средств, составляющих государственные и местные бюджеты. Однако такое определение бюджетного права является слишком общим, недостаточно конкретным. Поэтому отношения, составляющие бюджетное право, нуждаются в уточнении. Для этого все отношения, составляющие предмет бюджетного права, разделяются на три группы:

  1. отношения, возникающие по поводу бюджетного устройства;
  2. отношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов бюджетной системы РФ и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы;
  3. отношения по поводу бюджетного процесса.

Таким образом, бюджетное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также от - ношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ.

Каждая группа отношений, составляющих предмет бюджетного права, состоит из более конкретных отношений.

В группу отношений, возникающих по поводу бюджетного устройства РФ, включаются в качестве основных отношения, возникающие между различными субъектами бюджетного права по поводу формирования бюджетной системы РФ, определения ее принципов, установления классификации доходов и расходов бюджетов и т.д.

В группу отношений, возникающих в связи с установлением структуры доходов и расходов, а также распределением их между бюджетами разных уровней, включаются в качестве основных: а) отношения по поводу установления в законодательстве общей системы доходов и расходов, закрепленной за бюджетами каждого уровня бюджетной системы РФ, и механизмов передачи бюджетных средств; б) отношения по поводу установления в законодательстве и правовых актах представительных органов местного самоуправления конкретной системы доходов и расходов, закрепленной на соответствующий финансовый год за бюджетами дого уровня бюджетной системы.

В группу отношений, возникающих по поводу бюджетного процесса, в качестве основных включаются отношения между различными субъектами бюджетного права по поводу: а) составления проектов бюджетов; б) рассмотрения и утверждения проектов бюджетов; в) исполнения бюджетов; г) подготовки и утверждения отчета об исполнении бюджета.

Составной частью всех вышеназванных отношений являются бюджетно-контрольные отношения. Они имеют место на различных стадиях бюджетного процесса, возникают по поводу различ-ных вопросов бюджетной деятельности, и их участниками являются самые различные органы, указанные в ст. 265—272 БК РФ.

Отношения, составляющие предмет бюджетного права, урегу-лированы правовыми нормами, содержащимися в различных ис-точниках. Прежде всего это Конституция РФ, которая определяет основные начала деятельности государственных органов в бюджетной сфере и, таким образом, содержит концентрированное нормативное выражение бюджетно-правовых начал. В ч. 3 ст. 104 Конституции РФ установлена обязательность заключения Правительства РФ по законопроектам об изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета; в п. «а» ст. — обязательность рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета; в п. «а» ч. 1 ст. 114 установлена обязанность Правительства РФ разрабатывать и представлять Государственной Думе бюджет, а также отчет об испол-нении федерального бюджета.

Специальным источником бюджетного права является Бюджетный кодекс РФ, который принят 17 июля 1998 г. и вступил в силу с 1 января 2000 г. Он регулирует всю систему отношений, составляющих бюджетное право.

Источниками бюджетного права являются федеральные законы и законы субъектов РФ, которые регулируют бюджетные отношения в развитие БК РФ. Среди них: Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации», ежегодно принимаемый закон о федеральном бюджете, а также аналогичные законы субъектов РФ. Кроме того, источниками бюджетного права являются законы субъектов РФ, регулирующие общие вопросы бюджетного права. Например, во многих субъектах РФ во исполнение БК РФ приняты законы, регулирующие бюджетный процесс в этих субъектах РФ. Наконец, источниками бюджетного права являются нормативные правовые акты представительных органов местного .самоуправления, регулирующие бюджетные отношения.

В соответствии со ст. 2 БК РФ вышеназванные нормативные правовые акты не могут противоречить данному Кодексу. В случае возникновения такого противоречия приоритет в регулировании бюджетных отношений отдается БК РФ.

Бюджетно-правовые нормы могут содержаться в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также в актах федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти. Среди последних особо заметное место занимают приказы и инструкции Министерства финансов РФ. В силу того, что отношения, составляющие предмет бюджетного права, весьма разнообразны и урегулированы многообразными права, они в различные правовые институты. Эти правовые институты замкнуты в рамках бюджетного права как подотрасли финансового права. Во-первых, в современных условиях в бюджетном праве совершенно явно выделяется правовой институт доходов и расходов различных звеньев бюджетной системы. Он объединяет нормы, регулирующие структуру доходов и расходов бюджетов, а также принципы и механизм их распределения между бюджетами разных уровней бюджетной системы. Во-вторых, бюджетное право содержит правовой институт бюджетного процесса1. Он состоит из правовых норм, регулирующих отношения по поводу составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов, исполнения бюджетов, а также подготовки, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Нормы бюджетного права, содержащиеся в различных источниках права, весьма разнообразны. Прежде всего, они подразделяются на материальные и процессуальные нормы. Материаль-ные нормы закрепляют систему доходов и расходов бюджетов, компетенцию субъектов бюджетного права и т.д. Процессуальные нормы определяют порядок и сроки прохождения бюджета в рамках бюджетного процесса.

В последние годы, в связи с активным развитием бюджетного права, появилась возможность выделять не только регулятивные, но и охранительные нормы бюджетного права. Основная часть бюджетно-правовых норм являются регулятивными. Они регулируют позитивные общественные отношения в финансовой сфере путем предоставления участникам определенных прав и возложения на них обязанностей. К охранительным бюд- жетно-правовым нормам относятся те, которые предусматривают применение мер государственного принуждения за финансовые правонарушения в бюджетной сфере. К их числу относятся нормы, закрепленные в ст. 290 и 291 БК РФ и предусматривающие применение мер финансового принуждения за невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе, а также неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе. Наконец, в последние годы в бюджетном праве появились нормы-дефиниции и нормы-принципы. Они содержатся в ст. 6, 29—38 БК РФ.

Нормы бюджетного права, содержащиеся в различных источ-никах, реализуются субъектами бюджетного права. Субъекты бюджетного права — это те лица, которые обладают бюджетной правосубъектностью и могут благодаря этому участвовать в конкретных бюджетных правоотношениях.

Субъекты бюджетного права подразделяются на три группы:

  1. общественно-территориальные образования, т.е. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования;
  2. органы государственной власти и местного самоуправления, а также ЦБ РФ;
  3. бюджетные учреждения.

Характерной чертой правосубъектности почти всех субъектов бюджетного права (кроме бюджетных учреждений) является то, что она выражается в их компетенции, т.е. определенной системе правомочий, где права субъектов являются одновременно и их обязанностями.

В бюджетном праве доминирующими субъектами являются Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. Это связано с тем, что развитие отношений, составляющих предмет бюджетного права, осуществляется, главным образом, за счет реализации суверенных прав государства, а также прав, принадлежащих муниципальным образованиям. Так, к суверенным правам РФ в целом относятся право на собственный бюджет, право на зачисление доходов в бюджет, право на рассмотрение и утверждение бюджета и др. Соответственно, развитие бюджетных отношений, к примеру, по поводу рассмотрения и утверждения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ осуществляется через реализацию бюджетной компетенции (правосубъектности) РФ и субъектов РФ.

Органы государственной власти и местного самоуправления являются самостоятельными субъектами бюджетного права, поскольку обладают бюджетной компетенцией. К этой группе субъектов бюджетного права относятся исполнительные органы власти, осуществляющие составление и исполнение бюджетов, составление отчетов об их исполнении, Счетная палата РФ, финансово- контррльные органы в субъектах РФ, Банк России и т.д.

Бюджетные учреждения являются субъектами бюджетного права лишь потому, что участвуют в сметном процессе, т.е. в процессе составления и доведения смет до вышестоящего распорядителя бюджетных средств (ст. 221 БК РФ). В конечном итоге, исполнение бюджета осуществляется с учетом этих смет (п. 1 ст. 226, ст. 251 БК РФ).

Субъекты бюджетного права, реализуя бюджетно-правовые нормы, вступают в бюджетные правоотношения: Последние могут быть определены как общественные отношения, возникающие на основе норм бюджетного права.

Бюджетные правоотношения являются разновидностью фи-нансово-правовых отношений, поэтому для них характерны все признаки последних. Вместе с тем, бюджетные правоотношения характеризуются некоторыми особенностями, обусловленными предметом бюджетного права.

Во-первых, круг субъектов бюджетных правоотношений в сравнении с финансовыми правоотношениями в целом значительно уже. Субъектами бюджетных правоотношений являются лишь Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, а также органы государственной власти, местного самоуправления, Банк России и бюджетные учреждения. Физические лица, организации, в том числе юридические лица не являются субъектами бюджетных Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования как субъекты бюджетных правоотношений выступают в лице представительных органов власти. Например, в бюджетно-процессуальном правоотношении по поводу рассмотрения и бюджета одной стороной правоотношения является Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования в лице соответствующих законодательных (представительных) органов власти, а другой стороной правоотношения — исполнительный орган власти, представивший бюджет на рассмотрение и утверждение в соответствующий представительный орган власти.

Во-вторых, только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерен столь уникальный объект как закон о бюджете на текущий год, проект бюджета и бюджет как плановый акт. Например, объектом бюджетно-правового отношения по рассмотрению и утверждению бюджета является проект соответствующего бюджета на следующий финансовый год, а объектом правоотношения по исполнению бюджета является бюджет как плановый акт и одновременно закон (постановление), которым он утвержден.

В-третьих, в системе финансовых правоотношений только для бюджетных правоотношений в ряде случаев характерна цикличность. Это обусловлено цикличностью бюджетного процесса и ограниченностью срока действия бюджетного закона. Так, в частности, бюджетные правоотношения по поводу исполнения бюджета ограничены сроком действия закона о бюджете, который принимается на один финансовый год (ст. 5 БК РФ). После окончания финансового года и принятия нового закона о бюджете правоотношения по поводу исполнения бюджета возникают

При более тщательном научном анализе могут быть выявлены и многие другие особенности бюджетно-правовых отношений.

Общая характеристика доходов и расходов бюджетов

В соответствии с бюджетным и налоговым законодательством формируются доходная и расходная части государственных и местных бюджетов. Все доходы и расходы разграничиваются между бюджетами, т.е. определяются виды и объемы доходов и расходов, которые поступают в бюджеты различных уровней.

Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых поступлений, а также за счет безвозмездных перечислений (ст. 41БКРФ).

К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством РФ федеральные, региональные и мест-ные налоги и сборы, а также пени и штрафы, связанные с нарушением налогового законодательства. Полностью учитываются в налоговых доходах бюджетов размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджете.

К неналоговым доходам относятся:

Доходы бюджетов каждого уровня бюджетной системы в зависимости от порядка зачисления в бюджет подразделяются на собственные и регулирующие. Собственные доходы — это такие доходы бюджетов, которые законодательством РФ закреплены на постоянной основе полностью или частично за определенным бюджетом — федеральным, региональным или местным (ст. 47 БК РФ).

В соответствии со ст. 47 БК РФ к собственным доходам бюджетов относятся:

  • налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством РФ;
  • неналоговые доходы, указанные в ст. 41 БК РФ, за исключением финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
  • иные неналоговые доходы, а также безвозмездные перечисления.
  • перечень собственных доходов бюджетов, данный в ст. 47 БК РФ, конкретизируется в БК РФ применительно к бюджету каждого уровня бюджетной системы РФ.

В ст. 50—52 БК РФ дана характеристика собственных доходов федерального бюджета. К их числу относятся:

  • федеральные налоги и сборы, определенные налоговым законодательством РФ в той части, в которой они поступают в федеральный бюджет в соответствии с законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. К их числу относятся: налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, налог на доходы физических лиц, налог на прибыль и т.д. Исходя из ст. 9 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год», налог на добавленную стоимость является собственным доходом федерального бюджета в размере 100% дохода, акцизы — в размере 100% дохода, налог на прибыль — в размере Ц% доходов от поступлений данного налога. Таким образом, важно понять, что о собственных налоговых доходах федерального бюджета можно судить, исходя из ст. 50 БК РФ, а также закона о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год;
  • таможенные сборы, таможенные пошлины и иные таможенные платежи;
  • государственная пошлина в соответствии с законодательством РФ.

К собственным доходам федерального бюджета относятся и неналоговые доходы, которые формируются в соответствии со ст. 41—47 БК РФ. При этом, только в федеральный бюджет поступают: прибыль ЦБ РФ по нормативаж, установленными федеральными законами. В настоящее время ЦБ РФ перечисляет в бюджет 50% своей прибыли; доходы от внешнеэкономической деятельности.

В ст. 56, 57 БК РФ дана развернутая характеристика собственных доходов бюджетов субъектов РФ. К их числу относятся: региональные налоги и сборы в той части, в они поступают в бюджеты субъектов РФ в соответствии с законами о бюджетах субъектов РФ и Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ.

В ст. 61 и 62 БК РФ определяются собственные доходы местных бюджетов. Среди них: местные налоги и сборы, определенные налоговым законодательством РФ, Перечень которых дан в ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»; государственная пошлина, за исключением той, ко* торая поступает в федеральный бюджет; неналоговые доходы местных бюджетов, формируемые в соответствии со ст. БК РФ.

К собственным доходам бюджетов могут относиться также безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, иностранных субъектов (например, гранты для поддержки бюджета или на иные цели, связанные с реализацией функций государства).

Кроме собственных (закрепленных) доходов бюджетов существует трутт&регулирующихдоходов. Регулирующие доходы бюджетов — это федеральные и региональные налоги и другие платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в- процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов (ст. 48 БК РФ).

Перечень регулирующих доходов ежегодно утверждается в законе о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который распределяет передан-ные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня. На-пример, о перечне регулирующих доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, а также бюджетами за-крытых административно-территориальных образований можно судить, исходя из ст. 27 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год». В качестве регулирующих здесь выступают акцизы, налог на доходы физических лиц и т.д.

Теоретически любой собственный (закрепленный) доход может быть установлен в соответствующем законе о бюджете как регулирующий, если это стабильный источник дохода и от него можно передать часть дохода в нижестоящий бюджет.

При распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны со-ставлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

Расходы, осуществляемые из бюджетов различных уровней бюджетной системы, определены в ст. 84—87 БК РФ.

Основу распределения расходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы РФ составляет компетенция Россий-ской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, закрепленная в Конституции РФ и других нормативных актах. За счет расходов федерального бюджета реализуется, главным об-разом, компетенция Российской Федерации; за счет бюджетов субъектов РФ — компетенция субъектов РФ, а за счет бюджетов муниципальных образований — компетенция муниципальных образований.

Анализ содержания компетенции вышеназванных субъектов позволяет выделить следующие принципы распределения расходов между бюджетами различных уровней:

  • принцип значимости расходов;
  • принцип подчиненности организаций при утверждении расходов каждого бюджета.

Принцип значимости бюджетных расходов означает, что расходы, имеющие общегосударственное значение, производятся из федерального бюджета; расходы, имеющие местное значение, — из местного бюджета и т.д.

В силу их общегосударственного значения выделяются из федерального бюджета (ст. 84 БК РФ), а расходы на благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований, содержание органов местного самоуправления — из местного бюджета (ст. 87 БК РФ). Это в полной мере соответствует компетенции РФ и муниципальных образований.

Принцип подчиненности организаций при утверждении расходов каждого бюджета означает, что из федерального бюджета должны выделяться средства для учреждений федерального подчинения, из региональных бюджетов — для бюджетных учреждений, состоящих на бюджете субъекта РФ, и т.д.

При распределении расходов между бюджетами различных уровней принимается во внимание совокупность вышеозначенных признаков.

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные.

Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Капитальные расходы бюджетов это часть расходов бюджетов, которая обеспечивает инновационную и инвестиционную деятельность в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством. Эти расходы связаны с созданием или увеличением имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. В настоящее время порядок и условия формирования бюджета развития на федеральном уровне оп-ределены Федеральным законом «О бюджете развития Российской Федерации» от 26 ноября 1998 г.

Текущие расходы бюджетов это' часть расходов бюджетов, обеспечивающая функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее, функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы России должно базироваться на минимальных социальных стандартах, нормативах затрат на оказание государственных услуг и единых методологических расчета бюджетной обеспеченности (ст. 65 БК РФ). Однако в настоящее время эти нормативы еще не утверждены.

Правовой режим дефицита бюджета

Под дефицитом бюджета понимается превышение расходов над доходами. Размер дефицита федерального бюджета утверждается законом о федеральном бюджете, а бюджета субъектов РФ и местных бюджетов — соответственно законом о бюджете субъекта РФ и нормативным актом представительного ор-гана местного самоуправления о бюджете на соответствующий год.

Все федеральные бюджеты РФ в 90-х гг. принимались с бюд-жетным дефицитом, что свидетельствовало о кризисном состоянии экономики и финансов в государстве, и только федеральный бюджет на 2001 г. был принят без бюджетного дефицита. Бюджетный дефицит связан с одним из принципов действия бюджетной системы РФ — принципом сбалансированности бюджетов. Являясь основным финансовым планом по формированию и перераспределению централизованного фонда денежных средств российского государства, федеральный бюджет утверждается как закон, однако при этом не перестает финансовым планом. Доходы и расходы должны быть сбалансированы, как того требует финансовое планирование, т.е. доходы должны равняться расходам. Такие бюджеты называются бездефицитными бюджетами. Бюджеты, у которых доходы больше, чем расходы, называются профицитными бюджетами; профицит — это часть денежных средств, составляющая превышение доходов над расходами. Бюджеты, у которых расходная часть превышает доходы, называются дефицитными бюджетами.

БК РФ впервые в российской истории бюджетно-правового регулирования четко установил пределы дефицитов бюджетов различных уровней бюджетной системы и источники финансирования дефицитов. Согласно ст. 92 БК РФ размер дефицита федерального бюджета в соответствующем законе о федеральном бюджете не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ в соответствующем финансовом году.

Дефицит федерального бюджета может финансироваться за счет внутренних и внешних источников (ст. 94 БК РФ). Внутренними источниками финансирования бюджетного дефицита являются:

  • кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в российской валюте;
  • государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
  • бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
  • поступления от продажи имущества, находящегося в госу-дарственной собственности;
  • сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;
  • изменение остатков средств по учету средств федерального бюджета.

К внешним источникам финансирования бюджетного дефицита относятся:

  • государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
  • кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, представленные в иностранной валюте, привлеченные Россией.

Размер дефицита бюджета субъекта РФ, утвержденный законом этого субъекта о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Однако, если в законе предусмотрены размеры поступлений от продажи имущества, то предельный размер дефицита субъекта РФ может превысить ограничения (15%), но не более чем на величину поступлений от продажи имущества. В ст. 95 БК РФ установлены только внутренние источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в следующих формах:

  • государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;
  • бюджетные ссуды и бюджетные кредиты полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
  • кредиты, полученные от кредитных организаций;
  • поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;
  • изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.

Размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом (решением) представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и из бюджета субъекта РФ. В случае утверждения нормативным актом о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества, предельный размер дефицита местного бюджета может превышать ограничение (10%), но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета являются внутренние источники в следующих формах:

  • муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;
  • кредиты, полученные от кредитных организаций;
  • бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
  • поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;
  • изменения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

В ст. 93 БК РФ содержится общий запрет на финансирование дефицита бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ за счет кредитов Банка России, а также приобретенных Банком России долговых обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований при их первичном размещении.

Правовой режим межбюджетных отношений

Понятие «межбюджетные отношения» впервые появилось именно в БК РФ (гл. 16 ст. 129—142). В ст. 129 БК РФ они определены как отношения, возникающие между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Развитие межбюджетных отношений связано с развитием бюджетного федерализма в России, базирующегося на ст. 71, 72, 73 Конституции РФ. Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999—2001 гг. была одобрена в 1998 г. и реализуется до настоящего времени. Этапным моментом реформирования явилось принятие Бюджетного кодекса РФ.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

  • распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
  • разграничение (закрепление) на постоянной основе и рас-пределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
  • равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
  • выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований;
  • равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Принципы межбюджетных отношений объединяют все, уровни бюджетной системы и в то же время лежат в основе разграничения доходов и расходов между ними.

Что касается принципа распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы,то согласно ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы базируется на:

  • основе минимальных государственных социальных стандартов;
  • нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг;
  • единых методологических основах расчёта минимальной бюджетной обеспеченности.

Бюджетный кодекс РФ, впервые применяя такие понятия как «минимальные государственные социальные стандарты», «минимальная бюджетная обеспеченность», устанавливает (ст. 6), что под «минимальными государственными социальными стандартами понимаются государственные услуги, предоставляемые гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, гарантируемых государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации». «Минимальная бюджетная обеспеченность — это минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующего бюджета». Однако до настоящего времени закон о государственных минимальных стандартах еще не принят. Поэтому до его принятия порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Иными словами, пока расходы федерального бюджета в части финансовой помощи определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Распределение расходов по определенным уровням бюджетной системы осуществляется также через передачу расходов из одного уровня бюджетной системы в другой. Так, согласно ст. 130 БК РФ отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов а также из последних в местные бюджеты только путем включения соответствующих норм в закон о федеральном бюджете или соответственно в закон субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год и одновременно в бюджет РФ.

Большая часть межбюджетных отношений связана с реализацией принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований. Фактически к этому же сводится реализация принципа выравнивания уровней минимальной бюджетной Принцип равенства предполагает, что все субъекты РФ и муниципальные образования обладают юридическими возможностями при формировании своих бюджетов. Однако фактически их возможности могут быть разными и зависят от социально-экономических, географических, климатических особенностей российского государства и т.д.

Особое значение для развития межбюджетных отношений имеет принцип разграничения доходов между уровнями бюджетной системы. В мировой практике используются различные способы разграничения доходов внутри бюджетной системы; в ности, к ним относятся:

  • разграничение конкретных доходов и налогов по уровням бюджетной системы;
  • распределение поступлений от налогов путем закрепления за каждым уровнем бюджетной системы конкретной доли налога в пределах единой ставки или процентных отчислений от налога;
  • установление территориальных надбавок к федеральным налогам.

Все эти способы используются в межбюджетных отношениях и связаны с налоговой системой России.

Впервые в 1991 г. Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», налоги были закреплены за определенными бюджетными уровнями: федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ местными бюджетами. Отсюда и названия: федеральные налоги, налоги субъектов РФ и местные налоги.

К федеральным налогам, в частности, были отнесены налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, налог на прибыль др.; в бюджеты субъектов РФ поступали налог на имущество организаций, лесной доход и др.; в местные бюджеты — налог на имущество физических лиц, земельный налог и т.д.

В 1998 г. была принята первая часть Налогового кодекса РФ, в котором устанавливалась новая система налогов (ст. 13, 14, 15), так же, как и в Законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», «привязанная» к уровням бюджетной системы. Новая система налогов была введена в действие с принятием второй части Налогового кодекса РФ с 1 января 2001 г. К сожалению не все налоги, перечисленные в ст. 13, 14, 15 НК РФ, действуют, поскольку пока они законодательно не установлены. К таким налогам относятся: налог на доходы от капитала, который не поступает пока в федеральный бюджет, налог на недвижимость, не поступающий в региональные бюджеты, и др.

Закрепление доходов за уровнями бюджетной системы поло-жительно влияет на развитие межбюджетных отношений, ибо наделяет бюджеты собственными которые гарантируют бюджетную самостоятельность регионам и муниципальным образованиям. Вероятно в будущем собственные доходы станут основой, а может быть и единственным способом формирования доходной части любого бюджета. В настоящее время в доходной части бюджетов любого уровня бюджетной системы значительное место занимают дополнительные доходы или финансовая помощь из вышестоящих бюджетов.

Передача доходов из бюджета одного уровня бюджетной системы РФ бюджету другого уровня производится в соответствии с БК РФ. Собственные доходы федерального бюджета могут передаваться бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам по нормативам, установленным законом о федеральном бюджете на срок не менее трех лет и Федеральным законом «О финансовых основах местного в Российской Федерации». Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство РФ (ст. 52 БК РФ). Аналогичным образом собственные доходы бюджетов субъектов РФ от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов РФ на срок не менее трех лет.

Доходы, которые передаются из вышестоящего бюджета бюд-жетной системы в нижестоящий на вышеперечисленных условиях, называются регулирующими доходами.

Перечень регулирующих доходов и процентные отчисления от них в нижестоящие бюджеты установлены в том законе о бюджете, которого доходы передаются. К ним, как правило, относят наиболее стабильные доходы, например, НДС, акцизы, налог на доходы физических лиц и др. Например, доходы НДС в 2000 г. на товары (работы и услуги), производимые на территории РФ, зачислялись в бюджеты субъектов РФ в размере 15%, а 85% дохо-дов зачислялись в федеральный бюджет. Акцизы на этиловый спирт из пищевого сырья, водку и ликероводочные изделия, спиртосодержащие растворы, производимые территории РФ, зачисляются в бюджеты субъектов РФ в размере 50%. Акцизы на остальные товары, производимые на территории РФ, полностью поступают в бюджеты субъектов РФ. Что касается налогов на доходы лиц, то в 2000 г. в субъекты РФ они поступали в размере 84%, в 2001 — 99%.

Бюджетное регулирование внутри бюджетной системы РФ связано и с долговременным квотированием (разделением) либо ставки налога, либо дохода, поступающего за налоговый период. Например, ставка налога на прибыль (24%) с 1995 г. разделена между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ. В настоящее время 7,5% ставки налога закреплено за федеральным бюджетом, а до 14,5% ставки налога поступает в бюджеты субъектов РФ, 2% зачисляется в местные бюджеты. В налоговом законодательстве имеют место случаи, когда квоты на доходы устанавливаются в процентном соотношении. Например, доходы от единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности поступают в размере 25% общей суммы единого налога в федеральный бюджет; 50% — в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Доходы от налога с продаж зачисляются в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты в размере соответственно 40% и 60% и направляются на социальные нужды малообеспеченных групп населения.

Одним из вариантов бюджетного регулирования является установление территориальных надбавок к федеральным налогам. В таком порядке перечисляется, например, налог на игорный бизнес. В Федеральном законе «О налоге на игорный бизнес» установлены минимальные ставки налога с каждого объекта игорного бизнеса, к которым относятся игровой стол, игровой автомат, касса тотализатора, касса букмекерской конторы. Доход от налога по федеральной ставке поступает в федеральный бюджет. Субъекты РФ в соответствии с. федеральным законом имеют право принимать аналогичные законы и устанавливать ставки с объектов игорного бизнеса более высокие, чем федеральные. Все доходы, превышающие доходы, установленные в федеральном законе, поступают в бюджеты субъектов РФ.

Субъекты Федерации, получив квоты от федеральных налогов и доходов, могут передать часть их в муниципальные бюджеты либо устанавливают в своих законах о бюджете перечень своих регулирующих доходов, от которых производятся отчисления в муниципальные (местные) бюджеты. В практике совершенствования межбюджетных отношений целесообразно использовать как собственные (закрепленные), так и регулирующие доходы, так как механизм разграничения доходов по звеньям бюджетной системы создает условия для обеспечения финансовой самостоятельности любого органа государственной власти, гарантирует осуществление целенаправленной политики на каждом уровне.

Кроме перераспределения налогов и доходов из вышестоящего бюджета законодательством предусмотрены формы финансовой помощи нижестоящим бюджетам, которые предоставляются на определенных условиях (ст. 133—142 БК РФ).

Оказание финансовой помощи из федерального бюджета субъ-ектам РФ может быть осуществлено в следующих формах (ст. 133 БК РФ):

  • предоставление дотаций на выравнивание уровней мини-мальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
  • предоставление субвенций субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;
  • предоставление бюджетных кредитов;
  • предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.

В ст. 139 БК РФ определены формы выделения финансовой помощи из бюджета субъекта РФ местному бюджету. Они могут быть весьма разнообразны: субвенции, бюджетные ссуды, средства из фондов финансовой поддержки муниципальных образований, которые создаются в бюджете субъекта РФ, и др.

Кроме того, финансовая помощь в самых различных формах может выделяться из федерального бюджета непосредственно местным бюджетам (ст. 141 БК РФ).

Дотация — это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. Например, в 2001 г. дотация была предоставлена бюджету города-курорта Сочи (ст. 54 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год»).

Субвенции — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Например, ст. 37 Федерального закона «О федеральном бюджете, на 2001 год» установила выделение субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

Субсидии — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Например, тем же Федеральным законом утверждены суммы субсидий на государственную поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства. Правительство РФ вправе выделять в 2001 г. субвенции и субсидии организациям любой формы и формы собственности и определять порядок их предоставления (ст. Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год»).

Согласно ст. 136 БК РФ субвенции и субсидии предоставляются субъектам РФ на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно:

  • расходов по федеральным целевым программам;
  • капитальных расходов;
  • расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
  • иных целевых расходов.

При этом, порядок предоставления и расчет субвенций и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации определяются либо специальным федеральным законом, либо федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В настоящее время специального закона о порядке предоставления субвенций и субсидий из федерального бюджета не существует. Поэтому порядок их предоставления регулируется только федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Бюджетный — форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001 год» (ст. 58.) Правительство РФ предоставило бюджетные кредиты на:

  • осуществление инвестиционных проектов в угольной отрасли на конкурсной основе на срок до трех лет в сумме, не превышающей 3 млрд руб., с уплатой процентов за пользование бюджетным кредитом в размере годовых;
  • выполнение высокоэффективных научно-технических разработок, имеющих коммерческую значимость, на срок до двух лет в пределах 1% ассигнований, предусмотренных на разработку перспективных технологий приоритетных направлений научно- технического прогресса, с уплатой процентов за пользование бюджетным кредитом в размере 12% годовых;
  • приобретение дорожной техники и другого имущества, необходимого для функционирования федеральных дорог, на срок до четырех лет в сумме до 500 млн руб. с уплатой процентов за пользование бюджетным кредитом в размере 12% годовых.

Использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, выданных российским юридическим лицам, влечет наложе-ние штрафа в размере двойной ставки рефинансирования (учетной ставки) ЦБ РФ, действующей на период использования средств не по целевому назначению. Периодом нецелевого использования средств бюджетного кредита признается срок с даты отвлечения средств на цели, не предусмотренные условиями предоставления бюджетного кредита, до момента их возврата в федеральный бюджет или направления использования по целевому назначению.

Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставленные другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не бЬлее шести месяцев в пределах финансового года. Например, Правительство РФ в 2001 г. вправе в случае необходимости в пределах финансового года предоставлять из федерального бюджета беспроцентные бюджетные ссуды бюджетам субъектов Российской Федерации на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ (временные кассовые разрывы — это несовпадение сроков производства расходов со сроками поступления доходов по бюджету).

В ст. 137 БК РФ определены требования к предоставлению бюджетных ссуд субъектам РФ из федерального бюджета. Они следующие: а) цели предоставления, условия оплаты и порядок возврата целевых бюджетных ссуд определяются ежегодным федеральным законом о бюджете; б) непогашенная к концу года бюджетная ссуда погашается за счет финансовой помощи или за счет регулирующих доходов, получаемых бюджетом субъекта РФ в очередном финансовом году.

В рамках реализации Концепции реформирования межбюджетных Отношений на 1999—2001 гг. в ежегодно принимаемых федеральных законах о федеральном бюджете на очередной финансовый год устанавливается несколько финансовых фондов, непосредственно определяющих межбюджетные отношения. В числе этих фондов: Фонд финансовой поддержки компенсации, Фонд регионального развития, Фонд развития региональных финансов.

Важнейшую роль в межбюджетных отношениях играет Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), который был создан в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношений с бюджетами субъектов РФ в 1994 году». Этим же указом была введена система бюджетных транс - фертов. Понятие «бюджетные трансферты» означает перевод средств в любой форме в нижестоящие бюджеты в виде нормативно-долевых дотаций, рассчитываемых на основе формул, согласованных с субъектами Федерации.

Трансфертная форма перераспределения средств между бюджетами компенсировала различия в стартовых условиях социально-экономического развития регионов, различные уровни затрат в социальной сфере и обеспечила большую прозрачность в меж-бюджетных отношениях. При утверждении размеров нормативов (долей, процентов) для регионов в ФФПР используются не про-гнозируемые данные, а фактические результаты базового года, учитываются предстоящие изменения налогового и бюджетного законодательства, а также потери, вызванные решениями вышестоящих органов бюджетной системы. Рассматривая в целом систему бюджетных трансфертов как положительное явление, следует признать, что основная ее цель — выравнивание социально- экономического развития территорий — не всегда выполнялась, поскольку финансовая помощь направлялась, в основном, на фи-нансирование текущих расходов региональных бюджетов не была связана с эффективным использованием целевой направлен^- ностью трансфертов.

В 2001 г. была изменена методика распределения трансфертов и процедура определения основных параметров, используемых в расчетах (формулах), что отражало изменения, происходящие в экономике России. В основе новой методики — оценка реальной бюджетной обеспеченности региона на основе объективных расходных потребностей (индексы бюджетных расходов) и налоговых ресурсов (индексы налогового потенциала). Трансферты ФФПР распределяются таким образом, чтобы повысить бюджетную обеспеченность регионов с удельными (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности. Одна из новаций реформирования межбюджетных отношений — отказ от использования при оценке бюджетной обеспеченности данных о фактических расходах и доходах регионов. Все расчеты ведутся на основе данных федераль-ных министерств и ведомств (прежде всего Госкомстата России), характеризующих экономику, население, географические условия регионов. Эта концепция нашла свое выражение в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2001 год». В соответствии со ст. этого закона из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ выделяются в качестве трансфертов дотации субъектам РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Кроме того, в 2001 г. некоторым субъектам РФ выделяются из этого фонда субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов и т.д. для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства. Равным образом, территориям Дальнего Востока и Архангельской области из этого фонда выделяются субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию.

В настоящее время ФФПР остается ведущим в межбюджетных отношениях как по объему ресурсов, так и в формировании и развитии методологической базы.

Фонд компенсации связан с выделением из федерального бюджета дополнительных средств для социальной защиты населения регионов, право на которые они получили в связи с принятием некоторых федеративных законов и программ. Например, сегодня выделение субвенций из этого фонда производится на реализацию Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19 мая 1995 г., Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г., Федерального закона «О ветеранах» (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 г.). Одновременно должны быть полномочия субъектов РФ по определению уровня и формы социальной поддержки населения^таким образом, чтобы региональные власти имели возможность сбалансировать объем своих обязательств с предоставляемым из Фонда компенсаций.

Фонд регионального развития был создан в федеральном бюджете на 2001 г. для финансирования федеральных программ развития регионов. Основная цель этого фонда заключается в предоставлении на конкурсной основе инвестиционных субсидий на развитие региональной производственной и социальной инфраструктуры. Одновременно с этим он должен объединить существующие региональные и федеральные ционные программы. Кроме того из средств Фонда оказывается дополнительная финансовая помощь высокодотационным субъектам РФ.

Фонд развития региональных финансов предусмотрен в составе расходов федерального бюджета в 2000—2001 гг,, формируется за счет внешнего займа. В 2001 г. эта сумма была эквивалентна 20 млн долл. США. Фонд предназначен для поддержки реформ на региональном уровне. Доступ к его средствам будут иметь ежегодно 5—10 регионов, прошедшие конкурсный отбор и реализующие программы бюджетных реформ. В 2001 г. планируется завершить отбор регионов для первого транша и объявить тендер для второго транша планируемого внешнего займа. Предварительный отбор прошли г. Санкт-Петербург, Белгородская, Волгоградская, Самарская, Челябинская области, Хабаровский край, Чувашская Республика.