Понятие бюджета и бюджетной системы
Центральное место в финансовой системе России, как и любого другого государства, занимает бюджет. Во всяком государстве он существует не иначе как в правовой форме. В связи с этим о бюджете можно говорить в экономическом и юридическом аспектах.
В экономическом аспекте бюджет — это форма образования и У расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).
В юридическом аспекте бюджет есть финансовый план, утверждаемый соответствующим законодательным (представительным) органом в форме закона или правового акта представительного органа муниципального образования. В связи с этим в юридическом смысле бюджет представляет собой финансово-плановый акт и закон (постановление).
Бюджетный закон принимается на очередной финансовый год и плановый период. К примеру, Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» принят на три года. При этом 2008 г. является текущим финансовым годом, а 2009 и 2010 гг. — плановым периодом.
Текущий финансовый год — год, в котором осуществляется иси полнение бюджета, составление и рассмотрение проекта бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).
Финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.
Плановый период — два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом (ст. 6 БК РФ).
Бюджет как финансовый план соответствующей территории, принимаемый в форме закона или правового акта представительного органа муниципального образования, следует отличать от консолидированного бюджета.
Консолидированный бюджет — свод бюджетов всех уровней У бюджетной системы на соответствующей территории. Он дает ин формацию обо всех доходах и расходах территории и используется в целях анализа, расчетов, прогнозирования. Этот бюджет не утверждается в форме закона или иного нормативного правового акта.
Следовательно, он не способен порождать, прекращать или изменять права и обязанности Российской Федерации, субъекта Федерации и муниципального образования.
Консолидированный бюджет муниципального района представляет собой бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) (ст. 14 БК РФ, понятие межбюджетных трансфертов дано в гл. 13 настоящего пособия).
Консолидированный бюджет субъекта Федерации включает в себя бюджет субъекта Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) (ст. 15 БК РФ).
Консолидированный бюджет Российской Федерации представляет собой федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами и за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов).
Бюджетная система Российской Федерации: структура и принципы
Эффективная бюджетная система выступает важнейшей гарантией суверенитета государства, определяющей его финансовые возможности осуществления своих внутренних и внешних функций, важнейшим инструментом финансовой политики государства.
Понятие «система» происходит от греческого «system», что в переводе означает «целое, составленное из частей».
Если рассматривать систему как понятие, то система — это целостный комплекс взаимосвязанных элементов, которые, выступая системой более низкого порядка, одновременно представляют собой элемент системы более высокого порядка.
В контексте настоящего параграфа «система» означает, что бюджетная система Российской Федерации представляет собой целостное образование, состоящее из множества элементов, находящихся между собой в определенной координации и функциональной зависимости.
Бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации регулируемую законода тельством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ).
Бюджетное устройство любой страны определяется государственным (административно-территориальным) устройством.
В унитарных (единых) государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты.
В федеративных же государствах бюджетная система состоит из трех звеньев: государственный бюджет (или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства); бюджеты членов федерации (штатов — в США, земель — в ФРГ, провинций — в Канаде, субъектов Федерации — в России); местные бюджеты.
В соответствии со ст. 10 БК РФ структура бюджетной системы является трехуровневой.
К первому уровню относятся федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Ко второму уровню — бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.
К третьему уровню - местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных городов Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.
Главная роль бюджетной системы выражается том, что она формирует финансовую базу для функционирования органов государства и местного самоуправления.
Как форма перераспределения обобществленных денежных средств бюджетная система является финансовой основой функционирования всех уровней государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, источником финансирования деятельности государственных и муниципальных органов, основные функции которых — реализация основополагающих положений Конституции Российской Федерации.
Поэтому одним из основных направлений государства в законодательной и правоприменительной практике и является стремление органов государственной власти и местного самоуправления к совершенствованию и укреплению бюджетной системы.
При этом бюджеты, действующие на территории Российской Федерации и представляющие в совокупности бюджетную систему, выступают единственно законной формой аккумулирования и перераспределения публичных финансов путем принятия бюджета в установленном законодательством порядке.
Использование федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств не допускается (ст. 13, 14, 15 БК РФ).
Существенное значение в бюджетной системе Российской Федерации имеют бюджеты государственных внебюджетных фондов — новое звено бюджетной системы Российской Федерации, появившееся в начале 90-х гг. XX в.
Законодательство Российской Федерации предусматривает образование особых (внебюджетных) фондов денежных средств, прямо не связанных с бюджетами различных уровней, которые представляют собой совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении государства и имеющих сугубо целевой характер расходования (ст. 144-150 БК РФ).
К ним относятся социальные государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, территориальные фонды обязательного медицинского страхования.
Указанные фонды имеют общегосударственное значение, так как созданы для реализации основных конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.
Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов в соответствии со ст. 147 БК РФ осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами этих фондов.
На сегодня можно констатировать сопоставимость суммарного бюджета государственных внебюджетных фондов социальной направленности и федерального бюджета. 20 Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюд жетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов — в форме законов субъектов Федерации, местные бюджеты — в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
Проект федерального бюджета и проекты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период.
Проект бюджета субъекта Федерации и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов (проекты местных бюджетов) составляются и утверждаются сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с законом субъекта Федерации (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).
Если проект бюджета субъекта Федерации (проекты местных бюджетов) составляется и утверждается сроком на очередной финансовый год, то высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации (муниципальных образований) разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта Федерации (муниципального образования) (п. 4 ст. 169 БК РФ).
Бюджетная система Российской Федерации, состоящая из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и бюджетов органов местного самоуправления, является элементом (частью) системы более высокого порядка — финансовой системы Российской Федерации.
Для России в силу ее федеративного устройства важную роль приобретает не просто выработка грамотного бюджетного механизма, а правильное соотношение бюджетов различных уровней, действующих на территории страны, совокупность которых и составляет понятие бюджетной системы.
Даже грамотно построенный и сбалансированный федеральный бюджет не в состоянии в полной мере выполнять свои перераспределительные и контрольные функции при отсутствии надлежащего бюджетного механизма непосредственно на местах.
В соответствии со ст. 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации построена на определенных принципах.
В переводе с латинского термин «принцип» (principium) означает основу, первоначало чего-либо. «Принципы не закреплены в конкретных нормах, а логически выводятся из их совокупности»11, формулируются, как правило, в результате тщательного изучения совокупности норм права, регулирующих определенную сферу общественных отношений.
Таким образом, принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации — основополагающие и руководящие идеи, ведущие положения, определяющие функционирование этой системы и в целом бюджетных правоотношений.
К принципам бюджетной системы Российской Федерации относятся: единство бюджетной системы Российской Федерации; разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированность бюджета; результативность и эффективность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджета; прозрачность (открытость); достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств; подведомственность расходов; единство кассы. 22 Главным принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип ее единства (ст. 29 БК РФ).
Он обусловлен единством целей и задач существования бюджетов всех трех уровней (финансовое обеспечение реализации государством его функций), единством бюджетной политики и методов бюджетного администрирования в Российской Федерации и предполагает: единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы; форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюджетного законодательства; единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы и бюджетных учреждений, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности, исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов.
Единство бюджетной системы — основа, непременное условие осуществления общегосударственной финансовой политики.
Каждый элемент бюджетной системы функционирует самостоятельно, бюджеты более низкого уровня не поглощаются бюджетами более высокого уровня бюджетной системы.
Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (ст. 30 БК РФ) означает: закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы; определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицита бюджетов, установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.
Полномочия Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований по формированию доходов бюджетов закреплены в ст. 53, 59, 64 БК РФ.
Разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований регламентируется в ст. 84 — 86 БК РФ.
Кроме того, органы государственной власти и местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств (ст. 87 БК РФ).
Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований закреплены в ст. 7 — 9 БК РФ.
Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) означает для органов государственной власти и местного самоуправления: право и обязанность самостоятельно: обеспечивать сбалансированность бюджетов и эффективность бюджетных средств; осуществлять бюджетный процесс; право: устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты; определять формы и направления расходования средств бюджетов; предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов.
Одновременно принцип вводит следующие ограничения: недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов бюджетов других уровней или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета; недопустимость введения в действие в течение финансового года изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов; недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
Таким образом, исходным условием обеспечения принципа самостоятельности бюджетов является законодательное разграничение бюджетных полномочий, ответственности за реализацию данных полномочий между органами власти разных уровней.
Самостоятельность бюджета как части бюджетной системы Российской Федерации предполагает право законодательных (представительных) органов власти каждого уровня бюджетной системы самостоятельно утверждать и исполнять бюджет, контролировать его исполнение.
Самостоятельность каждого бюджета означает, что соответствующий орган власти не только должен обладать и распоряжаться собственными источниками финансовых ресурсов в достаточном для решения собственных задач объеме, но и никто не вправе изымать из соответствующих бюджетов свободные остатки бюджетных средств.
Более того, законодательно регулируется возмещение нижестоящим органам власти расходов, предусмотренных решениями органов власти более высокого уровня. Самостоятельно управлять бюджетным процессом органы власти на соответствующем уровне бюджетной системы могут лишь в условиях, когда на любом уровне управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность поступления денежных средств в бюджет.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 31 БК РФ) означает, что в соответствии с едиными принципами и требованиями БК РФ: определяются бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления; устанавливаются и исполняются расходные обязательства; формируются налоговые и неналоговые доходы бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов; определяются объем, формы и порядок предоставления межбюджетных трансфертов.
Принцип равенства бюджетных прав означает, что государство устанавливает для всех субъектов Федерации и муниципальных образований одинаковые обязательные нормы и правила, определяющие компетенцию органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области бюджетного процесса.
Особое место в системе принципов построения бюджетного устройства занимают принципы формирования и исполнения бюджетов всех уровней.
Рассмотрим их сущностное содержание.
Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников 25 финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32 БК РФ) означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов подлежат отражению в соответствующих бюджетах и в полном объеме.
Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет средств, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.
Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ) означает, что: объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита; при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из минимизации размера дефицита бюджета.
Сбалансированность бюджета регулируется нормами права разд. IV БК РФ, где наиболее значимая роль отводится нормам права гл. 13 «Дефицит бюджета и источники его финансирования» и гл. 13.2 «Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета».
Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) означает, что при составлении и исполнении бюджета участники бюджетного процесса в лице уполномоченных органов и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35 БК РФ) означает: расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета; расходы бюджета могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, предусмотренными законом (решением) о бюджете, в части, касающейся: 1) субвенций и субсидий, полученных из бюджетов других уровней; 26 2) средств целевых иностранных кредитов (заимствований); 3) добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; 4) расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации; 5) расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации; 6) отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.
Принцип прозрачности (открытости) (ст. 36 БК РФ) означает: обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти или муниципального образования, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти (местной администрации) или муниципального образования.
Законодательством устанавливается, что секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
Принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ) означает, что все суммы доходов и расходов должны быть обоснованны, рассчитаны реально.
Реальность бюджета основывается на достоверности прогноза социально-экономического развития, надежности его показателей, используемых при составлении проекта бюджета, и принципах исполнения бюджета, обеспечивающих финансирование расходов исходя из реально поступающих доходов и средств, привлекаемых для покрытия дефицита бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ) означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением 27 направления на финансирование конкретных целей.
Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Принцип подведомственности расходов бюджетов (ст. 38.1 БК РФ) означает: получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя), в подведомственности которого находятся; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям этих средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей.
Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя.
Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю бюджетных средств возникает в силу закона, иного нормативного правового акта какой-либо из ветвей власти, а также в силу создания получателя бюджетных средств в качестве учреждения главным распорядителем бюджетных средств.
Принцип единства кассы (ст. 38.2 БК РФ) означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета.
Исключение возможно для двух видов операций по исполнению бюджета, осуществляемых: 1) в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления за пределами соответствующих территорий; 2) в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
Отметим, что совокупность приведенных принципов бюджетной системы представляет собой проекцию наиболее значимых аспектов аккумуляции, использования и распределения государственных и муниципальных бюджетов, придает целенаправленность бюджетной деятельности государства и органов местного самоуправления.
Таким образом, бюджетная система Российской Федерации представляет собой не только унифицированную форму обобществления и перераспределения публичных финансов в рамках консолидированного бюджета Российской Федерации, но и является важнейшим гарантом реализации законных прав и свобод граждан, обеспечивая возможность получения социальных стандартов даже в кризисных регионах.
В этом видится общеправовое и конституционное значение бюджетной системы.
Бюджет — экономический атрибут государства и объект народного достояния Бюджет необходим государству для выполнения его задач.
История государственного развития свидетельствует, что государству всегда нужны ресурсы как материальные, так и финансовые. «В существе государства лежит множество требований, которые сводятся к тому, чтобы доставить каждому своему члену наибольшую сумму благ.
Конечно, оно может осуществлять эти требования только при известных материальных средствах.
Ввиду этого государство или привлекает граждан к отправлению разных обязанностей, или пользуется их имущественными средствами».
В разные исторические периоды государство по-разному изыскивало ресурсы для своего развития.
В средние века главными доходными источниками государства (короля) являлись частноправовые источники, домены, лены и прочие.
Соответственно, в этот период «личные расходы королей не отделялись от расходов по управлению государством».
Глава государства (король) имел сметы, от которых можно было отступать, видоизменять по своим соображениям.
Постепенно, по мере развития государственности и, в частности, ведения войн, возникала потребность в расширении доходных источников казны.
Королям все чаще требовалось согласие сословий (графов, баронов, рыцарей, владельцев замков и т.д.) на взимание тех или иных налогов.
Соответственно, доходные источники казны постепенно начинали подразделяться, говоря современным языком, на частноправовые и публично-правовые.
В результате этого у сословий, а позже — народных представительств возникла потребность контроля за расходованием государственных ресурсов.
В работе Г. Еллинека, посвященной бюджетному праву, отмечается, что «в Англии, при Стюартах, в великой борьбе между королем и парламентом, последний выходит победителем и устанавливает свое безусловное право утверждать налоги в известной петиции о правах (1628), а затем и в билле о правах (1689) в такой прочной форме, что с того времени никаких сомнений больше это право не возбуждало». «С этого времени становится ясным для всех, что платежи производятся подданными исключительно для блага всего государства и, следовательно, расходование их должно подлежать общественному контролю».
Таким образом, с одной стороны, потребность государства в расширении доходных источников казны, а с другой стороны, потребность сословий (народного представительства) в контроле за расходованием финансовых ресурсов рождает появление бюджета как акта, содержащего все статьи доходов и расходов, обеспечиваемого строгой ответственностью исполнительной власти и контролем.
В Европе бюджет как единый акт государства, учитывающий все его доходы и расходы, появился в XIX в. Он являлся и является сегодня экономическим атрибутом государства, обеспечивающим решение государственных задач и функций.
Характеристика бюджета как экономического атрибута государства является неправовой.
В современных условиях такая характеристика непосредственно вытекает из определения бюджета, данного в ст. 6 БК РФ, и является по своей сути экономической.
В этой статье установлено, что «бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».
В современных условиях бюджет не только экономический атрибут государства, но и общественное благо, которое является объектом народного (национального) достояния.
Говорить о бюджете как объекте народного (национального) достояния можно только в демократическом государстве, где власть реально принадлежит народу.
Согласно ч. 1 ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти является народ. Соответственно он является в том числе и источником экономической власти. В связи с этим народ определяет объекты, которые должны служить интересам всего общества, составлять народное (национальное) достояние.
Бюджет, средства бюджета, безусловно, относятся в народному (национальному) достоянию. На это обращают внимание ученые, а также практики.
В частности, как общественное достояние рассматривает бюджетные средства союз налогоплательщиков.
Национальное достояние в широком смысле характеризуется, во-первых, общественной значимостью как общего блага и направленностью на достижение публичных интересов; во-вторых, участием в процессе осуществления прав на национальное достояние субъектов публичной власти, прежде всего государства.
Бюджет как народное (национальное) достояние есть объект доступности и притязания всего народа, населения определенной территории на обладание этим благом. Назначение этого блага — обеспечение публичных интересов.
Соответственно этому весь народ вправе претендовать на справедливое распределение этого блага таким образом, чтобы публичные интересы за счет блага были удовлетворены максимально.
Юридических доказательств того, что бюджет — народное (национальное) достояние, сегодня, к сожалению, недостаточно. Однако некоторые все же имеются.
Во-первых, учитывая, что объекты народного (национального) достояния должны находиться в основном в государственной и муниципальной собственности, в Гражданском кодексе РФ (ст. 214 и 215) отмечается, что средства соответствующих бюджетов находятся в государственной и муниципальной собственности.
Во-вторых, часть средств федерального бюджета в законодательном порядке признана национальной принадлежностью. Это относится к той части нефтегазовых доходов федерального бюджета, которые образуют Фонд национального благосостояния (ст. 6 — 10 БК РФ).
Средства бюджета — объект права собственности
Совершенно очевидно, что средства бюджета (бюджет) представляют собой определенного рода имущество.
Учитывая значимость и публичную сущность этого имущества, актуален вопрос: являются ли средства бюджета объектом права собственности и, если да, то какие субъекты обладают правом собственности на это имущество? В Конституции РФ нет упоминаний о праве собственности на средства бюджета (бюджет).
Право собственности на средства бюджета закреплено в ст. 214 ГК РФ. Этот закон говорит о праве государственной и муниципальной собственности на средства бюджета.
Государство и муниципальные образования как субъекты гражданского права, являясь собственниками бюджетных средств, выступают по отношению к этим средствам в качестве хозяйствующих субъектов, юридических лиц.
Выступая в качестве хозяйствующего субъекта, государство распоряжается бюджетными средствами, главным образом, на договорных началах.
Примером бюджетных отношений, в рамках которых государство распоряжается бюджетными средствами как юридическое лицо и, таким образом, реализует право собственности, являются отношения по возврату кредитных ресурсов и уплате по ним процентов, возникающие на основе кредитного договора, к примеру, между субъектом Федерации и банком.
Вместе с тем существует сфера отношений, где государство, распоряжаясь бюджетными средствами, выступает исключительно как властвующий субъект, суверен. Это сфера финансово-правового регулирования.
Примером отношений, в рамках которых государство распоряжается бюджетными средствами исключительно как властвующий субъект, являются отношения по выделению межбюджетных трансфертов, дотаций, субвенций, субсидий.
В этом случае государство не вступает в договорные отношения, а выделяет межбюджетные трансферты субъектам Федерации, муниципальным образованиям на основе принятых законодательных актов.
Возникает вопрос: являются ли средства бюджетов объектом права собственности в финансово-правовом смысле? Иначе говоря, вопрос стоит так: является ли право собственности на средства бюджета объектом не только гражданско-правового, но и финансово-правового регулирования? Актуальность постановки такого вопроса обусловлена тремя причинами.
Во-первых, в науке неоднократно подчеркивалось, что право собственности составляет комплексный или межотраслевой институт, в который включаются конституционно-правовой, цивилистический, хозяйственно-правовой, финансово-правовой и другие элементы.
Следовательно, существование финансово-правового института права собственности требует доказательств.
Во-вторых, ст. 214 и 215 ГК РФ, закрепляющие право собственности на средства бюджета, не могут в чисто юридическом смысле являться доказательством существования этого права в финансово-правовом смысле, так как гражданское законодательство не применяется к финансовым отношениям (п. 3 ст. 2 ГК РФ).
В связи с этим существование права собственности на средства бюджета в финансово-правовом смысле должно быть обосновано с иных позиций.
В-третьих, к вопросу о существовании права собственности на средства бюджета в финансово-правовом смысле неоднократно подходил Конституционный Суд РФ. Однако решал этот вопрос неоднозначно.
Внимание Конституционного Суда РФ к указанной проблеме 33 свидетельствует о ее практической значимости, в связи с чем актуальность научного осмысления вопроса о существовании финансово-правовых подходов к праву собственности на средства бюджетов еще более актуализируется. 2.
Анализ гражданского и финансового законодательства (БК РФ) приводит к выводу, что государство, признавая за собой право собственности на средства бюджетов, наделяет себя как субъекта этого права одновременно гражданско-правовым и финансово-правовым статусами.
Гражданско-правовой статус государства как собственника бюджетных средств отражен в ГК РФ (ст. 214).
Финансово-правовой статус государства как собственника бюджетных средств не отражен столь же явно, как гражданско-правовой.
Поэтому существование финансово-правового права собственности на средства бюджета в объективном смысле требует теоретического доказательства.
Представляется, что подходы к решению этого вопроса в финансовом праве как праве публичном должны быть связаны с такими категориями, как «публичный интерес», «суверенитет», «общественное благо» и т.д.
С позиций публичного права бюджет должен рассматриваться как имущество, являющееся общественным благом, народным достоянием. Это означает, что бюджет есть объект доступности и притязания всего народа, населения определенной территории на обладание этим благом. Назначение этого блага — обеспечить публичные интересы.
Соответственно, весь народ вправе претендовать на справедливое распределение этого блага таким образом, чтобы публичные интересы за счет этого блага были удовлетворены максимально. Следовательно, с позиций публичного права бюджет — объект публичного интереса.
Исходя из этого, народ как носитель народного суверенитета наделяет государство как носителя государственного суверенитета (производного от народного суверенитета) правом собственности на бюджет как общественное благо.
Это делается потому, что государство, обладая верховенством, самостоятельностью и независимостью власти (как носитель государственного суверенитета), является единственным субъектом, способным максимально эффективно распорядиться общественным благом, независимо от чьей-либо иной воли кроме воли народа.
Благодаря наличию только у государства суверенных прав, оно способно наиболее эффективно обеспечить публичный интерес, исходящий из принадлежности народу такого общественного блага, как бюджет.
В.Д. Мазаев верно отметил, что «публичный собственник рассматривает совокупность различных категорий публичного имущества как объекты своей собственности, на которые он старается в полной мере распространить свои суверенные права собственника.
А самое главное — защитить публичный интерес, связанный с публичным имуществом».
Принимая факт существования права собственности государства на средства бюджета в финансово-правовом смысле как данность (исходя из публично-правовой доктрины собственности), можно проанализировать его как субъективное право государства применительно к случаю, когда государство выступает в качестве властвующего субъекта.
В бюджетном законодательстве России есть достаточно норм, позволяющих это сделать.
Поскольку бюджетные средства существуют на счетах Центрального банка РФ не иначе как в безналичной форме, следует учитывать, что объектом права бюджетной собственности являются безналичные деньги.
Как известно, безналичные деньги с позиций теории гражданского права являются материальными благами — чужими действиями.
Иначе говоря, они представляют собой «возможности (права) требования определенного поведения от обязанных лиц».
В связи с этим нельзя не признать, что объектом права собственности государства на бюджет (средства бюджета) являются права требования Российской Федерации к Центральному Банку РФ как банку, обслуживающему счета бюджетов (ст. 155 35 БК РФ).
Таким образом, неотвратимость признания за государством как властвующим субъектом права собственности на бюджет автоматически ведет к необходимости признания объектом этого права права-требования государства к ЦБ РФ как банку, обслуживающему единые счета бюджетов.
Имея в виду объект права бюджетной собственности государства, можно раскрыть содержание этого права как права субъективного.
Право собственности как субъективное право — закрепленная законом возможность лица по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом.
Учитывая, что право собственности как субъективное право раскрывается через правомочия владения, пользования и распоряжения бюджетными средствами (бюджетом), необходимо установить, в чем заключается содержание этих правомочий и какие органы осуществляют каждое из них.
Однако первоначальной посылкой для исследования этих правомочий должно быть понимание того, что право собственности на любое государственное имущество, в том числе средства бюджета, всегда принадлежит государству, которое реализует это право через свои органы.
В связи с этим, «только раскрывая конкретное содержание прав и обязанностей этих органов по управлению государственной собственностью, мы можем раскрыть содержание права собственности самого государства».
Исходя из анализа БК РФ и законов субъектов Федерации о бюджетном процессе утверждение федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации осуществляют законодательные органы власти.
От имени Российской Федерации они реализуют суверенное право России на утверждение бюджета.
Вместе с тем в финансово-правовой науке отмечено, что государство как субъект финансового права очень часто выступает в качестве государства-суверена и одновременно государства-собственника, т.е. казны.
В подтверждение этого ученые неоднократно отмечали, что законодательные органы, утверждая бюджет в форме закона и, таким образом, определяя направление расходов бюджетных средств, тем самым осуществляют правомочие распоряжения бюджетными средствами.
А еще точнее, «осуществляют выработку воли соответствующего общественно-территориального образования на распоряжение бюджетными средствами».
С учетом отмеченного можно заключить, что правомочие распоряжения бюджетными средствами на уровне Российской Федерации и от ее имени осуществляет Государственная Дума, а на уровне субъектов Федерации и от их имени — соответствующие законодательные органы субъектов Федерации.
Что касается правомочия пользования бюджетными средствами, то оно принципиально отлично от правомочия пользования вещами.
Если традиционно в гражданском праве правомочие пользования — это «юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производственного потребления», то пользование государством бюджетными средствами не обеспечивает для государства извлечения из денежных средств каких-либо полезных свойств.
Очевидно, что правомочие пользования бюджетными средствами со стороны государства как властвующего субъекта возникает, когда бюджет утвержден в форме закона, т.е. когда с точки зрения права собственности государство выработало волю на распоряжение бюджетными средствами, что нашло отражение в бюджетном законе.
Иначе говоря, правомочие пользования бюджетными средствами имеет место на стадии исполнения бюджета.
Для государства как властвующего субъекта эффект реализации правомочия пользования бюджетными средствами состоит в обеспечении организации их расходования теми субъектами, которым они распределены. Какой же орган осуществляет правомочие пользования бюджетными средствами от имени государства? Как следует из анализа ст. 215.1, 241.1 БК РФ, правомочие пользования средствами федерального бюджета от имени Российской Федерации как собственника этих средств осуществляет Федеральное казначейство.
Согласно ст. 219 БК РФ и абз. 4 ст. 215.1 БК РФ именно Федеральное казначейство осуществляет все операции, составляющие исполнение бюджета: а) регистрацию поступлений; б) регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств; в) совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств; г) осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета.
Кроме того, Федеральное казначейство осуществляет кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета, т.е. проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета (ст. 6 БК РФ).
Однако надо иметь в виду, что не все операции, составляющие исполнение бюджета, охватываются правомочием пользования бюджетными средствами.
Учитывая, что право бюджетной собственности государства — это имущественное право, соответственно, каждое его правомочие как права субъективного также имеет имущественный характер.
С учетом этого правомочие пользования бюджетными средствами должно охватывать только те операции по исполнению бюджетов, которые имеют имущественную природу.
В таком случае к правомочию пользования следует отнести только часть операций по кассовому обслуживанию исполнения федерального бюджета, а точнее, операцию по списанию средств с единого счета федерального бюджета.
Именно в ходе этой операции государство пользуется средствами федерального бюджета, непосредственно перечисляя их в рамках расчетного правоотношения тем субъектам (за исключением бюджетных учреждений)34, которым они должны быть выделены.
Итак, с точки зрения права бюджетной собственности Российская Федерация в лице Федерального казначейства осуществляет пользование бюджетными средствами посредством совершения операций (ст. 241.1 БК РФ) кассового исполнения федерального бюджета в части списания средств с единого счета федерального бюджета.
Фактически правомочие пользования бюджетными средствами сводится к правомочию реального распоряжения ими.
Федеральное казначейство реализует волю законодателя по распоряжению бюджетными средствами, выраженную в ежегодном законе о бюджете путем реального распоряжения средствами.
На это обращал внимание в свое время С.Н. Братусь, когда отмечал, что государство как казна является «непосредственным носителем прав и обязанностей по поводу государственного имущества, которым оно распоряжается в процессе исполнения бюджета».
Кроме того, Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 июня 2004 г. № 12-П подчеркнул, что право распоряжения бюджетными средствами принадлежит уполномоченным органам, исполняющим бюджет.
Возникает вопрос: можно ли говорить о существовании у Российской Федерации правомочия владения средствами федерального бюджета, учитывая, что объектом права собственности на средства бюджета, если таковое признать существующим, является не вещь, а безналичные деньги, т.е. обязательственные права? Сегодня следовало бы говорить, что правомочие владения федеральными бюджетными средствами от имени Российской Федерации осуществляет Федеральное казначейство, которое управомочено на основании гражданско-правовых договоров с Банком России и кредитными организациями открывать и закрывать счета федерального бюджета (абз. 4 ст. 166.1, 241.1 БК РФ). И эти счета, а прежде всего единый счет федерального бюджета, который находится в Банке России, принадлежит Федеральному казначейству.
Однако требует теоретического обоснования само понятие «владение бюджетными средствами».
Дело в том, что Федеральное казначейство фактически владеет безналичными деньгами на 39 счетах федерального бюджета в Банке России и других кредитных организациях.
А значит, правомочие владения в данном случае сводится к владению правами требования к Банку России и другим кредитным организациям, где открыты счета федерального бюджета.
Между тем современная отечественная гражданско-правовая теория в большинстве случаев считает, что «владение требованием» не обладает признаками владения, ибо «под правомочием владения понимается основанная на законе (т.е. юридически обеспеченная) возможность иметь у себя данное имущество, содержать его в своем хозяйстве (фактически обладать им, иметь его на своем балансе и т.д.).
В связи с этим цивилисты считают, что «для обоснования возможности «владения требованием» необходимо сформулировать новое понятие «владения, которое было бы равно применимо как к телесному, так и к бестелесному имуществу».
Видимо, с этим надо согласиться, ибо отсутствие адекватного понятия «владение» не может являться основанием отрицания очевидного явления: наличия у государства права собственности на средства бюджета, объективность которого детерминирована столь высокими публичными ценностями, как «народный суверенитет», «государственный суверенитет», «публичный интерес» и т.д.
Признавая за Российской Федерацией как властвующим субъектом субъективное право собственности на федеральный бюджет, возникает вопрос: а существует ли реально такое право у субъектов Федерации и муниципальных образований, имеющих, как отмечено в ст. 14 и 15 БК РФ, собственные бюджеты? У субъектов Федерации и муниципальных образований, которые через свои законодательные (представительные) органы власти имеют право утверждать бюджеты, есть, безусловно, с точки зрения права собственности правомочия распоряжения средствами своих бюджетов: они осуществляют выработку воли на распоряжение бюджетными средствами.
Что касается правомочия пользования бюджетными средствами, то здесь все несколько сложнее.
Как мы уже отмечали, правомочие пользования бюджетными средствами имеет место на стадии исполнения бюджетов, а точнее, в ходе кассового обслуживания исполнения бюджета.
Применительно к бюджету субъекта Федерации оно состоит в списании средств с единого счета бюджета субъекта Федерации.
Из анализа ст. 215.1 БК РФ можно сделать вывод, что субъект Федерации не полностью самостоятелен в исполнении собственного бюджета.
Так, исполнение всех бюджетов в Российской Федерации, в том числе бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, возлагается на органы исполнительной власти.
Однако та часть исполнения бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований, которая составляет так называемое кассовое исполнение бюджета, возлагается на Федеральное казначейство, т.е. федеральный орган исполнительной власти.
Таким образом, в этом случае правомочие пользования бюджетными средствами отсутствует, ибо у субъекта Федерации это правомочие реализует Федеральное казначейство — федеральный орган исполнительной власти, могущий представлять в отношениях собственности только Российскую Федерацию.
В ряде случаев согласно абз. 5 ст. 215.1 БК РФ полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Федерации.
В таком случае, безусловно, правомочие пользования бюджетными средствами будет принадлежать субъектам Федерации. Совсем другое дело — правомочие владения бюджетными средствами.
Представляется, что ни у субъектов Федерации, ни у муниципальных образований нет правомочий владения средствами собственных бюджетов. Это вытекает из действующего бюджетного законодательства.
Согласно ст. 155 и абз. 6 ст. 215.1 БК РФ счета всех бюджетов открываются исключительно Федеральным казначейством в ЦБ РФ.
Таким образом, субъекты Федерации и муниципальные образования не имеют права самостоятельно, минуя Федеральное казначейство, открывать счета по обслуживанию своих бюджетов, соответственно, и закрывать счета бюджетов.
Совершенно очевидно, что эти счета Федеральное казначейство открывает в ЦБ РФ на основе заключенных договоров (как и в случае со счетом федерального бюджета).
Получается, что правомочие владения безналичными деньгами на счетах бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований принадлежит Российской Федерации в лице Федерального казначейства.
Именно Российская Федерация в лице Федерального казначейства имеет права требования к Банку России на обслуживание счетов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.
Приведенный анализ права бюджетной собственности государства позволяет сделать следующие выводы.
Во-первых, правом бюджетной собственности в современных условиях в России обладает только Российская Федерация как властвующий субъект в целом и не обладают субъекты Федерации.
Это следует из того, что субъекты Федерации не обладают правомочиями владения, а в подавляющем большинстве случаев и пользования бюджетными средствами собственных бюджетов (бюджетов субъектов Федерации).
Российская Федерация в целом, являясь субъектом права бюджетной собственности как властвующий субъект, реализует его через органы государственной власти на федеральном и региональном уровнях.
Какими же имущественными правами в этом случае обладают субъекты Федерации в отношении собственных бюджетов? Представляется, что, обладая лишь правомочиями распоряжения, а в некоторых случаях и правомочиями пользования собственными бюджетными средствами, они являются субъектами ограниченных прав присвоения бюджетных средств.
Во-вторых, в современных условиях права бюджетной собственности нет и у муниципальных образований. Они в любом случае не обладают правомочиями владения и пользования средствами собственных бюджетов. В этом случае их правовое положение отличается от правового положения субъектов Федерации.
Последние, как мы уже отмечали, в случае получения полномочий по кассовому исполнению бюджетов от Федерального казначейства обладают правомочием на исполнение своих бюджетов.
В-третьих, в современных условиях правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в постановлении от 17 июня 2004 г. № 12-П и состоящая в том, что «статус субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как самостоятельных участников (субъектов) бюджетных правоотношений обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника в отношении денежных средств», не актуальна и не может быть использована в правоприменительной практике.