Правовой режим государственных и местных (муниципальных) бюджетов и внебюджетных денежных фондов

Понятие, роль и правовая форма государственного и местного (муниципального) бюджетов

Государственные и местные (муниципальные) бюджеты являются центральным звеном финансовой системы Российской Федерации как и любого другого государства, поскольку бюджет - это необходимый атрибут государственности и основа суверенитета государства. Посредством бюджетов образуются денежные фонды соответствующего государственного или муниципального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и местного самоуправления.

Государственный, как и местный бюджет может быть рассмотрен в трех аспектах:

В материальном аспекте государственный, как и местный бюджет, представляет собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления. Материальное содержание бюджета подвижно. Постоянно меняется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т.д.

Как экономическая категория бюджет представляет собой совокупность экономических, денежных отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих государственных и муниципальных задач и выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления.

Как правовая категория бюджет - это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления.

В законодательстве содержится юридическая характеристика бюджета и с позиций права собственности. Согласно Гражданскому кодексу РФ (п.4 ст. 214) средства государственного бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно государственную казну РФ или субъекта РФ. Таким образом, средства государственного бюджета - часть государственной казны. Средства местного бюджета отнесены к объектам муниципальной собственности и соответственно - составной части муниципальной казны (ст.215). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств: им является не тот или иной орган государственной власти или местного самоуправления, а сами названные государственные или муниципальные образования (РФ, субъекты РФ, города, районы и т.п.). Соответствующие органы власти осуществляют в пределах своей компетенции распоряжение этой собственностью. Конституция РФ (п. «г» ч.1 ст.72) относит вопросы разграничения государственной собственности, куда входят и бюджетные средства, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Понятие бюджета дается в законодательстве. Так, в Законе РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991г. бюджет определяется как форма образования и расходования денежных средств для функционирования органов государственной власти, но это характеризует лишь одну его сторону - связь с функционированием органов государственной власти. К тому же за пределами приведенного определения остались не только другие особенности данной категории, но и местные бюджеты.

Впоследствии в законодательстве была уточнено понятие бюджета. Согласно Бюджетному кодексу 1998г. (ст. 6) бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. При сохранении сходства с вышеприведенным данное определение можно назвать более точным. В нем вместо довольно неопределенного выражения «денежные средства для функционирования органов государственной власти» говорится о «фондах денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»; т.е. уже учитывается отделение и обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной власти на основании Конституции РФ 1993 г., в связи с чем местные бюджеты перестали относиться к государственным.

Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и муниципальных образований, выполнения ими своих задач. В то же время и государственный аппарат и органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления государственной социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны. С помощью бюджета реализуются государственные и местные программы по развитию и нормальному функционированию отраслей народного хозяйства, по охране окружающей природной среды, по развитию и укреплению научно-технического потенциала и культуры страны, поддержанию материального уровня жизни населения, по борьбе с преступностью и т. д.

Наличие бюджета создает возможность для маневрирования при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности и важности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее регионов. В результате бюджет служит реализации задач, наиболее значимых для общества на каждом конкретном периоде его развития. Так, в связи с финансовым кризисом, происшедшем в 1998г., бюджет на сегодняшний день имеет одну из главнейших задач - это преодоление кризисных явлений в экономике государства, поддержание уровня жизни населения, прекращение спада экономики.

Бюджет способствует и развитию международных связей России, таких как, например, укрепление ее взаимоотношений с государствами СНГ, в частности Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999г.» было намечено выделение средств для взноса в бюджет Союза Белоруссии и России в сумме 520 млн. рублей, предоставление кредитов государствам - участникам СНГ.

Государственные бюджеты на (уровнях РФ и ее субъектов) и местные бюджеты утверждаются соответствующими представительными органами власти. В результате этого бюджет приобретает определенную правовую форму. Федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме соответствующих законов (например, ФЗ «О федеральном бюджете на 1999г.»), а местные бюджеты - в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления, как правило - решений. Таким образом, получив правовую форму, бюджет приобретает юридическое значение, а именно: в упомянутых правовых актах на конкретный период времени определяются права и обязанности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований на получение, распределение и использование средств.

Помимо бюджета, утверждаемого в обычном порядке, Закон РСФСР «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе» (ст. 25) предусматривает возможность введения на территории РФ чрезвычайного бюджета.

Чрезвычайный бюджет - это бюджет с особым, более жестким правовым режимом использования средств, основанием для установления которого является введение чрезвычайного положения.

Кроме того, в соответствии с законодательством имеет место на территории РФ еще и консолидированный бюджет, т.е. свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории, используемый для расчетов и анализа. Его необходимость возникла в связи с тем, что по действующему законодательству все бюджеты существуют как самостоятельные, обособленные денежные фонды, в отличие от положения, существовавшего до 90-х гг., когда высшим органом власти утверждался единый государственный бюджет, который объединял все существующие на территории страны бюджеты. Естественно, что для успешного управления делами в такой большой стране, как Российская Федерация, ее территориальных подразделений, для более точного прогнозирования их развития, важно знать какие же средства аккумулируются в рамках данной территории через действующие на ней бюджеты, каковы основные источники их формирования. Поэтому составляются консолидированные бюджеты субъектов РФ (совокупность бюджета субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований) и консолидированный бюджет Российской Федерации, объединяющий федеральный бюджет и свод бюджетов субъектов РФ. В результате такого объединения, в консолидированном бюджете РФ учитываются все бюджеты, от федерального до местных, действующие на территории страны.

В связи с понятием консолидированного бюджета законодательство ввело и другое - минимальный бюджет - это расчетный объем доходов консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, а также низовых звеньев бюджетной системы (сельских, поселковых), покрывающих минимально необходимые расходы, гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти.

Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25 сентября 1997г. (ст.1) дал понятие минимального бюджета применительно к местным бюджетам, увязывая его с государственными социальными стандартами: минимальный местный бюджет - это расчетный объем доходов и расходов местного значения, учитывающий государственные минимальные социальные стандарты. Бюджетный кодекс РФ 1998г. взамен термина «минимальный бюджет» применяет более точный - « минимальная бюджетная обеспеченность», делая его зависимым от минимальных государственных стандартов. Минимальные государственные стандарты - это государственные услуги, предоставление которых гарантируется государством гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счет финансирования из бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

В свою очередь минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной бюджетной обеспеченностью.

Именно реализация норм о минимальных государственных стандартах и их минимальной бюджетной обеспеченности - важное условие выполнения государством своих социальных обязанностей перед гражданами по государственной поддержке семьи, материнства, инвалидов, по осуществлению бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования и т. д.

Бюджетное право и бюджетные правоотношения

В связи с функционированием государственных и местных бюджетов возникает широкий круг общественных отношений, которые регулируются особым подразделением (подотраслью) финансового права - бюджетным правом.

Бюджетное право - центральный раздел особенной части финансового права, связанный с другими разделами и институтами последнего, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей ролью.

Бюджетное право отличается от других подразделений финансового права своим предметом, т.е. содержанием отношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что:

• бюджетное право регулирует отношения Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и соответствующих органов представительной и исполнительной власти;
• эти отношения возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.

Такая общая характеристика бюджетного права и его предмета несомненно нуждается в конкретизации, т.к. бюджетное право тесно связано с другими подразделениями финансового права. С этой целью в бюджетном праве можно выделить следующие блоки норм, которые закрепляют и регулируют:

• бюджетное устройство в РФ, т.е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов;
• структуру доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюджетами;
• компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета;
• бюджетный процесс, т.е. порядок формирования и реализации бюджета, а также отчетности об исполнении бюджета.

На основании всего вышесказанного давайте определим, что же такое бюджетное право.

Бюджетное право - это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, а также бюджетный процесс.

Важнейшими принципами бюджетного права являются принципы федерализма и развития местного самоуправления, свойственные финансовому праву в целом. В бюджетном праве они находят свое проявление, хотя они впрямую не названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его содержание пронизано этими принципами и регулирование бюджетных отношений осуществляется с учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм Конституции РФ.

Принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, которая сочетается с единой бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет.

Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении полномочий органов местного самоуправления по самостоятельному формированию и исполнению местного бюджета в целях решения задач местного значения в соответствии с законодательством Федерации и субъектов РФ.

В бюджетном праве точно также как и в финансовом праве выделяются материальные и процессуальные нормы. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т.д.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка и процедуры прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, форм взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают организационно- правовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджетного права, механизм их осуществления.

Различие материальных и процессуальных норм бюджетного права отражено, например, в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991г., в котором выделен раздел «Основы бюджетного процесса». Этот раздел получил дальнейшее развитие в Бюджетном кодексе 1998г., который наряду с материальными нормами, сосредоточенными в части второй, содержит часть третью - «Бюджетный процесс В Российской Федерации», в которой закреплены процессуальные нормы бюджетного права.

У бюджетного права, равно как и у финансового имеются субъекты. Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права. В круг субъектов бюджетного права входят:

государство и его территориальные подразделения - РФ в целом; субъекты РФ (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образования; закрытые административно- территориальные образования);

органы государственной власти и местного самоуправления - представительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления.

Право на соответствующий бюджет - это основное из материальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или муниципальному образованию, определяет именно их правосубъектность, а не правосубъектность тех или иных государственных или местных органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ. Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это право на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на экономические, социальные и другие потребности территорий. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов.

Процессуальными правами и обязанностями наделены представительные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению бюджета в определенные сроки и при соблюдении установленных форм и т.д.

Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения своих обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений. Для этих правоотношений свойственны определенные особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:

• они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;
• права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования;
• в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют государство, государственные или муниципальные образования или соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные специальной компетенцией.

Бюджетный кодекс РФ 1998г. для характеристики обязанностей органов власти в области расходов бюджетных средств вводит новое в российском законодательстве понятие - бюджетное обязательство. Согласно Кодексу (ст.222) это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Термин «обязательство», свойственный гражданскому праву, в данном случае усиливает ориентированность на соблюдение взаимных прав и обязанностей в бюджетных отношениях.

В нормах бюджетного права также предусмотрены меры ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Они предусмотрены в разных правовых актах - в законах о бюджете на конкретный год, в указах Президента РФ. Бюджетный кодекс РФ привел вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства в систему, посвятив им отдельную часть.

Значение бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и субъектов Федерации. В силу такой важности часть отношений в области бюджета регулируется конституционными нормами.

В 90-х гг. бюджетное право РФ, как и все финансовое право, существенно изменилось, что можно объяснить происшедшими экономическими и политическими переменами в нашем государстве. Формирующееся бюджетное законодательство отразило новые черты России как федеративного государства, повышение уровня самостоятельности субъектов РФ в области бюджета; оно исходит из принципа разделения властей при определении бюджетной компетенции представительных и исполнительных органов власти. В нем проявляются и новые черты, связанные с нацеленностью на переход к рыночным отношениям (изменение структуры бюджетных доходов и расходов, принципов взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами, широкое использование заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и др.). Законодательство отразило и негативные явления в бюджете, свойственные современному периоду, например, постоянный бюджетный дефицит потребовал урегулировать порядок его преодоления.

Перспективы развития бюджетного права определяет Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998г. № 862, Федеральный закон «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» от 29 декабря 1998г., Послание Президента РФ Правительству РФ «О бюджетной политике на 2000 г.».

Основными целями реформы бюджетной политики были определены: повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы; выравнивание возможностей реализации на территории страны минимального уровня социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов; создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

Кроме того, для бюджетного права характерно наличие своих самостоятельных источников. Среди них, прежде всего, следует назвать Конституцию РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исходные начала и принципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст. 71 и 72, определяющие компетенцию РФ и сферу совместной деятельности в данной области РФ и субъектов РФ, ст. 101, 104, 106, 114, устанавливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля за его исполнением, ст.132 о бюджетных правах органов местного самоуправления и др. Помимо этого, и конституционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов, участвующих в ней субъектов.

Среди законодательных актов специального содержания можно выделить Закон РФ об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса как имеющий общее значение для регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон закрепляет основные положения, относящиеся к организации и функционированию бюджетов всех уровней и, помимо этого, - детальную регламентацию относительно федерального бюджета (с 1995 г. действие его ст. 16, ч.3, 20, 21 и 22 приостановлено). Положения названного Закона получили развитие в Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993г. Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете также, помимо конкретных показателей доходов и расходов, содержат правила общего значения, т.е. нормы бюджетного права.

Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995г. и «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25 сентября 1997г. определяют основные положения о роли местных бюджетов, бюджетных правах муниципальных образований и органов местного самоуправления, их взаимоотношениях с органами государственной власти.

Установленные вышеназванными законодательными актами основы правового регулирования конкретизируются в законодательстве субъектов Федерации и нормативных актах органов местного самоуправления, которые тоже относятся к источникам бюджетного права в соответствующих территориях.

В сфере бюджетных отношений помимо законов действуют также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит не последняя роль в практической организации бюджетной деятельности государства (например, Указ Президента РФ «О неотложных мерах по облегчению режима экономии в процессе исполнения бюджета» от 1996г. № 35).

Приведенные примеры федеральных законов и других нормативных актов далеко не исчерпывают всего их перечня, действующего в настоящее время. Принятый 31 июля 1998г., введенный в действие с 1 января 2000г., Бюджетный кодекс РФ в более полной форме регулирует сферу бюджетных отношений, в связи с его введением ряд федеральных законов и иных нормативных актов были изменены или признаны утратившими силу.

Бюджетное устройство в Российской Федерации

Все действующие на территории России бюджеты представляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой. В законодательстве было дано ее определение как основанной на экономических отношениях, государственном устройстве и юридических нормах совокупности федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований.

При этом необходимо заметить, что Бюджетный кодекс (ст.6, 10) расширил рамки бюджетной системы, включил в нее помимо бюджетов, внебюджетные государственные социальные фонды (ст.13). При этом какие-либо муниципальные внебюджетные фонды не упоминаются. Такое объединение необходимо уточнить. С бюджетом названные фонды сближает утверждение их представительными (законодательными) органами власти, которые утверждают и отчеты об исполнении бюджетов этих фондов, но внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом, поэтому мы при рассмотрении нашего курса рассмотрим эти вопросы отдельно. Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы построения, т.е. бюджетное устройство. Правовые нормы, которые закрепляют бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в бюджетном праве основополагающими, т.к. выражают право государства и муниципальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его использовании.

Бюджетное устройство страны определяется в первую очередь ее государственным устройством. В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней - государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления. Для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня - государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. Так, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты штатов и более 82 тыс. бюджетов местных административно- территориальных единиц (округов, муниципалитетов и др.).

В бюджетную систему России также входят бюджеты трех уровней, являясь ее самостоятельными частями. К ним относятся:

• федеральный бюджет;
• бюджеты субъектов Федерации - республиканские бюджеты республик в составе РФ; краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджета автономной области и окружные бюджеты автономных округов.
• местные бюджеты, к которым относятся бюджеты муниципальных образований (бюджеты районов, городов и других административно-территориальных единиц, являющихся муниципальными образованиями в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Федерации).

С 1991 г. при сохранившихся в основном видах бюджетов бюджетное устройство в РФ претерпело значительные изменения. Содержание организационно-правовых принципов взаимосвязи между бюджетами еще в рамках Союза ССР стало иным после принятия бывшими союзными республиками, в том числе и Российской Федерацией, Деклараций о суверенитете. Бюджеты союзных республик обособились от союзного бюджета и перестали представлять вместе с ним единый государственный бюджет, утверждаемый высшим органом государственной власти страны. Обособление бюджетов произошло и в Российской Федерации, что нашло свое закрепление в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В результате государственный бюджет РФ перестал утверждаться как ее основной финансовый план формирования и использования единого денежного фонда, в котором сосредоточивались средства всех бюджетов.

Законодательство закрепило в качестве основы бюджетного устройства принципы единства и самостоятельности бюджетов.

Принцип единства. Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов РФ, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы. Оно проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов. Это взаимодействие осуществляется путем распределения между бюджетами регулирующих доходных источников, создания частичного перераспределения целевых и региональных фондов.

Законодательство определяет организационно-правовые и экономические гарантии единства бюджетной системы. Они состоят: в единстве правовой базы, использовании единых бюджетных классификаций, обеспечивающих сопоставимость доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также статистической и бюджетной информации, позволяющей составить консолидированный бюджет, согласованные принципы бюджетного процесса; единстве денежной системы. Кроме того, только при единстве бюджетной системы возможно проведение единой социально-экономической, финансовой, в том числе налоговой политики в нашей стране.

Бюджетный кодекс тоже содержит нормы, гарантирующие единство бюджетной системы, например, наличие единство форм бюджетной документации, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней и ведения бухгалтерского учета.

Еще один принцип бюджетной системы - это самостоятельность бюджетов, который обеспечивается правом самостоятельного утверждения каждого уровня бюджета соответствующими представительными органами власти, правом определять направления использования и расходования бюджетных средств; наличием собственных источников бюджетных средств; запрещением изъятия дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов, сумм превышения доходов над расходами и экономии по расходам. Таковы основные особенности бюджетного устройства в Российской Федерации и принципов, на которых основана бюджетная система нашего государства.

Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами

В соответствии с законодательством государственные и местные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Кроме того, в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, имеющие свои источники доходов или создаваемые за счет общих бюджетных ресурсов. Они используются на определенные цели соответственно своему предназначению. Однако их доходы и расходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета. Все доходы и расходы бюджетной системы распределяются между бюджетами.

Распределение (разграничение) доходов и расходов бюджетов — это определение видов и объемов доходов и расходов, подлежащих включению в каждый из бюджетов.

Законодательство устанавливает единую для всех уровней бюджетов классификацию доходов и расходов, что обеспечивает сопоставимость их показателей. Такая классификация обусловлена принципом единства бюджетной системы в РФ.

Бюджетная классификация — это группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам с присвоением объекта классификации группировочных кодов. Впервые в России бюджетная классификация утверждена законодательным актом - Федеральным законом «О бюджетной классификации в РФ» от 15 августа 1996г. До принятия этого закона бюджетная классификация утверждалась Министерством финансов РФ.

Требование единства классификации должны обязательно сочетаться с предоставленными правами законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, например, такими как: производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов и порядка ее построения и единства.

Доходы. Все предусмотренные законодательством доходы по социально- экономическому признаку можно подразделить на несколько групп:

• доходы от предприятий и других организаций различных форм собственности;
• доходы от государственного и муниципального имущества и угодий;
• доходы от государственной внешнеэкономической и другой деятельности;
• поступления от личных доходов граждан.

Такая классификация имеет значение для характеристики внутреннего материального содержания доходной части бюджета, связи ее с экономикой страны. Каждая из групп доходов представляет совокупность отдельных видов платежей и поступлений. Среди них важнейшая роль принадлежит налогам, взимаемым с организаций и физических лиц, т.к. бюджет на 80% состоит из налоговых поступлений.

Федеральный закон «О бюджетной классификации» делит доходы бюджета на: 1) налоговые с выделением их видов; 2) неналоговые (доходы от использования государственного и муниципального имущества, от его продажи, от внешнеэкономической деятельности и др.). Такая группировка имеет значение для анализа источников доходов, их объема, перспектив использования.

Кроме того, доходы можно сгруппировать в зависимости от порядка их зачисления в бюджет:

Закрепленные доходы бюджетной системы - это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет. Так, перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен Налоговым кодексом РФ; в Бюджетном кодексе дано перечисление видов доходных источников федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов; Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» закрепляет доходы за местными бюджетами. Нормативные акты, регулирующие порядок приватизации государственного и муниципального имущества, также содержат указания о закреплении доходов от этого процесса за бюджетами разного уровня. В свою очередь законодательство субъектов РФ закрепляет доходные источники, находящиеся в их распоряжении, за местными бюджетами. В отдельных случаях федеральные источники могут быть закреплены за местными бюджетами (в частности, государственная пошлина).

Доля закрепленных доходов в бюджете имеет существенное значение для его самостоятельности. В современных условиях для бюджетов нижестоящего уровня это продолжает оставаться болезненным вопросом. На разрешение его направлена норма Закона РФ «Об основах бюджетных прав ...», устанавливающая долю закрепленных доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов в размере не менее 70% доходной части соответствующего минимального бюджета, но в последующих законодательных актах, в частности, в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», в Бюджетном кодексе минимальная норма закрепленных доходов в местных бюджетах уже не была установлена.

Регулирующие доходы бюджета - это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов (бюджетного регулирования), в виде процентных отчислений от налогов и других платежей, находящихся в распоряжении вышестоящих органов власти, по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год.

Нормативы отчислений ежегодно по бюджетам разных уровней утверждает соответственно вышестоящий орган представительной власти. Эти нормативы могут быть едиными для бюджетов определенного уровня или дифференцированными в зависимости от объема закрепленных доходов и предстоящих расходов (например, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999г.» в бюджеты субъектов Федерации от федеральных налогов передано: от налога на добавленную стоимость в первом квартале 25%, а с 1 апреля - 15%; полностью поступления подоходного налога с физических лиц и т.д.). Однако законодательство предусматривает возможность утверждения таких нормативов и на долговременной основе - не менее чем на три года.

Для регулирования бюджета (ежегодного планового распределения доходов бюджета в целях его сбалансирования) применяется и метод оказания прямой финансовой поддержки из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме фиксированной денежной суммы на безвозмездной основе. В настоящее время она предоставляется в следующих формах: дотации или субвенции, создания фондов финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований. В целях покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов из вышестоящего бюджета предоставляется бюджетная ссуда (на возмездных или безвозмездных условиях).

Дотация в бюджетных отношениях - это определенная денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по решению соответствующего представительного органа власти в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направлением средств. Согласно закону дотация предоставляется в случаях, если закрепленных и регулирующих доходных источников недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня. До 1990-х гг. дотации широко применялись для сбалансирования бюджетов, особенно местных. С 1990 стали применяться субвенции из союзного бюджета Союза ССР в отношении бюджетов союзных республик, а затем и внутри союзных республик (в целом, субвенции появились с образованием Союза ССР в 1924 г. и применялись в отношении бюджетов союзных республик, а также местных бюджетов. При этом было установлено правило долевого участия средств данных бюджетов в финансируемых за счет субвенций мероприятий. Впоследствии в 1931 г в связи с использованием процентных отчислений от налогов и доходов как метода бюджетного регулирования субвенции было отменены. В качестве исключения для сбалансирования стали применяться дотации). На сегодняшний день переход к субвенциям связан с обострением необходимости более экономного и эффективного использования средств.

Субвенция в бюджетных отношениях - это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты для конкретных целей на безвозмездной и безвозвратной основах. Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе решений соответствующих представительных органов власти, принимаемых по заявкам получателей субвенций - органов представительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

Закон подразделяет субвенции на два вида, имеющие особые условия и порядок их предоставления:

• текущие, к которым относятся субвенции, направленные на финансирование текущих расходов;
• инвестиционные, которые направляют на финансирование инвестиционной, инновационной деятельности и других затрат, связанных с расширенным воспроизводством.

Общие условия предоставления и использования субвенций заключаются в следующем:

• направление субвенции на финансирование конкретных мероприятий;
• осуществление субвенционного финансирования в форме долевого участия в расходах соответствующих бюджетов;
• орган, предоставляющий субвенцию, устанавливает назначение, объем, получателя, порядок и условия предоставления субвенции в соответствии с законодательством РФ;
• орган, предоставивший субвенции, вправе контролировать их использование, а получатель обязан отчитаться об их использовании.

За нарушение условий предоставления и использования субвенций законом установлена ответственность. Субвенция, не использованная в срок или использованная не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу в бесспорном порядке в трехмесячный срок после принятия об этом решения за счет средств получателя субвенции. Решение о возврате субвенции принимает орган, предоставивший ее, не позднее трех месяцев после получения отчетности об использовании субвенций или по истечении срока отчетности.

При нарушении других условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.

В 1999 г. в федеральном бюджете образован Фонд целевых субвенций, предназначенный для финансовой поддержки жизнеобеспечения районов Крайнего Севера, финансирования программ развития регионов и др. цели (ст. 43 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 г.).

Дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям предоставляются в особом порядке: им выделяются средства из федерального бюджета для финансирования объектов Министерства РФ по атомной энергии и министерства обороны РФ, которые находятся в пределах территории этих образований (ст. 46 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 г.»). В целях оказания финансовой поддержки также могут быть созданы: в федеральном бюджете - Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, а в бюджетах субъектов Федерации - фонды финансовой поддержки муниципальных.

В средствах бюджета в зависимости от права собственности на них законодательство выделяет собственные доходы и заемные средства.

К собственным доходам бюджетов отнесены:

• закрепленные в установленном порядке за бюджетами каждого уровня источники доходов;
• отчисления, получаемые в бюджеты по регулирующим доходным источникам;
• дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно представительными органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Однако впоследствии законодательство отождествило собственные доходы бюджетов с закрепленными. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997г. определил понятие собственных доходов местных бюджетов, рассматривая их как «налоговые и неналоговые доходы, закрепленные за местными бюджетами», т.е. объединяет эти понятия в единое. Такой же подход к данным понятиям содержится и в Бюджетном кодексе (ст. 47).

Заемные средства в доходной части бюджета используются при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, превышающих минимальный бюджет, в случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета.

Источниками заемных средств, используемых для пополнения бюджета могут быть:

• получение органами исполнительной власти процентных или беспроцентных ссуд из иных бюджетов;
• выпуск государственных или местных займов на инвестиционные цели;
• получение кредита в банке.

При этом долговые обязательства могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и долгосрочными (от 5 лет до 30).

Расходы. Структура расходов бюджетной системы значительно изменилась в связи с проведением экономических реформ в стране. Нацеленность на переход к рыночным отношениям обусловила снижение уровня бюджетного финансирования народного хозяйства. Ассигнования на социально-культурные мероприятия и науку, хотя и занимают значительный удельный вес в расходах бюджетной системы, но в условиях экономического кризиса они не только не обеспечивают необходимой финансовой базы в этой сфере, но и проявили тенденцию к отставанию по темпам роста от других расходов. При этом заметно возросли расходы бюджетной системы на содержание государственного аппарата.

Расходная часть бюджета включает следующие основные направления:

• расходы на содержание органов государственной власти и местного самоуправления, судов и правоохранительных органов;
• на охрану окружающей среды;
• на социально-культурную сферу;
• науку;
• международную деятельность.

Подробная конкретизация расходов бюджетной системы определена в законе «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996г. В соответствии с этой классификацией представительными органами государственной власти и местного самоуправления ежегодно утверждаются суммы расходов каждого из бюджетов. В законе выделяются функциональная, экономическая, ведомственная и другие классификации расходов бюджетов.

1. В функциональной классификации содержатся группы расходов на государственное управление, местное самоуправление, на судебную власть, национальную оборону, образование, здравоохранение и т. д., отражающие функции государства.

Экономическая классификация - это группировка бюджетных расходов по их экономическому содержанию. В ней выделяются три крупных подразделения: текущие расходы; капитальные расходы, предоставление кредитов (бюджетных ссуд внутри страны, государственных кредитов иностранным государствам).

При этом, к текущим относятся расходы, обеспечивающие текущее финансирование органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание финансовой поддержки другим бюджетам и отраслям экономики в форме дотаций, субвенций на текущее финансирование, а также другие расходы, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией.

Капитальные расходы обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность, расширение воспроизводства, проведение капитального (восстановительного) ремонта. При осуществлении этих расходов всегда создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности РФ, ее субъектов или муниципальных образований. В составе капитальных расходов бюджета может быть сформирован бюджет развития, порядок формирования и использования которого регулируется Федеральным законом «О Бюджете развития РФ» от 26 ноября 1998г. Так, например, в составе федерального бюджета на 1999г. утвержден Бюджет развития РФ, доходы которого намечено сформировать за счет иностранных кредитов и инвестиционных кредитов Международного банка реконструкции и развития, частично - за счет бюджетных доходов. Средства Бюджета развития направляются на поддержку экспорта высокотехнологической продукции по программам конверсии оборонного производства, на формирование уставного капитала Российской банка развития и другие инвестиционные проекты (ст. 126, 127 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 г.»).

Наиболее объемная по содержанию - ведомственная классификация. Она включает перечень прямых получателей средств из бюджета (министерств, государственных комитетов и т. д.), распределение расходов по целевым статьям и видам расходов по прямым получателям и др., но в законе ведомственная классификация расходов установлена применительно только к федеральному бюджету, а в отношении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов такая классификация утверждается соответствующими представительными органами субъектов РФ или местного самоуправления.

Расходы распределяются между бюджетами, исходя из ряда основных принципов, таких как:

• соответствия состава расходов компетенции органов власти РФ, ее субъектов или органов местного самоуправления (по принадлежности);
• учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;
• учет значения определенных мероприятий, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в вышестоящий бюджет.

В связи с усилением роли субъектов Федерации и органов местного самоуправления этот перечень можно еще добавить принципом самостоятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов.

Все вышеперечисленные принципы действуют как правило в совокупности, характеризуют состав расходов бюджетов всех уровней. Так, например, компетенция органов государственной власти (или местного самоуправления) определяет основные направления расходов соответствующих бюджетов: финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий и др. Или, например, в связи с отнесением к ведению Российской Федерации обороны страны расходы на оборону включены именно в федеральный бюджет.

Учет подчиненности предприятий, организаций конкретизирует указанные основные направления расходов для каждого бюджета, финансирование органов власти, организаций и учреждений, осуществляемых ими мероприятий производится из того бюджета, который соответствует подчиненности названных субъектов (учреждения федерального подчинения финансируются из федерального бюджета, муниципального - из конкретного муниципального бюджета и т. д.). С учетом значения каких-либо организаций и осуществляемых ими мероприятий финансирование расходов может производиться не из данного бюджета, соответственно их уровню, а из вышестоящего (например, суды всех уровней финансируются из федерального бюджета с учетом их роли в осуществлении правосудия в целях создания независимости от местных властей).

Бюджетный кодекс РФ более детально регламентировал состав расходов бюджетов. В нем перечисляются расходы, финансируемые:

• исключительно из федерального бюджета;
• совместно финансируемые из всех звеньев бюджетной системы;
• финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ;
• финансируемые исключительно из местных бюджетов.

В характеристике расходов и доходов бюджета значительным является соотношение объема доходов и расходов, именно соответствие объема расходов бюджета объему его доходов призван реализовать принцип сбалансированности, закрепленный в законодательстве. Негативным проявлением отклонения от этого принципа является дефицит бюджета, т.е. превышение расходов над доходами, который на сегодняшний день стал для нашего государства труднопреодолимой проблемой. В связи с дефицитностью бюджета в 1990 г. впервые в РФ было произведено организационное перестроение расходной части бюджета: в ней были выделены две части - бюджет текущих расходов и бюджет развития, что стало впоследствии общим требованием законодательства для бюджетов всех уровней.

Кроме этого, в бюджете текущих расходов предусмотрено выделение защищенных статей, перечень которых должен определяться ежегодно при утверждении бюджета. К ним отнесены, например, расходы по заработной плате, пенсиям, стипендиям, хозяйственные расходы на аренду, охрану, отопление, освещение и др. По этим статьям предусмотрено обязательное производство расходов в полном объеме, но в федеральном бюджете на 1998г и 1999г. защищенные статьи не утверждались и уже в Бюджетном кодексе их выделение не предусмотрено.

Каждым государством разрабатываются свои меры борьбы с бюджетным дефицитом. В России законодательно было предусмотрено применение следующих мер:

• при утверждении бюджета устанавливается предельный уровень его дефицита;
• при превышении этого уровня вводится механизм секвестра расходов. Секвестр выражается в пропорциональном снижении расходов бюджета (на 5,10,15 и т.д. процентов) ежемесячно по всем статьям бюджета, кроме защищенных статей.
• привлечение средств путем выпуска займов и использование кредитов.

Кроме того, Бюджетный кодекс ввел новое понятие для российского бюджетного законодательства - профицит бюджета, т. е. превышение доходов над расходами. Обнаружившийся в ходе составления и рассмотрения бюджета профицит подлежит сокращению в определенной последовательности, чтобы бюджет был утвержден без превышения доходов над расходами, но это не исключает возможности профицита бюджета в процессе его исполнения, т.к. это будет говорить только об эффективности бюджетной деятельности. Так, на 1999г. федеральный бюджет утвержден с дефицитом в сумме 101 370, 5 млн. рубл. Одновременно в качестве одной из основных целей экономической политики впервые в 90-х гг. закон о федеральном бюджете определил обеспечение превышения доходов над расходами в сумме не менее 65,5 млрд. руб. (Закон «О федеральном бюджете на 1999г.»).

Для нормального функционирования бюджетов, своевременного финансирования намеченных расходов законодательство предусматривает утверждение в структуре бюджетов сверх расходов оборотной кассовой наличности в определенной сумме. Оборотная кассовая наличность - это утверждаемая в составе бюджета сумма, образуемая за счет остатков средств по соответствующему бюджету, предназначенная для использования в течение года на покрытие временных кассовых недостач. В том же году она должна быть восстановлена до утвержденных на начало года размеров.

Бюджетные права (компетенция) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований

В российском законодательстве, а также в юридической литературе широко применяется термин «бюджетные права» для характеристики компетенции государства, его территориальных подразделений и соответствующих органов власти в области бюджета. В данном случае речь идет о правах особого содержания, которые по своим юридическим свойствам отличаются от прав, которыми наделены субъекты других отраслей права (например, гражданского или трудового), а также отдельных институтов финансового права. Эти особенности заключаются в том, что бюджетные права во многих случаях сближаются с обязанностями, являются в большей степени одновременно и обязанностями (например, право утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов). Таким образом, в большинстве случаев бюджетное право и обязанность сливаются в едином полномочии, эти полномочия отражают неразрывность прав и обязанностей субъектов бюджетного права, но существуют и раздельные их права и обязанности (например, право предоставлять субсидию или ссуду в нижестоящий бюджет, право дополнительных расходов на социальные мероприятия, обязанность компенсировать нижестоящему бюджету увеличивающиеся расходы).

Бюджетные права, или компетенция, определяют правовой статус государства и его территориальных подразделений. Основа этого статуса - право на самостоятельный бюджет. Такое право принадлежит именно этим субъектам, а не определенным органам государственной власти или местного самоуправления. Из него вытекает широкий круг бюджетных прав материального и процессуального характера, через использование которых и осуществляется право на самостоятельный бюджет. Это право на получение определенных доходов, распределение и использование их на нужды соответствующей территории, а также права по регулированию бюджетных отношений в рамках установленной компетенции.

Итак, бюджетные права РФ и ее субъектов, муниципальных образований - это принадлежащие им полномочия (компетенция) в лице соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных законодательством пределах.

Основное содержание бюджетных прав РФ, ее субъектов, муниципальных образований составляет следующие права на:

• собственный бюджет;
• получение закрепленных и регулирующих бюджетных доходов и включение их в данный бюджет;
• использование средств собственного бюджета для финансирования потребностей государства и его территориальных подразделений соответственно их задачам и функциям;
• самостоятельное определение направлений расходов собственных бюджетов;
• распределение собственных бюджетных доходов между бюджетами данной территории;
• формирование и использование в рамках собственного бюджета целевых и резервных фондов;
• оказание финансовой поддержки нижестоящим бюджетам;
• компенсацию за счет средств вышестоящего бюджета в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих после утверждения бюджета вследствие решений вышестоящих органов государственной власти;
• правовое регулирование отношений, касающихся собственного бюджета (издание законов, положений, иных нормативных актов);
• судебную защиту бюджетных прав;
• привлечение в бюджеты заемных средств (выпуск облигаций федеральных займов, займов субъектов Федерации, использование банковского кредита и т.д.).

На каждом территориальном уровне бюджетные права имеют свои особенности и различия по содержанию, порождают отношения, свойственные субъектам именно данного уровня. Некоторые из названных прав отсутствуют, например, у муниципальных образований, в составе которых не имеется муниципальных образований нижестоящего уровня. Поэтому необходима не только общая характеристика бюджетных прав, но и рассмотрение и выявление их особенностей применительно к конкретным видам субъектов.

Особенности бюджетных прав Российской Федерации

Содержание бюджетных прав РФ обусловлено ее суверенитетом, распространяющимся согласно Конституции РФ на всю территорию России. Роль бюджетных прав РФ заключается в следующем.

Бюджетные права РФ обеспечиваю создание финансовой базы, без которой невозможно действительное осуществление государственного суверенитета и компетенции РФ. С помощью этих прав в распоряжении федеральных органов власти образуется государственный бюджет, необходимый для функционирования России в качестве суверенного государства, для выполнения им своих внутренних и внешних задач.

Посредством бюджетных прав РФ проводится единая бюджетная финансовая политика на территории всей страны и в конечном итоге единая социально-экономическая политика.

Бюджетные права закреплены в ряде статей Конституции РФ, в частности, закреплялись в утративших силу с 1 января 2000 года Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», в Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию ...», в текущих - законе об утверждении бюджета на очередной финансовый год, например в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 1999 г.». После вступления в действие Бюджетного кодекса в этой области стали руководствоваться его нормами о перечне полномочий, входящих в компетенцию органов государственной власти РФ в области регулирования бюджетных отношений (ст.7). Эти полномочия конкретизируются и в других соответствующих нормах Кодекса.

Бюджетно-правовой статус РФ составляет совокупность следующих бюджетных прав:

Осуществлять законодательное регулирование бюджетных отношений в закрепленных Конституцией пределах ведения, исходя из компетенции РФ устанавливать основы федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития. Согласно этому, РФ определяет основы бюджетного устройства и бюджетного процесса, действующие на всей территории России, которые конкретизируются в актах органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. В рамках компетенции РФ по вопросам бюджетной системы принимаются законы и иные правовые акты (указы Президента РФ, акты Министерства финансов РФ и др.).

Российская Федерация имеет право на самостоятельный федеральный бюджет как необходимый атрибут государственного суверенитета РФ. Такое право также закреплено в Конституции РФ, в которой особо записано, что в ведении РФ находится федеральный бюджет (п.»з» ст.71). Российское законодательство детально регламентирует порядок его формирования и исполнения.

Право устанавливать налоги, сборы, другие источники доходов, подлежащие зачислению в бюджет. При этом установление общих принципов налогообложения согласно Конституции РФ относится к совместному ведению РФ и субъектов Федерации.

Право разграничивать бюджетные доходы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. При этом часть доходных источников РФ оставляет в своем ведении, относя их к федеральным доходам. Из них формируется федеральный бюджет. Это налог на прибыль предприятий, налог на добавленную стоимость, акцизы и т. д. Другую часть бюджетных доходов РФ закрепляет за бюджетами субъектов Федерации или передает им в форме отчислений по утверждаемым нормативам (например, от налога на добавленную стоимость).

Право определять компетенцию субъектов Федерации и органов местного самоуправления по установлению на подведомственной им территории налогов, сборов, других бюджетных доходов и их размер.

Установление основ разграничения расходов между бюджетами.

Регулирование бюджетов субъектов Федерации путем передачи отчислений от налогов и других источников доходов, а также выделения в них дотаций, субвенций, оказание финансовой помощи из федерального бюджета в других формах.

Право образовывать в федеральном бюджете оборотную кассовую наличность в размере, необходимом для покрытия временных кассовых разрывов, резервные и целевые фонды, в том числе Фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

Полномочия по организации единой бюджетной отчетности по бюджетам всех уровней. Они осуществляются Министерством финансов РФ.

Контроль за использованием субъектами РФ и муниципальными образованиями выделенных им из федерального бюджета средств.

Из рассмотренного перечня бюджетных прав РФ видно, что они действуют в следующих направления:

• в области бюджетных отношений, возникающих на территории России в целом;
• в отношении федерального бюджета;
• в отношении бюджетов субъектов РФ;
• в определенной мере в отношении местных бюджетов.

Особенности бюджетных прав субъектов Российской Федерации

Бюджетные права РФ и ее субъектов тесно связаны между собой. Характер такой связи определяется федеративным устройством российского государства, общие принципы которого распространяются и на бюджетные отношения.

Конституция РФ (ст. 71-73) установила предметы ведения РФ в области бюджета и предметы ее совместного ведения с субъектами Федерации, вне пределов которых субъекты Федерации самостоятельны. Обладая всей полнотой государственной власти, они осуществляют собственное правовое регулирование бюджетных отношений, принимают законы и иные нормативные правовые акты.

Правовой основой компетенции субъектов РФ, помимо конституционных норм, является текущее бюджетное законодательство Российской Федерации, а также законодательство самих субъектов РФ - конституции и уставы, в которых содержатся основополагающие нормы о бюджетной компетенции субъектов РФ. Финансовые, в том числе бюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами могут регулироваться федеративными договорами.

Бюджетные права субъектов РФ отражают связи последних по лини бюджета по трем направлениям:

• с федеральными органами власти;
• с другими субъектами Федерации;
• с органами местного самоуправления.

Субъектам РФ свойственны следующие права.

Законодательное регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя из основ, установленных законодательством РФ. При этом учитываются особенности системы муниципальных образований и административно-территориального устройства каждого субъекта Федерации, системы его органов государственной власти и органов местного самоуправления, действующих на данной территории.

Законодательство субъектов РФ определяет виды бюджетов, функционирующих на их территории, принципы их взаимосвязи, а также порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения этих бюджетов, порядок осуществления контроля в отношении них.

Определение, исходя из законодательства РФ, бюджетных прав муниципальных образований в лице их органов местного самоуправления.

Право каждого субъекта РФ на самостоятельный бюджет - республиканский, краевой, областной и т.д., утверждаемый соответствующим представительным органом власти. Этот бюджет обеспечивает денежными средствами деятельность органов власти субъектов Федерации, выполнение социально-экономических планов и программ по обеспечению жизнедеятельности соответствующего государственного образования и удовлетворению потребностей его населения.

В пределах имеющихся средств субъекты РФ вправе увеличивать нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурных учреждений, правоохранительных органов, охраны окружающей среды и т. д.

Право объединять бюджетные ресурсы субъектов Федерации со средствами других бюджетов на договорной основе. Такое объединение может быть произведено также со средствами предприятий, организаций и граждан для финансирования экономических, природоохранных и социальных программ, в том числе совместных и межрегиональных.

Право устанавливать на своей территории в соответствии с законодательством РФ налоги, сборы, другие платежи, подлежащие зачислению в бюджет субъекта РФ и местные бюджеты, а также определять их размеры.

Право на получение закрепленных за бюджетом субъекта залогов и других источников дохода, а также отчислений от регулирующих доходов.

Так, в доходы бюджетов субъектов Федерации зачисляются:

• налоги, сборы, другие обязательные платежи, отнесенные в соответствии с законодательством РФ к уровню доходов субъектов Федерации;
• часть налога на прибыль предприятий в соответствии с федеральным законодательством;
• поступления от сдачи в аренду имущества находящегося в собственности субъекта;
• дивиденды от совместных предприятий в соответствии с долей субъекта Федерации в собственности этих предприятий;
• платежи за пользование природными ресурсами в соответствии с порядком, предусмотренным законодательством РФ;
• часть доходов от приватизации имущества, находящегося в собственности субъекта Федерации;
• выявленные государственным контролем сокрытые от налогообложения доходы предприятий, организаций, находящихся в собственности субъектов Федерации;
• некоторые платежи федерального уровня.

Кроме того, в бюджеты субъектов Федерации передаются отчисления от федеральных доходных источников (например, от налога на добавленную стоимость, акцизов) по нормативам, утвержденным органами власти на планируемый год. Другая часть этих доходов должна быть зачислена в федеральный бюджет. При недостаточности указанных доходов для сбалансирования бюджетов субъектов Федерации им передаются из федерального бюджета дотации и субвенции, используемые в порядке, установленном законодательством.

Право распределения доходов между бюджетами соответствующей территории. При этом субъект Федерации вправе закрепить за местными бюджетами находящиеся в их распоряжении источники доходов в полном объеме или в определенной части на долговременной основе.

Право образовывать в рамках своего бюджета резервные и целевые фонды, в том числе Фонд финансовой поддержки муниципальных образований, а также оборотную кассовую наличность.

Право контролировать использование средств муниципальными образованиями, выделенными им из бюджетов субъектов Федерации, а также соблюдение органами местного самоуправления бюджетного законодательства.

Право самостоятельно использовать доходы, дополнительно полученные при исполнении бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате увеличения поступления в бюджет или экономии в расходах, свободный остаток средств бюджета, образовавшийся на начало текущего года. Все эти средства, именуемые в законодательстве свободными бюджетными средствами, вышестоящим органам власти запрещено изымать из ведения субъектов Федерации.

Указанные средства могут быть вложены органами власти субъектов Федерации в хозяйственные мероприятия, в ценные бумаги, предоставлены для временного использования в форме процентных и беспроцентных ссуд, но это допускается только при условии финансирования плановых расходов и зачисления в бюджет полученных от этих операций средств.

Право на компенсацию потерь в доходах бюджета субъекта Федерации или увеличения его расходов за счет средств федерального бюджета в том случае, если они обусловлены принятием в ходе исполнения бюджета решений органа федеральной власти.

Предусмотренные законодательством бюджетные права субъектов Федерации гарантируются судебной защитой. При нарушении их федеральными органами власти представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации вправе обратиться за защитой в арбитражный суд.

Особенности бюджетных прав муниципальных образований

Все муниципальные образования, виды которых определяются законодательством субъектов РФ (районы, города и т.д.) в лице их органов местного самоуправления обладают бюджетными правами. Важное значение этих прав состоит в том, что с их помощью создается финансовая база, необходимая для решения органами местного самоуправления на всех их уровнях своих социально-экономических и других вопросов местного значения. Указанные права обеспечивают также органам местного самоуправления в пределах их компетенции возможность регулировать на своей территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

Основы бюджетных прав муниципальных образований в лице органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (гл.8), законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». Бюджетный кодекс обобщенно определяет круг полномочий органов местного самоуправления, отнесенных к компетенции этих органов в области регулирования бюджетных отношений.

Положения федерального законодательства конкретизируется в законодательстве субъектов РФ и нормативных актах самих органов местного самоуправления.

Бюджетно-правовой статус муниципальных образований определяет совокупность следующих прав.

Право каждого муниципального образования на самостоятельный местный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления. Вмешательство вышестоящих органов в разработку, утверждение и исполнение местного бюджета не допускается. Принцип такой независимости органов местного самоуправления в отношении подведомственного бюджета закреплен в Конституции РФ (ст. 132) и названных федеральных законах.

В законодательстве особо указывается на принадлежность бюджета именно муниципальному образованию, местные органы самоуправления при этом выполняют процессуальные функции формирования и исполнения бюджета. Такая правовая связь подчеркивает направленность местного бюджета на интересы населения соответствующего муниципального образования, ее общее экономическое и социальное развитие.

Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Он является важнейшей частью финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении этих органов. Из местных бюджетов средства направляются на социально-экономические программы, содержание органов местного самоуправления. Средства местных бюджетов используются для расходов, связанных:

• с решением вопросов местного значения, установленных законодательством;
• осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
• с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам, по ссудам и иные расходы.

Право выделять в качестве составной части местного бюджета сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, городских районов, не являющихся муниципальными образованиями.

Право на получение из вышестоящих бюджетов необходимых финансовых ресурсов при наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями.

Право на получение собственных закрепленных федеральным и региональным законодательством за местными бюджетами доходов, а также отчислений от регулирующих источников доходов.

Так, за местными бюджетами закреплены местные налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством РФ. К другим собственным доходам местных бюджетов отнесены:

• доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
• не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования;
• доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;
• платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ;
• не менее 50% налога на имущество предприятий;
• подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица;
• доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
• штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты;
• государственная пошлина.

Кроме того, в местные бюджеты зачисляются доли (в процентах) федеральных налогов, распределяемые между бюджетами разных уровней. При недостаточности средств для сбалансирования местных бюджетов им передаются из бюджетов субъектов РФ дотации, субсидии, ссуды по решению представительных органов власти субъектов Федерации, оказывается помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Право самостоятельно расходовать средства местных бюджетов: определять объем финансирования из местных бюджетов по социально-экономическому развитию муниципального образования и направления использования бюджетных средств на эти цели, а также на содержание органов местного самоуправления, др. цели.

Право образовывать в местных бюджетах в пределах объемов их бюджетов резервные и целевые фонды, а также оборотную кассовую наличность.

Право самостоятельно использовать свободные бюджетные средства. К ним законодательство относит дополнительно полученные в ходе исполнения бюджета средства и суммы превышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате превышения доходов над расходами или экономии в расходах. По решению представительного органа местного самоуправления они могут быть вложены в хозяйственные мероприятия, в ценные бумаги, за их счет предоставляются процентные и беспроцентные займы.

Право объединять на договорной основе средства местного бюджета со средствами иных бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственного и непроизводственного назначения. При этом бюджеты могут быть любого уровня, т.к. в законодательстве на этот счет не содержится никаких ограничений.

Право представительного органа местного самоуправления устанавливать на своей территории в соответствии с законодательством РФ местные налоги и сборы, другие

платежи, подлежащие зачислению в местный бюджет, а также право определять размеры этих платежей, льготы.

Право на компенсацию увеличившихся расходов или уменьшившихся доходов, возникших в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти. Это право является гарантией стабильности местных бюджетов и закреплено тоже в Конституции РФ (ст.133).

Право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять организационные формы контроля за исполнением утвержденного им бюджета. Так, например, по их решению может быть создана муниципальная налоговая служба для сбора местных налогов и сборов, муниципальное казначейство в целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета.

Право органов местного самоуправления регулировать бюджетные отношения регулировать бюджетные отношения на территории соответствующего муниципального образования в соответствии с компетенцией, определяемой законодательством РФ и субъектов Федерации. Они принимают решения по вопросам распределения и использования бюджетных доходов муниципальных образований, конкретизируют правила бюджетного процесса применительно к местным условиям в принимаемых или нормативных актах (например, положение о бюджетном процессе).

Гарантированное Конституцией РФ право местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133), которое распространяется и на область бюджетных отношений.

В случае нарушения вышестоящими органами власти бюджетных прав административно-территориальных единиц соответствующие представительные органы местного самоуправления вправе обратиться за их защитой в арбитражный суд.

Законодательство исходит из принципа равенства всех муниципальных образований в праве на самостоятельный местный бюджет, утверждаемый представительными органами местного самоуправления, в их правах на получение, распределение и использование бюджетных доходов, но особенности муниципальных образований, обусловленные, в частности, законодательством субъектов РФ, влияют на конкретное содержание принадлежащих им бюджетных прав.

Понятие бюджетного процесса и его принципы

Правовые нормы, регулирующие бюджетный процесс, предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до момента утверждения отчета об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов - участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.

Нормы процессуального бюджетного права, строгое их соблюдение, являются гарантией законности применения норм материального бюджетного права, т.е. гарантией правильности и своевременности поступления в бюджет доходов, законности и своевременности их расходования.

Деятельность государства от начала составления государственного бюджета до утверждения отчета о его исполнении длится около трех с половиной лет, и этот срок называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса: это стадии составления, рассмотрения, утверждения бюджета, стадия исполнения и заключения бюджета и стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, которые периодически сменяют друг друга. Сам бюджет действует в течение одного года - с 1 января по 31 декабря. Финансовый год на территории Российской Федерации длится 12 месяцев. По прошествии года по закону для завершения бюджета предоставляется еще один льготный месяц, в течение которого завершаются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета. Счетный период включает срок с 1 января по 31 декабря плюс льготный период.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно друг за другом, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом Бюджетный процесс - это регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность государства и муниципальных образований по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению и утверждению отчета об его исполнении.

Ежегодно изменяются потребности России, ее субъектов, органов местного самоуправления в денежных средствах, что зависит от того, как будет развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время. Так, вопросы бюджетного регулирования за счет процентных отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов РФ, а также вопросы финансовой поддержки территорий решаются в момент составления бюджета. Окончательно процентные отчисления от регулирующих источников для нижестоящих территорий и вопросы финансовой поддержки утверждаются вышестоящими представительными органами в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим достигается, на стадии принятия закона о бюджете. Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются финансовыми органами и банком только после утверждения соответствующего бюджета.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. Однако в настоящее время Бюджетным кодексом в гл.5 предусмотрены общие принципы для бюджетной системы в целом:

• единство бюджетной системы РФ;
• разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ;
• самостоятельность бюджетов, полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• сбалансированность бюджетов;
• эффективность и экономность использования бюджетных средств;
• общее покрытие расходов бюджетов;
• гласность;
• достоверность бюджетов;
• адресность и целевой характер бюджетных средств.

Нет сомнения, что все эти принципы в той или иной степени присущи и бюджетному процессу, но некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию и, кроме того, бюджетному процессу присущи также свои особые принципы. Так, во-первых, в основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно составляют, закон или решение о бюджете исполняют органы исполнительной власти, рассматривают и утверждают бюджет органы представительной власти.

Очень важен принцип ежегодности бюджета, который включает в себя важное основополагающее правило, как обязательное принятие бюджета до начала планируемого года. Выполнение именно этого правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осуществлять бюджетный контроль за всеми потоками бюджетных средств. Кроме того, ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, дает возможность более полно учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса рубля и т. д.

Особое внимание в бюджетном процессе заслуживает принцип публичности и гласности, которые для бюджетного процесса предполагают, что проект бюджета до его принятия широко обсуждается как представительными органами, так и общественностью, принятый бюджет обязательно публикуется в печати. Широкое обсуждение проектов бюджетов, их обязательное опубликование после принятия, а также отчетность исполнительных органов власти перед представительными органами власти об исполнении бюджета также служат обеспечению прозрачности бюджетной деятельности в государстве и таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наименьшими потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета.

В случае принятия решения об отклонении бюджета или о не утверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения.

Органы представительной и исполнительной власти также постоянно отчитываются перед широкой общественностью о ходе исполнения бюджета. Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация, которая предполагает группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов - по целевому назначению по направленности деятельности, направлениям расходов.

Принцип специализации показателей бюджета осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классификация - специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не только для бюджетного процесса, но и лежит в основе норм материального бюджетного права.

Стадия составления проекта бюджета

Эта стадия начинается с Послания Президента РФ Федеральному Собранию, которое в соответствии с новым Бюджетным кодексом должно поступить в Федеральное Собрание не позднее марта предшествующего очередному финансовому году. На 2000 год Бюджетное послание было подписано Президентом 30 марта 1999г. и состояло из трех разделов: 1. Экономические реформы - выбор прошлого или будущего; 2. Общество и власть на рубеже веков; 3. Россия и мир на пороге третьего тысячелетия. Положения Бюджетного послания легли в основу проекта бюджета на 2000 г.

Затем составлением бюджета занимается Правительство РФ и соответствующего органы исполнительной власти субъектов ПФ и органов местного самоуправления.

Составление бюджета основывается на: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; основных направлениях бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год (п.3 ст. 172 БК РФ). Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ (см. абз. 3 п.1. ст.184 БК РФ).

Всю практическую работу по составлению проекта бюджета осуществляет Министерство финансов РФ. Правительство РФ за десять месяцев до начала финансового года организует работу по составлению проекта бюджета: доведению до представительных и исполнительных органов власти республик в составе РФ, других субъектов РФ инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий год, в том числе о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах и их изменениях.

Исполнительные органы власти всех уровней, исходя из необходимости утверждения бюджетов до начала финансового года, доводят до представительных и исполнительных органов нижестоящего уровня соответствующее указание по разработке проектов бюджетов.

В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов субъектов Федерации и бюджетов органов местного самоуправления их исполнительные органы власти представляют необходимые расчеты для обоснования необходимости выделения отчислений от регулирующих доходов, средств фонда поддержки территорий, дотаций, субвенций, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов в бюджеты нижестоящие, а также данных об изменении состава субъектов, подлежащих бюджетному финансированию.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, которую возглавляет министр финансов. Выработка и согласование федерального бюджета на очередной финансовый года завершается не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году. Для более полного учета всех финансовых ресурсов исполнительные органы власти каждой территории вправе составить территориальный сводный финансовый баланс доходов и расходов субъектов Федерации и муниципальных образований.

После представления нижестоящими субъектами предложений в вышестоящие органы исполнительной власти расчетов по перераспределению доходов и расходов бюджетов разного уровня Правительство РФ не позднее, чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов РФ следующие данные:

• проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов с учетом контингентов этих доходов, поступающих на данную территорию;
• данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисленных к предоставлению из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам и их целевое назначение;
• перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей доходов за бюджетами всех субъектов РФ.

В случае возникновения разногласий по проекту бюджета, в процессе его подготовки и составления, исполнительные органы власти могут вносить в вышестоящие органы свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей. Рассмотрение этих предложений первоначально производится в соответствующем вышестоящем исполнительном органе власти. В случае отклонения предложения полностью или частично этот вышестоящий орган обязан совместно с нижестоящим заинтересованным органом составить протокол об имеющихся разногласиях в сроки, установленные соответствующим вышестоящим органом представительной власти.

Для рассмотрения возникающих разногласий законодательные органы власти разных уровней на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты работы согласительной комиссии должны быть доведены до сведения соответствующих нижестоящих и вышестоящего представительных органов власти в установленные сроки. Окончательное решение принимается соответствующим вышестоящим органом представительной власти.

Стадии рассмотрения и утверждения бюджета

Правительство РФ, органы субъектов РФ, органы местного самоуправления выносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в соответствующий представительный орган. По всем финансовым вопросам и в частности для работы с бюджетом органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии. Так, например, в Государственной Думе образован Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам; в Совете Федерации - Комитет Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию. Эти комитеты рассматривают предложения по бюджету других комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и контактируют по вопросам бюджета между собой.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проект федерального закона о федеральном бюджете. К проекту закона прилагается ряд документов и материалов:

• предварительные итоги социально- экономического развития РФ за истекший период текущего года;
• прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год;
• основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;
• план развития государственного и муниципального сектора экономики;
• прогноз Сводного финансового баланса на территории РФ на очередной финансовый год;
• прогнозы консолидированного бюджета РФ на очередной финансовый год;
• основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в очередном финансовом году;
• проекты федеральных целевых программ и федеральных программ по развитию регионов, предусмотренные к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год;
• проект федеральной адресной инвестиционной программы; проект программы приватизации государственных и муниципальных предприятий;
• расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и дефициту федерального бюджета на очередной финансовый год;
• международные договоры РФ, вступившие в силу для РФ и содержащие ее финансовые обязательства на очередной финансовый год, включая не ратифицированные международные договоры РФ о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах;
• проект программы государственных внешних заимствований и предоставлении государственных кредитов Российской Федераций иностранным государствам на очередной финансовый год и т. д.

При необходимости внесения изменений и дополнений в законодательные акты по налогам Правительство РФ представляет в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных законов. Расходы в проекте федерального закона о бюджете представляются в разрезе функциональной и ведомственной бюджетной классификацией с расшифровкой целевых статей и видов расходов.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ; Фонда социального страхования; Государственного фонда занятости населения РФ; Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ.

Центральный банк РФ представляет Госдуме согласованный с Правительством РФ проект основных направлений денежно-кредитной политики на следующий год. До рассмотрения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении комитеты и комиссии Государственной Думы представляют в Комитет Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам заключения по данному законопроекту, на основании которых указанный комитет готовит заключение по проекту бюджета и представляет его на рассмотрение Государственной Думе.

При рассмотрении Госдумой проекта федерального закона о федеральном бюджете РФ в первом чтении депутаты обсуждают его концепцию и прогноз социально- экономического развития РФ на следующий год - основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся: доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ; распределение федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов РФ; дефицит федерального бюджета и источники его покрытия; общий объем расходов, принимает решение о принятии или отклонении указанного закона о бюджете.

В случае отклонения проекта федерального бюджета в первом чтении Госдума может:

• передать законопроект в согласительную комиссию, состоящую из представителей Госдумы, Совета Федерации и Правительства РФ, по уточнению основных характеристик федерального бюджета;
• вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку; поставить вопрос о доверии Правительству РФ. В случае передачи проекта бюджета в согласительную комиссию, она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик федерального бюджета на следующий финансовый год и представляет проект закона о федеральном бюджете на рассмотрение в Государственную Думу повторно в первом чтении.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Госдумы, Совета Федерации, Правительства РФ. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если -его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным.

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете принимается постановление Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.

В случае, если Государственная Дума не принимает решение по итогам работы согласительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта возможно лишь в случае, если Госдума ставит вопрос о доверии Правительству РФ. Если федеральный бюджет на очередной год возвращают на доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях комитетов по бюджету и экономической политике, вносится доработанный законопроект на повторное рассмотрение Думы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Госдума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете, вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете не позднее 30 дней после его сформирования.

При рассмотрении Госдумой проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Госдума рассматривает во втором чтении закон о бюджете в течение15 дней со дня его принятия в первом чтении. Именно в о втором чтении Дума направляет в органы исполнительной и представительной власти субъектов Федерации сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами Российской Федерации, утвержденном при первом чтении, а также размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределении -его средств, утвержденных во втором чтении. Если бюджет отклоняется во втором чтении, он передается в согласительную комиссию.

При рассмотрении проекта закона о федеральном бюджете на очередной год в третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Рассматривается распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки для всех субъектов РФ, расходы на финансирование федеральных целевых программ и т.д. Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по третьему чтению в думский Комитет по бюджету.

Государственная Дума рассматривает проект закона о бюджете в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении. Поправки по распределению средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ предварительно должны быть рассмотрены Комитетом по бюджету Совета Федерации. Поправки субъектов права законодательной инициативы, предусматривающие предоставление средств федерального бюджета организациям любых форм собственности, не рассматриваются.

Затем Госдума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в четвертом чтении в течение 15 дней со дня принятия этого законопроекта в третьем чтении. На этом этапе рассмотрения проекта бюджета внесение в него поправок не допускается и законопроект голосуется в целом. Принятый Госдумой закон о федеральном бюджете на очередной год передается на рассмотрение Совету Федерации в течение 5 дней после его принятия.

Следует обратить внимание на то, что после голосования в четвертом чтении в Госдуме проект закона о бюджете становится законом.

Рассмотрение федерального закона о федеральном бюджете в Совете Федерации

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о бюджете на очередной финансовый год в течение 14 дней со дня представления его Госдумой, при этом закон на предмет его одобрения голосуется в целом.

Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для его подписания и обнародования. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации он посылается в согласительную комиссию, которая выносит на повторное рассмотрение Госдумой закон в течение 10 дней. Госдума повторно рассматривает закон о бюджете. В случае несогласия Думы с решением Совета Федерации закон о бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Думы.

Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания. Порядок расходования средств специальных секретных программ устанавливается Президентом РФ,

В случае отклонения Президентом РФ закона о бюджете указанный закон передается в согласительную комиссию, в которую обязательно включается представитель Президента РФ.

Если федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год не вступает в силу до начала года (в случае непринятия Думой проекта бюджета до 1 декабря текущего года, а также в случае не вступления в силу закона о федеральном бюджете по другим причинам до 1 января очередного года), Госдума может принять закон о финансировании расходов из федерального бюджета в первом квартале очередного финансового года. В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом (ст. 211 БК РФ).

В случае изменения финансирования по сравнению с утвержденным федеральным бюджетом более чем на 10% орган исполнительной власти вносит проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, который рассматривается в Государственной Думе снова в трех чтениях в течение 15 дней. Если проект закона о внесении изменений и дополнений не принимается в указанный срок, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета, если в законе о бюджете не предусмотрено иное (ст. 213 БК РФ).

На территории каждого субъекта Федерации и муниципального образования порядок и условия рассмотрения и утверждения бюджета устанавливаются представительными органами власти, которые принимают самостоятельные положения о бюджетном процессе на соответствующей территории. Каждый из этих актов должен соответствовать общим принципам бюджетного процесса и правилам составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета.

Стадия исполнения бюджета

Исполнить бюджет - это значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечить финансированием все запланированные по бюджету расходы.

Правительство РФ по согласованию с органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления устанавливают порядок исполнения бюджетов. Исполнение бюджета обеспечивает в установленном порядке Министерство финансов РФ, вся система органов управления финансами РФ. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной и представительной власти осуществляют корректировку бюджетных назначений с учетом динамики цен и поступлений доходов в федеральный бюджет, осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям, организациям.

По расходам бюджет исполняется специальными субъектами - участниками бюджетных правоотношений, которые называются:

• главный распорядитель бюджетных средств;
• распорядители бюджетных средств;
• получатели бюджетных средств.

Главный распорядитель средств федерального бюджета - орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов бюджета.

Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета - это орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющее право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, местного бюджета.

Распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.

Получатель бюджетных средств - бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

До 1998г. исполнение бюджета происходило через уполномоченные банки, где открывались специальные счета, куда переводились средства бюджета для финансирования и зачислялись налоги, сборы, другие платежи хозяйствующих субъектов и физических лиц для пополнения доходной части бюджета. Затем происходило финансирование бюджетных учреждений и мероприятий по общегосударственным и региональным программам в соответствии с ассигнованиями, выделенными по бюджету.

Эта деятельность государства называется кассовым исполнением бюджета, хотя в последнее время она происходит несколько иначе. Дело в том, что коммерческие банки практически

Эта деятельность государства называется кассовым исполнением бюджета, хотя в последнее время она происходит несколько иначе. Дело в том, что коммерческие банки практически не справились со своей задачей исполнения бюджета. Имея своей основной целью получение прибыли, они использовали пришедшие им на счета средства как бюджета, так и поступающих в бюджет налогов в коммерческих целях (в частности, играя на рынке ГКО), и в результате в стране произошел кризис неплатежей и задержка выплаты зарплаты. В результате государство решило государственные деньги аккумулировать и перераспределять через государственные органы, что и было осуществлено.

В настоящее время в РФ устанавливается казначейское исполнение бюджета через систему органов казначейства. Таким образом, на органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Кроме того, указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Федеральное казначейство ведет сводный реестр получателей средств федерального бюджета. В целях перехода на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997г. было закреплено, что в целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета. Данное положение закреплено и в Бюджетном кодексе.

По федеральному бюджету в соответствии с новым бюджетным кодексом будет учреждена Главная книга казначейства, где будут регистрироваться все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета. Федеральное казначейство ведет полный сводный реестр получателей средств из бюджета.

Главная книга казначейства ведется на основе плана счетов утверждаемого федеральным казначейством. Записи в Главной книге казначейства осуществляются по факту совершения соответствующих операций в процессе исполнения федерального бюджета, и данные этой книги являются основой для формирования отчетов об исполнении федерального бюджета.

Необходимым документом для исполнения бюджета является бюджетная роспись. Сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется Министерством финансов РФ и утверждается Министром финансов РФ в течение 15 дней со дня принятия федерального закона о федеральном бюджете. Она предусматривает поступление и расходование бюджетных средств календарно поквартально таким образом, чтобы поступающие в определенные временные промежутки доходы смогли покрыть предстоящие в данные промежутки времени расходы. Утвержденная сводная бюджетная роспись федерального бюджета передается на исполнение федеральному казначейству и направляется для сведения в Федеральное Собрание и Счетную палату РФ.

Бюджетная роспись - обязательный документ для практического исполнения бюджета и для субъекта РФ, и для органов местного самоуправления. Все бюджетные изменения, связанные с его исполнением, должны обязательно отражаться через бюджетную роспись.

Завершается работа по исполнению бюджета, и это касается бюджетов всех уровней, 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие бюджетных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение бюджетных обязательств должно быть завершено Федеральным казначейством 28 декабря. До 31 декабря включительно Федеральное казначейство обязано оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. Счета, используемые для исполнения федерального бюджета, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующими бюджетными учреждениями лицевые счета. После завершения операций по принятым бюджетным обязательствам завершившегося года, остаток средств на едином счете федерального бюджета подлежит учету в доходах федерального бюджета наступившего финансового года в качестве остатка средств.

Отчет об исполнении бюджета

Бюджетный процесс завершается составлением и утверждением отчета об исполнении бюджет, что является важной формой контроля за исполнением бюджета. Отчеты об исполнении федерального и консолидированного бюджета за истекший год составляет Министерство финансов РФ и представляет их в Правительство РФ.

Отчет об исполнении бюджета составляется финансовыми органами на основании ведущегося ими через органы казначейства учета исполнения бюджета и отчетов учреждений и организаций, кредитных учреждений, участвующих в исполнении бюджета.

Правительство РФ ежегодно в мае следующего за отчетным года представляет Федеральному Собранию отчетный доклад и отчет об исполнении федерального бюджета Российской Федерации за прошедший финансовый год.

В субъектах Федерации и муниципальных образованиях отчет об исполнении бюджета составляется финансовыми органами, а затем представляется исполнительным органам власти, которые представляют его представительным органам власти. Отчеты об исполнении бюджетов рассматриваются субъектами Федерации и органами местного самоуправления в следующие сроки: представительными органами власти субъектов РФ - не позднее 1 мая года, следующего за отчетным; районными и городскими представительными органами местного самоуправления - не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным; представительными органами местного самоуправления - не позднее 1 марта года, следующего за отчетным. Конкретные сроки определяются соответствующими представительными органами власти в нормативных актах о бюджетном процессе на данной территории.

Отчет об исполнении бюджета должен составляться по всем основным показателям доходов и расходов в установленном порядке с необходимым анализом исполнения доходов и расходования средств. По результатам рассмотрения отчетов об исполнении бюджетов представительные органы власти принимают решения об их утверждении либо не утверждении. После принятия решения об утверждении бюджета на следующий год и отчета об исполнении бюджета за предыдущий год на очередной сессии представительного органа власти рассматривается информация о консолидированном бюджете на следующий год и об исполнении консолидированного бюджета за предыдущий год с учетом принятия нижестоящими представительными органами власти решений об утверждении бюджетов и отчетов об их исполнении.

Указанные решения нижестоящих представительных органов власти направляются ими в соответствующие вышестоящие представительные и исполнительные органы власти в установленные указанными вышестоящими представительными органами власти сроки.

Исполнительные органы власти субъектов РФ представляют отчеты об исполнении соответствующих консолидированных бюджетов в Министерство финансов РФ и Российское статистическое агентство, которые используют эти отчеты как основу для разработки бюджета на следующий год. Конкретные сроки и формы представленных отчетов определяются Министерством финансов РФ и Российским статистическим агентством.

В случае принятия или отклонения проекта бюджета и отчета об его исполнении в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения. Отчеты по бюджету публикуются в течение года в специальных статистических сборниках.

Правовой режим целевых государственных и местных денежных фондов

Целевые государственные и муниципальные (местные) фонды денежных средств появились в финансовой системе России недавно. Первоначально они создавались преимущественно как государственные внебюджетные фонды. Создание внебюджетных фондов в России относится к 1990 г. Как внебюджетный в числе первых был создан Пенсионный фонд РФ, затем стали появляться и другие фонды.

С помощью внебюджетных фондов государство стремится более эффективно и целесообразно использовать свои финансовые ресурсы. Через государственный бюджет, как показала практика прошлых лет, не всегда удавалось достаточно последовательно проводить в жизнь те или иные социальные и экономические программы. Это связано с тем, что в государственном бюджете доходы не закреплены за конкретными видами расходов, поэтому расходы на конкретные программы, как правило, оказываются урезанными.

Вместе с тем с 1994г. в федеральном бюджете, а затем и в бюджетах субъектов РФ стали формироваться целевые бюджетные фонды.

К числу целевых государственных фондов относятся и создающиеся иногда отраслевые денежные фонды. Эти фонды, как правило, не называются внебюджетными, однако средства на их образование, помимо других источников, нередко поступают из федерального бюджета. Наконец, существует целый ряд целевых государственных фондов, которые создаются Правительством РФ в виде государственных учреждений или государственных некоммерческих организаций.

Целевые государственные и муниципальные фонды денежных средств - достаточно динамичное явление в финансовой системе РФ. Это обусловлено тем, что они создаются для реализации относительно долгосрочных целей. В связи с достижением этих целей они расформировываются, поэтому в финансовой системе постоянно идет процесс создания новых и расформирования «отработанных» целевых фондов. Кроме того, в финансовой системе РФ происходит и консолидация ряда внебюджетных фондов в бюджетную систему. С 1995г. и по сей день согласно федеральным законам о федеральном бюджете на очередной год целый ряд фондов, которые являлись внебюджетными, ежегодно консолидируются (включается) в федеральный бюджет.

Итак, на сегодняшний день определились четыре вида государственных и местных фондов:

• государственные и муниципальные (местные) внебюджетные фонды;
• целевые бюджетные фонды;
• государственные бюджетные фонды Правительства РФ;
• государственные отраслевые денежные фонды.

Целевые государственные и муниципальные (местные) фонды денежных средств характеризует следующие отличительные особенности:

• фонды создаются компетентными органами со строго определенной целью, используются сугубо по целевому назначению;
• правовой статус целевого фонда определяется положением о фонде, которое утверждается компетентным органом государственной власти или местного самоуправления.

Государственные и муниципальные (местные) денежные фонды могут быть классифицированы по различным основаниям:

• по целевому назначению;
• по способу образования;
• по уровню управления фондом;
• по юридической природе.

В зависимости от целевого назначения целевые фонды делятся на экономические и социальные. К числу последних относится Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ. Остальные целевые фонды следует отнести к экономическим.

По способу образования целевые государственные и муниципальные фонды денежных средств подразделяются на:

• Бюджетные, которые образуются в составе бюджетов и вместе с бюджетом;
• Внебюджетные, которые образуются отдельно от него.

В 1999г. вместе с федеральным бюджетом были образованы: Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов.

В зависимости от уровня управления целевые фонды подразделяются на федеральные, региональные (субъектов Федерации) и муниципальные. Федеральные целевые денежные фонды - это такие, которые создаются исключительно на федеральном уровне. К их числу относятся: все целевые фонды Правительства РФ, отраслевые денежные фонды (федеральных органов исполнительной власти). Многие государственные внебюджетные фонды являются только федеральными. Региональные и муниципальные фонды - это такие, которые создаются соответствующими органами на уровне субъектов Федерации или муниципальных образований. В частности, к их числу относятся: территориальные фонды обязательного медицинского страхования, территориальные дорожные фонды, экологические фонды и др.

С точки зрения юридической природы целевые фонды подразделяются на две группы: 1) фонды, которые создаются в соответствии с федеральными законами, указами Президента РФ, но по решению компетентных органов; 2) фонды, которые создаются в силу требований федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. В первую группу включаются самые различные фонды, создаваемые субъектами РФ и муниципальными образованиями в соответствии с их конституциями и уставами, а также внебюджетные фонды развития жилищного строительства, которые согласно Указу Президента РФ «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы» от 24 декабря 1993 г. могут создаваться на региональном и муниципальном уровнях, и др. Во вторую группу включаются: Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Фонд социального страхования РФ, дорожные фонды в РФ и т.д.

Правовой режим целевых государственных и муниципальных фондов денежных средств определяется как законами, так и иными нормативными актами. В их числе федеральные законы «О дорожных фондах в РФ», «О занятости населения в РФ», «О медицинском страховании граждан в РФ», о федеральном бюджете на конкретный год, о бюджетах субъектов РФ на конкретный год, постановления Правительства РФ и т.д.

Правовое регулирование ряда государственных внебюджетных фондов дано и в Бюджетном кодексе РФ (ст. 143 - 150). В нем определяются доходы и расходы, а также процесс формирования и исполнения Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Государственного фонда занятости населения в РФ.

Правовой режим целевых бюджетных фондов

Целевые бюджетные фонды создаются в бюджетах разных уровней для направленного финансирования наиболее приоритетных отраслей народного хозяйства, государственных программ или конкретных регионов. На федеральном уровне они создаются в силу закона о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год, а на региональном уровне - в силу законов о бюджетах субъектов РФ. Не исключена возможность создания аналогичных фондов на уровне муниципального образования на основании нормативных актов органов местного самоуправления.

Особенностью целевых бюджетных фондов является то, что они, как и бюджет, действуют в течение одного года, после чего создаются вновь или прекращают свое существование.

Источниками формирования целевых бюджетных фондов являются, как правило, специальные налоги, средства бюджета, иные доходы. Характерной чертой целевых бюджетных фондов, отличающих их от всех остальных, является то, что их доходы и направления расходов учитываются в состав доходов и расходов соответствующего бюджета.

Начало образования бюджетных фондов на федеральном уровне было положено Законом РФ «О республиканском бюджете РФ на 1993 г». В соответствии с этим законом был образован целевой фонд социальной поддержки северян. Однако достаточно стабильную систему, обновляющуюся из года в год вместе с федеральным бюджетом, целевые бюджетные фонды образовали, начиная с 1995г. Это связано с тем, что, начиная с 1995г. в федеральный бюджет ежегодно консолидируются большинство фондов, которые до 1995г. являлись внебюджетными. Так, в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1995г.» в федеральный бюджет были консолидированы: Федеральный дорожный фонд РФ, Федеральный экологический фонд РФ, Фонд социального развития департамента налоговой полиции РФ, Централизованный фонд социального развития таможенной системы РФ, Государственный фонд борьбы с преступностью.

В ст. 8, 9, 31, 40 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999г.» в качестве целевых бюджетных фондов предусмотрены следующие: Федеральный дорожный фонд РФ, Федеральный экологический фонд РФ, Государственный фонд борьбы с преступностью, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонд восстановления и охраны водных объектов и т. д.

В бюджетах субъектов РФ, как правило, в качестве целевых выделяются: территориальные дорожные фонды, территориальные экологические, другие фонды, а также фонды финансовой поддержки муниципальных образований.

Правовой режим целевых бюджетных фондов определяется законами о соответствующих бюджетах на очередной финансовый год, иными законами, а также положениями, утверждаемыми Правительством РФ и исполнительными органами власти субъектов РФ.

Федеральные и территориальные дорожные фонды впервые начали создаваться в соответствии с Законом РФ «О дорожных фондах в РФ» от 18.12.91г. с последующими изменениями. Сегодня их правовой режим определяется не только названным законом, но и федеральными законами и законами субъектов РФ о бюджетах.

Дорожные фонды как целевые бюджетные фонды создаются для финансирования затрат, связанных с содержанием, ремонтом реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования (внегородских автомобильных дорог). К источникам формирования дорожных фондов относятся: налог на реализацию горюче-смазочных материалов, налог на пользователей автомобильных дорог, налог с владельцев транспортных средств, налог на приобретение автотранспортных средств и т. д.

Федеральный дорожный фонд используется на содержание и ремонт действующей сети федеральных дорог, приобретения дорожно-эксплуатационной техники, реконструкцию и строительство федеральных дорог. Кроме того, из этого фонда выделяются субвенции на строительство и реконструкцию конкретных объектов, а также дотации на содержание и развитие территориальных автомобильных дорог общего пользования.

Федеральные, региональные и муниципальные экологические фонды создаются в соответствии со ст. 21 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991г. для решения неотложных природоохранительных задач. Источниками образования этих фондов являются: плата за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды загрязнений, суммы, полученные по искам о возмещении вреда, и штрафы за экономические правонарушения, средства от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства и т.д.

Экологические фонды расходуются на: оздоровление окружающей среды, населения; проведение мер и программ по охране окружающей среды; воспроизводство природных ресурсов; научные исследования, внедрение экологически чистых технологий и т. д.

Ежегодно Федеральный экологический фонд РФ формируется и расходуется в соответствии с Положением о Федеральном экологическом фонде РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 июня 1992г., а региональные фонды - в соответствии с положениями об экологических фондах, принятых субъектами РФ.

Государственный фонд борьбы с преступностью является федеральным бюджетным фондом, средства которого направляются на приобретение вооружения, спецтехники и средств связи для осуществления мероприятий по охране правопорядка и безопасности государства Министерством внутренних дел РФ, органами госбезопасности и службой внешней разведки. Этот фонд в 1999г. формируется за счет источников, предусмотренных в ст. 73 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999г.», а именно: 100% средств от реализации имущества, конфискованного по вступившим в законную силу приговорам; 15% средств, взысканных в качестве штрафов, налагаемых в административном порядке, а также по вступившим в законную силу приговорам; 100% средств от реализации имущества, изъятого при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также признанного бесхозяйным и т.д.

Порядок образования и использования государственного фонда борьбы с преступностью определен Положением об этом фонде, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17 ноября 1994г. Направлениями расходования средств этого фонда являются: 1) финансирование реализации федеральной и региональной программ по борьбе с преступностью; 2) финансирование укрепления материально-технической базы правоохранительных органов.

Федеральный фонд Министерства по налогам и сборам РФ и Федеральной службы налоговой полиции РФ впервые создан в соответствии с федеральным бюджетом в 1998г. Его правовой режим определяется ежегодным законом о федеральном бюджете, а также Правилами формирования и расходования средств Федерального фонда Государственной налоговой службы РФ и Федеральной службы налоговой полиции РФ, утвержденными постановлением Правительства РФ от 7 июля 1998г.

Этот фонд создан в целях финансирования мероприятий по содержанию и развитию Министерства по налогам и сборам и развитию Федеральной службы налоговой полиции РФ; повышения уровня сборов налогов и других обязательных платежей; обеспечения правильности исчисления, своевременности и полноты внесения налогов и других обязательных платежей в бюджеты всех уровней. В этих целях средства фонда направляются на: а) расходы по оплате труда, изготовление марок акцизного сбора на табачные изделия, развитие материально-технической базы, подготовку и переподготовку кадров; б) материально-техническое обеспечение, закупку спецтехники и вооружения, капитальное строительство Федеральной службы налоговой полиции РФ.

Источником образования этого фонда являются налоги и другие платежи, дополнительно взысканные органами подчиненными Министерству по налогам и сборам и Федеральной службой налоговой полиции РФ в результате проведения ими контрольной работы и поступившие в федеральный бюджет. В 1999г. этот фонд формировался за счет 45% вышеназванного дохода.

Фонд развития таможенной системы РФ. Положение о нем утверждено Правительством РФ 28 февраля 1994г. фонд предназначен для финансирования мероприятий, связанных с разработкой и реализацией таможенной политики РФ. Источниками формирования этого фонда являются: таможенные сборы за таможенное оформление, хранение товаров и транспортных средств, а также таможенное сопровождение товаров; сборы за выдачу лицензий таможенными органами; средства, полученные от реализации товаров по делам о контрабанде и иных преступлениях в сфере таможенного дела; средства, полученные от реализации предметов залога; штрафы за нарушение таможенных правил; взыскания, налагаемые таможенными органами за нарушения валютного законодательства и т.д.

Резервный фонд Правительства РФ. Его правовое положение определяется Положением о порядке расходования средств резервного фонда Правительства РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997г.

Этот фонд создан для финансирования непредвиденных мероприятий федерального значения, не предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год. Фонд образован исключительно за счет средств федерального бюджета. Направлениями использования средств этого фонда являются: государственная поддержка общественных объединений; проведение юбилейных мероприятий общегосударственного значения; изготовление государственных наград; проведение выставок, встреч, семинаров на высшем уровне по проблемам общегосударственного значения; выплаты разовых премий гражданам за заслуги перед государством и т.д.

Решения Правительства РФ о выделении средств из резервного фонда принимаются в тех случаях, когда средств, находящихся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих эти мероприятия, недостаточно.

Кроме вышеперечисленных фондов существуют еще: фонды финансовой поддержки; Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов; фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов.

Правовой режим государственных и местных внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды денежных средств являются разновидностью целевых государственных и муниципальных фондов денежных средств. Они создаются на федеральном, региональном и муниципальном уровнях как в силу самих законов и постановлений Правительства РФ, так и в соответствии с законами РФ, Указами

Президента РФ, но по решению компетентных органов. Внебюджетные фонды по целевому назначению подразделяются на социальные и экономические.

К числу социальных фондов относятся: Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ. Эти фонды называются внебюджетными социальными фондами потому, что созданы в целях эффективной реализации социальных задач, а именно: финансирования выплаты пенсий, пособий, материальной помощи, медицинского обслуживания и т. д.

Основами правового регулирования социальных внебюджетных фондов уделено специальное внимание в Бюджетном кодексе РФ (ст. 143-150).

Пенсионный фонд РФ создан в соответствии со ст. 8 Закона РФ «О государственных пенсиях в РФ» от 20 ноября 1990г. Его правовой режим определен Положением о Пенсионном фонде РФ, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991г.

Пенсионный фонд РФ образован в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ. Денежные средства фонда являются государственной собственностью, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат. Источниками формирования Пенсионного фонда являются страховые взносы работодателей и граждан; ассигнования из федерального бюджета РФ, выделяемые на выплату пенсий и пособий и приравненных к ним выплат военнослужащим и их семьям, а также на выплату пенсий, пособий и компенсаций гражданам пострадавшим от чернобыльской катастрофы; средства, возмещаемые Пенсионному фонду Государственным фондом занятости населения РФ в связи с назначением досрочных пенсий безработным и. д.

Средства фонда расходуются на выплату государственных пенсий, выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет, оказания органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам, финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного фонда и его органов, на др. мероприятия.

Руководство фондом осуществляется Правлением Пенсионного фонда и исполнительной дирекцией. В районах и городах действуют уполномоченные Пенсионного фонда РФ. Бюджет фонда и отчет об его исполнении ежегодно рассматривается и принимается Государственной Думой РФ.

Государственный фонд занятости населения РФ образуется в соответствии с Законом РФ «О занятости населения в РФ» и предназначен для финансирования мероприятий, связанных с разработкой и реализацией государственной политики занятости населения. Правовой режим фонда определен Положением о Государственном фонде занятости населения РФ, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 8 июня 1993 г.

Средства фонда занятости являются федеральной государственной собственностью и находятся в оперативном управлении и распоряжении Госкомитета РФ по занятости населения и подведомственных ему территориальных органов. Эти средства не входят в состав бюджетов. Фонд занятости представляет собой совокупность федеральной части фонда занятости, фондов занятости, формируемых в субъектах Федерации, городах и района.

Основными источниками образования Государственного фонда занятости населения РФ в соответствии со ст. 22 Закона РФ «О занятости населения в РФ» являются: обязательные страховые взносы работодателей, обязательные страховые взносы с заработка работающих, бюджетные ассигнования, добровольные взносы и другие поступления. В Положении о Государственном фонде занятости населения РФ эти источники конкретизируются применительно к различным частям этого фонда.

Средства фонда направляются на мероприятия по профориентации, профподготовку и переподготовку безработных граждан; на организацию общественных работ, на выплату пособий по безработице, оказание материальной помощи безработным, возмещение затрат Пенсионному фонду РФ в связи с назначением досрочных пенсий безработным, на другие цели.

Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования созданы во исполнении Закона РФ «О медицинском страховании граждан в РФ» от 28 июня 1991г. Правовой режим этих фондов определен Уставом Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998г., а также Положением о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования на 1993г.» от 24 февраля 1993 г.

Основными источниками образования Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования являются: страховые взносы хозяйствующих субъектов; бюджетные ассигнования, доходы от использования временно свободных финансовых средств и нормированного страхового запаса, добровольные взносы и иные поступления. При этом Устав о федеральном фонде и Положение о территориальных фондах дают конкретный перечень источников для каждого вида фондов.

Основными направлениями расходования средств из фондов обязательного медицинского страхования являются: финансирование мероприятий обязательного медицинского страхования, проводимых страховыми медицинскими организациями, предоставление кредитов страховщикам, организация подготовки специалистов для системы обязательного медицинского страхования и др.

Данный фонд и отчет об его исполнении ежегодно рассматриваются и принимаются Государственной Думой.

Фонд социального страхования РФ является специализированным финансово- кредитным учреждением при Правительстве РФ. Его правовой режим определен постановлением Правительства РФ «О фонде социального страхования РФ» от 12 февраля 1994г. Данный фонд объединяет центральный аппарат, региональные отделения, центральные отраслевые отделения, а также филиалы отделений фонда.

Денежные средства фонда социального страхования РФ являются государственной собственностью, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат. Источниками образования фонда являются: страховые взносы работодателей - организаций и граждан, осуществляющих прием на работу по трудовому договору, доходы от инвестирования части временно свободных средств фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады, ассигнования из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах, добровольные взносы граждан и юридических лиц и т. д.

Направлениями расходов фонда являются: 1) выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка до достижении им возраста 1,5 лет, пособий на погребение; 2) оплата путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения, а также на их лечение, питание; 3) частичная оплата путевок в детские загородные оздоровительные лагеря; 5) частичное содержание детско- юношеских школ и др.

Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» от 24 июля 1998г. предусмотрено участие в этих отношениях Фонда социального страхования РФ в качестве страховщика. Средствами для осуществления данного вида страхования определены обязательные страховые взносы работодателей по установленному тарифу.

В 1998г. во исполнение Федерального закона «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997г. создан внебюджетный фонд развития исполнительного производства. Он предназначен для финансирования мероприятий, связанных с развитием исполнительного производства.

Правовой режим этого фонда определяется Положением о внебюджетном фонде развития исполнительного производства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998г. № 659. Средства фонда являются федеральной собственностью, находящейся в управлении Министерства юстиции РФ. Источниками образования фонда развития исполнительного производства РФ являются: 70% сумм исполнительских сборов; суммы возмещения расходов по проведению исполнительных действий; доходы от хранения временно свободных денежных средств, размещенных в кредитных организациях; иные поступления. Средства фонда направляются на: 1) совершение ряда исполнительных действий, а именно: перевозку и хранение и реализацию имущества должника; оплату работы переводчиков, специалистов и других лиц, привлеченных к совершению исполнительных действий; розыск должника; 2) выплату вознаграждений судебным приставам - исполнителям в соответствии со ст. 89 Федерального закона «Об исполнительном производстве»; 3) иные цели, связанные с развитием исполнительного производства.

Иные внебюджетные фонды могут быть созданных на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. В соответствии со ст. 41 Федерального закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995гг. представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях установленных законодательством РФ.

Согласно Указу Президента РФ от 24 декабря 1993 г. на уровне субъектов РФ и муниципальных образований создаются внебюджетные фонды развития жилищного строительства. Они создаются по решениям представительных органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Примерный порядок формирования этих фондов определен Правительством РФ в постановлении «Об утверждении примерного порядка формирования и использования региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строительства» от 15 июня 1994г.

Фонды образуются в целях создания условий для привлечения внебюджетных источников финансирования в жилищную сферу, для аккумуляции добровольных взносов предприятий и организаций в жилищное строительство, для поддержки участия граждан в финансировании строительства для приобретения жилья и т. д.

Основными источниками формирования фондов являются добровольные взносы юридических и физических лиц, целевые кредиты, дивиденды от операций с ценными бумагами, приобретенными на временно свободные средства фондов, плата за услуги, оказываемые службами фондов и т.д. Средства фондов направляются на строительство жилья, строительство и ремонт объектов жилищно-коммунального хозяйства, строительство объектов социальной инфраструктуры и т. д.

Правовой режим целевых фондов Правительства РФ

Разновидностью целевых государственных фондов денежных средств являются целевые фонды Правительства РФ. Они подразделяются на два вида:

Фонды, создаваемые Правительством РФ во исполнение ежегодно принимаемых законов о федеральном бюджете;

Фонды, создаваемые Правительством РФ, а также по собственному усмотрению.

Целевые фонды Правительства РФ относятся к экономической группе, т.к. они создаются для решения экономических задач. Характерной чертой всех этих фондов является то, что основным источником, а иногда и единственным, их формирования выступают бюджетные ассигнования.

К числу фондов первой группы относятся: государственный фонд конверсии и фонд льготного кредитования агропромышленного комплекса.

Государственный фонд конверсии создан во исполнение ст. 68 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998г.» и Указа президента РФ «О порядке финансирования инвестиционных программ конверсии оборонной промышленности за счет средств федерального бюджета» от 22 ноября 1997г. правовой режим этого фонда определен в части доходов в ст. 68 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998г.», а в части расходов - постановлением Правительства РФ «О порядке финансирования инвестиционных программ конверсии оборонной промышленности за счет средств федерального бюджета и условиях их конкурсного отбора» от 2 февраля 1998г. Этим же постановлением Правительства РФ утверждено Положение о порядке финансирования инвестиционных программ.

Государственный фонд конверсии является агентом Правительства РФ по осуществлению финансирования инвестиционных программ конверсии. Источником этого фонда являются исключительно средства федерального бюджета, образовавшиеся за счет погашения ранее выделенных бюджетных кредитов на цели конверсии оборонной промышленности.

Средства фонда конверсии используются на финансирование затрат, связанных с переориентацией оборонной промышленности с военных на гражданские нужды. Средства предоставляются на возвратной основе на срок не более трех лет с уплатой процентов, определенных законодательством РФ на соответствующий финансовый год. Для предоставления средств проводятся экспертизы программ и их конкурсный отбор.

Фонд льготного кредитования агропромышленного комплекса также является целевым фондом Правительства, который создавался в соответствии со ст. 66 Федерального закона « О федеральном бюджете на 1998г.».

Правовой режим этого фонда определяется Положением о порядке формирования и использования специального фонда для кредитования организаций агропромышленного комплекса на льготных условиях, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1997г. В дополнение к этому Положению был разработан порядок размещения средств этого фонда в 1998г.

Источниками образования фонда льготного кредитования являются бюджетные ассигнования, определяемые федеральным бюджетом на соответствующий год; плата по процентам за кредиты, выданные из фонда, а также пени за просрочку уплаты процентов.

Средства фонда используются для краткосрочного кредитования сезонных затрат организаций агропромышленного комплекса на льготных условиях на срок не более одного года.

Вышеназванные целевые фонды Правительства РФ очень схожи с целевыми бюджетными фондами, но от последних они отличаются тем, что в федеральном бюджете не определены статьи доходов и расходов этих фондов. Они имеют некоторое сходство и с государственными внебюджетными Фондами, но отличаются от последних тем, что создаются только в силу законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и имеют в качестве главного источника бюджетные ассигнования.

К числу целевых фондов Правительства РФ, создаваемых им во исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и по собственному усмотрению, относятся, в частности: фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, федеральный фонд поддержки малого предпринимательства и др.

Правовой режим государственных отраслевых (ведомственных) денежных фондов

К числу целевых государственных фондов денежных средств следует отнести и отраслевые денежные фонды, число которых в настоящее время увеличилось.

Целевые государственные фонды денежных средств образуются в распоряжении министерств, ведомств, а иногда и органов исполнительной власти субъектов РФ и используются, как правило, на конкретные цели в рамках той или иной отрасли или того или иного вида деятельности (например, образован Федеральный внебюджетный фонд противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими. Средства фонда находятся в оперативном управлении МВД России.).

В последние годы более широкое развитие государственных отраслевых фондов обусловлено потребностью осуществления расходов, которые не могут быть произведены самостоятельно самими предприятиями.

Государственные отраслевые денежные фонды являются в рамках отрасли централизованными фондами, так как формируются за счет внутренних резервов организаций, входящих в ту или иную отрасль народного хозяйства. Образование государственных отраслевых денежных фондов осуществляется во исполнении тех или иных федеральных законов, указов Президента РФ на основе постановлений Правительства РФ. Создаются и также межотраслевые фонды.

К числу государственных отраслевых денежных фондов следует отнести: централизованные фонды, формирующиеся в соответствии с Федеральным законом «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов» от 3 апреля 1996г.; резервный фонд Министерства транспорта РФ; отраслевые и межотраслевые фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и др.

Правовой режим отраслевых и межотраслевых фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ определен Порядком образования и использования отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 апреля 1994г., а также положениями о каждом из этих фондов, которые утверждаются соответствующими министерствами, ведомствами, корпорациями и т. д. по согласованию с Министерством науки и технологий РФ.

Вышеназванные фонды создаются в федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти, а также в корпорациях, концернах и ассоциациях, осуществляющих координацию деятельности по разработке, финансированию и реализации научно-технических программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Министерство науки и технологий РФ создает у себя аналогичный фонд - Российский фонд технологического развития. Указанные фонды не имеют прав юридического лица и действуют от имени тех органов и организаций, в которых они образованы.

Источником образования такого рода фондов являются добровольные отчисления предприятиями и организациями в размере до 1,5% себестоимости реализуемой продукции (работ, услуг). Предприятия не производят отчисления в фонды, если продукция (работы, услуги) изготавливались для государственных нужд и ее производство финансировалось за счет бюджетных ассигнований.

Министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, а также объединения ежеквартально перечисляют 2,5% средств, поступающих в их отраслевые фонды, в российский фонд технологического развития. Направлениями расходования отраслевых и межотраслевых фондов научно-исследовательских и опытно- конструкторских работ являются: 1. Финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию новых видов наукоемкой продукции, сырья и материалов; 2. Разработка о совершенствование применяемых технологий; 3. Разработка инструктивных материалов. Кроме того, средства этих фондов могут направляться на высокорисковое финансирование инновационных проектов. Выделение средств из вышеназванных фондов осуществляются на договорной основе.

Резервный фонд Министерства транспорта РФ создан по усмотрению Правительства РФ. Его правовой режим определен постановлением Правительства РФ от 21 июля 1997г., которым утвержден Порядок образования и использования средств резервного фонда Министерства транспорта РФ для обеспечения безопасного функционирования транспортных систем и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в транспортном комплексе.

Цель создания этого отраслевого денежного фонда - обеспечение безопасного функционирования транспортных систем и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в транспортном комплексе.

Источниками его образования являются: 1. Добровольные отчисления организаций морского, речного и автомобильного транспорта в размере до 1% доходов; 2. Сборы от лицензирования всех видов деятельности на морском, речном, автомобильном транспорте в размере, установленном вышеназванным Положением; 3. Отчисления в размере 10% портовых, корабельных и иных сборов на морском, речном транспорте; 4. Добровольные отчисления страховых компаний, осуществляющих страхование транспорта.

Средства фонда направляются на финансирование: мероприятий по обеспечению систем безопасности на транспорте, целевых инвестиционных проектов, предусмотренных соответствующими федеральными и отраслевыми программами. Ответственность за целевое использование средств возлагается на Министерство транспорта РФ.

В соответствии с Федеральным законом «О финансировании особо радиационно - опасных и ядерно опасных производств и объектов» созданы два вида отраслевых фондов: а) централизованные фонды для финансирования работ по конверсии оборонных производств на особо радиационно опасных и ядерно опасных производствах и объектах; б) централизованные фонды для финансирования научно- исследовательских, опытно-конструкторских и проектно-изыскательских работ, выполняемых в целях совершенствования технологий и повышения безопасности функционирования особо радиационно опасных производств и объектов.

Положения об этих двух фондах утверждены постановлением Правительства РФ «О формировании и использовании централизованных средств в соответствии с Федеральным законом «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов» от 28 января 1997г. Вышеназванные фонды образуются:

• в федеральных органах исполнительной власти, в ведении которых находятся особо опасные объекты;
• у органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых расположены специализированные комбинаты «Радон».

Источниками образования этих фондов являются: для фонда конверсии - 3% себестоимости реализованной продукции; для фонда НИОКР - 1.%% себестоимости реализованной продукции. Плательщиками взносов в эти фонды являются организации и воинские части, включенные в специальные перечни.