Проблемы налогообложения в экономике России

Ключевым фактором успеха в деле перевода экономики России на рыночные рельсы является эффективная реформа налоговой политики и системы налоговых органов. Вместе с тем реформа налоговой системы протекает в условиях резкого спада производства, появления большого числа безработных, существенного сокращения государственного сектора. Усложняет этот процесс и то, что новые рыночные инструменты сосуществуют с остатками прошлой экономической системы.

В условиях перехода к рыночной системы хозяйствования и проведения налоговой реформы основным тормозом является наследие планового социализма. При классическом социализме роль налогов заключалась в сборе доходов для бюджета, которые затем тратились на общественные нужды и использовались для денежного обеспечения государственного плана. При реформаторском социализме эта роль была расширена и стала включать регулирование распространения ресурсов. Налоги также использовались государством для присвоения прибылей, поскольку оно являлось единственным собственником капитала. Все формы использования налогов отражали активное вмешательство государства в экономику и общество и его контроль над обществом и экономикой. В настоящее время роль налогового законодательства как инструмента обустройства экономики и общества неуклонно повышается.

При социализме, построенном на налоговой экономике, налоговые перекосы или избыточное налоговое бремя в их традиционном понимании были практически исключены. При плановом хозяйстве ресурсы распределялись в соответствии с государственным планом. Практически все инвестиционные решения также принимались плановыми органами. Предприятия могли заниматься лишь теми видами деятельности, которые были перечислены в их учредительных документах. Это не давало возможности предприятиям воспользоваться тем, что налогообложение одних отраслей было менее обременительным, чем других. Цены, а следовательно и налоги, в итоге использовались лишь для нормирования спроса. Из-за постоянных изменений налоговых ставок налоговые системы не были ни надежными, ни стабильными, поэтому предприятия, даже если бы они и имели возможность как-то подстраиваться под налоговую систему, не могли предвидеть, как эта система отразится на том или ином виде деятельности. Таким образом, налоги самостоятельного влияния на деятельность налогоплательщиков не оказывали, поскольку налогоплательщики ничего не решали.

Отсутствие избыточного налогового бремени (которое могло бы повлиять на поведение налогоплательщиков) проявлялось и иным образом. Налогообложение мало или вообще не влияло на степень риска, так как частная инициатива жестоко подавлялась. Налогообложение очень мало влияло на сбережения. Многие формы сбережений или богатства не были распространены еще и потому, что они были запрещены законом. Накопление сбережений или богатства не поощрялось, потому что это не соответствовало социалистическим принципам. Кроме того, налоговое законодательство при плановом хозяйстве обычно считалось менее важным по сравнению с законами, затрагивающими зарплату, цены и производство.

Равенство в распределении доходов было, по крайней мере на бумаге, основополагающей задачей СССР. Тем не менее задача перераспределения доходов не значилась среди первоочередных целей налоговой политики государства, так как зарплата и доход определялись плановыми органами, а частной собственности практически не существовало. Одним словом, при системе, когда доходы устанавливаются государством напрямую, использование налогов для выравнивания доходов населения было необязательно. Даже если кто-то и захотел бы использовать налоговую систему для достижения справедливого распределения доходов или их перераспределения, это было бы невозможно. Перераспределение существующего налогового бремени было бы бессмысленным, поскольку единого или хотя бы стабильного набора правил налогообложения не существовало.

Однако ни для кого не секрет, что реальные доходы распределялись далеко не равномерно. Несмотря на то что зарплаты устанавливались административно и ставки их мало отличались, а социальные услуги как бы предоставлялись всем бесплатно, реальные потребительские возможности каждого человека определялись не его доходом, а наличием у него доступа к источникам распределения благ. А доступ этот был распределен отнюдь неравномерно.

И все же независимо от разницы в реальных доходах, обусловленной степенью доступа к благам, можно было бы ожидать, что по наследству от старой системы перейдет и желание иметь сжатую структуру номинальной зарплаты и дохода. Действительно, поскольку разброс в уровнях номинальной заработной платы и доходов неизменно увеличивался, политики и налоговики выражали озабоченность ростом неравенства в доходах. Но, пожалуй, одной из наиболее характерных черт налоговой системы СССР стала неразвитость ее налоговых органов.

Большинство налоговых инспекций было местного подчинения, которые в основном занимались вопросами сбора денежных поступлений. Структурно они были организованы по отдельным налогам, а за инспекторами часто закреплялись конкретные предприятия. Соблюдение налоговой дисциплины обеспечивалось тем, что налоговые инспекторы могли проследить движение денежных потоков, проходящих через государственную банковскую систему. Функции аудита сводились к выполнению простых арифметических операций и сверке контрольных цифр. Поскольку объем производства, цены и зарплата были известными величинами, сам процесс проверки был достаточно прост и в информации из третьих источников необходимости не возникало. Задолженность по налогам в большинстве случаев можно было предвидеть, и возникали они в основном в результате того, что государство устанавливало подконтрольные розничные цены ниже производственных затрат. Кроме того, централизация экономической деятельности позволяла налоговым органам в первую очередь сосредотачиваться на работе с небольшим числом крупных предприятий.

Данная структура налоговых органов была достаточно логична и рациональна в условиях той институциональной среды. Однако такое наследство сделало Россию страной абсолютно неподготовленной для выполнения функций принудительного сбора налогов при переходе к рыночной экономике, структуре, включающей такие институты, как частная собственность, множественные системы платежей и многократное увеличение числа налогоплательщиков.

Еще одной проблемой налогообложения в экономике России является недоверие населения к государственным институтам. Неразвитый аппарат налогового контроля был лишь частью тяжелого наследия прошлой эпохи. Провал экономической политики СССР, привилегированное положение власть имущих порождало циничное отношение населения к государству в целом и госвластям, в частности. Все были убеждены, что коррумпированность является чертой, органически присущей бюрократии. Этот цинизм был тем больше, чем сильнее разрасталась неофициальная, или теневая, экономика.

Однако кроме проблем, связанных с так называемым наследием планового социалистического хозяйства, есть и другие, которые также оказывают влияние на процесс экономических реформ.

Налоговая система России развивается в условиях экономического кризиса. В тяжелейшей ситуации она сдерживает нарастание бюджетного дефицита, обеспечивает функционирование всего хозяйственного аппарата страны, позволяет, хотя и не без перебоев, финансировать неотложные государственные потребности и в основном отвечает текущим задачам.

Процесс реформирования системы налогообложения в России

На этапе становления налоговой системы России в условиях развития рыночных отношений первоначально сформировалась централизованная иерархическая система налоговых органов с ярко выраженной специализацией по видам налогов. Такая организационная структура являлась объективной необходимостью в период разработки основ налогового законодательства страны, методологической базы его практической реализации и создания механизма начисления и взимания налогов.

На начальном этапе формирования налоговой системы методология начисления и взимания налогов и формы налоговых документов были полностью ориентированы на традиционную ручную обработку информации.

В 1994—1995 гг. в налоговых органах по всем субъектам Российской Федерации постепенно произошел отход от первоначальных организационных структур как на районном, так и на региональном уровнях. Большинство оргструктур построено на сочетании различных специализаций. Чаще всего это сочетание специализации по видам налогов со специализацией по налоговым функциям.

По западным стандартам система налоговых органов состоит из двух элементов: системы налоговой администрации и системы организации налоговых органов.

Налоговая администрация — это организация работы налоговых органов, которая обеспечивает исполнение функций, возложенных на них законодательством.

Налоговая администрация включает следующие необходимые компоненты:

• определение состава функций налогового органа;
• определение состава рабочих процедур для реализации каждой функции налогового органа;
• определение содержания каждой рабочей процедуры;
• закрепление функций за подразделениями налогового органа.

Системы организации налоговых органов и налоговой администрации взаимосвязаны и рассматривать эти категории нужно в комплексе.

К концу 1993 г. в системе Госналогслужбы России сформировалась потребность в модернизации налоговых органов, обусловленная следующими объективными факторами:

• непрерывным усложнением налоговой системы;
• возрастанием объектов нагрузки на инспекторов территориальных налоговых органов;
• ограничениями объемов финансирования налоговых органов.

Основной задачей модернизации налоговой службы была разработка и внедрение типовых систем налоговой администрации для районного и регионального уровней.

Основными целями модернизации налоговой службы были следующие:

• повышение эффективности работы налоговых органов России в соответствии с действующим законодательством и решениями органов государственной власти (при внешнем условии ограничения финансовых ресурсов и численности);
• усиление контроля за соблюдением действующего налогового законодательства и дисциплины, осуществление модернизации механизма исчисления и взимания налогов;
• формирование интегрированной информационной базы в территориальных налоговых органах и информационного обеспечения непрерывного функционального развития налоговых органов России;
• повышение уровня технической оснащенности территориальных налоговых органов.

Для реализации этих целей было предусмотрено решение следующих задач.

1. Повышение эффективности работы налоговых органов России в соответствии с действующим законодательством и решениями органов государственной власти:

• внедрение в механизм начисления и взимания налогов элементов системы «полного самоначисления» (плательщик сам определяет налогооблагаемую базу и рассчитывает налог, основной контроль со стороны налоговых органов за данными расчетами обеспечивается при его документальной проверке);
• организация работы налоговых органов по функциональному принципу и внедрение типовой организационно-функциональной структуры на районном и региональном уровне;
• внедрение типовой системы «налоговой администрации» для районного и регионального уровней (типовых рабочих процедур и технологий);
• разработка инструктивной базы по функциональной деятельности налоговой администрации районного и регионального уровня;
• подготовка и обучение персонала налоговых органов;
• обеспечение получения государственной и ведомственной статотчетности, повышение уровня аналитической работы и научно обоснованного прогнозирования;
• разработка эффективной системы подготовки и повышения квалификации кадров налоговых органов, обеспечение повышения трудовой дисциплины и ответственности за исполнение служебных обязанностей;
• проработка предложений по изменениям действующего законодательства освобождения налоговых органов от несвойственных им функций.

2. Усиление контроля за соблюдением действующего налогового законодательства и дисциплины, осуществление модернизации механизма исчисления и взимания налогов:

• формирование «доброжелательной» системы взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками (информирование, обучение, пропаганда);
• разработка методологии планирования документальных проверок и отбора налогоплательщиков для их проведения;
• обеспечение возможности информационного взаимодействия налоговых органов районного и регионального звена, а также с другими органами государственного управления и организациями (таможня, банки, Пенсионный фонд и пр.);
• подготовка предложений по совершенствованию системы начисления и взимания налогов, учета налогоплательщиков, организации эффективной контрольной работы и борьбы с нарушениями налоговой дисциплины.

3. Формирование интегрированной информационной базы в территориальных налоговых органах и информационное обеспечение непрерывного функционального развития налоговых органов России:

• разработка современной системы электронной обработки данных, которая обеспечит функции учета, контроля и обработки данных по всем основным видам налогов;
• создание предпосылок для использования международных и государственных стандартов в области информатизации налоговых органов;
• обеспечение упорядочения, систематизации, унификации и кодирования экономической информации, развития унифицированных систем документации, рационализации и сокращения документооборота в налоговых органах;
• внедрение опыта по разработкам типовых машиноориентированных налоговых документов (декларации, извещения и т.д.);
• обеспечение безопасности информационных ресурсов территориальных налоговых органов.

4. Повышение уровня технической оснащенности территориальных налоговых органов:

• выполнение плана поставки технических средств; обеспечение развития средств связи;
• подготовка помещений для монтажа и дальнейшего использования технических средств.

На основе международного опыта развития налоговых органов можно выделить три наиболее распространенные модели налоговой администрации, которые формируются в соответствии с разными видами специализации:

• по видам функций (при необходимости присутствует внутренняя специализация по видам налогов);
• по отраслям экономики (используется сочетание внутренних специализаций по видам налогов и функций);
• по особым группам налогоплательщиков.

Последний вид модели получил распространение в экономически развитых странах, где доходную часть бюджета формируют транснациональные корпорации и естественные монополии. Существует большое количество вариантов переходных моделей, в которых сочетаются элементы всех указанных выше моделей. Выбор конкретного типа модели для построения налоговой администрации определяется уровнем развития экономики, историческими традициями той или иной страны. Экономически развитые страны последовательно сменили три модели налоговой администрации: на базе специализации по видам налогов — до начала 70-х гг., на базе функциональной специализации — до начала 80-х гг., на базе сочетания функциональной специализации со специализацией по особым группам налогоплательщиков.

Независимо от выбора конкретной модели для формирования налоговой администрации перед налоговой службой любой страны стоит первоочередная задача — сформировать типовые системы налоговой администрации для всех уровней управления, без решения которой невозможно обеспечить эффективное управление системой.

Модернизация налоговых органов предусматривает выделение основных и обеспечивающих видов их функциональной деятельности. Каждый из видов включает конкретный набор функций и может рассматриваться как функциональный блок. Виды деятельности налоговой администрации могут быть представлены как набор специализированных функций или одна комплексная функция. В свою очередь каждая функция налоговой администрации включает набор процедур, выполнение которых и позволяет ее практически реализовать.

Перечислим основные виды функциональной деятельности налогового органа:

• общее управление налоговым органом;
• методическое обеспечение по начислению и взиманию налогов;
• методическое обеспечение функциональной деятельности;
• учет и контроль налоговых начислений и поступлений;
• работа с налогоплательщиком (совокупность функций взаимодействия с налогоплательщиком при условии отсутствия с его стороны нарушений налоговой дисциплины);
• выявление и пресечение нарушений налоговой дисциплины (совокупность функций взаимодействия с налогоплательщиком при условии наличия с его стороны нарушений налоговой дисциплины);
• документальные проверки налогоплательщиков (совокупность функций планирования, организации и проведения документальных проверок);
• контрольно-ревизионная работа (совокупность функций обеспечения контроля за деятельностью налогового органа);
• анализ экономической информации и статистическая отчетность;
• контроль за использованием кассовых аппаратов.

Обеспечивающими видами функциональной деятельности налогового органа являются следующие:

• электронная обработка информации;
• информационное взаимодействие с внешними организациями;
• правовое обеспечение деятельности налогового органа;
• административно-хозяйственное обеспечение          налогового органа;
• общее делопроизводство;
• режимное обеспечение налогового органа.

Следующий этап формирования системы налоговой администрации — определение состава процедур для каждой функции налогового органа.

Завершающий — определение содержания рабочей процедуры.

В настоящее время мобилизация налогов и других обязательных платежей в бюджет является одним из основных направлений экономической политики Правительства РФ. Министерство РФ по налогам и сборам сегодня накопило определенный опыт работы. Достигнут качественный рост собираемости налогов.

Вместе с тем развитие налоговой деятельности осуществляется в основном за счет решения локальных задач. Для формирования стабильной налоговой системы, обеспечивающей устойчивое наполнение бюджета и нормальное развитие экономики, требуется системное решение всего комплекса вопросов, охватывающих различные сферы деятельности налоговых органов. Очевидно, что за счет проведения только мер по усилению жесткости контроля не удастся добиться радикального положительного результата. Более того, акцент на их применение может углубить противостояние налогоплательщика и государства. Необходима качественно новая система сбора налогов, соответствующая глубине проведенных преобразований и масштабам российской экономической системы.

Основой эффективной работы налоговой системы должна стать сознательная готовность большинства населения страны к добровольному выполнению налогового законодательства, в каком бы качестве гражданин не выступал — предпринимателя, наемного управляющего или налогоплательщика — физического лица.

Мировой опыт убедительно свидетельствует, что формирование налоговой сознательности и культуры зависит прежде всего от того, насколько беспристрастной, профессиональной и эффективной считает общественность национальную налоговую службу.

Генеральной целью совершенствования единой системы налоговых органов России является создание благоприятных предпосылок для повышения эффективности экономики и укрепления доходной части бюджета на основе формирования справедливой, ясной, стабильной и предсказуемой налоговой системы.