Правовой режим расходов бюджетов
Общая характеристика отношений по осуществлению расходов бюджетов
Расходы бюджета традиционно рассматриваются как предмет регулирования финансового права.
Однако при комплексном исследовании отношений, связанных с осуществлением бюджетных расходов, появляются обстоятельства, свидетельствующие о том, что их правовое регулирование не исчерпывается финансовым правом.
Для определения места правовых норм, регулирующих отношения, связанные с осуществлением расходов бюджетов, необходимо проанализировать правовую природу данных отношений, их состав и особенности.
Важнейшие предпосылки для рассмотрения отношений, связанных с расходами бюджетов, содержатся в бюджетном законодательстве.
Расходы бюджета — выплачиваемые из бюджета денежные и средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ).
Иными словами, расходы бюджета представляют собой денежные средства, объект правоотношений, в рамках которых одна сторона обязана выплатить средства бюджета, а другая сторона имеет право требовать такой выплаты.
В Бюджетном кодексе РФ правоотношения, являющиеся основанием осуществления расходов бюджета, названы расходными обязательствами и бюджетными обязательствами (денежными обязательствами). Под расходными обязательствами понимаются обусловленные “ законом, иным нормативным правовым актом, договором или со глашением обязанности публично-правового образования или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
Именно расходное обязательство является первичным (исходным) правоотношением, в рамках которого возникает обязанность выплатить средства из бюджета.
Бюджетные обязательства и денежные обязательства — этапы реализации расходного обязательства (подробнее см. § 3 настоящей главы).
Расходное обязательство (бюджетное, денежное обязательство), как видно из самого его наименования, а также характера, является отношением обязательственным.
В рамках данного обязательства осуществляется перемещение денежных средств от одного субъекта к другому.
Обязанной стороной в расходном обязательстве является публично-правовое образование.
Именно публично-правовое образование обязано передать денежные средства.
Управомоченной стороной в расходном обязательстве может быть физическое или юридическое лицо, иное публично-правовое образование или субъект международного права. Объектом расходного обязательства, как было указано выше, являются средства бюджета (в наличной или безналичной форме).
Юридическим содержанием расходного обязательства является обязанность публично-правового образования передать денежные средства и право другой стороны требовать такой передачи.
Бюджетный кодекс РФ прямо указывает правовые основания возникновения расходных обязательств — законы, иные нормативные акты, договоры или соглашения.
Именно правовой природой (отраслевой принадлежностью) этих оснований будет предопределяться природа самих расходных обязательств.
Если выплата из бюджета предусмотрена, например, нормативным актом, регулирующим отношения в сфере социальной защиты населения, то расходное обязательство будет иметь ту же отраслевую принадлежность и являться предметом права социального обеспечения.
Так, ст. 50 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» предусматривает обеспечение обучающихся, воспитанников государственного или муниципального образовательного учреждения стипендиями.
Типовое положение о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки учащихся федеральных государственных образовательных учреждений начального профессионального образования, студентов федеральных государственных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, аспирантов и докторантов определяет конкретный порядок осуществления соответствующих выплат. Указанные акты устанавливают расходные обязательства по выплате стипендий за счет средств федерального бюджета, которые являются предметом регулирования права социального обеспечения.
Если выплата предусмотрена гражданско-правовым договором, то и обязательство будет гражданско-правовым.
Примером являются государственные и муниципальные контракты, заключаемые от имени публично-правовых образований (см., например, § 4 гл. 30 ГК РФ).
Бюджетное законодательство само по себе в большинстве случаев не может рассматриваться как основание возникновения расходных обязательств.
Как указал Конституционный Суд РФ, «федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов.
Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств...».
В связи с этим расходные обязательства по общему правилу не являются предметом бюджетно-правового (финансово-правового) регулирования.
Однако если анализировать всю совокупность расходных обязательств, можно назвать такие из них, которые возникают в соответствии с бюджетным законодательством: расходные обязательства, связанные с предоставлением межбюджетных трансфертов.
Правовым основанием возникновения соответствующих расходных обязательств между различными публично-правовыми образованиями являются положения гл. 16 БК РФ и иные нормы бюджетного права.
Здесь прямо предусматривается выделение дотаций, субсидий и субвенций другим бюджетам.
В заключение следует отметить, что в настоящее время БК РФ указывает определенные разновидности расходных обязательств: публичные обязательства и публичные нормативные обязательства (ст. 6 БК РФ).
Публичные обязательства — это обусловленные законом, иным g нормативным правовым актом расходные обязательства публич но-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющиеустановленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).
Отличительной особенностью публичного обязательства является в первую очередь то, что оно может быть предусмотрено лишь в законе или ином нормативном акте (соответственно, не может определяться договором или соглашением).
Публичные нормативные обязательства — публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющиеустановленный порядок его индексации, за некоторыми исключениями.
Публичные нормативные обязательства — разновидность публичных обязательств.
Их особенность заключается в том, что управомоченным лицом здесь всегда является физическое лицо.
Таким образом, отношения, связанные с осуществлением бюджетных расходов, имеют обязательственный характер и получили название расходных обязательств и бюджетных обязательств (денежных обязательств).
Расходные обязательства - первичное основание выделения средств из бюджетов. При этом в большинстве случаев они не являются предметом бюджетного (финансового) права.
Система расходных обязательств
Расходные обязательства весьма многочисленны и разнообразны. В то же время все они могут быть сгруппированы в определенные разновидности.
Бюджетное законодательство призвано обеспечивать реализацию расходных обязательств. В связи с этим именно в нем содержится их определенная группировка.
Наиболее крупными блоками расходных обязательств являются следующие: общегосударственные вопросы; национальная оборона; национальная безопасность и правоохранительная деятельность; национальная экономика; жилищно-коммунальное хозяйство; охрана окружающей среды; \ образование; культура, кинематография, средства массовой информации; здравоохранение, физическая культура и спорт; социальная политика; межбюджетные трансферты.
Названные разновидности обозначены в Бюджетном кодексе РФ как разделы классификации расходов бюджетов (ст. 21 БК РФ). Они отражают направление финансовых ресурсов на выполнение основных функций государства и муниципальных образований. В свою очередь указанные блоки расходных обязательств делятся на более мелкие разновидности.
Так, расходные обязательства на решение общегосударственных вопросов включают в себя: функционирование Президента Российской Федерации; функционирование высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и муниципального образования; функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований; функционирование Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, местных администраций; судебная система; обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора; обеспечение проведения выборов и референдумов; международные отношения и международное сотрудничество; государственный материальный резерв; фундаментальные исследования; обслуживание государственного и муниципального долга; резервные фонды; прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов; другие общегосударственные вопросы.
Расходные обязательства на национальную оборону подразделяются на следующие разновидности: Вооруженные Силы Российской Федерации; модернизация Вооруженных Сил РФ и воинских формирований; мобилизационная и вневойсковая подготовка; мобилизационная подготовка экономики; подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности; ядерно-оружейный комплекс; реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества; прикладные научные исследования в области национальной обороны; другие вопросы в области национальной обороны.
Остальные блоки расходных обязательств также подразделяются на более мелкие разновидности, указанные в п. 3 ст. 21 БК РФ. Эти разновидности расходных обязательств Бюджетный кодекс РФ назвал подразделами классификации расходов.
Бюджетный кодекс РФ упоминает и более мелкие группы расходных обязательств.
Отдельные (единичные) расходные обязательства группируются бюджетным законодательством в целевые статьи расходов и виды расходов (п. 4 ст. 21 БК РФ). Конкретные их разновидности указаны в актах Министерства финансов РФ.
Особое внимание бюджетное законодательство уделяет публичным нормативным обязательствам, долгосрочным целевым программам, обособленным функциям (сферам, направлениям) деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления), проектам для осуществления бюджетных инвестиций.
Каждому из указанных расходных обязательств присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов соответствующего бюджета. Таким образом, существует большое число различных расходных обязательств. Однако все они могут быть сгруппированы в определенные разновидности, предусмотренные бюджетным законодательством.
Основная цель бюджетно-правовых норм заключается в создании условий для реализации положений, закрепленных в других законах, иных нормативных актах, договорах и соглашениях, т.е. для реализации расходных обязательств.
Такой вывод следует из ранее приведенной позиции Конституционного Суда РФ о том, что закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства.
Кроме того, данное положение подтверждается положениями Бюджетного кодекса РФ.
Так, в соответствии со ст. 169 БК РФ проект бюджета составляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств.
Бюджетное право обеспечивает реализацию расходных обязательств с нескольких позиций.
Важнейшее значение бюджетно-правовые нормы имеют для обеспечения определенной адаптации всего множества расходных обязательств для включения их в закон (решение) о бюджете.
В предыдущем параграфе говорилось о том, что расходные обязательства имеют различные разновидности.
В то же время ст. 69 БК РФ предусматривает закрытый перечень видов бюджетных ассигнований.
Четкий перечень расходов указан и в бюджетной классификации (в классификации расходов).
В связи с этим для обеспечения финансирования расходных обязательств в соответствующем финансовом году за счет бюджетных средств необходимо все расходные обязательства привести в соответствие с положениями бюджетного законодательства, адаптировать их к структуре закона (решения) о бюджете.
Статья 87 БК РФ предусматривает необходимость ведения всеми публично-правовыми образованиями реестров расходных обязательств.
Порядок составления реестров расходных обязательств определен в Методических указаниях по составлению реестров расходных обязательств субъектов бюджетного планирования и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Из указанного акта видно, что при составлении реестров расходные обязательства группируются с учетом классификации расходов бюджетов.
Бюджетный кодекс РФ прямо указывает, что целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов (п. 4 ст. 21 БК РФ).
Таким образом, Бюджетный кодекс РФ позволяет сгруппировать всю совокупность расходных обязательств и перевести их на язык закона (решения) о бюджете (приложения, закрепляющего распределение бюджетных ассигнований по разделам и подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджета).
Для разных видов расходных обязательств Бюджетный кодекс РФ предусматривает различные варианты учета в законе (решении) о бюджете, разные механизмы взаимодействия с этим законом (решением).
Наиболее яркие особенности (различия) имеет включение в бюджет публичных нормативных обязательств и расходные обязательства, возникающие в результате заключения органами государственной власти (органами местного самоуправления) и бюджетными учреждениями договоров гражданско-правового характера.
Публичные нормативные обязательства — расходные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в де нежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющиеустановленный порядок его индексации.
Данные расходные обязательства включаются в закон (решение) о бюджете на основе предусматривающих эти обязательства законов (иных нормативных актов).
При этом закон (решение) о бюджете не может изменить размер ассигнований на исполнение соответствующих обязательств, ибо они предусмотрены другим законом или иным нормативным актом.
По-иному учитываются расходные обязательства, возникающие в результате заключения органами государственной власти (органами местного самоуправления) и бюджетными учреждениями договоров гражданско-правового характера (трудовых соглашений, государственных (муниципальных) контрактов).
Здесь закон (решение) о бюджете устанавливает предельные объемы (лимиты) для принятия и исполнения таких расходных обязательств. Иными словами, закон (решение) о бюджете предопределяет, на какую сумму могут быть заключены договоры (соглашения), из которых возникнут соответствующие расходные обязательства.
Таким образом, бюджетное право обеспечивает финансирование расходных обязательств, в отдельных случаях предопределяя их размеры.
Однако оно не регулирует отношения между сторонами самого расходного обязательства.
При составлении проектов бюджетов возможно несколько способов осуществления бюджетного планирования.
Выделяют сметное планирование и программно-целевое бюджетное планирование.
Сметное планирование представляет собой планирование на основе индексации сложившихся затрат по отдельным позициям классификации расходов.
В этом случае определяются лишь цели использования бюджетных средств, результаты такого использования не учитываются.
При программно-целевом методе планирования первоначально определяются цели, которые должны быть достигнуты в результате бюджетных расходов.
Соответственно, здесь обеспечивается прямая взаимосвязь между распределением бюджетных средств и фактическими или планируемыми результатами их использования.
В настоящее время осуществляется переход на программно-целевые методы планирования.
Одним из важнейших механизмов этого метода является планирование расходов бюджетов с использованием различных целевых программ.
Бюджетный кодекс РФ выделяет долгосрочные целевые программы (ст. 179) и ведомственные целевые программы (ст. 179.3).
Долгосрочные целевые программы утверждаются Правительством РФ или соответствующими органами субъекта Федерации, муниципального образования.
Ведомственные целевые программы разрабатываются главными распорядителями бюджетных средств.
В указанных программах определяются цели, направления деятельности, необходимые для их достижения, а также объем бюджетных ассигнований на реализацию программы.
Расходные обязательства на реализацию ведомственной целевой программы включаются в реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных главному распорядителю бюджетных средств.
Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой (ст. 179.1 БК РФ).
В этой программе указывается объект капитального строительства, его характеристики, а также определяется объект бюджетных ассигнований, необходимый для осуществления строительных работ.
В целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства, Бюджетный кодекс РФ предусматривает создание Инвестиционного фонда РФ (ст. 179.2 БК РФ).
Порядок формирования и использования средств данного фонда определен Правительством РФ. За счет средств данного фонда финансируются инвестиционные проекты, перечень которых утверждается Правительством РФ.
Таким образом, в настоящее время бюджетное законодательство предусматривает значительное количество механизмов, обеспечивающих реализацию программно-целевых методов планирования.
Большое значение для осуществления расходных обязательств имеют бюджетно-правовые нормы, обеспечивающие их фактическую реализацию.
Для характеристики расходных обязательств, подлежащих исполнению в конкретном финансовом году, БК РФ использует понятие бюджетного обязательства.
Бюджетное обязательство — это расходное обязательство, под- V лежащее исполнению в соответствующем финансовом году (ст. 6 БК РФ).
Возможность исполнения обеспечивается включением в закон (решение) о бюджете бюджетных ассигнований на финансирование соответствующего расходного обязательства.
При этом важно учитывать, что расходное обязательство существует не в 151 силу того, что в бюджете предусмотрены средства на его финансирование, а в силу соответствующего закона, иного нормативного акта, договора или соглашения, которым оно предусмотрено.
Бюджетное же обязательство служит лишь целям бюджетного планирования, учета бюджетных ассигнований на финансирование расходных обязательств в законе (решении) о бюджете.
В старой редакции Бюджетного кодекса РФ была норма, которая предусматривала, что в случае, если законодательные или иные правовые акты устанавливают обязательства, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон (решение) о бюджете (п. 5 ст. 83 БК РФ в старой редакции). Иными словами, приоритет отдавался закону (решению) о бюджете.
Кроме того, п. 4 ст. 83 БК РФ предусматривал возможность приостановления законом (решением) о бюджете действия законов, на реализацию которых отсутствовали бюджетные средства.
Указанная статья несколько раз была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.
В результате Конституционный Суд РФ указал, что отказ государства от выполнения принятых на себя публично-правовых обязательств подрывает доверие к закону и действиям государства. В связи с этим подобное приостановление должно предусматривать определенный компенсаторный механизм.
В дальнейшем Конституционный Суд РФ постановил, что закон (решение) о бюджете вообще не может приостанавливать или отменять действие актов, предусматривающих расходные обязательства. В настоящее время ст. 83 БК РФ изложена в новой редакции.
Теперь отсутствие средств в бюджете не может являться основанием отказа в предоставлении бюджетных средств, т.е. расходные обязательства в любом случае подлежат финансированию.
Возможность приостановления в законе (решении) о бюджете действия актов, предусматривающих расходные обязательства, также исключена из ст. 83 БК РФ. Такое приостановление возможно теперь лишь на основании специальных законов (п. 6 ст. 192 БК РФ).
Таким образом, практика идет по пути придания приоритета расходным обязательствам.
Закон (решение) о бюджете должен лишь обеспечить исполнение последних, но не оказывать на них непосредственное влияние.
Для фактического исполнения бюджетного обязательства необходимо создать определенные условия.
Дело в том, что реально выделение бюджетных средств в рамках бюджетных обязательств обеспечивается получателями бюджетных средств.
Соответственно бюджетное законодательство регулирует процесс выделения средств получателям бюджетных средств для их дальнейшего использования в целях исполнения бюджетных обязательств.
По сути, это отношения между главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств (подробнее эти отношения будут рассмотрены в разд. IV настоящего пособия).
В рамках указанных отношений образуются денежные обязательства.
Денежные обязательства — обязанности получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения.
Именно денежные обязательства лежат в основе реального выделения средств из бюджетов их конечным получателям (субъектам соответствующих расходных обязательств).
По замыслу авторов изменений в БК РФ понятия «бюджетные обязательства» и «денежные обязательства» характеризуют разные этапы исполнения расходных обязательств.
Бюджетные обязательства — объем расходных обязательств в соответствующем финансовом году, денежные обязательства — «подтвержденные» (подлежащие оплате) обязательства, являющиеся основанием для осуществления расходов бюджета.
Таким образом, бюджетное право всесторонне и комплексно обеспечивает реализацию расходных обязательств.
Оно создает условия для учета расходных обязательств при составлении закона (решения) о бюджете.
Кроме того, именно в рамках бюджетного права обеспечивается создание условия для реального предоставления бюджетных средств их конечным адресатам (кредиторам в расходном обязательстве).