Правовой режим расходов бюджета

Понятие расходов бюджета и их формы. Бюджетное финансирование
Правовые основы финансирования капитальных вложений
Правовой режим бюджетного кредитования

Понятие расходов бюджета и их формы. Бюджетное финансирование

Расходы бюджета являются наиболее значимой составной частью государственных или муниципальных расходов. Категорию «расходы бюджета» можно рассматривать в нескольких аспектах: материальном, экономическом и юридическом. В ст. 6 БК РФ дана материальная характеристика расходов бюджета. Здесь определяется, что расходы бюджета — это «денежные средства, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления».

Экономическое содержание расходов бюджета проявляется через отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованных фондов денежных средств, государства или муниципальных образований по различным направлениям. Формой проявления названных отношений являются конкретные виды бюджетных расходов, многообразие которых обусловлено различными факторами: природой и функциями государства и местного самоуправления, уровнем социально-экономического развития страны, методами бюджетного регулирования, территориальным устройством государства и т.п.

Юридическая сторона бюджетных расходов обусловлена тем, что они осуществляются в правовой форме и имеют отличительные особенности, свойственные процессу использования государственных (муниципальных) централизованных денежных фондов.

В данном аспекте рассмотрения расходы бюджета имеют следующие юридические признаки:

бюджетные расходы — это публичная категория, ибо они идут на покрытие основных направлений государственной и муниципальной деятельности, необходимы всему государству в целом и обеспечивают общие потребности. Публичные расходы приоритетны для государства; бюджетные расходы в большинстве случаев не подлежат возврату. Государство или муниципальные образования производят отпуск денежных средств из бюджета на реализацию своих потребностей на безвозвратной основе. Расходы государства в основном направлены на оплату труда государственных служащих, социальные программы и обслуживание государственного долга;
бюджетные расходы осуществляются государством или муниципальным образованием непрерывно. Выполнение государством своих функций и задач требует бесперебойного, регулярного и повседневного финансирования;
бюджетные расходы являются финансово-правовой категорией, выражающей урегулированные правовыми нормами экономические отношения по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств. Общественные отношения, складывающиеся в процессе распределения и использования централизованных фондов денежных средств, строятся только в соответствии с законодательством;
бюджетные расходы призваны на строго правовой основе обеспечить бесперебойное финансирование задач и функций государства или муниципальных образований.

Таким образом, расходы бюджетов — это публичные непре-рывные затраты государства или муниципальных образований в виде строго опосредованных нормами права экономических отношений по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функций государства (Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований).

Расходы бюджетов осуществляются в соответствии со следую-щими основными принципами:

Принцип федерализма. Основу этого принципа составляет законодательное разграничение полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации, так как именно разграничение компетенции определяет объем расходной ответственности каждого уровня власти и объем по финансированию тех или иных расходов со стороны соответствующего бюджета.

Принцип целевого направления средств. Бюджетные расходы осуществляются строго по целевому назначению в соответст- вни с направлениями расходования, предусмотренными в соответствующих бюджетах.

Принцип безвозвратности (как правило)расходования государственных и муниципальных бюджетных ресурсов. Данный принцип означает, что средства, направленные на финансирование государственных потребностей, не подлежат возмещению. Исключением из названного принципа можно считать бюджетные кредиты юридическим лицам (ст. 76, 77 БК РФ), а также другим уровням бюджетной системы.

Принцип режима экономии. Наличие этого принципа способствует достижению наибольшей эффективности в процессе осуществления государственных бюджетных расходов. Режим экономии — это система форм и методов последовательного сни-жения затрат относительно получаемого результата при условии повышения эффективности от государственного инвестирования.

Принцип бюджетного контроля в ходе осуществления бюджетных расходов.

Принцип законности осуществления государственных и муниципальных бюджетных расходов. Он означает, что расходы бюджета должны производиться на основе действующего законодательства и в определенный период времени. Обязательным условием выделения бюджетных денежных средств является включение их в соответствующий бюджет.

Основой разграничения бюджетных расходов является распределение компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, что в конечном итоге определяет соотношение объемов доходных и расходных частей каждого бюджета в бюджетной системе.

Расходы бюджета любого уровня бюджетной системы подразделяются на текущие и капитальные, что установлено экономической классификацией расходов бюджетов РФ. К текущим относится часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание го-сударственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее финансирование и другие расходы, не относящиеся к капитальным (ст. 68 БК РФ). Капитальные расходы бюджета представляют собой часть расходов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную деятельность, и включает статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается государственное или муниципальное имущество и т.п. В составе капитальных расходов может быть сформирован бюджет развития, правовое положение которого определяется Федеральным законом «О бюджете развития Российской Федерации» от 26 ноября 1998 г. (ст. 67 БК РФ).

В соответствии со ст. 69 БК РФ расходы бюджетов осуществляются в следующих формах:

ассигнований на содержание бюджетных учреждений, которые включают оплату труда в соответствии с трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы; перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды; трансферты населению; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам. Закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями свыше 2000 МРОТ осуществляются только на основании государственных или муниципальных контрактов (заказов). Контракты размещаются на конкурсной основе, если иное не установлено законодательством;
средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам или в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов;
трансфертов населению, включающих в себя ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов РФ, правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Например, из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ выделяются денежные средства на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей;
ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов. Например, в связи с принятием Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. у субъектов РФ воз-никли дополнительные расходы, связанные с реализацией этого закона, поэтому Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2001 год» предусматривает субсидии и субвенции, выделяемые субъектам РФ для финансирования текущих расходов по реализации названного закона;
кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств). Бюджетные кредиты предоставляются как государственным (муниципальным), так и негосударственным (немуниципальным) предприятиям. Лимиты по предоставлению бюджетных кредитов утверждаются в соответствующих бюджетах. Например, согласно ст. 58 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год» Правительство РФ вправе предоставлять бюджетные кредиты на осуществление инвестиционных проектов в угольной отрасли; выполнение высокоэффективных научно-технических разработок, имеющих коммерческую значимость; приобретение дорожной техники и другого имущества, необходимого для функционирования федеральных дорог;
субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам, которые не являются унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями или гражданами-предпринимателями. Они выделяются в случаях, предусмотренных целевыми программами, законами о бюджетах на условиях и в порядке, определенных правилами соответствующих органов управления. Так, из федерального бюджета предоставляются жилищные субсидии гражданам России, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей;
инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц. Финансирование бюджетных инвестиций осуществляется при включении их в целевые программы соответствующих органов власти. Инвестиционные объекты стоимостью свыше 200 тыс. МРОТ рассматриваются в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ. Предоставление бюджетных инвестиций негосударст-венным (немуниципальным) юридическим лицам оформляется участием в уставном (складочном) капитале таких юридических лиц. Бюджетные инвестиции этим лицам оформляются в случае наличия всей проектно-сметной документации и договора об участии органа власти в собственности субъекта инвестиций. Созданные с привлечением бюджетных средств объекты в эквивалентной части уставных капиталов передаются в управление соответствующим органам управления государственным или муниципальным имуществом. Например, согласно ст. 81 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год» средства федерального бюджета направляются на увеличение уставных капиталов с оформлением участия РФ в уставных капиталах Российского банка развития Российского сельскохозяйственного банка;
бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам. Подобные формы расходов бюджетов предусмотрены ст. 133 БК РФ;
кредитов и займов внутри страны за счет государственных внешних заимствований;
кредитов иностранным государствам;
средств на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий. Например, в 2001 г. на финансирование расходов, связанных с погашением Правительством РФ государственных долговых товарных обязательств, направлены средства федерального бюджета в размере 3 млрд руб.

Из анализа ст. 69 БК РФ следует, что в настоящее время понятие бюджетных расходов изменилось, прежде за счет расширения круга бюджетополучателей. К числу последних следует относить:

а) бюджетные учреждения, являющиеся получателями бюджетных ассигнований;
б) юридические лица (помимо бюджетных учреждений), являющиеся получателями бюджетных кредитов, субвенций и субсидий, бюджетных инвестиций и т.д.;
в) физические лица, являющиеся получателями субвенций и субсидий и т.д.;
г) органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, являющиеся получателями бюджетных ссуд, дотаций, субвенций, субсидий в свои бюджеты из бюджетов других уровней бюджетной системы;
д) государственные внебюджетные фонды, являющиеся получателями бюджетных средств в свои бюджеты.

Согласно ст. 163 БК РФ к числу получателей бюджетных средств относятся учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год». Представляется, что это понятие несколько сужено и не в полной мере соответствует ст. 67—69 БК РФ, так как не учитывает физических лиц, органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также государственные внебюджетные фонды как получателей бюджетных средств.

Бюджетные средства расходуются, главным образом, путем финансирования. Бюджетное финансирование — это урегулированное правовыми нормами предоставление государственных или муниципальных денежных средств юридическим и физическим лицам на проведение мероприятий, предусмотренных законом (решением) о соответствующем бюджете на условиях безвозвратности и безвозмездности.

Бюджетное финансирование осуществляется в двух формах: а) в форме прямого финансирования; б) в форме зачетного финансирования.

Прямое финансирование является преобладающим. Оно осуществляется путем реального выделения из бюджета финансовых ресурсов получателям бюджетных средств. Зачетное бюджетной финансирование — это исключительное явление. Оно возможно в случае установления встречных обязательств между бюджетом и получателем бюджетных средств. При этом, порядок проведения зачетного финансирования определяется Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления (ст. 235 БК РФ).

Прямое бюджетное финансирование осуществляется, в большинстве случаев, на основе смет доходов и расходов бюджетных учреждений в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

В ряде случаев бюджетные расходы осуществляются на возвратной и возмездной основе, т.е. путем бюджетного кредитования. Это имеет место в случае предоставления бюджетных креди- юридическим лицам, а также из бюджета одного уровня бюджетной системы в бюджет другого уровня (ст. 133 БК РФ),

В современных условиях расходование бюджетных средств осуществляется.малоэффективно и зачастую бессистемно, что актуализирует задачи концентрации бюджетных ресурсов на наиболее социально значимых программах снижения расходов на государственный аппарат, повышения уровня бюджетного контроля и т.д.

В БК РФ (ст. 84—87) установлен перечень расходов из бюджета каждого уровня бюджетной системы РФ.

федерального бюджета предназначены для материального обеспечения общегосударственных задач и функций. Согласно ст. 84 БК РФ средства федерального бюджета расходуются по двум направлениям: финансирование общегосударственных публичных интересов и выравнивание финансового потенциала субъектов РФ.

Исключительно из федерального бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов:

обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, другие расходы на общегосударственное управление по перечню, определяемому при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый
функционирование федеральной судебной системы;
осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах;
национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;
фундаментальные исследования и содействие научно-тех-ническому прогрессу;
государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта; государственная поддержка атомной энергетики;
ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;
исследование и использование пространства;
содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или ведении органов государственной власти субъектов РФ;
формирование федеральной собственности;
обслуживание и погашение государственного долга РФ;
компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством РФ за счет средств федерального бюджета;
пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного.материального резерва;
проведение выборов и референдумов РФ;
федеральная инвестиционная программа;
обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;
обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых другие уровни власти;
финансовая поддержка субъектов РФ;
официальный статистический учет;
прочие расходы.

Развитие в России федеративных отношений показывает, что за последние пять-шесть лет не произошло принципиальных изменений в структуре расходов, финансируемых из федерального бюджета. Развитие России как федеративного государства обусловливает использование средств федерального бюджета для воздействия на процесс формирования системы расходов субъектов РФ, причем таким образом, чтобы в региональных расходах нашли отражение приоритеты сударственных интересов. В конечном итоге именно от адекватно возложенных на федеральный бюджет расходных полномочий зависит общая концепция финансовой и бюджетной политики всего государства. В современных условиях проведение Россией единой бюджетной политики на территории всего государства нарастанием расходов федерального бюджета по обслуживанию государственного долга, что приводит к сокращению подлежащих распределению общегосударственных бюджетных средств.

Бюджеты субъектов РФ должны обеспечивать материальными ресурсами деятельность региона, а также полномочия, делегированные федеральными органами власти на региональный уровень. Из бюджетов субъектов РФ финансируются следующие функциональные виды расходов (ст. 86 БК РФ):

обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ;
обслуживание и погашение долга субъектов РФ;
проведение выборов и референдумов субъектов РФ;
обеспечение реализации региональных целевых программ;
формирование государственной собственности субъектов РФ;
осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ;
содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ;
обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов РФ;
оказание финансовой помощи местным бюджетам;
обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;
компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов;
прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов РФ.

Органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают порядок и направления расходования средств собственных бюджетов. Средства муниципальных бюджетов предназначены для материального покрытия полномочий органов местного самоуправления, а также отдельных полномочий, делегированных государством на местный уровень. Исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов (ст. 87 БК РФ):

содержание органов местного формирование муниципальной собственности и управление ею;
организация, содержанием развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);
содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
организация транспортного обслуживания населения и уч-реждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
обеспечение противопожарной безопасности;
охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;
реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
обслуживание и погашение муниципального долга;
целевое дотирование населения;
содержание муниципальных архивов;
проведение муниципальных выборов и местных референдумов;
финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Названный перечень расходов местных бюджетов не относится к муниципальным образованиям, входящим в состав городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга. В этих субъектах РФ расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов, определяются соответствующим региональным законодательством.

В резервной части бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ предусматривается создание резервных фондов органов ис-полнительной власти и резервных фондов органов местного самоуправления. Средства этих фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году. Э настоящее время правовой режим резервного фонда в феде-ральном бюджете определен Положением о порядке расходования средств резервного фонда Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г.

Этот фонд создан для финансирования непредвиденных мероприятий федерального значения, не предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год.

Фонд образован исключительно за счет средств федерального бюджета. Направлениями использования средств этого фонда являются: государственная поддержка общественных объединений; проведение юбилейных мероприятий общегосударственного значения; изготовление государственных наград, юбилейных медалей; проведение выставок, встреч, семинаров на высшем уровне по проблемам общегосударственного значения; выплаты разовых премий гражданам за заслуги перед государством; проведение ремонтных работ; издание сборников нормативных актов и др.

Решения Правительства РФ о выделении средств из резервного фонда принимаются в случаях, когда средств, находящихся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих эти мероприятия, недостаточно.

В расходной части федерального бюджета, кроме того, предусматривается создание резервного фонда Президента РФ в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета. Расходование средств резервного фонда Президента РФ осуществляется на основании письменного распоряжения Президента РФ на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента РФ (ст. 82 БК РФ).

Расходы бюджетов не могут быть произвольно увеличены каким-либо нормативным актом, в том числе федеральным законом. Более того, БК РФ в п. 5 ст. 83 устанавливает приоритет бюджетного закона над всеми другими законами в части вания. Он сформулирован так: «В случае, если законодательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон (решение) о бюджете».

Финансирование новых видов расходов или увеличение финансирования существующих видов расходов, установленных в том или ином законе, может осуществляться только в двух случаях:
а) начала очередного финансового года — при условии их включения в закон (решение) о бюджете;
б) в текущем году — после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете.

В настоящее время правомерно говорить о финансово-правовом институте расходов бюджетов. Это обусловлено установлением в БК РФ целой системы .норм, регулирующих расходы бюджетов (ст. 65—88 БК РФ).

Правовые основы финансирования капитальных вложений

В государственных и местных бюджетах капитальные вложения в особую группу, а их образует бюджет развития.

В системе бюджетных расходов капитальные вложения имеют особое значение, поскольку связаны с вложением бюджетных средств в основные фонды и нематериальные активы, с созданием государственных (муниципальных) запасов и резервов. Затраты на воспроизводство основных фондов включают расходы на новое строительство и развитие действующих объектов государственной и муниципальной собственности (их реконструкцию, расширение или техническое перевооружение), инвестиционные субсидии, долгосрочные бюджетные кредиты и государственные гарантии инвесторам, финансирующим высокоэффективные проекты.

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими финансирование капитальных вложений, являются БК РФ, Федеральный закон «О бюджете развития Российской Федерации» от 26 ноября 1998 г., Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г. в редакции закона от 2 января 2000 г., соответствующие нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Согласно Закону РФ « Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации» капитальные вложения — это инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскатель- ские работы и другие затраты.

Капитальные вложения могут направляться в объекты, находящиеся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, за исключением тех видов вновь создаваемого или модернизируемого имущества, инвестиции в которое не допускаются федеральным законодательством. Капитальные вложения в объекты, создание и использование которых не соответствуют законодательству Российской Федерации и утвержденным в установленном порядке стандартам (нормам и правилам), запрещаются. Финансирование капитальных вложений осуществляется инвесторами за счет собственных или привлеченных денежных средств.

Органы государственной власти РФ и ее субъектов осуществляют регулирование капитальных вложений, используя для этого различные формы и методы, открытый перечень которых установлен законодательством:

во-первых, создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем: совершенствования системы налогов, механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений; установления субъектам инвестиционной деятельности специальных налоговых режимов, не носящих индивидуального характера; защиты интересов инвесторов; предоставления субъектам инвестиционной деятельности льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, не противоречащих законодательству РФ; расширения использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства и строительства объектов социально-культурного назначения; создания и развития сети информационно-аналитических центров, осуществляю-щих регулярное проведение рейтингов и публикацию рейтинговых оценок субъектов инвестиционной деятельности; принятия антимонопольных мер; расширения возможностей использования залогов при осуществлении кредитования; развития финансового лизинга в РФ; проведения переоценки основных фондов в соответствии с темпами инфляции; создания возможностей фор-мирования субъектами инвестиционной деятельности собственных инвестиционных фондов;

во-вторых, — прямое участие государства в инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем: разработки, утверждения и финансирования инвестиционных проектов, осуществляемых РФ совместно с иностранными государствами, а также инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов РФ; формирования перечня строек и объектов технического перевооружения для федеральных государственных нужд и финансирования их за счет средств федерального бюджета; предоставления на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств федерального бюджета (бюджета развития РФ), а также за счет средств бюджетов субъектов РФ1; размещения на конкурсной основе средств федерального бюджета (бюджета развития РФ) и средств бюджетов субъектов РФ для финансирования инвестиционных проектов; проведения экспертизы инвестиционных проектов в соответствии с законодательством РФ; защиты российских организаций от поставок морально устаревших и материалоемких, энергоемких и ненаукоемких технологий, оборудования, конструкций и материалов; разработки и утверждения стандартов (норм и правил) и осуществления контроля за их соблюдением; выпуска облигационных займов, гарантированных целевых займов; вовлечения в инвести-ционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в государственной собственности; предоставления концессий российским и иностранным инвесторам по итогам торгов (аукционов и конкурсов) в соответствии с законодательством РФ.

Формы, методы и основы регулирования капитальных вложений органами местного самоуправления аналогичны государственному уровню, но реализуются только в рамках финансовой компетенции муниципальных образований. По согласованию с органами местного самоуправления допускается их участие в финансировании проектов, осуществляемых Российской Федерацией и (или) ее субъектами.

В соответствии с БК РФ расходы на финансирование бюджетных инвестиций предусматриваются соответствующим бюджетом при условии включения их в федеральную или региональную целевую программу, либо в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления. При этом федеральные инвестиционные объекты, предусматривающие расходы в сумме более 200 тыс. МРОТ, подлежат рассмотрению и утверждению в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ. В федеральную адресную инвестиционную программу могут быть включены объекты государственной собственности субъектов РФ и объекты муниципальной собственности, что влечет возникновение особой группы межбюджетных правоотношений, складывающихся между органами государственной власти федерального уровня и органами государственной власти субъектов РФ (органами местного самоуправления) относительно передачи из федерального бюджета ассигнований, предусмотренных на финансирование названных объектов.

Бюджетные инвестиции на особых условиях могут предоставляться и юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями. Осуществление капиталовложений в подобные предприятия влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов и имущества юридических лиц, что оформляется соответствующим образом как участие Российской Федерации, ее субъектов или муници-пальных образований в уставных капиталах инвестируемых лиц. В проект бюджета капиталовложения подобные цели включаются только при наличии технико-экономического обоснования инвестиционного проекта, проектно-сметной документации, плана передачи земли и сооружений, проекта договора между РФ, исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местного самоуправления и инвестируемым юридическим лицом об участии государства или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. Созданные в результате инвестирования бюджетных средств объекты в эквивалентной части уставных капиталов и имущества передаются в управление соответствующим государственным или муниципальным органам. Бюджет развития РФ предназначен для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов бюджета1. Доходы бюджета развития складываются за счет внутренних и внешних заимствований России на инвестиционные цели; части доходов от использования, продажи и приватизации федерального имущества; доходов от бюджетных инвестиционных ассигнований на условиях возвратности, срочности и платности; отчислений от части поступлений и размещения государственных ценных бумаг др. Платность за пользование средствами бюджета развития устанавливается в виде процентов либо в качестве закрепления в государственной собственности части акций создаваемого акционерного общества. Размер процентов за пользование средствами бюджета развития определяется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Размещение средств бюджета развития осуществляется исключительно на конкурсной основе, механизм реализации которой устанавливается Правительством РФ, а относительно бюджета развития субъекта РФ — органом исполнительной власти соответствующего региона. Использование временно свободных денежных средств бюджета на финансовые операции, не связанные с инвестиционными проектами, не допускается.

Особенностью складывающихся правоотношений в сфере ка-питаловложений из бюджета развития является возможность делегирования отдельных бюджетных прав (компетенции) РФ на уровень субъектов РФ. Здесь субъекты РФ выступают не как получатели средств федерального бюджета, а как реализаторы, про-водники федерального центра по осуществлению целей и задач бюджета развития. Объектами данных правоотношений являются выдача заключений, предусматривающих принятие субъектом Федерации обязательств по предоставлению государственной поддержки инвестиционных проектов, реализуемых в административных границах субъекта Федерации; проведение инвестиционных конкурсов бюджета развития по отдельным категориям инвестиционных проектов; предоставление государственных гарантий за счет средств бюджета развития или финансируемых из бюджета развития на условиях возвратности, платности и срочности.

В целях повышения эффективности капиталовложений, создания условий для широкого привлечения финансовых ресурсов, в том числе от иностранных инвесторов и для реализации приоритетных инвестиционных проектов Указом Президента РФ от 15 марта 1993 г. было образовано государственное предприятие — Российская финансовая корпорация (РФК). Названная корпорация наделена функциями агента Правительства РФ по финансированию инвестиционных проектов на возвратной и коммерческой основе за счет централизованных финансовых и кредитных ресурсов, направляемых на инвестиционные цели. Финансирование инвестиционных проектов осуществляется РФК за счет средств российских и иностранных инвесторов.

Для мобилизации средств юридических лиц и граждан в инвестиционные проекты РФК имеет право эмитировать и размещать ценные бумаги.

Средства инвестиционного фонда, находящегося в распоряжении РФК, формируются за счет средств республиканского бюджета и кредитов ЦБ РФ, направляемых на финансирование капитальных вложений, части средств внебюджетных фондов, предназначенных для осуществления отраслевых инвестиционных программ, а также средств, аккумулируемых самой корпорацией.

Для осуществления возложенных на нее задач РФК осуществляет ряд функций, основными из которых являются:

конкурсный отбор и экспертиза инвестиционных проектов, обеспечивающих приоритетные направления структурной перестройки экономики, осуществляемых за счет средств корпорации;
предоставление по поручению Правительства РФ кредитов и осуществление финансирования инвестиционных проектов за счет государственных средств, предназначенных на централизованные капитальные вложения, ресурсов ЦБ РФ, а также привлеченных корпорацией средств;
установление договорных отношений с коммерческими банками, которые осуществляют финансирование инвестиционных проектов;
организация контроля за эффективным использованием инвестируемых средств;
привлечение на коммерческой основе средств инвесторов, в том числе иностранных;
предоставление по поручению Правительства РФ государст-венных гарантий иностранным инвесторам и кредиторам;
использование по поручению Правительства РФ иностранных включая их размещение на конкурсной основе, в порядке, установленном действующим законодательством.

Финансово-инвестиционные компании могут создаваться и на уровне субъектов РФ для реализации целей, аналогичных РФК.

Таким образом, государство осуществляет финансирование капитальных вложений с учетом потребностей развития экономики, сохраняя при этом императивные методы воздействия на инвестиционные процессы.

Правовой режим бюджетного кредитования

Средства из бюджетов всех уровней выделяются не только на безвозвратных и безвозмездных условиях, но и путем предостав-ления денежных средств на возвратной, срочной и (или) возмездной основах. К числу возвратных расходов бюджетов относится бюджетный кредит, предоставляющий собой возвратную и воз-мездную форму финансирования юридических лиц или другого бюджета (ст. 6 БК РФ). Аналогичное содержание в рассматриваемое понятие вкладывается и бюджетным законодательством субъектов РФ.

Юридическими признаками бюджетного кредита является возмездностъ и возвратность. Возмездность выражается в начислении процентов к основному долгу, которые так же, как и сумма погашения, вносятся в соответствующий бюджет.

Бюджетный кредит выделяется:

а) юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями (ст. 76 БК РФ);
б) государственным и муниципальным унитарным предприятиям (ст. 77 БК РФ);
в) бюджетам других уровней бюджетной системы РФ (ст. 133 БК РФ).

По общему правилу юридическим лицам, не являющимся го-сударственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетный кредит предоставляется только на условиях возвратности, возмездности, а также 100% -ного имущественного обеспечения заемщиком исполнения своего обязательства по возврату данного кредита. Данное правило может детализироваться в ежегодных законах (решениях) о бюджете. Например, ст. 59 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год» обязывает Правительство РФ выдавать бюджетные кредиты негосударственным или немуниципальным юридическим лицам только под банковские гарантии, поручительства или залог имущества в размере 100% выделяемых кредитов с учетом начисленных процентов по ним.

Обязательным условием предоставления бюджетного кредита названной группе юридических лиц является проведение предва-рительной проверки их финансового состояния. Проверка осу-ществляется финансовым органом или по его поручению иным уполномоченным органом. Бюджетный кредит предоставляется только юридическим лицам, не имеющим просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе. Правовое оформление бюджетного кредита негосударственным или немуниципальным юридическим лицам осуществляется в виде гражданско-правового договора.

Основные условия предоставления бюджетных кредитов деляются при утверждении бюджета на очередной финансовый год (цели кредитования, порядок, лимиты, сроки представления, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов). Так, согласно ст. 58 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год» Правительство РФ имеет право предоставлять бюджетные кредиты на осуществление инвестиционных проектов в угольной отрасли; выполнение высокоэффективных научно-технических разработок, имеющих коммерческую значимость; приобретение дорожной техники и другого имущества, необходимого для функционирования федеральных дорог. Целевое использование бюджетного кредита контролируется уполномоченными государственными или муниципальными органами. Нецелевое использование бюджетного кредита образует состав правонарушения и влечет применение к заемщику мер финансовой ответственности. Так, ст. 60 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год» применительно к данной ситуации устанавливает санкцию в виде штрафа в размере двойной учетной ставки ЦБ РФ. БК РФ устанавливает меры ответственности должностных лиц финансовых органов за нарушение установленного порядка предоставления кредитов, а также за выдачу кредита под обеспечение низколиквидным имуществом.

Бюджетные кредиты государственным и муниципальным унитарным предприятиям выделяются также на условиях возвратности и срочности, но не всегда на условиях платности. Названные заемщики обязаны предоставлять информацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, бюджет, и контрольные органы представительных (законодательных) органов государственной власти или местного самоуправления соответственно.

Бюджетный кредит, представляемый бюджету другого уровня, является не только формой бюджетного кредитования, но и одновременно формой финансовой помощи (ст. 133 БК РФ). Впервые правовое оформление межбюджетного кредитования осуществлено в 1961 г. Законом РСФСР «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, Автономных Советских Социалистических Республик и местных Советов народных депутатов» (ст. 76).

Правовое содержание межбюджетных кредитов устанавливается БК РФ с последующей детализацией в соответствующем территориальном законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год. Порядок предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета определяется Правительством РФ. Таким образом, условия договоров межбюджетного кредитования полностью зависят от властвующего субъекта данных правоотношений — Российской Федерации в лице Федерального Собрания и Правительства РФ. В то же время инициатива вступления в меж-бюджетные кредитные правоотношения может исходить только от субъектов Федерации в лице их органов (п. 3 ст. 104; п. 1 ст. 137 БК РФ), однако все последующие условия договоров определяются Правительством РФ.

Элементом правовой характеристики межбюджетного кредита является целенаправленность привлекаемых средств. Органы государственной власти субъектов РФ имеют право из федерального бюджета кредиты для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов региональных бюджетов по погашению возникших долговых обязательств.

Правовое оформление межбюджетного кредитования осуществляется в виде договоров и соглашений, представляющих собой форму долговых обязательств РФ, субъекта РФ или муниципаль-ного образования, а объем основного долга по названным обязательствам включается в объем государственного (муниципального) долга заимствующей территории. Сведения об осуществленных заимствованиях вносятся в государственную (муниципальную) долговую книгу.

Законодательством не определяется срок возврата бюджетного кредита. БК РФ и бюджетные правовые акты субъектов РФ устанавливают только максимальный срок погашения долговых обязательств субъекта РФ — 30 лет, предоставляя сторонам по договору (соглашению) займа право самостоятельно определять сроки погашения бюджетного кредита.

В современных условиях бюджетное кредитование приобретает существенное значение, поскольку, с одной стороны, позволяет государству (муниципальному образованию) материально поддерживать юридических лиц всех форм собственности и территориальные образования, а с другой — сохранять право собственности на бюджетные денежные средства.