Административное право (Овсянко Д.М., 2005)

Управление в области обороны

Организационно-правовая система управления в области обороны

Под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.

Федеральный закон от 31 мая 1996 г. «Об обороне» определяет основы и организацию обороны страны, полномочия органов государственной власти, функции органов государственной власти субъектов Федерации, организаций и их должностных лиц, права и обязанности граждан России в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, ответственность за нарушение законодательства в этой области, а также другие нормы, касающиеся обороны.

Вооруженные Силы России — государственная военная организация, составляющая основу обороны страны. Они включают: Ракетные войска стратегического назначения, Военно-воздушные силы, Военно-Морской Флот, Сухопутные войска.

К обороне привлекаются и другие войска: Федеральной пограничной службы РФ, внутренние войска Министерства внутренних дел РФ, Железнодорожные войска РФ, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте, войска гражданской обороны, инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти и указанные в законе органы.

Вооруженные Силы России предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории страны, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Военная опасность для России сохраняется. Главные причины — социальные, политические, экономические, территориальные, региональные, национально-этнические и другие противоречия, стремление ряда государств и политических сил разрешить их с использованием средств вооруженной борьбы, о чем свидетельствуют события последнего времени в Чечне, Дагестане и др. Растущую угрозу безопасности России представляют собой и планы расширения НАТО на Восток.

Основой для разработки конкретных программ и организационных документов в области обеспечения национальной безопасности является Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента от 17 декабря 1997 г. (в редакции от 10 января 2000 г.). В ней, в частности, подчеркнуто, что важнейшая задача Вооруженных Сил — обеспечение ядерного сдерживания в интересах предотвращения как ядерной, так и обычной крупномасштабной или региональной войны, а также осуществление союзнических обязательств. Для выполнения этой задачи Россия располагает необходимым потенциалом ядерных сил. После распада СССР Россия стала единственной международно признанной преемницей ядерного статуса бывшего СССР. Ядерное оружие с территории Украины, Белоруссии и Казахстана передано России. Вооруженные Силы России обеспечивают осуществление миротворческой деятельности как в составе коллективных вооруженных сил СНГ, например, в Таджикистане на основе Договора о коллективной безопасности СНГ от 12 мая 1992 г., так и в составе международных организаций, например, в Югославии. Применение военной силы внутри страны допускается в строгом соответствии с Конституцией и федеральными законами в случаях возникновения угрозы жизни граждан, территориальной целостности страны, а также угрозы насильственного изменения конституционного строя.

Конституцией страны, Федеральным законом «Об обороне» и другими нормативными правовыми актами определены полномочия органов государственной власти и должностных лиц в области обороны.

Президент определяет основные направления военной политики; утверждает военную доктрину; осуществляет руководство Вооруженными Силами как Верховный главнокомандующий ими, другими войсками, воинскими формированиями и органами; в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, возникновения военных конфликтов, направленных против России, объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ о ведении военных действий; утверждает концепции и планы строительства и развития Вооруженных Сил; утверждает федеральные государственные программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса, единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению офицерами, структуру и состав Вооруженных Сил, общевоинские уставы, а также решает ряд других вопросов в области обороны.

Правительство осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации; организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил, других войск и формирований РФ; обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности страны; руководит гражданской обороной, выполняет ряд других полномочий.

Следует иметь в виду, что Совет Федерации и Государственная Дума принимают, согласно Конституции, решения по ряду вопросов использования Вооруженных Сил и средств их обеспечения.

Непосредственное управление в области обороны осуществляют Министерство обороны, Генеральный штаб Вооруженных Сил и другие органы военного управления.

Органы управления в области обороны

Схема 35. Организация управления в области обороны

Организация управления в области обороны

Министерство обороны Российской Федерации (Минобороны России), согласно Положению, утвержденному Указом Президента от 11 ноября 1998 г., является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим государственное управление в области обороны, а также координирующим деятельность федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам обороны.

Минобороны России — центральный орган военного управления, который состоит из главных и центральных управлений, управлений и иных подразделений, входящих в его структуру. Его возглавляет министр, который непосредственно подчиняется Президенту, а по вопросам, отнесенным законодательством к ведению Правительства, — Председателю Правительства.

Основными задачами Министерства являются:

Положением подробно определены функции Минобороны России и полномочия министра по решению указанных задач.

Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, согласно Положению о нем, утвержденному Указом Президента от 11 ноября 1998 г., является центральным органом военного управления и основным органом оперативного управления Вооруженными Силами, осуществляющим координацию деятельности других войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны.

Генеральный штаб состоит из главных управлений, управлений и иных структурных подразделений. Его возглавляет начальник Генерального штаба Вооруженных Сил, который подчиняется Министру обороны и является по должности его первым заместителем.

Основными задачами Генерального штаба являются:

Федеральная пограничная служба, Министерство внутренних дел, федеральная служба железнодорожных войск, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и другие федеральные органы исполнительной власти, имеющие свои войска, воинские формирования и органы, осуществляют управление ими в пределах своих полномочий, указанных в соответствующих Положениях.

К числу органов военного управления относятся также органы управления военных округов, флотов, командования объединениями, соединениями и воинскими частями, начальники и коменданты гарнизонов.

Военные комиссариаты, согласно Положению о них, утвержденному Указом Президента от 15 октября 1999 г., являются территориальными органами Министерства обороны в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах, а также в районах, городах (без районного деления), административных округах и равных им административных образованиях и входят в состав военных округов (флота), на территории которых они находятся. Они совместно с органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления непосредственно решают вопросы в области обороны путем подготовки людских и транспортных ресурсов для призыва и направления (поставки) в Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы.

Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (ГУСП) является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим исполнение Президентом полномочий в сфере мобилизационной подготовки и мобилизации в соответствии с Федеральным законом «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», а также руководство подведомственными организациями.

Конкретные задачи и функции ГУСП определены Положением, утвержденным Указом Президента от 31 августа 1998 г.

Комплектование Вооруженных Сил и вопросы прохождения военной службы

Статья 59 Конституции устанавливает, что защита Отечества является обязанностью гражданина Российской Федерации. Федеральными законами от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе», от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих», от 12 июля 1999 г. «О материальной ответственности военнослужащих», Указом Президента от 16 сентября 1999 г. «Вопросы прохождения военной службы», постановлениями Правительства от 26 февраля 1999 г. «Об утверждении Положения об отборе граждан, подлежащих призыву на военную службу, а также граждан, поступающих на военную службу по контракту, для исполнения специальных обязанностей военной службы», от 1 июня 1999 г. «Об утверждении Положения о призыве на военную службу граждан Российской Федерации, от 31 декабря 1999 г. «Об утверждении Положения о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе», общевоинскими уставами и другими нормативными правовыми актами подробно определена совокупность прав, свобод, обязанностей и ответственности военнослужащих, система воинского учета и подготовки гражданина к военной службе, призыва граждан на военную службу, отбора кандидатов и поступления на службу по контракту, прохождения военной службы и пребывания в запасе.

Комплектование представляет собой принятую государством и урегулированную законом систему мероприятий по обеспечению Вооруженных Сил личным составом как в мирное, так и в военное время. Применяется смешанный способ комплектования, сочетающий обязательный призыв с добровольным поступлением граждан на военную службу по контракту. Такой порядок имеет целью ускорить создание профессионально подготовленной армии с хорошей выучкой и крепкой дисциплиной, здоровым морально-психологическим климатом и высокой боевой готовностью. К соответствующим мерам побуждает и сама ситуация: все явственнее ощущается нехватка призывных ресурсов даже в условиях значительного сокращения численности Вооруженных Сил в ходе начавшейся военной реформы. К тому же учитывается, что содержание солдата (сержанта) по контракту ежегодно обходится государству во много раз дороже содержания военнослужащего по призыву.

Военная служба — особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами России в Вооруженных Силах, а также в других войсках, воинских формированиях и органах.

Прохождение военной службы включает в себя назначение на воинскую должность, присвоение воинского звания, аттестацию, увольнение с военной службы, а также другие обстоятельства (события), которыми определяется служебно-правовое положение военнослужащих.

Прохождение военной службы осуществляется: а) солдатами, матросами, сержантами, старшинами — по призыву или по контракту; б) прапорщиками и мичманами — по контракту; в) офицерами — по призыву или по контракту.

Для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, сроки службы устанавливаются с учетом образования, участия в боевых действиях и других обстоятельств  —  в пределах от 12 до 24 месяцев.

Граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, состоящие или обязанные состоять на воинском учете и не пребывающие в запасе, подлежат призыву на военную службу. Подлежат призыву также и граждане мужского пола в таком же возрасте, окончившие государственные, муниципальные или имеющие государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям) негосударственные образовательные учреждения высшего профессионального образования и зачисленные в запас с присвоением воинского звания офицера.

Круг лиц, имеющих право на освобождение или отсрочку от призыва, определен законом. Что касается студентов, обучающихся по очной форме обучения в негосударственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования, не имеющих государственной аккредитации, то им право отсрочки на время обучения не предоставляется.

Из числа состоящих на воинском учете граждан призывного возраста в последние годы по различным причинам не призывается на военную службу более 75%.

В Вооруженных Силах основную часть личного состава составляют военнослужащие, проходящие военную службу по контракту. Это офицеры, прапорщики, мичманы и другие специалисты, имеющие соответствующую профессиональную подготовку. Поступать в военные образовательные учреждения профессионального образования (в военные училища, военные академии, военные университеты) имеют право граждане, не проходившие военную службу, — в возрасте от l6 до 22 лет; прошедшие или проходящие военную службу по призыву — в возрасте до 24 лет. Они должны соответствовать требованиям, установленным для граждан, поступающих на военную службу по контракту. Курсанты и слушатели военных образовательных учреждений профессионального образования, не проходившие военную службу и не достигшие 18 лет, приобретают статус военнослужащих, проходящих военную службу по призыву

Для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, срок службы указывается в контракте о прохождении военной службы. В контракте закрепляются также добровольность поступления на военную службу и условия контракта. Нормативными актами определены требования, предъявляемые к гражданам, поступающим на военную службу по контракту, в том числе в военные образовательные учреждения профессионального образования. Руководителям федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, как и Министру обороны, предоставлено право устанавливать типовые формы контрактов и порядок их заключения.

В целях обеспечения укомплектованности воинских частей, соединений, оперативных и иных групп, выполняющих задачи в условиях вооруженных конфликтов и боевых действий, предусмотрен следующий порядок: военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, могут быть направлены (в том числе в составе подразделения, воинской части, соединения) для выполнения задач в таких условиях только после прохождения ими военной службы в течение не менее шести месяцев и после подготовки по военно-учетным специальностям.

Организация прохождения военной службы включает в себя совокупность разнообразных организационно-правовых мер, определенных нормативными правовыми актами. Все стороны военной службы, по сравнению со службой в гражданских структурах, регламентируются весьма подробно; определяется порядок деятельности и поведения военнослужащих не только в служебное, но и во внеслужебное время. При этом неотложным принципом служебных взаимоотношений и стержнем воинской дисциплины является беспрекословность воинского повиновения, подчинения младших распоряжениям старших. Для военнослужащих устанавливаются военная форма одежды и знаки различия. Знаки различия по видам Вооруженных Сил, родам войск и службам, конкретным воинским формированиям по их функциональному предназначению, персонифицированные знаки различия, а также правила ношения военной формы одежды и знаков различия определяются Министром обороны, руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба.

Военнослужащий, впервые поступивший на военную службу, или гражданин, не проходивший военной службы и впервые призванный на военные сборы, приводится к Военной присяге. Факт ее принятия имеет не только моральное, но и большое юридическое значение. До принятия Военной присяги военнослужащий не может привлекаться к выполнению боевых задач (участию в боевых действиях, несению боевого дежурства, боевой службы, караульной службы) и задач при введении чрезвычайного положения и в условиях вооруженных конфликтов; за военнослужащим не могут закрепляться оружие и военная техника; на него не может налагаться дисциплинарное взыскание в виде ареста.

Служебно-правовое положение военнослужащих определяется прежде всего их воинскими должностями, перечни которых утверждаются Президентом (для замещения высшими офицерами), Министром обороны или руководителем федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба.

Должностные обязанности военнослужащих и порядок их исполнения определяются законодательными актами, воинскими уставами и другими нормативными документами. Наиболее подробно указываются должностные обязанности командиров (начальников). Они являются единоначальниками и отвечают в мирное и военное время за постоянную боевую и мобилизационную готовность, успешное выполнение боевых задач, боевую подготовку, воспитание, воинскую дисциплину, морально-психологическое состояние личного состава и исправность военной техники, состояние и сохранность вооружения, военной техники и имущества, материальное, техническое, медицинское, финансовое, социально-правовое и бытовое обеспечение подчиненных.

Военнослужащие назначаются на воинские должности и освобождаются от воинских должностей, для которых штатом предусмотрены воинские звания: высших офицеров — указами Президента; до полковника или капитана I ранга на должности, перечисленные в Положении о порядке прохождения военной службы, — приказами руководителей федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. Полномочия должностных лиц по назначению военнослужащих на воинские должности, не перечисленные в Положении, устанавливаются руководителем федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба.

Назначение военнослужащего на воинскую должность производится в случае, если он отвечает требованиям, предъявляемым к данной воинской должности. При этом учитываются уровень профессиональной подготовки, его психологические качества, состояние здоровья и иные обстоятельства и условия (замещение должности по конкурсу; допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, и др.).

В целях всесторонней и объективной оценки военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, а также офицеров, проходящих военную службу по призыву, определения их соответствия занимаемой воинской должности и перспектив дальнейшего служебного использования, а также определения предназначения граждан, пребывающих в запасе, проводится аттестация в установленном порядке.

Каждому военнослужащему присваивается персональное воинское звание, что важно для обеспечения ясности во взаимоотношениях между ними, поддержания воинской дисциплины, организованности и порядка, особенно в боевой обстановке. Установленные категории военнослужащих (солдаты и матросы, сержанты и старшины, прапорщики и мичманы, офицеры) и соответствующие им воинские звания позволяют отчетливо выражать военную и специальную квалификацию, служебный стаж и заслуги, служебное положение и авторитет каждого военнослужащего. По воинским званиям установлены отношения старшинства и подчиненности, в дополнение к отношениям их подчиненности по должностям.

Для прохождения военной службы устанавливается определенный срок пребывания в каждом воинском звании, кроме званий генерал-полковника (адмирала) и генерала армии (адмирала флота).

Воинские звания военнослужащим присваиваются:

а) высших офицеров — Президентом по представлению руководителя федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба;

б) полковника, капитана I ранга — руководителем федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба;

в) иные воинские звания — должностными лицами, определенными руководителем федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба.

Военный комиссар субъекта Федерации присваивает гражданам, призванным на военную службу, воинское звание рядового.

Присвоение первого воинского звания офицера, воинского звания досрочно, на одну ступень выше воинского звания, предусмотренного штатом для занимаемой воинской должности, а также воинского звания военнослужащим, успешно обучающимся по очной форме обучения в военно-учебном заведении, адъюнктуре, военной докторантуре, до полковника (капитана I ранга) включительно производится руководителем федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба.

Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» установлен предельный возраст пребывания на военной службе применительно к воинским званиям, а Положением о порядке прохождения военной службы — основания увольнения с военной службы.

Увольнение военнослужащих с военной службы производится: а) в запас, если военнослужащий к моменту увольнения не достиг предельного возраста пребывания в запасе и по состоянию здоровья годен или ограниченно годен к военной службе; б) в отставку, если военнослужащий к моменту увольнения достиг предельного возраста пребывания в запасе или по состоянию здоровья признан военно-врачебной комиссией негодным к военной службе; в) если военнослужащему назначено наказание в виде лишения свободы или ограничения свободы.

Основания увольнения разнообразны. Они связываются не только со сроками службы (возрастом), состоянием здоровья, но и с другими обстоятельствами. Например, досрочное увольнение возможно по организационно-штатным мероприятиям, в связи с невыполнением военнослужащим условий контракта, по собственному желанию при наличии у военнослужащего уважительных причин.

Военнослужащие, являющиеся судьями военных судов, сотрудниками аппаратов военных судов, а также сотрудниками военной прокуратуры, проходят военную службу с учетом особенностей, установленных законодательными органами, регламентирующими деятельность военных судов и военной прокуратуры.

Обеспечение правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей возлагается на органы государственной власти и местного самоуправления, суды, правоохранительные органы, а также является обязанностью командиров (начальников).

Продолжается разработка многих документов, касающихся продолжения военной реформы, начатой в 1996 г. За прошедшие годы предпринят ряд мер по оптимизации структуры и повышению боевых возможностей Вооруженных Сил, по уточнению их задач в связи с кардинальным изменением геополитической ситуации в результате агрессии НАТО против Союзной Республики Югославии, а также боевыми действиями в Дагестане и Чечне. Однако военная реформа не сводится только к этому Она заключается в реформе военно-промышленного комплекса, по существу, всей промышленности. Она касается и социальных вопросов, начиная с обеспечения жильем военнослужащих, трудоустройства увольняющихся в запас и кончая престижностью военной службы, статуса офицера; касается и военной подготовки в школах и вузах. Словом, военная реформа является одной из наиболее важных и сложных проблем преобразования России.