Правовой режим государственных и муниципальных денежных фондов
Понятие, виды и значение государственных и муниципальных денежных фондов
Становление и развитие фондов как самостоятельного института финансовой системы государства было исторически предопределено.
В XVI в. возникновение фондов было обусловлено потребностями в концентрации ограниченных финансовых ресурсов на государственном уровне для обеспечения наиболее насущных социальных и общеэкономических потребностей.
На современном этапе, с усложнением финансовой деятельности государства, ряд фондов начали создаваться в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета и сбережения части доходов от невозобновляемых ресурсов, чтобы использовать эти средства после того, как полезные ископаемые будут преимущественно исчерпаны.
Однако смысл понятийного содержания данных фондов как совокупности денежных средств, направленных на достижение определенных социально-экономических целей и решение задач государства, не изменился и в настоящее время.
В Российской Федерации для финансирования отдельных направлений деятельности государства существует система денежных фондов, которые обеспечивают выполнение задач общего для них назначения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и местного самоуправления.
Традиционной формой организации финансовых ресурсов в масштабе страны является бюджет.
Ограниченность финансовых ресурсов в любой момент может вызвать необходимость в их перераспределении.
Бюджет позволяет мобильно перераспределять финансовые ресурсы благодаря "незакрепленности" источников дохода бюджета за конкретными статьями расходов (ст. 35 БК РФ).
Однако это преимущество бюджета в отдельных случаях превращается в его недостаток, так как расходы на некоторые программы оказываются, как правило, урезанными.
Поэтому значение денежных фондов возрастает в условиях нестабильности экономических отношений, низкой собираемости бюджетных доходов, возрастания социальных расходов государства.
Создание денежных фондов позволяет влиять на процесс производства путем финансирования наиболее важных отраслей, проводить различные мероприятия социального характера путем выплаты пенсий, пособий, решать задачи в сфере образования, культуры, здравоохранения и т.д.
В финансовом праве под "фондом" понимается не только особая форма образования, распределения и использования денежных средств для обеспечения финансирования мероприятий государства, муниципальных образований и различных ведомств, но и собственно организация (орган), например Пенсионный фонд РФ.
Все множество денежных фондов, создаваемых органами власти, позволяет классифицировать их по различным основаниям.
В литературе предлагаются следующие виды классификаций денежных фондов: по отношению к бюджетной системе; по юридической природе; по форме собственности; по территориальному уровню; по направлению расходования; по целевому назначению расходования денежных средств; по сроку действия; по сфере финансирования; по источникам формирования; по форме расходования денежных средств; от органов, их создающих.
По отношению к бюджетной системе выделяют бюджетные (образуемые в составе бюджета и исполняемые в рамках общего бюджетного процесса) и внебюджетные фонды (денежные средства, обособленные от бюджета и имеющие специфику в процедурах формирования, исполнения, представления отчетности и финансового контроля). По юридической природе денежные фонды можно подразделить на фонды: формируемые на основании федеральных законов; создаваемые на основании законов субъектов РФ, в частности законов о бюджетах субъектов РФ, иных законов и подзаконных нормативных актов, принятых органами власти субъектов РФ; создаваемые в силу указов Президента РФ; образованные постановлениями Правительства РФ.
По форме собственности фонды подразделяются на негосударственные и муниципальные; По территориальному уровню денежные фонды подразделяются на: федеральные; региональные (субъектов РФ); местные (муниципальные).
По направлениям расходования денежных средств фонды бывают отраслевые и межотраслевые.
По целевому назначению расходования денежных средств фонды можно классифицировать на целевые и нецелевые, т.е. фонды, денежные средства которых используются на цели, соответствующие (или не соответствующие) источникам их формирования.
Денежные фонды различаются также по срокам действия.
Следует выделять долгосрочные (не имеющие срока действия) и краткосрочные денежные фонды.
По сфере финансирования (как область направления денежных потоков в зависимости от финансирования функций государства) денежные фонды бывают экономическими, социальными, научными и др.
По источникам формирования (образования) фонды можно разделить на налоговые и неналоговые источники формирования.
По форме расходования фонды можно подразделить на те, основными видами расходования денежных средств которых являются пенсии и пособия, субсидии, субвенции и дотации в качестве финансовой поддержки.
Наконец, в зависимости от органов, их создающих, выделяются фонды Правительства РФ, Президента РФ и иных государственных органов; Особенностью формируемых фондов является то, что они создаются только на основании нормативного правового акта (закона, постановления и др.), формируются компетентным органом, в большинстве случаев образуются с заранее установленной целью, подлежат государственному финансовому контролю, являются институтом финансовой системы.
Правовой статус денежных фондов регулируется значительным количеством нормативных актов.
Помимо Конституции и Бюджетного кодекса РФ, важнейшую правовую базу функционирования названных фондов составляют: федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, федеральные законы об обязательном социальном страховании, обязательном медицинском, пенсионном страховании, иные федеральные законы; законодательство субъектов Федерации; решения представительных органов местного самоуправления по соответствующим вопросам; указы Президента РФ, регламентирующие порядок образования отдельных фондов; постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты исполнительных органов власти субъектов РФ и муниципальных образований.
Правовой режим бюджетных фондов
Как отмечалось выше, денежные фонды могут быть сформированы как вне бюджета, так и в его составе.
В последнее время в бюджетной практике стала применяться такая форма, как бюджетные фонды - образуемые в соответствии с законодательством РФ и обособленные в бюджетной системе финансовые средства, управляемые и используемые органами государственной власти и предназначенные для финансирования приоритетных направлений экономики государства.
Многообразие форм бюджетных фондов позволяет разделить их на: собственно целевые бюджетные фонды, фонды, образованные в составе расходов бюджетов; резервные фонды.
Финансово-правовой статус каждого фонда, образуемого в составе бюджета, имеет ряд характерных признаков, объединяющих их, но в то же время позволяющих выделить их в отдельные группы.
Это позволяет провести ряд сравнительных характеристик бюджетных фондов, показанных в таблице: Целевые бюджетные фонды Фонды, образуемые в составе расходов бюджета Резервные бюджетные фонды Имеют узкую целевую направленность Наличие приблизительной цели (непредвиденные расходы) Цель создания определена Образуются за счет доходов целевого назначения Специальные источники формирования отсутствуют Образуется за счет конкретных доходов целевого назначения Доходы, поступающие в фонд, связаны с конкретными направлениями расходования Увязки доходов данных фондов с какими-либо направлениями расходов не происходит Увязки доходов данных фондов с какими-либо направлениями расходов не происходит Поступление средств в доходы фондов и их расходование происходит каждый год в течение всего периода Отсутствует необходимость в утверждении сметы, но требуется специальная отчетность о Средства фонда подлежат обособленному учету, управлению и использованию существования того или расходовании средств иного фонда фондов Все целевые бюджетные фонды были ликвидированы Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".
Однако в теории бюджетного права они имеют место быть, и в качестве специфических черт всех целевых бюджетных фондов, позволяющих выделить их из общей совокупности бюджетных фондов, можно назвать следующие: а) узкая целевая направленность данных фондов по сравнению с остальными бюджетными фондами; б) функционирование целевых бюджетных фондов внутри бюджетного фонда; в) привязка длительности функционирования целевого бюджетного фонда к продолжительности достижения той цели, ради которой он создается.
Именно этими чертами и обладает единственный в своем роде целевой бюджетный фонд - Инвестиционный фонд РФ.
Согласно ст. 179.2 БК РФ, Инвестиционный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащую использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. Аналогов Инвестиционного фонда в России нет. Он не является ни "подушкой безопасности" для экономики, каким был Стабилизационный фонд РФ, ни механизмом координации расходов на выполнение функций государства.
У Инвестиционного фонда есть своя цель - стимулировать реализацию крупных инфраструктурных и инновационных проектов, и достигается она не путем получения льгот или преференций, а с помощью механизмов частно-государственного партнерства, когда власть и бизнес совместно вкладывают средства в наиболее значимые и дорогостоящие проекты, вместе несут риски и владеют создаваемыми объектами.
Таким образом, инициаторами реализации инвестиционных проектов могут выступать федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, коммерческие организации, в том числе иностранные инвесторы и коммерческие организации с иностранными инвестициями.
Хотя в действующем законодательстве прямо не установлено, что Инвестиционный фонд является целевым бюджетным фондом, можно отметить особенности, позволяющие считать его таковым.
Во-первых, в соответствии с п. 1 постановления Правительства РФ от 1 марта 2008 г. N 134 "Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации" порядок предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации направлен на реализацию: а) инвестиционных, комплексных инвестиционных и концессионных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственночастного партнерства; б) инвестиционных проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение, осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства.
Таким образом, налицо узкая целевая направленность расходования средств фонда, а продолжительность его существования определяется необходимостью дальнейшего развития инфраструктуры.
Во-вторых, в соответствии с ст. 179.2 БК РФ Инвестиционный фонд представляет собой средства, предусмотренные в федеральном бюджете, подлежащие использованию в целях реализации инвестиционных проектов.
Следовательно, представляется, что правовой статус Инвестиционного фонда подпадает под признаки целевых бюджетных фондов.
Роль и значение целевых бюджетных фондов в рыночной экономике проявляются в том, что: они являются финансовой базой обеспечения выполнения определенных целей бюджетной политики; образование целевых бюджетных фондов используется как один из методов стимулирования отдельных направлений социально-экономического развития общества; целевые бюджетные фонды служат гарантией надлежащего использования средств, мобилизация которых имеет целевой характер.
К фондам, формируемым в составе расходов бюджета, можно отнести: фонды финансовой поддержки; резервные фонды органов исполнительной власти и местного самоуправления.
Фонды финансовой поддержки были образованы в составе федерального бюджета РФ для достижения целей государства на определенном этапе развития экономики.
Некоторые авторы подчеркивают, что данные фонды носят название целевых, но отдельно в целевые бюджетные фонды законодательно не выделены.
Для осуществления государственного бюджетного регулирования на основании Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах была предусмотрена возможность образования в расходной части федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ст. 131 БК РФ), Федерального фонда софинансирования расходов (ст. 132 БК РФ), Федерального фонда компенсаций (ст. 133 БК РФ).
Создание в составе федерального бюджета специализированных фондов финансовой поддержки субъектов Российской Федерации явилось преломлением международного опыта в российской практике финансовой деятельности.
В 1992-1993 гг. в России работала организованная Всемирным банком реконструкции и развития группа иностранных специалистов, занимавшихся проблемами бюджетного федерализма.
По ее рекомендации впервые был сформирован Фонд финансовой поддержки субъектов (ФФПС), а затем и остальные фонды.
Федеральный Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПС).
ФФПС был создан во втором квартале 1994 г. в составе федерального бюджета в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году".
Начиная с этого времени данный фонд - основной и по значению, и по объему механизм перераспределения части средств федерального бюджета между субъектами Федерации и важный инструмент межбюджетного регулирования.
Одной из особенностей ФФПС Российской Федерации является то, что он регулируется не только официальными нормативными правовыми актами (законами, правительственными правовыми актами), но и другими документами, причем роль последних зачастую становится решающей.
Действующее законодательство задачу ФФПС определяет как выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Следовательно, цель ФФПС может быть определена через понятие выравнивания, или сокращения различий, которое наиболее наглядно продемонстрировано в Бюджетном кодексе РФ (ст. 131).
В Бюджетном кодексе РФ установлены признаки, при наличии которых субъекты РФ вправе получать дотации из ФФПС, иными словами, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предоставляются тем субъектам, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
Федеральный Фонд софинансирования расходов образуется в составе федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения данных субъектов и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления в вопросах местного значения.
Условия и порядок предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Правительства РФ.
И, наконец, Федеральный фонд компенсаций образуется в составе федерального бюджета в целях предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и (или) Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.
Субвенции из Федерального фонда компенсаций распределяются между субъектами Российской Федерации согласно методике, утверждаемой Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации.
В расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - резервного фонда Правительства Российской Федерации, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных администраций и Резервного фонда Президента РФ. Резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - это обособленная часть денежных средств в бюджетах всех уровней бюджетной системы РФ, предназначенных для обеспечения бесперебойного финансирования предусмотренных ранее затрат и непредвиденных расходов, возникших внезапно и имеющих чрезвычайный характер.
Резервные фонды органов исполнительных власти представляют собой своеобразный запас бюджетных ресурсов, которые мобилизованы в бюджете, но зарезервированы на случай необходимости в дополнительном финансировании, связанном с возникновением в процессе исполнения бюджета незапланированных расходов.
Статья 81.1 БК РФ регулирует правовой режим Резервного фонда субъекта Российской Федерации, который представляет собой часть средств бюджета данного субъекта, предназначенную для исполнения расходных обязательств последнего в случае недостаточности доходов бюджета субъекта для финансового обеспечения расходных обязательств.
В случае создания Резервного фонда субъекта Российской Федерации порядок его формирования и использования средств устанавливается законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта Федерации).
Резервный фонд Президента РФ создается специальным федеральным законом и федеральным бюджетом на очередной финансовый год в размере не более 1% от утвержденных расходов федерального бюджета.
Средства Резервного фонда Президента Российской Федерации расходуются на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента России.
Денежные средства этого фонда могут использоваться для ликвидаций последствий чрезвычайных ситуаций, природных катаклизмов, техногенных аварий, актов терроризма.
Расходование средств Резервного фонда Президента Российской Федерации на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Главы государства не допускается.
Резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций) образуются в расходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы России.
Размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3% от утвержденного указанными законами (решениями) общего объема расходов.
Распоряжение средствами резервных фондов осуществляется на основе нормативных правовых актов Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации или органов местного самоуправления.
Из этих фондов финансируются непредвиденные расходы, например аварийно-восстановительные работы по ликвидации последствий стихийных бедствий.
Так, средства резервного фонда Правительства Российской Федерации расходуются на финансирование: государственной поддержки общественных организаций и объединений; проведения юбилейных мероприятий государственного значения; изготовления государственных наград, юбилейных медалей; проведения встреч, симпозиумов, выставок и семинаров на высшем уровне по проблемам общегосударственного значения; выплаты разовых премий и оказания разовой материальной помощи гражданам за заслуги перед государством; издания сборников нормативных актов и законодательства Российской Федерации; проведения ремонтных и восстановительных работ по заявкам органов государственной власти Российской Федерации; других мероприятий, проводимых по решениям Президента и Правительства Российской Федерации.
Решения Правительства России о выделении средств из резервного фонда Правительства принимаются в тех случаях, когда средств, находящихся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих эти мероприятия, недостаточно.
Правовой режим резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций), предусмотренный в ст. 81 БК РФ, необходимо сопоставить с правовым режимом целевых бюджетных фондов.
Резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций) могут быть созданы в бюджетах всех уровней власти.
В отношении местных бюджетов указанные фонды могут быть созданы как фонды органов местного самоуправления, однако запрет на создание резервных фондов представительных органов (п. 2 ст. 81 БК РФ) относится и к муниципальному уровню.
Следовательно, на местном уровне могут существовать резервные фонды местной администрации либо выборного главы муниципального образования.
Для правового режима резервных фондов характерно отсутствие специальных источников формирования, ограничение размера и наличие приблизительной цели (непредвиденные расходы), тогда как для целевых бюджетных фондов ограничение размера не имеет значения, а предназначение реализуется через установление моноцели.
Не требуется для резервных фондов и утверждения сметы.
Вместе с тем нужна специальная отчетность о расходовании средств резервных фондов.
Новым видом бюджетных фондов в составе федерального бюджета являются Резервные фонды государства, к которым относился Стабилизационный фонд РФ и созданные на его базе Резервный фонд РФ и Фонд национального благосостояния.
Создание Резервного фонда и Фонда национального благосостояния было обусловлено рядом причин.
Так, в целях снижения риска невыполнения бюджетных обязательств в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры и сохранения доходов от невозобновляемых ресурсов для будущих поколений законодатель предложил использовать в бюджетном планировании методологию "не нефтегазового баланса", которая предусматривает раздельный учет нефтегазовых (сырьевых) и не нефтегазовых доходов и выделение в составе Стабилизационного фонда резервной части и фонда будущих поколений.
Основное предназначение Резервного фонда РФ - поддержание относительно стабильного уровня расходов федерального бюджета в периоды неблагоприятной внешнеторговой конъюнктуры, а Фонд национального благосостояния ориентирован на накопление ресурсов на длительную перспективу - обеспечение бюджетных расходов в условиях исчерпания запасов полезных ископаемых, ухудшения демографического баланса и других ситуаций, угрожающих национальной стабильности.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" действуют следующие правила, регулирующие формирование и использование Резервного а) Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта при недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта; б) аккумулирование ресурсов в фонде происходит за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденную на соответствующий финансовый год величину нефтегазового трансферта при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины и доходов от управления средствами Резервного фонда: в) управляет средствами Резервного фонда Министерство финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством России.
Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться Центральным банком Российской Федерации; г) средства Резервного фонда могут быть направлены как на досрочное погашение государственного внешнего долга Российской Федерации, так и на размещение в иностранную валюту и финансовые активы, номинированные в иностранной валюте.
Фонд национального благосостояния (ФНБ).
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" действуют следующие правила, регулирующие формирование и использование Фонда национального благосостояния: а) Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации; б) источниками формирования Фонда национального благосостояния являются нефтегазовые доходы федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину и доходы от управления средствами Фонда национального благосостояния; в) управляет средствами Фонда национального благосостояния Министерство финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством страны; г) средства Фонда национального благосостояния разрешено размещать в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов: долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков; долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами; депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях; депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации; долговые обязательства и акции юридических лиц; паи (доли участия) инвестиционных фондов; д) в соответствии с законодательством средства Фонда национального благосостояния могут передаваться в доверительное управление специализированным финансовым организациям.
Учредителем доверительного управления средствами данного Фонда является Российская Федерация.
От ее имени в правоотношениях по поводу учреждения доверительного управления средствами Фонда национального благосостояния выступает Министерство финансов РФ; е) передача средств Фонда национального благосостояния в доверительное управление не влечет за собой перехода права собственности на них к доверительному управляющему.
Правовое регулирование государственных внебюджетных фондов
В системе государственных и муниципальных денежных фондов различают государственные и муниципальные внебюджетные фонды, создаваемые соответственно на основании законов РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов и подзаконных нормативных правовых актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
Стремительное развитие денежные фонды получили в России в 90-х гг. XX в.
В условиях перехода к рыночной экономике, характеризующейся повышением уровня социального риска, сопряженного с безработицей, материальной необеспеченностью работников и другими явлениями, поддержание сложившегося уровня финансирования существующей системы социальной защиты, базирующейся на доходах государственного бюджета, стало проблематично.
Возникла объективная необходимость в установлении связей между получением социальных выплат и созданием фонда финансовых ресурсов, из которого они осуществляются.
Решением данной задачи было создание внебюджетных фондов государства.
Бюджетный кодекс РФ расширил рамки понятия бюджетной системы, включив в нее, помимо бюджетов в собственном смысле слова, внебюджетные государственные фонды (ст. 6 БК РФ).
Как отмечают Н.И. Химичева и Е.В. Покачалова, такое объединение условно, поскольку внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом.
Этого же мнения придерживается Ю.А. Крохина, полагающая, что включение внебюджетных фондов в бюджетную систему методологически неверно, так как целевые внебюджетные фонды принято считать самостоятельным звеном финансовой системы.
Таким образом, можно дать определение внебюджетным фондам: это самостоятельное звено финансовой системы, представляющее обособленные, вне бюджетной системы финансовые средства, управляемые органами государственной власти и предназначенные для финансирования социальных конституционных прав граждан.
Финансовые ресурсы фондов находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов и других фондов и не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом.
Для обеспечения эффективности функционирования внебюджетных фондов был предусмотрен принципиально иной механизм их формирования, который значительно отличался от формирования бюджета.
Если доходная часть бюджета образуется в основном за счет налогов - инструмента внеэкономического административного принуждения, то механизм формирования государственных внебюджетных фондов базируется на обязательных страховых взносах.
Кроме страховых взносов, предусмотрены и другие источники доходов: средства бюджета, перечисляемые в законодательном порядке в государственные внебюджетные фонды, добровольные взносы юридических и физических лиц и доходы от капитализации временно свободных финансовых ресурсов, но основным из них является единый социальный налог (ЕСН).
Главное направление расходования денежных средств государственных внебюджетных фондов - социальная сфера.
Следует отметить, что деятельность каждого внебюджетного фонда направлена на разрешение определенного круга проблем.
Так, Пенсионный фонд РФ создан в целях управления финансовыми ресурсами пенсионного обеспечения.
Деятельность Фонда социального страхования РФ направлена на обеспечение финансирования гарантируемых государством социальных пособий.
Фонд обязательного медицинского страхования отвечает за обеспечение финансирования целевых программ в рамках реализации Закона РФ от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации".
Таким образом, все названные в Бюджетном кодексе РФ внебюджетные фонды имеют прямое отношение к системе обязательного социального страхования - государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с законодательством страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе, по независящим от них обстоятельствам.
Изложенное позволяет не только установить задачи, ради которых созданы государственные внебюджетные фонды, но и определить основные направления расходования денежных средств.
Так, государственные внебюджетные фонды должны: служить материальной основой государственного обязательного социального страхования; являться одним из основных источников финансирования социальных гарантий, закрепленных Конституцией РФ; функционировать как самостоятельные финансово-кредитные учреждения, т.е. обеспечивать эффективность процесса формирования и использования фондов денежных средств.
Для выполнения поставленных задач фонды наделены властными полномочиями, позволяющими им управлять финансовыми средствами обязательного социального страхования, к которым относятся полномочия по контролю над соблюдением законодательно установленного порядка уплаты обязательных страховых взносов, распределение и перечисление аккумулированных финансовых ресурсов получателям в соответствии с целевым назначением, накопление финансовых резервов для обеспечения финансовой устойчивости и др.
Перечень целей, определяющих основные направления расходования средств государственными внебюджетными фондами, выглядит следующим образом: социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении; социальное обеспечение в случае безработицы; охрана здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.
Внебюджетные фонды осуществляют свою финансовую деятельность на основе бюджета, утверждаемого для каждого фонда.
Денежные средства государственных внебюджетных фондов предназначены исключительно для целевого расходования на мероприятия, определенные законодательством Федерации или ее субъекта.
Материальное содержание расходов внебюджетных фондов определяется бюджетом внебюджетного фонда.
Использование внебюджетных денежных средств на цели, не указанные в расходных статьях его бюджета, образует состав бюджетного правонарушения и влечет за собой применение мер государственного принуждения.
Совокупность государственных внебюджетных фондов можно разделить на две группы - государственные внебюджетные фонды социального назначения и прочие внебюджетные фонды (экономические, научные, политические и т.п.).
К государственным внебюджетным фондам социального назначения относятся: а) Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР); б) Фонд социального страхования Российской Федерации; в) Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
Наиболее значимым и крупным является Пенсионный фонд Российской Федерации, который образован Положением о Пенсионном Фонде РФ (далее - Положение), утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.
Согласно п. 1 Положения, Пенсионный фонд Российской Федерации - самостоятельное финансово-кредитное учреждение, созданное в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Кроме того, правовой статус данного Фонда определяется положениями ст. 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", по которому Пенсионный фонд РФ является государственным учреждением и осуществляет функции страховщика в системе обязательного пенсионного страхования.
Пенсионный фонд Российской Федерации имеет свой бюджет, утверждаемый федеральным законом, средства которого являются федеральной собственностью, не входят в состав других бюджетов и изъятию не подлежат.
Таким образом, Пенсионный фонд Российской Федерации - государственное учреждение, наделенное публично-властными полномочиями и имеющее специальную правоспособность.
Пенсионный фонд РФ создан для государственного управления средствами пенсионной системы.
При этом решались две принципиальной важности задачи.
Первая - средства пенсионной системы выводились из ранее консолидированного государственного бюджета и становились сферой самостоятельного бюджетного процесса.
Поэтому ПФР приобрел статус самостоятельного государственного внебюджетного фонда, сохранив его по сей день.
Вторая задача - основным источником финансирования пенсионных выплат стали страховые взносы и платежи, которые уплачивались за застрахованных работодателями.
В результате источником выполнения государством его обязательств перед пенсионерами стал не государственный бюджет, а страховой платеж.
И, хотя средства Пенсионного фонда сохраняют статус федеральных средств, они в то же время по своей природе являются и средствами обязательного пенсионного страхования.
К основным задачам Пенсионного фонда можно отнести: а) целевой сбор и аккумуляцию средств для выплаты пенсий и пособия для детей, а также организацию их финансирования; б) участие на долговременной основе в финансовых федеральной и региональных программах социальной поддержки населения; в) расширенное воспроизводство средств фонда на основе принципов самофинансирования и др.
Фонд социального страхования РФ.
С 1 января 1991 г. на основании Постановления Совета Министров РСФСР и Федерации независимых профсоюзов от 25 декабря 1990 г. 600/9-3 "О совершенствовании управления и порядка финансирования расходов на социальное страхование трудящихся РСФСР" был образован внебюджетный Фонд социального страхования Российской Федерации.
С 1993 г. Фонд становится финансовокредитным учреждением при Правительстве Российской Федерации.
Правовую основу данного Фонда составляют следующие нормативные правовые акты: Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. N 822 "О Фонде социального страхования Российской Федерации", Указ Президента РФ от 28 сентября 1993 г. N 1503 "Об управлении государственным социальным страхованием в Российской Федерации", постановление Правительства РФ от 26 октября 1993 г. N 1094 "Вопросы Фонда социального страхования Российской Федерации".
Его источниками служат страховые взносы работодателей, граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, страховые взносы ряда категорий граждан и иные доходы.
Аккумулированные таким образом средства направляются на выплату пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком и на иные цели социального страхования.
Фонд обязательного медицинского страхования.
В соответствии с Законом РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" созданы федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, правовой базой функционирования которых являются положения, утвержденные постановлениями Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г.
Деятельность данного Фонда направлена на реализацию государственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования.
Федеральный фонд создается Правительством РФ, а территориальные фонды образуются представительными исполнительными органами власти республик в составе РФ и иными субъектами Федерации.
Основные источники образования федерального и территориальных фондов - страховые взносы хозяйствующих субъектов на обязательное медицинское страхование, бюджетные ассигнования и иные поступления.
Полученные средства направляются на финансирование обязательного медицинского страхования и иных связанных с этим мероприятий.
Бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования и отчет о его исполнении ежегодно рассматривается Государственной Думой.
К следующей разновидности государственных внебюджетных фондов следует отнести государственные отраслевые (ведомственные) денежные фонды - фонды министерств и других органов управления федерального и регионального уровней, образованные на основании актов исполнительных органов государственной власти, в целях финансового обеспечения деятельности указанных министерств (ведомств).
Особенности указанных фондов: создание на основе решения министерств и ведомств по согласованию с входящими в их систему предприятиями, учреждениями и организациями, в соответствии с законодательством РФ; использование для их формирования добровольных отчислений, осуществляемых на договорной основе с учреждениями и организациями, находящимися в ведении министерств и ведомств (бюджетные ассигнования не являются источниками образования данных фондов - в этом и заключается отличие отраслевых фондов от фондов Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов РФ, формируемых в составе бюджета); использование финансовых ресурсов фондов в качестве дополнительного источника финансирования мероприятий внутриотраслевого характера; постоянный (долгосрочный), как правило, характер функционирования.
К основным отраслевым фондам относятся Централизованный фонд социального и материального развития Министерства иностранных дел, фонды федеральных органов исполнительной власти для финансирования научных исследований и экспериментальных разработок и др.
Наряду с отраслевыми (ведомственными) фондами могут быть созданы межотраслевые (межведомственные) фонды.