Виды управленческих органов

Правительство РФ

Важнейшим субъектом административного права является правительство. Оно отличается масштабным использованием и реализацией административно-правовых норм, с одной стороны, и активным созданием административно-правовых норм, с другой. Во втором качестве правительство формирует общую правовую базу в сфере управления и регулирования и побуждает, организует и направляет процесс правотворчества и правоприменения со стороны других субъектов административного права. Подобная правообразующая роль правительства объясняется его высоким положением в государстве и в системе исполнительной власти.

Именно поэтому правительство обладает прежде всего конституционным статусом, что характерно для всех государств К содержанию его деятельности имеют отношение нормы других отраслей права. Но особое значение имеет административно-правовое регулирование вопросов организации и деятельности правительства, поскольку речь идет о своего рода центре всей управленческой системы. Оно включает в себя акты и нормы трех видов - специальные законы, посвященные статусу правительства, нормы тематических законов, относящиеся к его разнообразной функциональной деятельности, организационно-регламентные акты.

Рассмотрим подробнее отечественные законы о Правительстве, которые занимали и занимают важное место в системе административного права. За последние два десятилетия были приняты три закона - Закон о Совете Министров СССР от 5 июля 1978 г. (и аналогичные законы о Советах Министров союзных республик), Закон РФ «О Совете Министров - Правительстве РФ» от 22 декабря 1992 г., одобренный ФКЗ «О Правительстве РФ» (1997 г.). В первом и третьем случаях речь шла о конституционных законах, прямо названных в текстах конституций ввиду их особой значимости и для других правовых актов в сфере управления.

Приведем ряд положений Закона о Совете Министров СССР, представляющих не только историческую, но и юридико-функциональную ценность. Выделим прежде всего аспекты компетенции Совета Министров как высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти СССР.

Конституция СССР определяла роль и задачи Совета Министров СССР в осуществлении функций социалистического общенародного государства. Совет Министров СССР был правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, поскольку они не входят, согласно Конституции СССР, в компетенцию Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета СССР.

В своей деятельности Совет Министров СССР руководствуется Конституцией СССР и законами СССР.

Совет Министров СССР на основе и во исполнение законов СССР и иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума издает постановления и распоряжения и проверяет их исполнение Постановления и распоряжения Совета Министров СССР обязательны к исполнению на всей территории СССР, всеми органами, организациями, должностными лицами и гражданами.

Была подробно урегулирована компетенция Совета Министров СССР. Статья 6 посвящена общим вопросам компетенции Совета Министров СССР. Совет Министров СССР в пределах своих полномочий, предусмотренных Конституцией СССР, законом о Совете Министров СССР и другими законами СССР:

• обеспечивает руководство народным хозяйством, социально-культурным строительством и другими сферами государственного управления; осуществляет руководство отраслями союзного подчинения и общее руководство отраслями союзно-республиканского подчинения,
• организует управление промышленными предприятиями, строительными, сельскохозяйственными предприятиями и объединениями, предприятиями транспорта и связи, банками, научными учреждениями, а также иными организациями и учреждениями союзного подчинения, определяет порядок создания, реорганизации и ликвидации государственных предприятий, объединений, других организаций и учреждений;
• определяет задачи и функции, порядок организации и деятельности органов государственного управления; принимает меры к совершенствованию системы органов государственного управления, стиля и методов их работы.

Совет Министров СССР в случае необходимости может передавать решение отдельных вопросов государственного управления, входящих в его компетенцию, Советам Министров союзных республик, министерствам и государственным комитетам СССР, другим подведомственным ему органам.

В названном законе подробно регулировались основные полномочия Совета Министров СССР в области развития экономики, социальной сферы, планирования, финансов, науки, законности, безопасности, обороны.

Регламентировались отношения Совета Министров СССР с другими государственными органами, вопросы, организации работы Совета Министров.

При сохранении некоторой правопреемственности в Законе РФ «О Совете Министров - Правительстве РФ» от 22 декабря 1992 г. появились и новые моменты в статусе Правительства. Изменилась его общая «правовая формула»: Совет Министров РФ -высший орган государственного управления РФ. Это выражалось в том, что Совет Министров - Правительство РФ является органом исполнительной власти РФ, подотчетным Съезду народных депутатов РФ, Верховному Совету РФ и Президенту РФ.

Совет Министров является коллегиальным органом, возглавляющим систему органов государственного управления и обеспечивающим их согласованную деятельность.

Совет Министров правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные Конституцией и законами РФ к ведению РФ.

Совет Министров обладает правом законодательной инициативы.

Совет Министров РФ руководствуется в своей деятельности принципами народовластия, федерализма, разделения властей, законности и гласности.

Появилась ст. 4 «Руководство Президента РФ деятельностью Совета Министров РФ». Президент РФ - глава исполнительной власти в РФ - руководит деятельностью Совета Министров -Правительства РФ и принимает меры для эффективного осуществления Правительством РФ своих полномочий.

Особо выделим ст. 5 «Деятельность Совета Министров РФ по организации исполнения законов РФ». Совет Министров - Правительство РФ в пределах своей компетенции организует исполнение законов РФ, иных актов Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, осуществляя систематический контроль за исполнением законов РФ и иных актов другими органами исполнительной власти РФ, органами исполнительной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, принимает меры по устранению их нарушения.

Статья 6 посвящена взаимоотношениям Совета Министров РФ с общественными организациями и движениями и оказанию им необходимого содействия.

В названном законе подробно урегулирован состав и порядок формирования Правительства, выделены отношения Правительства с органами законодательной власти, с правительствами республик и администрациями областей и др. Основные вопросы компетенции были изложены очень кратко, всего в четырех статьях, по-видимому из-за нежелания «связывать» Правительство законом (даже при наличии ст. 5).

Обратимся теперь к современному статусу федерального Правительства. Его основу составляют конституционные положения, которые в концентрированном виде можно сформулировать следующим образом: характеристика Правительства как органа, осуществляющего исполнительную власть РФ (п. 1 ст. 110); определение состава Правительства (п. 2 ст. 111); регламентирование порядка назначения Председателя Правительства (ст. 111), утверждения членов Правительства (п. 2 ст. 112), структуры федеральных органов (п. 1 ст. 112); установление порядка отставки Правительства (ст. 117); регулирование полномочий Правительства (ст. 114) и Председателя Правительства (ст. 113); характеристика актов Правительства (ст. 115).

Правительство РФ есть высший орган федеральной исполнительной власти. Правительство осуществляет исполнительную власть РФ. Правительство является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ.

Правительство РФ в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, принципами федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, нормативных указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.

Правительство РФ состоит из членов Правительства РФ -Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Урегулирован порядок назначения на должность и освобождения от должности Председателя Правительства РФ.

Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются'от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры вправе подавать заявления об отставке.

Важны полномочия Правительства РФ и прежде всего общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. Правительство руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их Деятельность.

Особенности руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и нормативными указами Президента РФ к полномочиям Президента РФ, устанавливаются ст. 32 данного ФКЗ.

Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Правительство утверждает положения о федеральных министерствах и иных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их центральных аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Правительство устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппарата в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Правительство назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

В случае необходимости Правительство РФ вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные и иные органы при Правительстве РФ. Задачи и полномочия таких организаций и органов определяются Правительством РФ при их создании.

Общие полномочия Правительства РФ означают, что Правительство: организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; осуществляет государственное регулирование в социально-экономической сферах; обеспечивает единство системы исполнительной власти в стране, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и законодательству.

Подробно регулируются полномочия Правительства РФ в сфере экономики, в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, в социальной сфере, в сфере науки, культуры, образования, в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, по борьбе с преступностью, по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ,,в сфере внешней политики и международных отношений.

Регламент Правительства РФ (утвержден 18 июня 1998 г., с изм. от 5 октября 2000 г.) определяет все аспекты организации его деятельности.

Еще раз подчеркнем: в отличие от прошлых лет у федерального Правительства значительно расширилась законопроектная деятельность. Существенны два аспекта. Первый - Правительство является субъектом законодательной инициативы в соответствии с п. 1 ст. 104 Конституции РФ. На него здесь приходится наибольший объем работы. Второй - п. 3 этой статьи ввел важное правило - законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства.

Новое содержание законопроектной деятельности Правительства потребовало ее регламентации.

О чем уже говорилось выше, действует Представительство Правительства РФ в Федеральном Собрании, состоящее из заместителей министров - статс-секретарей, работников Аппарата Правительства и иных учреждений. Оно обеспечивает оперативную и функциональную связь Правительства с депутатами, комитетами и фракциями Государственной Думы, с Советом Федерации. Накопленный опыт потребовал обновления статуса Представительства Правительства. Правительство РФ приняло 21 декабря 1996 г. Постановление «О совершенствовании взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ».

В целях повышения эффективности взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ, усиления роли представителей Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в осуществлении законодательного процесса Правительство РФ:

образовало Полномочное представительство Правительства РФ в Федеральном Собрании РФ в составе полномочного представителя Правительства РФ в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства РФ в Совете Федерации, статс-секретарей -заместителей (первых заместителей) министров РФ и статс-секретарей - заместителей (первых заместителей) других руководителей федеральных органов исполнительной власти.

Полномочные представители: участвуют без специального решения Правительства в заседаниях соответствующих палат Федерального Собрания, в работе их комитетов, комиссий и других органов, а также организуют участие статс-секретарей - заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти и официальных представителей Правительства по внесенным Правительством законопроектам в законодательной работе палат; непосредственно взаимодействуют по вопросам организации законопроектной работы с полномочными представителями Президента РФ в палатах Федерального Собрания, соответствующими подразделениями Администрации Президента и руководителями федеральных органов исполнительной власти.

Статс-секретари - заместители (первые заместители) министров и других руководителей федеральных органов исполнительной власти назначаются на должность и освобождаются от должности в Установленном порядке по согласованию с заместителем Председателя Правительства РФ - Руководителем Аппарата Правительства РФ.

Рекомендовано руководителям федеральных органов исполнительной власти возложить на статс-секретарей - заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти координацию всей законопроектной деятельности соответствующих органов и поручить конкретным структурным подразделениям обеспечение деятельности указанных статс-секретарей.

Материалы, связанные с законопроектным процессом, направляются федеральными органами исполнительной власти в адрес палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий после определения статс-секретарями - заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти соответствия содержания указанных материалов позиции Правительства РФ.

Статс-секретари - заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти обязаны участвовать в рассмотрении палатами Федерального Собрания, их комитетами и комиссиями законопроектов и законов по вопросам ведения этих органов с целью аргументации позиции Правительства РФ, в т.ч. изложенной в заключениях, направляемых в Государственную Думу в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, замечаниях, предложениях и поправках.

Регламентирована организация работы Правительства, подготовки и принятия актов, о чем говорилось выше.

Заседания Правительства РФ проводятся Председателем Правительства РФ систематически, не реже одного раза в месяц. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. В случае невозможности участия в заседании заместители Председателя Правительства и федеральные министры информируют об этом Руководителя Аппарата Правительства.

Исключительно на заседаниях Правительства РФ:

• принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также государственных внебюджетных фондов;
• рассматриваются проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон;
• устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен;
• устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг;
• принимаются решения о внесении Правительством РФ законопроектов в Государственную Думу;
• рассматриваются проекты программ приватизации государственной собственности;
• рассматриваются вопросы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет федерального бюджета, в т.ч. вопросы приобретения государством акций на суммы, превышающие размеры, установленные Правительством РФ, а также рассматриваются вопросы предоставления поддержки, оказываемой на возвратной основе, при сроке возврата более двух лет;
• рассматриваются вопросы заключения имеющих наиболее важное значение международных договоров РФ;
• принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ;
• образуется Президиум Правительства РФ; утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти; устанавливаются порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;
• утверждается Регламент Правительства РФ;
• утверждается Положение об Аппарате Правительства.

Для решения оперативных вопросов Правительство РФ по предложению Председателя Правительства может образовать Президиум Правительства РФ. Заседания Президиума Правительства проводятся по мере необходимости. Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства. Решения Президиума могут приниматься в форме распоряжений Правительства. Правительство РФ вправе отменить любое решение Президиума Правительства.

Многое зависит от того, как урегулированы взаимоотношения Правительства РФ и Президента РФ, Федерального Собрания РФ.

Принципиальное значение имеют основы взаимоотношений Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ. В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство рассматривает внесенные в установленном порядке предложения законодательных (представительных) органов субъектов РФ или органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений.

Правительство РФ направляет в органы исполнительной власти субъектов проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Предложения органов исполнительной власти субъектов по данным вопросам подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном Регламентом Правительства РФ.

Федеральное Правительство в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и к совместному ведению РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Оно обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов.

Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами Исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создается согласительная комиссия из представителей заинтересованных сторон.

Правительство РФ вносит предложения Президенту о приостановлении действий актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Аппарат Правительства РФ является его рабочим органом, осуществляет подготовку решений и контроль за исполнением принятых Правительством решений. Аппарат возглавляет Руководитель Аппарата Правительства. Заместители Руководителя Аппарата, руководители основных структурных подразделений Аппарата Правительства назначаются на должности и освобождаются от должностей Правительством. Положение об Аппарате Правительства РФ утверждается Правительством РФ.

Правительство уделяет внимание улучшению взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ, оперативности решения возникающих вопросов.

На заседания Правительства по вопросам, затрагивающим интересы субъектов РФ, приглашаются руководители государственной власти соответствующих субъектов РФ; заседание Правительства по итогам года проводится с приглашением руководителей органов государственной власти всех субъектов РФ.

Предоставлено право руководителям ассоциаций экономического взаимодействия участвовать в заседаниях Правительства РФ.

Заместителям Председателя Правительства РФ в соответствии с утвержденным порядком взаимодействия заместителей Председателя Правительства с руководителями органов исполнительной власти субъектов РФ поручено: проводить встречи, рабочие совещания с руководителями органов государственной власти субъектов РФ, как правило, один раз в месяц - в дни, предшествующие началу плановых заседаний Совета Федерации; принимать регулярное участие в заседаниях и других мероприятиях ассоциации экономического взаимодействия, проводимых в регионах.

Вводятся в практику проведение Председателем Правительства РФ: еженедельных встреч с руководителями органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с графиком, утверждаемым на полугодие; ежеквартальных рабочих совещаний по актуальным вопросам с руководителями органов государственной власти субъектов РФ - членами Совета Федерации.

В иностранных государствах далеко не всегда статусу правительства посвящаются отдельные законы. Видимо, конституционные нормы и государственно-правовые традиции считаются вполне достаточными для обеспечения их устойчивости. Хотя, например, в Италии королевским декретом от 14 ноября 1901 г. были определены «Полномочия Совета Министров», включая определение полномочий министерств, представление законопроектов в парламент, споры о компетенции министерств и т.п. и другие решения, отнесенные к его компетенции законами и регламентарными актами. Но это не предотвратило полусотни отставок правительств за послевоенные годы.

В Латвии специальным Законом «О возобновлении действия Закона «Устройство Кабинета Министров» от 1 апреля 1925 г. черты прежнего статуса правительства были перенесены на ныне действующий. Но 14 июня 1994 г. потребовалось утвердить подробные «Правила внутреннего распорядка и деятельности Кабинета Министров», где регулируются порядок подготовки правовых актов, их рассмотрения, проведения заседаний Кабинета, ранг членов Кабинета, порядок назначения должностных лиц.

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти

За последние годы неоднократно перестраивалась система федеральных государственных органов. 28 ноября 1990 г. Президент РСФСР издал Указ «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР», 10 января 1994 г. - Указ «О структуре федеральных органов исполнительной власти», 14 августа 1996 г. - Указ «О системе федеральных органов исполнительной власти» и Указ «О структуре федеральных органов исполнительной власти». В марте 1997 г. и последующие годы новые указы, которым укрупнены некоторые органы. Но и действующую систему органов нельзя признать вполне удачной, ибо не соблюдены критерии формирования тех или иных органов. Отсутствует ФЗ о федеральных органах исполнительной власти. И все же можно дать некоторые характеристики.

Рассмотрим подробнее статус федеральных органов исполнительной власти. Понятно, что речь идет о наиболее разветвленной системе органов, осуществляющих управление, регулирование и контроль в сферах, отнесенных к их ведению. Разнообразие органов вполне объяснимо дифференциацией и специализацией их функций, хотя по-прежнему актуальны их типологические характеристики. Опираясь на приведенные выше классификации органов, обратимся прежде всего к вопросам организации и деятельности министерств. Это - устойчивые базовые отраслевые и функциональные органы, история развития которых представляет интерес и для современников.

Столетний опыт существования министерств в России был изменен практикой народных комиссариатов, созданных для управления отдельными отраслями государственной деятельности. Напомним, что в 1918 г. их насчитывалось восемнадцать. Число их менялось в связи с растущей специализацией хозяйства и иных сфер и соответственно областей государственного управления. В 50-х гг. число центральных органов превышает 70, в конце 70-х гг. было 27 общесоюзных и 30 союзно-республиканских министерств, около 20 госкомитетов и комитетов, десятки других ведомств.

Министерства характеризовались как центральные органы государственного управления. Они осуществляли руководство порученными им отраслями управления и несли ответственность за состояние и развитие этих отраслей, за выполнение государственных планов и решение других задач, стоящих перед соответствующими отраслями.

Общесоюзные министерства СССР руководили порученными им отраслями управления на всей территории СССР непосредственно либо через создаваемые ими органы. Союзно-республиканские министерства СССР руководили порученными им отраслями управления, как правило, через соответствующие министерства, другие органы союзных республик и управляли непосредственно отдельными предприятиями и объединениями, иными организациями и учреждениями отрасли, находящимися в союзном подчинении.

Совет Министров СССР мог возлагать на министерства СССР осуществление отдельных функций межотраслевого управления.

Министерства СССР в пределах своей компетенции издавали акты на основе и во исполнение законов СССР, иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, организовали и проверяли их исполнение.

Ныне министерство РФ - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, образуемым в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти. Оно обеспечивает в пределах своей компетенции осуществление Правительством РФ единой государственной политики в одной или группе смежных областей государственного управления. Будучи отраслевыми или функциональными органами они действуют во взаимодействии с другими органами внутри своей системы и вне ее. При подготовке проекта ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти» обсуждается положение о придании министерствам функций своего рода «головных» органов и координации ими в пределах своей компетенции деятельность других федеральных органов и исполнительных органов субъектов РФ. В этом смысл межведомственной координации.

Обратимся к Положению о Министерстве природных ресурсов РФ, утвержденному 25 сентября 2000 г.

Министерство природных ресурсов РФ является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в случаях, установленных законодательством РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Министерство природных ресурсов РФ является:

• федеральным органом управления государственным фондом недр и лесным хозяйством;
• специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда; специально уполномоченным государственным органом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, охраны окружающей природной среды, государственной экологической экспертизы, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания, охраны атмосферного воздуха, а также в пределах своей компетенции - в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных) и осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель;
• федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал.

Министерство природных ресурсов РФ руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ и настоящим Положением.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет возложенные на него полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные органы. В ведении Министерства природных ресурсов РФ находятся предприятия, особо охраняемые, природные территории, специализированные инспекции, научно-исследовательские учреждения и иные организации.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами.

Основными задачами Министерства природных ресурсов РФ являются:

1) разработка и проведение государственной политики, осуществление государственного управления в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов (недр, водных объектов, лесов, объектов животного и растительного мира), ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности;

2) разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потребностей экономики РФ в минерально-сырьевых, водных, лесных и иных природных ресурсах, на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения качества окружающей природной-среды, рационального использования природных ресурсов, сохранения средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов, биологического разнообразия, природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное и рекреационное значение;

3) координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия, организации охраны и использования особо охраняемых природных территорий, обращения с отходами {за исключением радиоактивных);

4) комплексная оценка и прогнозирование состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов, обеспечение °рганов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения соответствующей информацией; 5) организация и координация выполнения обязательств, вытекающих из членства РФ в международных организациях и участия в международных договорах, по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, содействие привлечению инвестиций для освоения и рационального использования природных ресурсов, ведения лесного и водного хозяйства, охраны окружающей природной среды.

Министерство природных ресурсов РФ в соответствии с возложенными задачами осуществляет около 80 функций.

В процессе управленческой и социально-экономической деятельности нередко возникает необходимость корректировки функций и полномочий государственных органов. Это делается либо при утверждении концепции развития отраслей и сфер, доработанных положений об этих органах либо путем дополнительного возложения на органы тех или иных функций. Два примера. 18 декабря 1996 г. Правительство утвердило Положение о Министерстве промышленности и возложило на него одновременно функции уполномоченного федерального государственного органа по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп. Через 4 месяца министерство упразднено, и Постановлением от 5 января 1997 г. «Вопросы Министерства финансов РФ» установлено, что Минфин является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Регламентирование деятельности министерств и четкий порядок является важнейшим фактором повышения эффективности их работы. Опыт прошлых лет показал, насколько полезными оказались распорядок работы, регламенты коллегий, «часы» подписания документов, схемы распределения функций в отрасли, правила обращений организаций в аппарат Министерства электротехнической промышленности и Министерства угольной промышленности. Автор участвовал в их разработке и, стремясь обеспечить преемственность работы «управленческих штабов», принял участие в изучении опыта Министерства топлива и энергетики в 1995-1996 гг. В итоге были подготовлены и одобрены в министерстве регламент коллегии, рекомендации по ведению законопроектной деятельности, правила подготовки, принятия и выполнения правовых актов в Минтопэнерго, рекомендации по реализации законов в Минтопэнерго. Думается, подобные регламенты полезны и для других министерств.

Рассмотрим теперь статус государственных комитетов.

В прошлом они осуществляли межотраслевое управление и несли ответственность за состояние и развитие порученной им сферы управления. Они также подразделялись на общесоюзные и союзно-республиканские. Совет Министров СССР мог возлагать на государственные комитеты осуществление отдельных функций по руководству отраслями управления. Государственные комитеты СССР в пределах своей компетенции издавали акты на основе и во исполнение законов СССР, иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, организовали и проверяли их исполнение. Государственные комитеты СССР возглавляли председатели государственных комитетов, которые несли персональную ответственность за выполнение соответствующими государственными комитетами возложенных на них задач и осуществление ими своих функций.

Ныне государственный комитет РФ - федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ возглавляет председатель государственного комитета.

Рассмотрим другие разновидности федеральных органов. Установлено, что Федеральная служба России, Российское агентство, Федеральный надзор России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель Федеральной службы России, Российское агентство - генеральный директор Российского агентства, федеральный надзор - начальник Федерального надзора России.

К числу Федеральных служб России относятся, например: Федеральная архивная служба, Федеральная миграционная служба, Федеральная пограничная служба, Федеральная служба безопасности, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба геодезии и картографии, Федеральная служба налоговой полиции, Федеральная служба охраны., Федеральная служба по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию, Федеральная служба по регулированию естественных монополий в области связи, Федеральная служба специального строительства.

Российские агентства: Российское агентство по патентам и товарным знакам, Российское космическое агентство, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ

Федеральные надзоры: Федеральный горный и промышленный надзор России; Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности и др.

Установлено, что федеральные органы исполнительной власти создаются только с такими наименованиями и статусом, которые предусмотрены вышеназванным указом. При этом не допускается придание им иного статуса.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Правительства РФ. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, утверждаются Президентом, а о других федеральных органах исполнительной власти - Правительством.

Предельная численность и фонд оплаты труда работников Центрального аппарата и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством Федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Заместители федеральных министров назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством.

Председатели государственных комитетов РФ, руководители федеральных служб России, генеральные директора российских агентств, начальники федеральных надзоров России, а также их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности в особом порядке.

Установлено, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти с разрешения Правительства РФ для осуществления полномочий указанных органов в регионах. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, назначение на должность и освобождение от должности их руководителей осуществляется соответствующим федеральным органом исполнительной власти после консультации с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Содержание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на государственное управление, кроме территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, финансируемых по другим статьям бюджета.

И все же связи и отношения между участниками управления усложнены, возникают конфликты. Движется много излишней информации. Аппарат разрастается. Для преодоления этих противоречий целесообразно изучить все представительские структуры в регионах, дать оценку степени их реальной полезности, четко определить их статус и права субъектов РФ по отношению к ним. Следовало бы расширить представительство органов субъектов РФ в соответствующих федеральных органах, установить режимы выполнения органами субъектов РФ некоторых федеральных функций (напр., в рамках целевых программ). В перспективе можно решить вопрос о возможном сближении территориальных рамок деятельности федеральных органов с границами деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия. Это позволит усилить элементы самоорганизации управления снизу. Как известно, действующие в регионах полномочные представители Президента РФ координируют деятельность территориальных структур федеральных органов. Все это облегчит сближение и даже создание смешанных институтов на паритетных началах.

Незавершенность формирования системы органов исполнительной власти и их связей потребовала дополнительных мер по координации усилий органов субъектов Федерации. Федеральное Правительство действует в двух направлениях. С одной стороны, оно обеспечивает участие руководителей и представителей органов субъектов Федерации в заседаниях, в обсуждении проектов решений, в согласовании программ и т.п., а с другой - способствует созданию консультативных и иных совещательных органов при федеральных министерствах и ведомствах с участием представительных органов исполнительной власти субъектов.

Федеральные, органы, создают консультативные советы.

Так, при Министерстве иностранных дел действует консультативный совет субъектов Федерации, обсуждающий вопросы их участия во внешнеэкономической и международной деятельности. Выпускается бюллетень совета. Представители субъектов включаются иногда в состав коллегий федеральных органов, научно-технических и иных советов.

Еще более разветвленные связи с органами субъектов Федерации имеются у федерального Министерства топлива и энергетики. Оно заключает соглашения с субъектами и ассоциациями их экономического взаимодействия. Представители министерства находятся в ассоциациях взаимодействия. Есть региональные представительства министерства. Действует Совет по координации взаимоотногаений с регионами. Обеспечивается обмен информацией. Такие меры укрепляют демократическую основу управления, но подобные советы не должны подменять штатные органы.

Органы исполнительной власти субъектов РФ

Эти органы, являясь субъектом административного права, играют очень активную роль в жизни нашей страны, что связано как с общими административными преобразованиями в РФ, так и с их региональными аспектами. Поэтому мы считаем нужным охарактеризовать их подробно.

Преобразования в России в экономической, социальной и политической сферах ориентированы на последовательную демократизацию общественной и государственной жизни. Они рассчитаны на развитие новых регуляторов и отношений в социально-рыночной экономике. Естественно, что генеральная тенденция предопределяет новое отношение к территориальному устройству государства, к его экономической системе.

Региональная политика приобретает значение устойчивой Доминанты. Принятие летом 1997 г. Европейской Хартии регионов стимулирует как самостоятельное развитие регионов, так и Реализацию принципа субсидиарности на 4-х уровнях - европейском, государственном, региональном и местном. Регионы выполняют существенную часть государственных дел, рамки их деятельности устанавливаются конституцией, статутами регионов, законом или международным правом.

В последнее десятилетие регионализация в России воспринималась как противовес централизации, тоталитарному режиму прошлых лет и даже целостности государства и его институтов. Тенденции сепаратизма не преодолены до сих пор, хотя не менее болезненны и рецидивы чрезмерной централизации и бюрократизации. Все же можно вести речь о формировании и реализации новой региональной политики и связанном с этим обновлением концепции власти и управления.

Главная идея концепции - укрепление федеративных начал Российского государства путем сочетания курса на обеспечение его целостности и единства и одновременно широкой самостоятельности госорганов субъектов РФ, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов.

Федеративное устройство России основано на: а) ее государственной целостности, включая неприкосновенность территории; б) единстве системы государственной власти; в) разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Федерации и органами власти ее субъектов; г) равноправии и самоопределении народов в РФ; д) широкой самостоятельности всех субъектов РФ, основанной на положениях конституций, уставов, договоров, на их равенстве во взаимоотношениях с федеральными органами; е) всемерном развитии местного самоуправления, инициативы хозяйствующих субъектов и предпринимателей.

Конституционные положения развиваются в законодательстве Федерации и ее субъектов.

В тематических законах отчетливо выявляется региональный аспект. Во всех законах, касающихся совместной компетенции Федерации и ее субъектов, урегулированы предметы ведения и полномочия соответствующих федеральных органов и органов республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных образований. Таковы статьи законов о недрах, об образовании, о культуре и др.

Примечательно, что в Конституции России, в конституциях и уставах ее субъектов, в законодательстве, в иных актах применяются такие юридические понятия, как «территория», «административно-территориальное устройство», «регион», «муниципальное образование». Каждое из понятий в контексте того или иного акта приобретает свое нормативное значение, отражающее различные процессы, происходящие в РФ.

В этом плане необходимо отмстить следующие правовые механизмы осуществления региональной политики: а) строгую регламентацию сфер исключительной компетенции РФ, ее субъектов и местного самоуправления. Самостоятельность деятельности соответствующих органов обеспечивается системой гарантий, в т.ч. запретом вмешательства, судебной защитой; б) расширение сферы законодательной компетенции субъектов Федерации. Если республики и раньше имели право принимать законы, то теперь такое право получили области и другие субъекты Федерации. В результате региональное законодательство развивается очень бурно, охватывая как сферу государственного строительства, так и бюджетно-налоговые, земельные, 'социально-культурные вопросы. Большая часть законов издается по предметам совместного ведения, часть - по предметам исключительной компетенции субъектов РФ; в) совместную и согласованную деятельность органов Федерации и ее субъектов в осуществлении целого ряда конституционных положений (ст. 72 Конституции РФ). Тут и подготовка инициативных проектов, и внесение предложений, и согласование проектов актов, и совместные решения и действия, и программы взаимодействия и сотрудничества; г) процедуры разрешения юридических противоречий между органами власти Федерации и ее субъектов. Обилие юридических коллизий и споров в стране потребовало расширения юрисдикции общих судов, арбитражных судов, Конституционного Суда. Шире применяются согласительные процедуры Президентом, Правительством РФ, министерствами, органами власти субъектов Федерации.

Федеральная Конституция закрепляет три важных принципа организации государственной власти в федеративном аспекте. Во-первых, система органов государственной власти субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами, определяемыми федеральным законом. Думается, нужен федеральный закон об общих принципах организации исполнительных органов субъектов РФ. Во-вторых, в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации действует единая система исполнительной власти в РФ. В-третьих, федеральные органы могут создавать свои территориальные органы.

К сожалению, в реализации этих принципов немало противоречий: слабо обеспечивается функциональная связь одноименных органов по вертикали, сказывается чрезмерное давление либо «горизонтали», либо федеральных агентств, действующих на территориях.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа власти субъекта РФ. В ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (1999 г., с изм. и доп. от 19 июля 2000 г.) закреплены принципы деятельности, построена система исполнительных органов, полномочия высшего исполнительного органа, высшего должностного лица, основания приостановления их актов и деятельности Президентом РФ. Усиление ответственности способствует укреплению единства в системе исполнительной власти. Предусмотрено принятие схем управления в субъектах РФ, которые облегчат территориальную координацию и комплексность развития.

Создание федеральных округов, о чем подробнее будет сказано ниже, позволяет лучше координировать работу территориальных структур федеральных органов и увязывать их с деятельностью органов субъектов РФ. Сделаны первые шаги и еще Предстоит найти оптимальные модели.

Президент и Правительство периодически принимают акты, Посвященные поддержке социально-экономического развития отдельных регионов.

Как уже отмечалось выше, курс на государственно-Управленческую децентрализацию отчетливо выражен в договорах и соглашениях между федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации. По своим масштабам данный курс превысил объем взаимоделегируемых полномочий, установленный Конституцией РФ, в п. 2 ст. 78 которой записано, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Согласно п. 3 той же статьи органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по соглашению с федеральными органами исполнительной власти передавать им осуществление части своих полномочий.

Из смысла названных конституционных положений следуют три ограничения: субъектами подобных отношений могут быть органы исполнительной власти, передаются не сами полномочия, а лишь осуществление части из них, данный процесс не должен противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К сожалению, на практике эти ограничения нередко не соблюдаются, и «договорный вал» нарастает.

Получает распространение практика делегирования полномочий в отношениях между государственными и муниципальными органами и в отношениях между последними. Юридически основанием служит п. 2 ст. 132 Конституции РФ, где установлено, что органы местного .самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству, поскольку возможен их «отзыв».

Указанное конституционное положение развивается в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в законах республик, краев, областей о местном самоуправлении. Так, в ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» предусмотрена возможность соглашений местных органов с территориальными органами федерального назначения об обслуживании местных бюджетов. Отказ не допускается (ст. 14). Заключаются соглашения между республиканскими, областными органами и органами районов, городов и иных населенных пунктов. В отдельных тематических законах; актах исполнительных органов на местное самоуправление нередко возлагаются дополнительные функции, но без надлежащего оформления и обеспечения. Предстоит более подробно урегулировать механизм передачи полномочий на уровне Федерации и ее субъектов и усовершенствовать договорную практику на основе примерных договоров (соглашений).

Экономическая реформа в России повлекла за собой своего рода экономическую децентрализацию и деконцентрацию.

С конца 1991 г. осуществляются меры по перераспределению объектов государственной собственности - с федерального уровня на уровень республик и областей. И в настоящее время федеральное Правительство периодически принимает постановления о передаче объектов федеральной собственности в собственность республик, краев, областей, реже - постановления о передаче объектов их собственности в, федеральную собственность. Процедура передачи урегулирована не в полной мере. Сказанное относится и к режиму республиканской, областной собственности. Круг объектов, предопределенный ст. 71 и 72 федеральной Конституции, устанавливается в конституциях и уставах. Договорная форма применяется редко, чаще соответствующие вопросы решаются на основе актов правительств и администраций республик, областей.

Муниципальная собственность также формируется путем передачи объектов из собственности республик, областей в собственность районов, городов, сел, поселков. В ряде субъектов Федерации есть законы о государственной собственности, но в них не все вопросы передачи объектов решены полностью. Здесь очевиден «стык» административного и гражданского права, когда прежнее преобладание отношений административной подчиненности довлеет и сегодня над отношениями купли-продажи (ст. 559-566 ГК РФ). Процесс приватизации еще сильнее обострил это противоречие.

Остается актуальной проблема бюджетного устройства регионов и обоснованного распределения налогов - федеральных, налогов субъектов, местных налогов, Несмотря на законодательные нормы нередки ограничения прав территорий.

Сказанное о тенденциях регионально-административных преобразований облегчает знакомство со статусом разных органов субъектов Федерации. Начнем с республик, где «переплетаются» виды органов по приведенной выше классификации. Исполнительная власть в республиках устроена в соответствии с общими принципами построения исполнительных органов в масштабе страны. Но есть и немало специфических моментов, чаще всего вполне оправданных. Статус этих органов определяется в конституциях, где устанавливаются функции президентов в данной сфере и порядок образования и деятельности правительств.

О других республиканских органах почти ничего не говорится, хотя в этом есть необходимость. Вновь создается впечатление о концентрации властных функций в руках Президента и Правительства, а остальные управленческие структуры остаются как бы в тени, выполняя указания первых. Думается, здесь нужны корректировки.

Так, в Конституции Республики Бурятия в гл. 6 «Правительство Республики Бурятия» четыре статьи о правительстве и одна о министерствах и государственных комитетах. Соотношения их актов и актов федерального Правительства не определены.

Согласно Конституции Республики Дагестан Государственный совет, формируемый конституционным собранием, возглавляет исполнительную власть и обеспечивает взаимодействие органов государственной власти. Правительство является исполнительно-распорядительным органом государственной власти, оно образуется Народным Собранием, Государственным советом. Статус его определяется законом. О других органах нет упоминаний.

В Нижегородской области весной 2001 г. приняты законы о правительстве и его структуре. Министры - члены правительства выступают как центры управления в крупных сферах и отраслях.

Правительство Республики Ингушетия является исполнительным и распорядительным органом государственной власти. Оно ответственно перед Президентом и Парламентом. Кабинет Министров - Правительство Кабардино-Балкарской Республики ответствен перед Президентом. Отрадно, что отмечено издание актов Кабинета на основе и во исполнение федеральных законов, указов и постановлений. В ст. 116 говорится о министерствах, государственных комитетах и других органах государственного управления, руководящих отраслями управления или осуществляющих межотраслевое управление.

В Степном уложении (основном законе) Республики Калмыкии, по сути дела, нет статей о Правительстве.

Иная концепция отражена в Конституции Республики Карелия, в которой главой исполнительной власти и высшим должностным лицом является избираемый всем населением Председатель Правительства. Его статус схож с президентским. Он принимает присягу, назначает руководителей республиканских органов государственного управления, кроме министров финансов, безопасности и внутренних дел, назначаемых с согласия большинства депутатов Палаты республики Законодательного Собрания. В ст. 75 Конституции закреплена ответственность руководителей республиканских органов государственного управления за состояние и развитие порученных им сфер управления,

В Конституции Республики Татарстан Кабинет Министров характеризуется как исполнительный и распорядительный орган государственной власти, подчиняющийся Президенту, но ответственный и перед Государственным Советом (парламентом). Ст. 127 посвящена министерствам и иным органам управления.

Иная формула исполнительной власти содержится в ст. 88 Конституции Республики Хакасия. Ее осуществляют Председатель Правительства, возглавляемое им Правительство, органы исполнительной власти районов и городов республиканского значения. Согласно ст. 89 Председатель Правительства как высшее должностное лицо республики избирается гражданами республики.

Как показывают эти примеры, конституционные характеристики правительств и иных органов исполнительной власти далеко не одинаковы. Не все в них соответствует общим принципам организации исполнительной власти, в особенности во взаимоотношениях с федеральными органами. Корректировки должны быть сделаны.

Статусу правительств должны быть посвящены специальные законы. Но пока их почти нет. В Республике Бурятия 21 июня 1995 г. принят Закон «О Правительстве Республики Бурятия» Оно возглавляется Президентом, который одновременно является Председателем Правительства. В законе урегулированы состав и порядок формирования Правительства, отношения Правительства с Народным Хуралом, с Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями. Семь статей посвящены компетенции Правительства, гл. VI - организации и порядку его деятельности.

Приведем некоторые данные по министерствам и иным органам республик.

Вот статус органов исполнительной власти Республики Башкортостан. Действуют министерства - безопасности, внутренних дел, юстиции, финансов, внешних связей, экономики, сельского хозяйства и продовольствия, материальных ресурсов и межрегиональных связей, труда и занятости населения, торговли, лесного хозяйства, печати и массовой информации, жилищно-коммунального хозяйства, социального обеспечения, здравоохранения, культуры, народного образования; семь государственных комитетов - по геологии и использованию недр, по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, по управлению государственным имуществом, по платным услугам, по делам строительства, по физической культуре и спорту, по делам молодежи, по экологии и природопользованию.

Естественно, виды и функции республиканских органов неодинаковы в разных республиках. В Республике Калмыкия, например, действует единое министерство социального обслуживания взамен прежних министерств социального обеспечения, здравоохранения, культуры и образования. Оно наладило деловые контакты с соответствующими федеральными министерствами.

Положения о министерствах, ведомствах фиксируют преимущественно их полномочия в пределах республик, однако почти не выявляется соприкосновение с актами федеральных органов.

Статус исполнительных органов субъектов Федерации может регулироваться и в других актах. Например, в Законе Санкт-Петербурга «О системе органов государственной власти Санкт-Петербурга» от 6 марта 1996 г. гл. III посвящена администрации города, гл. IV -взаимодействию Законодательного Собрания с администрацией. Они направляют друг другу свои акты. Примечательно, что Законодательное Собрание может выразить недоверие руководителю структурного подразделения администрации в случае нарушения норм Конституции, федеральных и городских законов. Решение о недоверии публикуется в официальных изданиях Собрания. И еще важная деталь - губернатор ежегодно представляет Собранию отчет о деятельности администрации.

В уставах краев и областей есть общее и особенное применительно к организации исполнительной власти. Имеется в виду объем и содержание регулирования соответствующих вопросов. Еще раз напомним, что федеральные органы устанавливают только общие принципы организации исполнительных органов субъектов РФ, что соответствует п. 1 ст. 77 Конституции о самостоятельном установлении субъектами РФ системы органов государственной власти. Требуется при этом соблюдать основы конституционного строя и указанные общие принципы. Однако отсутствие соответствующего федерального закона приводит к нарушениям меры сочетания общего и особенного, как в нормативном плане, так и особенно в реальной деятельности. Приведем подробные иллюстрации.

Организация исполнительных органов в субъектах Федерации отличается разнообразием, но не всегда похвальным. Видимо, сказывается отсутствие общих регламентированных принципов их построения. Во всяком случае Закон Санкт-Петербурга от 20 ноября 1996 г. «О Правительстве Санкт-Петербурга» дает повод усомниться в точности некоторых формул. Это - коллегиальный орган администрации, в котором представлены вице-губернаторы и руководители ряда ее структурных подразделений. Правительство не является юридическим лицом. Его постановления имеют регламентированный характер для губернатора. Не лучше ли было иметь коллегию? В других субъектах РФ правительства выступают как полноправные государственные органы. Таков смысл Закона Москвы «О Правительстве города Москвы» (1997 г.).

Примечательно, что структурные подразделения администрации в таком качестве выступают скорее как ее составные части, а не самостоятельные органы со своей «вертикалью». И это - типичная картина. Положения о департаментах, управлениях, комитетах утверждаются нередко без учета функций соответствующих федеральных органов, что ведет к путанице и несогласованным действиям. Изучение практики комитетов по экономике Челябинской и Тверской областей показало, что Минэкономики часто направляет акты не им, а администрациям. «Горизонталь» оказалась явно сильнее «вертикали».

Но в неурегулированности функциональных и кадровых отношений и особенно соотношения актов кроются по-прежнему истоки слабого управления в отдельных сферах социально-экономического развития. Попыткой преодолеть эти трудности были типовые положения об органах областной администрации, подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения по материалам исследований в Тверской, Воронежской и других областях. В Нижегородской области есть положения и инструкции о подготовке актов губернатора, о ведении делопроизводства.

Многие области предусматривают разработку и утверждение схемы управления областью. Но пока они в большей степени совпадают с перечнем органов и структур. Поэтому Институтом законодательства и сравнительного правоведения подготовлен свой вариант схемы управления областью, которая направлена в регионы.

Схема нужна для обеспечения комплексного управления областью как государственно-территориальным образованием в составе РФ и происходящими на ее территории экономическими, социальными и иными процессами на основе нормативной модели. Управление осуществляется для достижения выделенных стратегических и тактических целей. Требуется соблюдать порядок разработки, рассмотрения, утверждения и изменения схемы управления.

В схеме выделены объекты управления на территории области. В сфере развития экономики - отрасли экономики (показатели разамтия промышленности, строительства, сельского хозяйства), удельный вес объектов экономики по формам собственности, инфраструктура (дороги, транспорт, связь).

В социально-культурной сфере - культура, народное образование. наука, здравоохранение (по сумме показателей), социальное обслуживание (по схеме показателей).

Рекомендовано обозначать ресурсы - природные ресурсы, материальные ресурсы (по видам их стоимости), денежные ресурсы (бюджеты, иные средства), трудовые ресурсы (структура населения, динамика занятости и т.д.).

Важно предусмотреть территориальное деление области, имея в виду общую характеристику административно-территориального деления, тенденции развития районов и сельских населенных пунктов, программы развития малых городов, перспективы размещения и развития производства, градостроительства, транспортных сетей, связи, прогнозные оценки изменений численности городского и сельского населения. Большое внимание нужно уделить субъектам управления на территории области.

Областное звено выполняет такие укрупненные нормативные функции, как обеспечение сбалансированности развития экономики региона, использование ресурсов, социальное развитие, устойчивое функционирование государственных институтов, реализация законов.

Обозначаются виды функциональных связей предприятий, учреждений, организаций с территориальными органами. Дается характеристика предпринимательских структур, банковско-кредитных учреждений, фондов, ассоциаций и иных хозяйственных объединений.

Отдельный раздел схемы - механизм сбора и использования информации на территории области. Имеется в виду создание территориальных банков информации о земельных ресурсах, о населении, об экологии, научно-технической информации, о недвижимости, коммерческой информации, о законодательстве, о решениях областных, районных и городских органов.

Обеспечение функционирования банков информации предполагает установление режима доступа к областным банкам информации, порядок использования «внешних» банков информации (федеральных, межтерриториальных, отраслевых). Механизм принятия комплексных решений в области включает: определение ближайших и отдаленных задач развития отдельных сфер, отраслей, корректировку задач, образование рабочих групп по подготовке прогнозов, введение процедур рассмотрения и согласования, принятия комплексных решений на областном уровне, решений межтерриториалъного характера, установление порядка разработки, принятия и реализации региональных комплексных программ, утверждение перспективного плана подготовки и принятия основных локальных актов.

Важно установить порядок регулирования внешних связей области - установление межобластных отношений, соблюдение порядка реализации областью права законодательной инициативы, обсуждение в области проектов федеральных актов, участие областных органов в деятельности федеральных органов исполнительной власти (Правительства, министерств, госкомитетов), введение реестра соглашений, договоров области и ее органов (в т.ч. с иностранными юридическими лицами), способы «включения» области в общие информационные сети, контроль федеральных органов за реализацией законов на территории области, учет общественного мнения, система реагирования на чрезвычайные ситуации в масштабе области и Федерации.

Краевые, областные администрации вправе изменять и перераспределять функции своих органов, организовывать их взаимодействие, координировать и контролировать деятельность. В необходимых случаях меняется их статус, а также отношения с органами местного самоуправления.

Деятельность администраций строится чаще всего на основе квартальных планов, в которых предусматриваются вопросы к рассмотрению у главы администрации, вопросы для обсуждения на заседаниях коллегии при главе администрации, вопросы, вносимые на согласование в областной законодательный орган, а также областные мероприятия.

В последние годы заметна тенденция к «самоорганизации» органов исполнительной власти субъектов Федерации. Добровольно и в собственных интересах они объединяют свои усилия для достижения общих целей.

Наиболее крупными являются восемь ассоциаций экономического взаимодействия, действующих в границах крупных экономических районов, - «Северо-западная», «Большая Волга», «Сибирское соглашение» и др. Они охватывают сопредельные республики, области и иные регионы. Иногда в их состав входят другие ассоциированные организации - крупные акционерные общества, комитеты по управлению имуществом, энергоуправления.

Как правило, ассоциации формируются путем заключения договора и регистрации устава. Руководящим органом является совет ассоциации, состоящий из глав законодательной и исполнительной властей субъектов Федерации. Раз в год меняются президенты - сопредседатели совета, равно как и место заседаний. Есть межрегиональные координационные или экономические комитеты, исполнительная дирекция и небольшой аппарат. Рекомендательные решения стимулируют договорные связи и совместную деятельность в рамках целевых программ.

Большая и полезная деятельность ассоциаций бесспорна. Она может быть еще более эффективной при условии упорядочения их статуса и отношений с федеральными и региональными органами.

Целесообразно сделать ассоциации устойчивым звеном межрегионального управления и федеральным законом определить их статус. Это позволит сгруппировать в них и ряд территориальных органов федеральных министерств. Возможны и другие варианты, когда последние создаются по специальным округам, как делают министерства в ряде иностранных государств. Высказываются предложения иметь в субъектах Федерации «федеральные дома» во главе с представителем Президента, охватывающие действующие в регионе территориальные структуры федеральных органов. Ясно одно - среднее звено между органами Федерации и ее субъектами может взять на себя ряд полезных функций.

Новые межтерриториальные структуры

Потребности повышения эффективности управления государственными делами и преодоления «управленческого сепаратизма» обусловили создание новых федеральных структур. Улучшается координация и происходит упорядочение системы органов и их связей по «горизонтали» и «вертикали». Опыт здесь небольшой, что и вынуждает подробнее охарактеризовать правовые аспекты таких структур.

Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 институт полномочных представителей Президента РФ в регионах преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Утверждено Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.

Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему. Руководитель Администрации Президента РФ определяет порядок взаимодействия между полномочными представителями и их аппаратами и другими подразделениями Администрации Президента РФ.

Полномочный представитель в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента РФ.

Полномочный представитель имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и руководит их деятельностью. Заместители полномочного представителя являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента РФ. Назначение на должность первого заместителя полномочного представителя осуществляется Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ.

Основными задачами полномочного представителя являются:

• организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;
• организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;
• обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;
• представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту РФ соответствующих предложений.

Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции:

• обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;
• анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения;
• организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;
• разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;
• согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти;
• организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
• согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа;
• принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;
• организует по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа;
• вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или кару имения прав и свобод человека и гражданина и др.

Еще одна новая структура - Государственный совет. Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 утверждено положение о нем.

Государственный совет РФ является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Государственный совет в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, а также настоящим Положением.

Основными задачами Государственного совета являются:

• содействие реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;
• обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений РФ и субъектов РФ, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение необходимых предложений Президенту РФ;
• обсуждение вопросов, касающихся исполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, и внесение соответствующих предложений Президенту РФ;
• содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ;
• рассмотрение по предложению Президента РФ проектов федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих общегосударственное значение;
• обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете;
• обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета;
• обсуждение основных вопросов кадровой политики в РФ;
• обсуждение по предложению Президента РФ иных вопросов, имеющих важное государственное значение.

Государственный совет формируется в составе председателя Государственного совета и членов Государственного совета. Председатель Государственного совета и члены Государственного совета участвуют в его работе на общественных началах. Председателем Государственного совета является Президент РФ. Членами Государственного совета являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ. По решению Президента РФ в состав Государственного совета могут быть включены лица, замещавшие должности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ два и более срока подряд.

Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного совета в составе семи членов Государственного совета.

Рассмотрим структуру федерального округа в административно-правовом аспекте. Полномочный представитель Президента имеет несколько заместителей по направлениям работы. В его аппарате действуют различные управления - информационно-аналитическое по работе с общественными организациями и СМИ, по координации деятельности правоохранительных органов, территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, по работе с органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Группы инспекторов распределены по субъектам РФ, входящим в состав округа.

В федеральных округах формируются коллегиальные органы - Советы. В их составе руководители названных территориальных структур, исполнительных и законодательных органов соответствующих субъектов РФ, представители силовых ведомств. Полномочия Совета либо императивные либо рекомендательные, отсюда не вполне ясен характер их решений.

В пределах федеральных округов действуют территориальные структуры федеральных министерств и ведомств. Их построение и компетенция неодинаковы. Так, приказом Министерства юстиции РФ от 3 августа 2000 г. утверждено Положение о Федеральном управлении Минюста, по федеральному округу их семь. При федеральном управлении есть Совет, в состав которого входят руководители территориальных органов Минюста., их органов. Утвержденное Министерством по делам Федерации, национальной и миграционной политике Положение о территориальном органе Министерства предусматривает его создание в центре федерального округа и координацию работы других органов.

Министерство труда и социального развития утвердило своим постановлением от 14 июня 2001 г. Порядок работы территориальных органов Минтруда по вопросам занятости населения, по оформлению пенсии по старости досрочно. Министерство по антимонопольной политике почти во всех субъектах РФ имеет территориальные управления, окружными признаны те их них, которые находятся в центре федерального округа. Учитывая новизну и сложность деятельности федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Предстоит налаживать работу в новых регионах.

Органы управления в организациях

Выяснение природы и функций органов исполнительной власти на уровне РФ и ее субъектов подводит нас к анализу еще одного уровня государственного управления. Условно речь идет о локальном уровне, об управлении в организациях, учреждениях и на предприятиях. Понятие «организации» как родовое охватывает все виды предприятий, акционерных обществ, учреждений и т.п., безотносительно к профилю их деятельности. В ней осуществляется управление в форме, которая локализована рамками организации и достижением ее целей.

Сочетание «внешнего» управления и саморегулирования бывает, естественно, неодинаковым. К управлению в государственных организациях непосредственно применяются нормы административного права, для организаций других форм собственности -в большей степени нормы гражданского права. Органы управления в государственных локальных организациях формируются по общим правилам, установленным законодательством для государственных органов и организаций при том или ином участии первых. Иерархичность норм, равно как и контроль и подотчетность организаций, проявляется довольно отчетливо.

Управление в организациях осуществляют различные органы. Чаще всего это директор, ректор, словом, администрация со своими штатными подразделениями. Это может быть коллегиальный орган, действующий как бы внутри организации, Это может быть должностное лицо, которое уполномочено осуществлять внешние, распорядительные функции (например, главный санитарный врач, начальник отделения милиции, представители пожарного надзора).

Это может быть акционерное общество, корпорация с внешне-регулятивными функциями, т.е. обладающая чертами публичной корпорации. Это могут быть временные управляющие.

Во всех случаях руководитель органа или должностное лицо опирается на аппарат. Это - исполнительная дирекция, отделы заводоуправления, административные службы ректората университета и т.п. Определение их статуса производится руководителем в положениях, содержащих описание задач, функций, прав и обязанностей, взаимоотношений, оснований и видов ответственности. В соответствии с этими положениями готовятся и вводятся в действие должностные инструкции, в которых устанавливаются задачи по должности, функции, права, обязанности, взаимоотношения, ответственность, поощрения работников. С точки зрения административного права полезны типовые, примерные положения и должностные инструкции, которые доводятся органами исполнительной власти до сведения локальных организаций.

Рассмотрим теперь подробнее некоторые наиболее важные виды локальных органов государственного управления либо органов, обладающих некоторыми их чертами.

Новое законодательство проводит различие между коммерческими и некоммерческими организациями. Согласно ст. 50 ГК юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).

Юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме'хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.

Некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

Допускается создание объединений коммерческих и (или) некоммерческих организаций в форме ассоциаций и союзов.

Юридическое лицо подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации -юридических лиц.

Статья 53 ГК РФ регулирует статус органов юридического лица. Юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. Порядок назначения или избрания органов юридического лица определяется законом и учредительными документами.

В предусмотренных законом случаях юридическое лицо может приобретать гражданские права и принимать на себя гражданские обязанности через своих участников.

Установлена норма - лицо, которое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Оно обязано по требованию учредителей (участников) юридического лица, если иное не предусмотрено законом или договором, возместить убытки, причиненные им юридическому лицу.

Управление государственной собственностью на уровне Федерации и ее субъектов является важнейшей функцией соответствующих государственных органов. Ее конституционные и законодательные аспекты порождают правовые акты органов исполнительной власти, в которых детализируется порядок управления государственными предприятиями, в частности наем на работу руководителей. Закон СССР «О государственном производственном предприятии (объединении)», принятый в 1987 г., допускал избрание директоров трудовым коллективом. Этот опыт оказался весьма полезным. Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» установил, что наем руководителей предприятий осуществляется путем назначения или избрания на должность.

Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. «О делегировании полномочий Правительства РФ по распоряжению объектами федеральной собственности» установлено, что руководители государственных предприятий назначаются на должность и с ними заключается контракт. Это стало функцией министерств и ведомств. 23 мая того же года Президент издал Указ «О реформе государственных предприятий», которым было намечено прекращение создания новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними государственного имущества только на праве хозяйственного ведения. 10 июня 1994 г. Указом «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» введено правило - отношения Правительства или уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти с руководителями федеральных государственных предприятий регулируются на основании контрактов, заключаемых в соответствие с гражданским законодательством. Продолжается спор, является ли контракт договором подряда или контрактом - трудовым договором.

Шагом вперед является Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ, одобренная постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. Управлению государственным предприятием посвящен ряд директивных и регламентационных актов.

Как видно, допускалось немало противоречивых решений, что привело к недооценке и ослаблению руководства государственными предприятиями. Задерживается принятие закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, хотя Гражданский кодекс ввел новое понятие «унитарное предприятие».

Согласно ст. 113 унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в т.ч. между работниками предприятия.

Устав унитарного предприятия должен содержать помимо сведений, указанных в п. 2 ст. 52 ГК РФ, сведения о предмете и целях деятельности предприятия, а также о размере уставного фонда предприятия, порядке и источниках его формирования.

Важно отметить, что в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Фирменное наименование унитарного предприятия должно содержать указание на собственника его имущества.

Органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен.

Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом и не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества.

Статья 114 посвящена унитарному предприятию, основанному на праве хозяйственного ведения. Оно создается по решению уполномоченного на то государственного органа. Учредительным документом предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, является его устав, утверждаемый уполномоченным на то государственным органом. Размер уставного фонда предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не может быть менее суммы, определенной законом о государственном предприятии и муниципальных унитарных предприятиях.

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, может создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение (дочернее предприятие). Учредитель утверждает устав дочернего предприятия и назначает его руководителя.

Собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК РФ. Это правило также применяется к ответственности предприятия, учредившего дочернее предприятие, по обязательствам последнего.

Весьма специфично унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления. Согласно ст. 115, в случаях, предусмотренных законсш о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие). Учредительным документом казенного предприятия является его устав, утверждаемый Правительством РФ. Фирменное наименование предприятия, основанного на праве оперативного управления, должно содержать указание на то, что предприятие является казенным.

Например, 26 сентября 1997 г. Правительство РФ приняло постановление о ликвидации Федеральной продовольственной корпорации и создании при Минсельхозпроде государственного унитарного предприятия «Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка». Определены направления его деятельности, порядок формирования средств. Генеральный директор назначается и освобождается министром.

Права казенного предприятия на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со ст. 296 и 297 ГК РФ. Примечательно, что РФ несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. Казенное предприятие может быть реорганизовано или ликвидировано по решению Правительства РФ.

Рассмотрим теперь типовой устав казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства], созванного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. В нем ярко отражаются нормы административного права. Начнем с того, что казенный завод (казенная фабрика, казенное хозяйство) создается для производства продукции, выполнения работ, оказания услуг, объем и характер которых определяются в соответствии с порядков, утверждаемым Правительством РФ. Завод осуществляет определенные основные виды деятельности. Помимо них завод вправе осуществлять самостоятельную хозяйственную деятельность с разрешения уполномоченного Правительством РФ органа.

Завод организует свою деятельность исходя из необходимости производства продукции, выполнения работ, оказания услуг в объемах, устанавливаемых в соответствии в п. 2.1 типового устава, обеспечивая при этом требования, предъявляемые к качеству продукции (работ, услуг). Завод самостоятельно реализует производимую им продукцию (работы, услуги) по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определяемом Правительством РФ. Порядок распределения и использования прибыли определяется в уставе конкретного завода в соответствии с порядков планирования и финансирования деятельности казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), утверждаемым Правительством РФ.

Размеры и условия оплаты труда работников завода определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ в соответствии с действующим законодательством.

Завод обязан: целевым образом использовать закрепленные за ним имущество и выделенные федеральные средства; поддерживать численность работников в пределах, установленных Правительством РФ (уполномоченным им органом); обеспечивать здоровье и безопасные условия труда работников завода в соответствии с требованиями действующего законодательства по охране труда; осуществлять мероприятия, направленные на регулирование занятости. Завод несет также иные обязанности, установленные законодательством РФ для хозяйствующих субъектов, с учетом его правового статуса в качестве хозяйствующего учреждения.

Руководство заводом осуществляется директоров, действующим на принципах единоначалия. Директор назначается на должность и освобождается от должности уполномоченным Правительством РФ органом, утвердившим устав завода. Директор завода подотчетен назначившему его органу, несет персональную ответственность за результаты хозяйственной деятельности завода. Директор завода без доверенности действует от имени завода, представляет его интересы в пределах, определяемых законодательством РФ и типовым уставом, заключает в соответствии с действующим законодательством договоры, в т.ч. трудовые, выдает доверенности, пользуется правом распоряжения средствами, находящимися на счетах завода, издает приказы и дает указания, обязательные для выполнения всеми работниками завода. Заместители директора завода назначаются на должность и освобождаются от должности директором завода по согласованию с органом, утвердившим устав завода.

Завод ведет в установленном порядке бухгалтерский учет и представляет уполномоченному Правительством РФ органу отчетность по установленной форме. Представляет государственным статистическим органам отчетность, необходимую для ведения общегосударственной системы сбора и обработки информации. За непредставление отчетности, нарушение сроков ее представления, искажение отчетных банных должностные лица завода, несут установленную действующим законодательством ответственность. Ревизия деятельности завода осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.

Прекращение деятельности завода может осуществляться в соответствии с законодательством по решению Правительства РФ в виде его ликвидации либо реорганизации (слияния, присоединения, разделения, выделения) с сохранением правового статуса завода. Ликвидационная комиссия создается и проводит работу по ликвидации завода в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством РФ.

На примере акционерных обществ можно увидеть, насколько они самостоятельны в делах внутреннего управления. В ст. 47-63 ФЗ «Об акционерных обществах» четко определена компетенция общего собрания акционеров, в ст. 64-71 - компетенция совета директоров (наблюдательного совета) общества и исполнительного органа общества. Но есть нормативные требования как к внутреннему управлению, так и к взаимоотношениям общества с государственными органами. Это касается, в частности, бухгалтерского учета, финансовой отчетности, предоставления обществом информации. Здесь есть свой «стык» гражданского и административного права.

С точки зрения административного права важное значение имеет участие государства в создании и деятельности акционерных обществ. Дело в том, что стремительное и масштабное акционирование, происходящее в последние годы в нашей стране, породило ряд острых противоречий. Утвержденное федеральным Правительством в конце 1990 г. положение не смогло урегулировать их статус и повлиять на процесс создания акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий. Последовала серия указов и, наконец, были приняты ГК РФ и ФЗ «Об акционерных обществах», которые в основном урегулировали статус акционерных обществ. В ГК РФ этому посвящены ст. 96-104.

И все же проблемы остались. Одна из них - участие государства и его органов в создании и деятельности акционерных обществ. С одной стороны, государство выступает как субъект публично-правового воздействия, развивает законодательство в данной сфере, выполняет регистрационные, регулирующие и контрольные функции, с другой - в качестве субъекта гражданского права. Таков смысл ст. 124-126 ГК РФ. Причем оба «лица» государства не стираются, особенно в случаях образования т.н. государственных и крупных акционерных обществ. Причина понятна - государство, представляющее общеэкономические интересы, должно обеспечивать удовлетворение нужд страны, экономики в целом. Оно призвано поддерживать целостность отраслевых, функционально-технологических и территориальных комплексов, без которых экономика рассыпается на множество не связанных между собой ячеек.

Государство выполняет эту задачу разными способами: берет на себя роль учредителя акционерных обществ, возлагает на них некоторые регулирующие функции; входит в их состав как акционер; включает своих представителей в состав органов управления АО; оказывает поддержку тем АО, деятельность которых является важнейшей для народного хозяйства.

Типичная схема действий при создании крупных акционерных обществ. Но возникает ситуация, когда государство считает невыгодным участвовать в их создании. По нашему мнению, участие органов государства в образовании крупнейших акционерных обществ должно осуществляться на основе федеральных законов, ибо дело касается государственной собственности. И только в случаях приватизации возможны другие правовые акты (п. 5 ст. 1 ФЗ «Об акционерных обществах»). При необходимости могут приниматься отдельные решения по поводу организации крупных акционерных обществ.

Важным направлением участия государства и его органов в деятельности акционерных обществ являются меры по их государственной поддержке. Объектом поддержки выступают наиболее крупные АО, которые обеспечивают «лицо» отрасли, подотрасли, региона и способствуют их прогрессивному развитию. Сами же средства поддержки имеют преимущественно финансово-экономический характер.

Не разрешена в полной мере проблема эффективного использования пакетов акций, находящихся в федеральной собственности. Данное обстоятельство, а также потребности обеспечения источников покрытия дефицита федерального бюджета побудили издать 31 августа 1995 г. Указ Президента РФ «О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности». Намечено провести аукционы на право заключения договоров о залоге находящихся в федеральной собственности акций и комиссии. Утверждены правила проведения аукционов и обязательные условия договоров, в соответствии с которыми Минфин, Госкомимущество и Российский фонд федерального имущества заключают договоры с победителями аукционов. Госкомимуществом определен перечень пакетов акций, выставляемых на аукционах.

Отмеченные обстоятельства обусловили регулирование порядка распоряжения закрепленными в федеральной собственности пакетами акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации и отчуждения акций (пакетов акций), закрепленных в федеральной собственности, и о внесении в качестве вкладов объектов федеральной собственности, в оплату уставных капиталов хозяйственных товариществ и обществ.

Характерно, что в отношении акционерных обществ государственного значения государство выступает нередко как своеобразный гарант их действий.

Выступая в качестве партнера, государство и его органы стремятся взаимодействовать с крупными акционерными обществами «на равных», втягивая их в решение общих экономических задач.

В условиях создания крупных акционерных обществ подотраслевого характера изменяются и функции министерств. Например, в указе о совершенствовании деятельности нефтяных компаний Правительству РФ было поручено: привести Положение о Минтопэнерго в соответствие с положениями указа, возложить на Минтопэнерго координацию управления нефтяным комплексом. Имеется в виду: а) заключение от имени Правительства РФ производственных контрактов с нефтяными компаниями и АО «Транснефть» и «Транснефтепродукт»; б) согласование порядка проведения инвестиционных конкурсов по продаже акций нефтяных компаний; в) согласование контрактов на поставку нефти, нефтепродуктов для федеральных государственных нужд и по межправительственным соглашениям с нефтяными компаниями.

Интересен опыт Минтопэнерго, которое заключило соглашение с «ЕЭС России» об организации взаимодействия. Оно касается распределения основных функций в рамках управления электроэнергетикой и ТЭК в целом. Министерство координирует взаимодействие РАО «ЕЭС России» с другими отраслями ТЭК, организует разработку законодательства в сфере ТЭК, участвует в подготовке соответствующих межправительственных соглашений, разрабатывает (корректирует) энергетическую программу России, сводный баланс, утверждает нормативно-технические документы, осуществляет ценовую политику, контроль за использованием природных ресурсов. Оно участвует от имени государства в органах управления РАО «ЕЭС России».

Определены основные функции исполнительного аппарата РАО -оперативно-диспетчерское управление параллельной работой электростанций и энергосистем, руководство филиалами и координация деятельности АО, организация поставки электроэнергии и тепла и т.п. Особо выделим участие от имени и по поручению государства в органах управления акционерных обществ отрасли, а также участие совместно с министерством в разработке законодательства в области электроэнергетики, в рассмотрении и подготовке проектов специальных законов. Для согласования вопросов еженедельно проводятся совещания у министра с участием представителей РАО, а Президент РАО является членом Коллегии министерства. Стороны обращаются в федеральные органы после двухстороннего согласования (обсуждения).

Примечательны акты РАО «ЕЭС России», которые напоминают прежние административные акты в отраслевой системе. Это - приказы и распоряжения Президента РАО, вице-президентов оперативно-распорядительного характера. Таким был, например, приказ от 21 апреля 1995 г., посвященный повышению ответственности руководителей АО «Дальэнерго» и исполнительного аппарата РАО. Видимо, надо продумать специфику содержания и виды актов в АО подобного типа.

Добавим к сказанному легальные возможности вхождения крупных акционерных обществ «с участием государства» в состав финансово-промышленных групп как российского, так и транснационального значения (ст. 4 ФЗ «О финансово-промышленных группах»). Эти возможности надо использовать. Не вполне определен статус государственных корпораций, особенно меры внешнего управления со стороны государственных органов, допускаемая степень государственного регулирования в той или иной сфере. Такие проблемы возникают, в частности, в деятельности государственной инвестиционной корпорации, государственной промышленно-финансовой инвестиционной корпорации «Калмыкия», устав которой утвержден Президентом республики.

В юридической литературе выделяется такая структура, как производственно-хозяйственные комплексы. Они действовали в 70-80-х гг. как способ интеграции предприятия, НИИ, КБ и др. В последние годы появляются союзы и ассоциации как «мягкие» объединения, концерны - как «жесткие». Холдинговые компании и упомянутые финансово-промышленные группы обладают и теми и другими чертами, причем их «аппетиты» сдерживаются нормами антимонопольного законодательства.

И все же статус таких «организаций-объединений» не вполне ясен. Кажется, следовало бы ввести в законодательство понятие «публичная корпорация» для обозначения структур с некоторыми государственно-регулирующими функциями. На транспорте, в энергетике, в нефтегазовых отраслях, в связи без них не обойтись. Видимо, не случайно и в ГК РФ при регулировании договоров энергоснабжения (ст. 539-548) допускаются императивные меры энергоснабжающей организации ввиду особой технологической важности ее действий. Законодательству Германии, Швейцарии, Франции такое понятие известно.

Весьма широкое поле деятельности у некоммерческих организаций. Они создаются и действуют для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей. Их статусу посвящен ФЗ «О некоммерческих организациях», в котором для нас особый интерес представляют две главы - об управлении некоммерческой организацией и ее взаимоотношениях с органами государственной власти.

В них много норм административного права, сочетаемых в первом случае с нормами гражданского и трудового права.

Статья 28 устанавливает основы управления некоммерческой организацией. Структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления некоммерческой организацией, порядок применения ими решений и выступления от имени некоммерческой организации устанавливаются учредительными документами некоммерческой организации в соответствии с названным ФЗ и иными федеральными законами.

К компетенции высшего органа управления некоммерческой организацией относится решение следующих вопросов: изменение устава некоммерческой организации; определение приоритетных направлений деятельности некоммерческой организации, принципов формирования и использования имущества; образование исполнительных органов некоммерческой организации и досрочное прекращение их полномочий; утверждение годового отчета годового бухгалтерского баланса; утверждение финансового плана некоммерческой организации и внесение в него изменений; создание филиалов и открытие новых представительств некоммерческой организации.

Исполнительный орган некоммерческой организации может быть коллегиальным и (или) единоличным. Он осуществляет текущее руководство деятельностью некоммерческой организации и подотчетен высшему органу управления некоммерческой организацией.

К компетенции исполнительного органа некоммерческой организации относится решение всех вопросов, которые не составляют исключительную компетенцию других органов управления некоммерческой организацией, определенную данным ФЗ, иными федеральными законами и учредительными документами некоммерческой организации.

Глава VI посвящена отношениям некоммерческих организаций и органов государственной власти. Статья 31 регулирует экономическую поддержку некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Органы государственной власти создают государственные учреждения, закрепляют за ними имущество на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ и осуществляют их полное или частичное финансирование.

Органы государственной власти в пределах своей компетенции могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в т.ч.: предоставление в соответствии с законодательством льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей; предоставление некоммерческим организациям иных льгот, с т.ч. полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным имуществом; размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных социальных заказов; предоставление в соответствии с законом льгот по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.

Статья 32 посвящена контролю за деятельностью некоммерческой организации. Некоммерческая организация ведет бухгалтерский учет и статистическую отчетность в порядке, установленном законодательством РФ.

Некоммерческая организация представляет информацию о своей деятельности органам государственной статистики и налоговым органам, учредителям и иным лицам в соответствии с законодательством РФ и учредительными документами некоммерческой организации.

Размеры и структура доходов некоммерческой организации, а также сведения о размерах и составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом коммерческой тайны.

В этой главе преобладают нормы административного права, сочетаемые с нормами налогового, таможенного и других отраслей законодательства.

В отдельных отраслях социально-культурной жизни статус низовых органов управления определяется чаще всего законами об образовании, культуре, здравоохранении, социальной защите и т.п. Тем самым признается их высокая роль в осуществлении социальных задач и функций и укрепляется социальная база самостоятельной деятельности, В законах такого рода сочетаются нормы административного и трудового права, причем первые применяются как прямые регуляторы в государственных организациях и как косвенные - в негосударственных организациях. Здесь то же преобладание методов прямого или косвенного административно-правового регулирования, которое характерно и для коммерческих организаций.

Так, в ФЗ «Об образовании» есть ст. 35 «Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями». В ней говорится о том, что управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с законодательством РФ и уставом соответствующего образовательного учреждения.

Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления. Формами самоуправления образовательного учреждения являются совет образовательного учреждения, попечительский совет и др. Порядок выбора органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения.

Непосредственное управление государственным и муниципальным образовательным учреждением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор) такого учреждения.

Статус руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения устанавливается Правительством РФ-Руководитель государственного и муниципального образовательного учреждения в соответствии с уставом соответствующего образовательного учреждения может быть: 1) избран коллективом образовательного учреждения; 2) избран коллективом образовательного учреждения при предварительном согласовании кандидатуры (кандидатур) с учредителем; 3) избран коллективом образовательного учреждения с последующим утверждением учредителем; 4) назначен учредителем с предоставлением совету образовательного учреждения права вето; 5) назначен учредителем; 6) нанят учредителем. В гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования назначение ректоров не допускается

Разграничение полномочий между советом образовательного учреждения и руководителем определяется уставом образовательного учреждения.

Руководителям государственных и муниципальных образовательных учреждений совмещение их должностей с другими руководящими должностями (кроме научного и научно-методического руководства) внутри или вне образовательных учреждений не разрешается.

Должностные обязанности руководителей государственных и муниципальных образовательных учреждений, их филиалов (отделений) не могут исполняться по совместительству.

Что касается негосударственных образовательных учреждений, то к ним применяются обязательные нормативные требования, в частности, в связи с уставом.

Довольно часто статус органов управления социально-культурных учреждений определяется в соответствующих положениях - примерных, типовых, индивидуальных. Их утверждают органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов.

Думается, к числу субъектов административного права можно отнести фигуры специальных управляющих. Одна разновидность - это представители государства в органах акционерных обществ. Их задачей является обеспечение государственных интересов. Другая из них - управляющие как элемент специальных хозяйственно-управленческих процедур, в которых применяются нормы гражданского, трудового и административного права. Одной из них является процедура банкротства предприятий. В Законе РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» как бы «вкраплены» административно-правовые нормы. В ст. 12 регулируется порядок осуществления внешнего управления имуществом должника, когда арбитражный суд назначает арбитражного управляющего в рамках реорганизационных процедур, который должен отвечать определенным требованиям и получать вознаграждение. Арбитражный управляющий руководит предприятием-должником, решает кадровые вопросы, распоряжается имуществом должника, созывает собрание кредиторов, разрабатывает план проведения внешнего управления имуществом должника и организует его выполнение, информирует государственные органы о возможной ликвидации социально-культурных объектов, важных для региона.

В рамках процедуры принудительной ликвидации предприятия-должника открывается конкурсное производство. Арбитражный суд и в этих случаях назначает конкурсного управляющего и выносит определение об отстранении руководителя от обязанностей по управлению предприятием-должником. Статья 21 регламентирует полномочия конкурсного управляющего, который выполняет функции управления предприятием-должником, приобретает право распоряжения его имуществом, проводит анализ финансового состояния должника и изучает обоснованность требований кредиторов, признает или отклоняет их. Последнее -очень существенно. Размер вознаграждения управляющего утверждается арбитражным судом. Он представляет в арбитражный суд и кредиторам необходимую информацию, формирует Конкурсную массу, формирует состав ликвидационной комиссии и руководит ее работой, созывает собрание кредиторов. Как видно, и здесь налицо ряд внешнераспорядительных функций управляющего.

Постепенно формируется еще один тип временного специального управляющего, а именно доверительного управляющего. Во исполнение указов Президента РФ от 9 февраля 1996 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию структуры угольной промышленности РФ» и от 9 октября 1996 г. «О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации» Правительство приняло 11 декабря 1996 г. Постановление «О проведении конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ угольной промышленности (угольных компаний)».

Утверждены Правила проведения конкурсов на право заключения договоров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ угольной промышленности (угольных компаний). Образована комиссия по проведению таких конкурсов, председателем которой утвержден первый заместитель министра топлива и энергетики.

Установлено, что основными задачами доверительного управления при управлении акциями угольной компании являются: сокращение средств государственной поддержки, предоставляемых угольной компании на безвозмездной основе; обеспечение на уровне спроса объемов добычи и поставок угля соответствующего качества; сохранение количества рабочих мест; ликвидация и недопущение в дальнейшем возникновения задолженности перед бюджетами всех уровней, по иным обязательным платежам и по выплате заработной платы; снижение издержек производства; повышение технического уровня предприятий, входящих в угольную компанию; обеспечение воспроизводства запасов угля; закрытие неперспективных и особо убыточных угольных предприятий, входящих в угольную компанию; приоритетное обеспечение углем российских потребителей; достижение определенного уровня рентабельности; другие задачи, устанавливаемые Правительством РФ. Предложения о продаже акций по окончании действия договора доверительного управления вносятся в Правительство РФ Госкомимуществом и Минтопэнерго.

Подчеркнем, что доверительные управляющие не приобретают право собственности на акции. Они должны действовать в интересах государства как владельца акций угольной компаний в соответствии с договором доверительного управления. Доверительные управляющие за соответствующее вознаграждение наладят финансовую и административную дисциплину, помогут компаниям уменьшить зависимость от государственных дотаций, решить проблему задолженности по зарплате и налогам, добиться прибыльности производства и создать условия для наиболее выгодной продажи закрепленных в федеральной собственности акций в будущем.

В практике ЦБР немало случаев назначения временной администрации в коммерческих банках для их проверки и вывода из кризисных ситуаций. Словом, фигура «временных» администраторов становится постоянной.

Программно-управленческие структуры

В условиях динамичного развития экономики, политической и социальной сфер возникает острая потребность в комплексном решении крупных задач. Речь идет, прежде всего, о программно-диррективных актах, устанавливающих такие задачи и круг взаимодействующих участников для их решения - о концепциях, программах, планах и т.п. Особое значение имеют целевые программы, утверждаемые федеральным Правительством и в регионах. 26 июня 1995 г. Правительство РФ утвердило порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Россия.

Программа представляет собой документ целевой ориентации и содержит аналитическую ситуацию тенденций и факторов развития, задачи и подзадачи, круг участников, «набор» их мероприятий, действий и решений, ресурсы, порядок управления, ожидаемые результаты.

Можно вести речь о программно-целевом управлении как способе воздействия на различные экономические, социальные и иные процессы. Подробнее об этом будет сказано ниже, а сейчас мы рассмотрим механизм правления программами. Это своеобразный подвижной механизм, опирающийся как на стабильные, так и на специально создаваемые структуры и правовые акты. Ему свойственен комплексный и динамичный характер, а это обеспечивает концентрацию средств и действий и широкий маневр.

В отечественной практике используется несколько видов структур программного управления. Первый - задачи руководства реализацией программы возлагаются на федеральное министерство или ведомств, которое наделяется для этого необходимыми функциями управления, координации, контроля. Оно координирует работу исполнителей, организует мониторинг, распоряжается ресурсами, контролирует ход выполнения программных мероприятий, обобщает информацию.

Второй - организация управления программой поручается государственному заказчику, который управляет действиями ее исполнителей и обеспечивает эффективное использование средств, выделенных на выполнение программы. Государственный заказчик формирует для оперативного управления и контроля дирекцию. В ее составе представители заинтересованных федеральных и иных органов исполнительной власти. Головные министерства проводят экспертные проверки выполнения программы.

Третий - для управления реализацией программы и контроля за ходом ее выполнения образуется координационный Совет. В его составе кроме представителей соответствующих органов Могут быть авторитетные ученые и руководители научных организаций. Совет участвует в выборе направлений исследований, оценке полноты и комплексности программных мероприятий, проведении экспертизы проектов, распределении средств на научные исследования, приемка завершенных работ и подготовка рекомендаций о дальнейшем использовании их результатов. Головное министерство выполняет контрольные функции.

Четвертый - система управления реализацией программы включает научное управление по линии головного министерства и создаваемых им координационных советов и организационно-методическое управление по линии головного министерства. Заключаемые им государственные контракты, договоры, информационно-аналитическое обеспечение, статотчетность, создаваемые правовые акты - элемент общей работы.

Пятый - реализация программы осуществляется на основе взаимодействия различных ветвей и уровней власти. Действуют рабочие группы из числа их представителей и экспертный совет.

Таким образом, программные структуры представляют собой организационную разновидность управленческих органов. Их деятельность основана преимущественно на нормах административного, гражданского и финансового права. Статус требует дополнительного анализа и совершенствования.