Административный процесс и административно-процессуальное право (Сорокин В.Д., 2002)

Участники административного процесса

Общие положения

Участником административного процесса может быть только субъект права. С точки зрения общей теории, субъект права это социальный субъект — лицо, орган, организация, наделенные государством способностью быть носителями юридических прав и обязанностей. Отсюда понятие правосубъектности, которое включает такие свойства субъекта, как правоспособность и дееспособность.

Правоспособность - это установленная законом возможность субъекта иметь права и нести юридические обязанности. Различают общую и специальную правоспособность. Будучи специфичной для каждой отрасли права, правоспособность означает реальную возможность субъекта действовать в юридическом смысле, иметь гарантированную защиту со стороны государства.

Дееспособность - это установленная в законе возможность субъекта своими действиями осуществлять предоставленные права и юридические обязанности.

Правоспособность и дееспособность субъектов права обусловлены характером экономического и политического строя, уровнем развития демократии.

В науке отечественного административного права существуют различные взгляды на систему субъектов административного права, а также административного процесса. Так, по мнению Ц.А.Ямпольской, существуют три основные группы субъектов:

  1. органы государства и их агенты;
  2. общественные организации и их органы;
  3. советские граждане.

Г.И.Петров выделял следующие группы субъектов советского административного права:

  1. граждане СССР, лица без гражданства и иностранцы;
  2. органы государственного управления и внутренние части их аппарата;
  3. государственные и общественные предприятия, учреждения и внутренние части их аппарата;
  4. органы общественных организаций, деятельность которых регулируется правом, и их внутренние составные части;
  5. организации общественного содействия советскому государственному управлению;
  6. служащие, являющиеся носителями административных обязанностей и прав.

Эти субъекты являются прежде всего участниками материальных административно-правовых отношений. Они же участвуют и в процессуальных административно-правовых отношениях. Однако одной из особенностей административно-процессуальных правоотношений является то, что в них могут участвовать и некоторые субъекты, которые, по общему правилу, не участвуют в материальных административно-правовых отношениях, например, мировой судья. Здесь обращает на себя внимание определенная универсальность субъектов административно-процессуальных правоотношений по сравнению, например, с субъектами гражданско-процессуальных и уголовно-процессуальных отношений, обладающих в известной мере ограниченным субъектным составом. Независимо от содержания гражданского процессуального правоотношения его непременным участником является суд.

С.Н.Махина предложила конструкцию, в которой она различает: управленческий процесс как подотрасль административного права и административный процесс как форму правосудия.

В управленческом процессе участвуют три группы субъектов. Первую (самую немногочисленную) группу составляют субъекты, «наделенные исключительно властными полномочиями (управляющая сторона) — Президент Российской Федерации, некоторые высшие должностные лица, высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и другие».

Вторую группу составляют субъекты, на которых распространяется это властное воздействие (управляемая сторона). К ним относятся физические лица (не наделенные властными полномочиями в сфере управления граждане и лица без гражданства), юридические лица, общественные организации и др.

Третья группа включает тех субъектов, которые одновременно обладают и властными полномочиями и находятся под управленческим воздействием (в различных управленческих отношениях выступают или как управляющая сторона, или как управляемая). Это — должностные лица, государственные и муниципальные служащие, структурные подразделения органов государственной власти и др.

Что касается административного процесса как формы правосудия, то к его субъектам относятся две группы. Первая — это субъекты, непосредственно заинтересованные в результатах юридического процесса, чьи интересы и субъективные права подлежат защите всеми процессуальными способами и приемами. Например, в гражданском процессе — истец и ответчик, а в административном — жалобщик и административный орган.

Вторая группа — это лидирующие субъекты, выполняющие свои функции в «чужом» интересе, в целях законного и обоснованного решения рассматриваемого юридического дела. Это — суд, прокурор и другие должностные лица.

Приведенная конструкция представляется мне излишне усложненной. Если исходить из того, что научные исследования имеют конечной целью помочь практическому делу — обеспечить надлежащее регулирование процедур, посредством которых достигается предусмотренный законом юридический результат, то, видимо, что конструкция должна отвечать требованиям «технологичности» ее практической реализации. Этому вряд ли могут способствовать такого рода усложненные конструкции. Почему, спрашивается, в административном процессе говорится не только о «связке» жалобщик — административный орган, а как быть с несравненно большим числом таких обращений граждан, как заявления? Статус же субъектов второй группы — суд, прокурор и др. вообще административным правом не регулируется. При чем здесь тогда прилагательное «административный»?

Наиболее удачной представляется классификация субъектов административного права, предложенная Д.Н.Бахрахом, полагающим, что в административном праве следует различать две группы субъектов: первая — индивидуальные субъекты, к которым относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, вторая — коллективные субъекты организации, структурные подразделения организаций, трудовые и иные коллективы организаций; сложные организации.

С учетом сказанного выше система субъектов административного процесса может быть представлена в следующем виде:

1. Индивидуальные субъекты -- граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства.

2. Коллективные субъекты:

а) органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, внутренние подразделения этих органов;
б) исполнительные органы местного самоуправления;
в) предприятия и учреждения различных форм собственности;
г) общественные объединения;
д) государственные и муниципальные служащие, правомочные разрешать индивидуально-конкретные дела в сфере государственного управления;
е) предусмотренные законом иные органы государственной власти и их представители.

Граждане Российской Федерации как участники административного процесса

Среди субъектов права граждане Российской Федерации занимают особое положение, поскольку они могут быть участниками отношений, регулируемых любой материальной и процессуальной отраслью российского права. Данный тезис опирается на фундаментальное положение ст. 2 Конституции Российской Федерации, согласно которой «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».

Современное законодательство Российской Федерации уделяет все возрастающее внимание регулированию положения человека и гражданина во всех сферах жизни общества, в том числе и в сфере государственного управления. За последнее время принят ряд важных актов, к которым относятся: «Декларация прав и свобод человека и гражданина», принятая Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.; Закон РСФСР от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве РСФСР»; Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 г. «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»; постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 1995 г. «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту жительства в пределах Российской Федерации»; постановление от 8 июля 1997 г. «Положение о паспорте гражданина Российской Федерации» и другие акты.

Характеристике административно-правового статуса российских граждан посвящена обширная литература, как теоретическая, так и учебная, в частности, многочисленные учебники по административному праву, изданные за последние годы. Поэтому воспользуюсь положениями одного из них.

Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации представляет собой сложное юридическое образование, включающее четыре основных элемента, складывающихся из совокупности определенных прав и обязанностей.

Первым элементом выступает группа прав и обязанностей, которая характеризует правовой статус личности, человека как субъекта административного права. Согласно ст. 19 Конституции Российской Федерации «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности».

Это означает, что личность, человек является в Российской Федерации субъектом российского права, в том числе права административного.

Вторая составная часть административно-правового статуса представляет собой статус гражданина Российской Федерации. Эта сторона административного статуса закреплена рядом статей Конституции Российской Федерации. Это нормы об участии в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ); право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31) обязанность нести воинскую службу (ст. 59). Это — нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в его хозяйственно-трудовой деятельности, например, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34); право на свободный труд, выбор профессии и рода деятельности (ч. 1 ст. 37); право частной собственности, в том числе на землю (ст. 35, 36), при этом никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35), нормы, определяющие статус гражданина в личной или семейной сфере, не затрагивающей интересы общества, в частности право на литературное, художественное, научное, техническое творчество, право на изменение фамилии.

Третий элемент административно-правового статуса гражданина — социальный. В соответствии с этим выделяются статусы:

• государственного служащего, положение которого регулируется такими актами, как Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»; от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; указы Президента Российской Федерации от 30 января 1996 г. «О квалификационных требованиях по государственной должности для государственной службы»; от 9 марта 1996 г. «Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего»; от 29 апреля 1996 г. «Положение о проведении конкурса на замещение вакантной должности федеральной государственной службы»; законами Санкт-Петербурга от 15 февраля 2000 г. «О муниципальной службе в Санкт-Петербурге», от 10 июля 2000 г. «О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга и государственных служащих Санкт-Петербурга» и др.

• учащегося — основы административно-правового статуса этой категории граждан Российской Федерации закреплены, например, федеральными законами от 13 января 1996 г. «Об образовании», от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

военнослужащего — основы административно-правового статуса этой категории российских граждан закреплены, например, федеральными законами от 31 мая 1996 г. «Об обороне», от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе», от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащего», Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. «Положение о порядке прохождения военной службы», постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 1998 г. «Положение о воинском учете» и др.

• пенсионера — основы административно-правового статуса этой категории российских граждан закреплены, например, законом РСФСР от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях РСФСР».

Кроме того, действующее законодательство регулирует административно-правовой статус и других категорий граждан Российской Федерации, например, ветеранов, инвалидов, вынужденных переселенцев.

Четвертый элемент административно-правового статуса гражданина Российской Федерации называют особым статусом, включающим в себя права и обязанности, которые гражданин приобретает по своему желанию, личному интересу для удовлетворения своих чисто индивидуальных потребностей. Это, например, любители-охотники, любители-водители, туристы, коллекционеры и т. д. Все они получают официальный документ, подтверждающий их официальное право на занятие избранным делом.

При этом законодательство предусматривает возможность лишения специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты, права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств) за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом на срок до трех лет.

Лишение права управления средствами транспорта не может применяться к лицам, которые пользуются этими средствами в связи с инвалидностью, за исключением случаев управления в состоянии опьянения, невыполнения требования работника милиции об остановке транспортного средства, оставления в нарушение установленных правил места дорожно-транспортного происшествия, участником которого они являются, уклонения от прохождения в установленном порядке освидетельствования на состояние опьянения.

Лишение права охоты не может применяться к лицам, для которых охота является основным источником существования (ст. 30 КоАП РСФСР).

Широкий спектр прав и свобод граждан Российской Федерации, а также их обязанностей в сфере государственного управления обеспечивает им статус участника практически любого вида производства, находящегося в составе административного процесса. Например, административно-процессуальное законодательство, опирающееся на ст. 33 Конституции Российской Федерации, регулирует порядок рассмотрения заявлений граждан, с которыми они обращаются в органы исполнительной власти, многочисленные учреждения и организации различных форм собственности, органы местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что этот вид производства является самым распространенным и всеохватывающим по сравнению с иными видами административных производств.

Граждане имеют право обращаться с жалобами в соответствующие органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, а также в суд, если нарушено право гражданина, на него возложены не предусмотренные законом обязанности, создаются препятствия для реализации гражданином его права, либо гражданин неосновательно, с его точки зрения, привлечен к ответственности, что предусмотрено законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Граждане Российской Федерации являются также участниками производства по делам о поощрениях. Действующее законодательство закрепляет систему государственных наград — орденов, медалей, государственных премий, почетных званий Российской Федерации, регулирует порядок представления граждан к государственным наградам, вручения наград и т. д.

С другой стороны, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях регулирует производство, в ходе которого осуществляется привлечение граждан Российской Федерации к административной ответственности. Кроме того, в этом производстве граждане могут участвовать в качестве свидетелей, потерпевших, законных представителей, экспертов, переводчиков.

Наконец, граждане Российской Федерации участвуют и в иных производствах, сформировавшихся в новых условиях российской действительности — регистрационном, лицензионном и некоторых других.

К индивидуальным участникам административного процесса, кроме граждан Российской Федерации, относятся также иностранные граждане и лица без гражданства.

Для характеристики правового, в том числе административно-процессуального статуса иностранных граждан и лиц без гражданства принципиальное значение имеет положение ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации, согласно которой «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». В соответствии с п. 1 ст. 63 Конституции «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права».

В настоящее время основы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации определяются рядом актов. К ним относятся:

Законы СССР действуют на территории Российской Федерации в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации и международным соглашениям России.

Как отмечено в учебной литературе, для иностранных граждан и лиц без гражданства законодательством Российской Федерации установлены следующие особенности их правосубъектности:

а) они не могут быть государственными служащими, занимать некоторые должности (Президента РФ, командира экипажа воздушного судна и др.), работать в милиции;

б) они не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной;

в) на них не распространяется воинская обязанность;

г) их административная деликтоспособность специфична (за ряд правонарушений к ответственности могут привлекать только иностранных граждан и лиц без гражданства, только к ним может быть применено такое административное взыскание, как выдворение за пределы Российской Федерации);

д) иностранные граждане и лица без гражданства (за исключением граждан стран СНГ, с которыми заключены соглашения о безвизовом въезде и выезде) могут въезжать в Российскую Федерацию при наличии разрешения. Оно может быть не выдано, исходя из интересов обеспечения безопасности и по другим основаниям, установленным законодательством;

е) они проживают и осуществляют свою деятельность на основе специальных документов (вида на жительство, заграничных паспортов и др.);

ж) для них могут быть установлены ограничения в передвижении и выборе места жительства, когда это необходимо для обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, защиты прав и законных интересов граждан;

з) по территории, открытой для иностранных граждан, они могут свободно передвигаться при условии уведомления об этом УВД или принимающей их организации. По прибытии в пункт назначения они должны зарегистрировать свое временное пребывание в органе внутренних дел, гостинице или принимаемой их российской организации;

и) выезд из Российской Федерации им может быть не разрешен при наличии обстоятельств, установленных законодательством (например, если это противоречит интересам государственной безопасности, если лицо привлекается к уголовной ответственности).

По времени пребывания на территории Российской Федерации всех иностранных граждан и лиц без гражданства можно поделить на:

Закон «О гражданстве РСФСР» установил два способа приобретения российского гражданства иностранными гражданами и лицами без гражданства: а) в порядке регистрации (п. «д» и «е» ст. 18); б) в порядке приема (п. 2 ст. 19).

Так, в соответствии с законом, обычным условием приема в гражданство Российской Федерации является проживание на территории России: для иностранных граждан и лиц без гражданства — всего пять лет или три года непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством; для беженцев, признаваемых таковыми законом РФ, договором РФ, указанные сроки сокращаются вдвое.

Российская Федерация поощряет, сказано в ст. 7 Закона, приобретение гражданства России лицами без гражданства и не препятствует приобретению того или иного гражданства.

В связи с этим обращает на себя внимание несогласованность положений законодательных актов, касающихся лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации.

Дело в следующем. Известно, что лица без гражданства как категория появились в СССР вследствие принятия закона СССР от 19 августа 1938 г. «О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик». Статья 2 этого закона признала гражданами СССР лиц, которые на 7 ноября 1917 г. состояли подданными Российской империи и не утратили советского гражданства, а также лиц, вступивших в советское гражданство на общих основаниях (п. «а» и «б» ст. 2).

Заключительная ст. 7 установила, что «лица, не подпадающие под действие пунктов "а" и "б" статьи 2 настоящего Закона, признаются лицами без гражданства». Таким образом, определенное число советских граждан в одночасье превратились в лиц без гражданства.

На этом фоне, мягко говоря, не совсем логичной выглядит статья 32-1 пока еще действующего Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, которая в качестве административного взыскания установила «административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства», которое заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации. Эта норма была включена в КоАП Федеральным законом от 2 февраля 1995 г.

Упомянутая нелогичность ст. 32-1 Кодекса об административных правонарушениях, с моей точки зрения, проявляется, по меньшей мере, двояким образом. Во-первых, мера административного взыскания — выдворение за пределы государства, на территории которого лицо без гражданства проживает постоянно, быть может не один десяток лет (начиная с 1938 года), — явно не соответствует тяжести правонарушения в виде административного проступка. Во-вторых, и это главное, нельзя не учитывать положения п. 2 ст. 17 Закона о гражданстве РСФСР 1991 г., согласно которому «ребенок, родившийся на территории РСФСР от лиц без гражданства, является гражданином РСФСР».

Стало быть, в 2001 г. в семьях лиц без гражданства, постоянно живущих в Российской Федерации, уже десять лет растут дети — граждане Российской Федерации. Спрашивается, как быть с административным выдворением их родителей (или родителя), поскольку их детей — граждан России, выдворять нельзя. Напомню, что когда принималась эта поправка к КоАП, соответствующая норма закона о гражданстве действовала уже несколько лет.

Органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

Среди участников административного процесса органы исполнительной власти всех уровней занимают особое место. Это объясняется тем, что как носители государственно-властных полномочий органы исполнительной власти непосредственно или опосредованно являются участниками всех без исключения производств, составляющих в совокупности административный процесс. Иначе говоря, ни одно административное производство не обходится без участия соответствующего органа исполнительной власти либо его официального представителя. При этом учитывается, что в одних производствах, например, по рассмотрению жалоб граждан в сфере государственного управления, обязаны участвовать практически все органы исполнительной власти, что закреплено ст. 33 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

В свою очередь, налагать административные взыскания, т. е. участвовать в производстве по делам об административных правонарушениях могут только те органы исполнительной власти и их представители, которым это право специально предоставлено законом, прежде всего Кодексом об административных правонарушениях.

Правовой статус органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как участников административного процесса в связи с преобразованиями, происходящими в стране, существенно изменился. Причины таких изменений общеизвестны, они достаточно полно описаны в правовой литературе. Важнейшие из них состоят в следующем.

1. Фундаментальным является положение Конституции Российской Федерации, согласно которому «в Российской Федерации признается и защищается равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (п. 2 ст. 8), а «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» (п. 2 ст. 9). На этой основе в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности» (п. 1 ст. 8).

Это означает, что все органы государства, в том числе органы исполнительной власти, действуют в совершенно иных условиях, нежели в недавнем прошлом, а их арсенал средств управления экономическими процессами неизбежно пополнился новыми средствами, совершенно несовместимыми с господствовавшими ранее формами прямого административного предписания.

2. Экономические преобразования потребовали адекватных решений в области политической, что концентрированно отразилось в ст. 10 Конституции Российской Федерации, согласно которой «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». А органы законодательной, исполнительной и судебной власти — самостоятельны.

Для сравнения целесообразно напомнить, что еще совсем недавно (по историческим меркам) органы государственного управления СССР и его субъектов, осуществлявшие исполнительную и распорядительную деятельность, сверху донизу создавались органами представительной власти — Советами народных депутатов: Правительство СССР образовывалось Верховным Советом СССР, министры и руководители иных центральных органов государственного управления назначались, как правило, Президиумом Верховного Совета СССР с последующим утверждением Верховным Советом СССР, органы государственного управления на местах — в краях, областях, районах, городах, селах, — исполнительные комитеты местных Советов, — избирались соответствующими Советами из числа их депутатов.

Теперь органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов создаются на совершенно иных принципах, что обеспечивает им известную независимость в пределах их полномочий и в рамках единой государственной власти. А это породило ставшие уже привычными и обыденными ситуации, связанные с возникновением коллизий между органами двух ветвей государственной власти законодательной и исполнительной. Особенно многочисленными и острыми были эти коллизии между законодательными и исполнительными органами государственной власти на уровне субъектов Федерации в первой половине 90-х годов.

В настоящее время количество таких коллизий пошло на убыль, что, однако, не означает их исчезновения вообще. Определенную роль в снижении коллизионного уровня, играет Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Предусмотренная Конституцией Российской Федерации самостоятельность трех ветвей власти, в том числе и власти исполнительной, создает реальную возможность ее реализации на профессиональной основе государственными служащими, получившими специальную профессиональную подготовку. Именно этим целям служит современное законодательство о государственной службе «во главе» с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации».

3. Проведение глубоких социально-экономических преобразований заметно отразилось и на арсенале средств государственного воздействия, находящихся в ведении органов исполнительной власти. Палитра этих средств стала более многообразной. В то же время имевшиеся ранее возможности у государственных органов прямого, так сказать, императивного управления предприятиями, учреждениями, организациями значительно сократились, ибо большинство или многие из них, находившиеся ранее в государственной собственности, действуют теперь на иной экономической основе. На смену директивным методам государственного управления пришли многообразные средства регулятивного воздействия, требующие уже совершенно иного воплощения. Появились и стали реальностью новые административные производства и адекватные формы участия в них органов исполнительной власти.

На федеральном уровне систему органов исполнительной власти и, следовательно, участников административного процесса, образуют:

Правительство Российской Федерации. Его правовой статус определяется гл. 6 Конституции Российской Федерации (ст. 110-117), Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1977 г. «О Правительстве Российской Федерации».

Обратимся к краткой характеристике деятельности Правительства РФ как участника административного процесса. Основным документом, устанавливающим правила организации деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий является Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 5 октября 2000 г.

Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Рассмотрение в Правительстве вопросов, относящихся к его полномочиям, проводится на заседаниях Правительства, Президиума Правительства, Председателем Правительства и его заместителями (в соответствии с распределением обязанностей), на заседаниях образуемых Правительством координационных и совещательных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

Правительство на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации, а также принимает акты, не имеющие правового характера, и дает поручения федеральным органам исполнительной власти, соответствующим должностным лицам.

Для решения оперативных вопросов Правительство, по предложению Председателя, может образовывать Президиум, заседания которого проводятся по мере необходимости. Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства, которое вправе отменить любое решение Президиума.

Деятельность Правительства Российской Федерации осуществляется по ряду направлений, среди которых ярко выраженный процессуальный характер имеет направление, связанное с принятием постановлений, т. е. с производством по принятию нормативных актов государственного управления — одного из специфичных производств в административном процессе. Эту сторону деятельности Правительства регулирует разд. IV Регламента, в котором предусмотрен порядок внесения проектов актов (п. 51-65), порядок подготовки и рассмотрения проектов в Правительстве Российской Федерации (п. 66-76).

Важным направлением процессуальной деятельности Правительства является его законопроектная деятельность. Не будет преувеличением сказать, что Правительство Российской Федерации является едва ли не основным «поставщиком» законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания России. Законопроектная деятельность Правительства планируется и осуществляется в порядке, предусмотренном Регламентом.

Для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых ими решений существует аппарат Правительства, действующий на основе Положения о нем, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. в редакции постановления Правительства от 5 октября 2000 г.

Аппарат Правительства выполняет ряд функций, перечень которых дает представление и о процессуальной стороне деятельности Аппарата, его участии в ряде административных производств:

а) осуществляет подготовку для рассмотрения в Правительстве внесенных в установленном порядке проектов постановлений и распоряжений Правительства, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также проектов федеральных законов, международных договоров Российской Федерации и других актов, требующих рассмотрения в Правительстве;

б) прорабатывает поступающие в Правительство документы и обращения федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов, палат Федерального Собрания, готовит по этим документам необходимые материалы, а также проекты поручений Председателя Правительства и его заместителей;

в) организует контроль за выполнением органами исполнительной власти решений Правительства, а также поручений Председателя Правительства и его заместителей, при необходимости разрабатывает и представляет Председателю Правительства и его заместителям предложения о принятии дополнительных мер по обеспечению выполнения этих решений и поручений;

г) обеспечивает подготовку необходимых аналитических и справочных материалов по вопросам, рассматриваемым на заседаниях Правительства и его Президиума, осуществляет организационное обеспечение этих заседаний, подготовку совещаний и других мероприятий, проводимых с участием Председателя Правительства и его заместителей, оформляет принятые решения;

д) обеспечивает взаимодействие Правительства с палатами Федерального Собрания при осуществлении законопроектной деятельности и организует участие представителей Правительства в деятельности Палат Федерального Собрания;

е) организует проработку поступивших в Правительство парламентских запросов, запросов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, готовит по ним проекты поручений Председателя Правительства и его заместителей, направляет обращения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания в соответствующие органы исполнительной власти для рассмотрения и ответа;

ж) организует подготовку заключений, поправок к законопроектам и официальных отзывов Правительства на проекты федеральных законов, поступающие от субъектов права законодательной инициативы и Государственной Думы Федерального Собрания;

з) организует в установленном порядке проработку поступивших из судов в Правительство документов и готовит проекты поручения Председателя Правительства и его заместителей о представлении в суде интересов Правительства;

и) рассматривает обращения граждан и письма организаций, адресованных в Правительство, и подготавливает предложения по решению поставленных в них вопросов, направляет эти обращения и письма в соответствующие органы исполнительной власти для рассмотрения и принятия мер, проводит информационно-аналитическую работу с указанными обращениями и письмами;

к) организует личный прием граждан заместителями Председателя Правительства, руководителями федеральных органов исполнительной власти, руководителем Аппарата Правительства и его заместителями, руководителями структурных подразделений Аппарата Правительства;

л) обеспечивает организацию проведения протокольных мероприятий Правительства;

м) обеспечивает ведение делопроизводства, соблюдение режима секретности и защиту сведений, составляющих государственную тайну, и иной охраняемой законом информации.

В соответствии с распоряжением Правительства от 16 ноября 1999 г. в структуру Аппарата Правительства Российской Федерации входят:

Известную роль в деятельности Правительства Российской Федерации играют образуемые им координационные органы, именуемые комиссиями, а также органы совещательные, именуемые советами.

Комиссии образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга вопросов. В качестве примера можно назвать Комиссию Правительства по вопросам агропромышленного комплекса, образованную постановлением Правительства от 12 декабря 2000 г., Комиссию Правительства по законопроектной деятельности и др.

Советы при Правительстве Российской Федерации образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки соответствующих предложений рекомендательного характера. Например, Совет по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных актов в экономической сфере (образован 19 сентября 1997 г.), Совет по предпринимательству при Правительстве Российской Федерации (образован 5 августа 2000 г.) и др.

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Основы правового статуса этой группы участников административного процесса закреплены Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», указами Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», другими актами, в том числе Положениями о соответствующих федеральных органах исполнительной власти.

В названных актах содержатся нормы, которые закрепили заметные изменения в статусе федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти. Рассмотрим кратко эти положения.

Министерство — традиционный орган государственного управления, на протяжении длительного времени осуществляющий руководство порученной отраслью государственной жизни. Теперь, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти», Министерство Российской Федерации выступает как «федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти».

По состоянию на 1 декабря 2001 г. в Российской Федерации действуют следующие федеральные министерства:

Государственный комитет Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет возглавляет Председатель.

В настоящее время действуют следующие Государственные комитеты:

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные — исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах деятельности.

К группе федеральных служб относятся:

Самостоятельную группу федеральных органов исполнительной власти составляют российские агентства:

Федеральные надзоры:

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» к федеральным органам отнесены подведомственные Президенту России:

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

В соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Основные стороны организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации закреплены в ряде нормативных правовых актов, к числу которых, например, относятся: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», другими федеральными законами, конституциями республик, уставами других субъектов Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Своеобразное место в системе участников административного процесса на уровне субъектов Российской Федерации занимают полномочные представители Президента Российской Федерации в семи федеральных округах, объединивших все 89 субъектов Российской Федерации. Этот институт в его современном виде создан по Указу Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Его основными задачами являются:

Осуществляя возложенные на него функции и реализуя предоставленные права, полномочный представитель определенным образом участвует в тех или иных производствах административного процесса. Так, например, он имеет право направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан; вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных округов, находящихся в пределах федерального округа и в необходимых случаях применять к ним меры дисциплинарного воздействия.

Названным Указом утвержден перечень из семи федеральных округов, куда входят: Центральный (Москва); Северо-Западный (Санкт-Петербург); Северо-Кавказский (Ростов-на-Дону); Приволжский (Нижний Новгород); Уральский (Екатеринбург); Сибирский (Новосибирск); Дальневосточный (Хабаровск).

Деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют:

Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации отличается чрезвычайным разнообразием.

Причин тому несколько. Во-первых, разнообразие вообще заложено в природе государственного управления и, следовательно, в количестве и видах органов, осуществляющих государственно-управленческую деятельность.

Во-вторых, на это естественное многообразие «накладывается» явно неестественное положение в виде 89 субъектов, входящих в Российскую Федерацию. Это, несомненно, рекорд в области государственного строительства. Ни одно федеративное государство не может сравниться в этом плане с Российской Федерацией.

В-третьих, как известно, практически возможны два типа федеративного устройства. Первый тип включает в свой состав чисто территориальные федеративные подразделения; второй тип объединяет субъекты, построенные по национально-территориальному принципу. Как показали события прошедшего XX в., второй тип федерации оказался нежизнеспособным. Практически родившись в XX в., национально-территориальный тип федеративного устройства в нем и закончил свое существование (СССР, Югославия, Чехословакия).

Российская же Федерация состоит одновременно из субъектов чисто территориальной организации (3/4 состава) и национально-территориальных субъектов (1/4 состава). Такой «гибридный» состав Российской Федерации известным образом отражается на системе органов исполнительной власти, их статусе, особенностях взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти и т. д.

Итак, систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации возглавляет высший исполнительный орган государственной власти, являющийся постоянно действующим органом. Он обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

Глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения, обязательные к исполнению на территории данного субъекта Российской Федерации. Акты главы исполнительной власти не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства России, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

Необходимым условием эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации является четкое определение содержания и параметров «сдержек и противовесов» во взаимоотношениях этих органов с органами законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Территориальные органы федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти — низовое звено системы федеральных органов исполнительной власти, действующее на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации. Они действуют под руководством центральных органов данной системы, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов Российской Федерации, — во взаимодействии с органами исполнительной власти этих субъектов Федерации.

Основы правового положения этих органов регулируются в настоящее время устаревшим актом — постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 г. Поэтому в Послании Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию России обращено внимание на необходимость наведения порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти.

Образование федеральных округов потребовало создания новых органов исполнительной власти, действующих в системе федеральных министерств и ведомств. Так, например, постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000 г. «Об окружных подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации» во всех семи федеральных округах образованы комитеты федеральной милиции. В их задачу входит реализация функции МВД Российской Федерации в области борьбы с организованной преступностью, координация и анализ деятельности подразделений федеральной криминальной милиции по борьбе с преступлениями в сфере высоких технологий, оперативно-поисковых, оперативных мероприятий и по обеспечению собственной безопасности.

Государственные служащие

Государственных служащих как участников административного процесса характеризует несколько существенных особенностей.

Первая особенность заключается в самом характере правового регулирования государственной службы, закрепления правового статуса лиц, осуществляющих эту деятельность. Как известно, в Союзе ССР не было специального закона, посвященного государственной службе, хотя, по некоторым данным, в конце 60-х годов по поручению Президиума Верховного Совета СССР группа ученых подготовила проект Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о государственной службе. Он так и не стал законом.

Вместе с тем, справедливости ради следует напомнить, что в Российской Федерации, входившей в состав Союза ССР, такой акт существовал, хотя и выглядел он весьма своеобразно. Речь идет о совместном постановлении Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 21 января 1922 г., которым были утверждены «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях РСФСР». Существование этого документа является иллюстрацией верности афоризма, согласно которому «нет ничего более постоянного, чем нечто временное». Без малого семь десятилетий существовал тот документ, утративший реальную значимость уже после принятия Конституции СССР 1936 г., пока в середине 90-х годов ему на смену не пришел ныне действующий Закон о государственной службе.

Вторая особенность этой группы участников административного процесса обусловлена самим многообразием видов государственной служебной деятельности, что наглядно отражается, например, в существовании значительного числа федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, регулирующих соответствующие виды государственной службы.

В общем плане есть основания различать две разновидности государственной службы — гражданскую, а также военную и к ней приравненную.

Гражданская государственная служба, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Федерации. Основы правового положения государственных служащих этих разновидностей государственно-служебной деятельности установлены Конституцией Российской Федерации (п. 4 ст. 32, п. «т» ст. 71), Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», Федеральным законом от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации», указами Президента Российской Федерации: от 11 января 1995 г., которым был утвержден «Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих», от 30 января 1996 г. «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы», от 9 марта 1996 г. «Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего»; законами субъектов Российской Федерации, например, законами Санкт-Петербурга от 15 февраля 2000 г. «О муниципальной службе в Санкт-Петербурге», от 10 июля 2000 г. «О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга и государственных служащих Санкт-Петербурга» и др.

К этой категории государственно-служебной деятельности примыкает ряд разновидностей ведомственной государственной службы, регулируемых соответствующими законодательными и иными нормативными правовыми актами: федеральным законом от 21 июля 1997 г.

«О службе в таможенных органах», Дисциплинарным уставом таможенной службы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 ноября 1998 г., Указом Президента Российской Федерации от 23 февраля 2000 г., утвердившим «Перечень должностей высшего начальствующего состава в таможенных органах Российской Федерации и соответствующих этим должностям специальных званий» и т. д.

Что касается военной и к ней приравненных видов государственной службы, то они регулируются соответствующей системой федеральных законов и иных нормативных правовых актов, к которым, в частности, относятся: федеральные законы — от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» и от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих», Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. «Положение о порядке прохождения военной службы», постановления Правительства Российской Федерации от 1 июня 1999 г. «Положение о призыве на военную службу граждан Российской Федерации», от 31 декабря 1999 г. «Положение о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе».

В этом ряду следует также назвать Федеральный закон от 4 мая 2000 г. «О пограничной службе», а также постановление Верховного Совета РСФСР от 23 декабря 1992 г., которым было утверждено «Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации».

Третья особенность обусловлена самим характером должностных полномочий — прав и обязанностей различных категорий гражданских государственных служащих. Известно, что в отличие от других видов трудовой деятельности, например, производственной работы, труд определенной части государственных служащих связан в большей или меньшей степени с реализацией юридически властных полномочий. Следовательно, определенная группа государственных служащих осуществляет деятельность достаточно ясно выраженного юридического характера. Именно поэтому отечественная административно-правовая наука давно уже говорит о необходимости использования прежде всего юридического критерия при классификации государственных служащих. К сожалению, законодатель и в прошлые времена, и в нынешние этот подход постоянно игнорирует.

Так, первая попытка официальной классификации государственных служащих была предпринята в 1967 г. принятием Единой номенклатуры должностей государственных служащих, в основу которой положена классификация государственных служащих по характеру их труда. Исходя из этого признака все служащие делились на три категории: руководители, специалисты и технические исполнители. Каждая из этих категорий, в свою очередь, делилась на группы.

Второй вариант мы находим в Указе Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г., которым было утверждено «Положение о федеральной государственной службе». Согласно ст. 4 Положения определены следующие группы должностей государственных служащих: высшие государственные должности; главные государственные должности; ведущие государственные должности; старшие государственные должности; младшие государственные должности.

При этом следует отметить, что впервые со времени известного советского декрета 1917 г. «О ликвидации сословий и гражданских чинов» ст. 27 Указа президента РФ установила следующие классные чины:

Кроме того, Положением предусматривалось, что в соответствии с актами законодательства Российской Федерации классные чины могут иметь и иные наименования (воинские звания, дипломатические ранги и др.), соотносящиеся с установленными настоящим Положением.

Классные чины первых двух уровней присваивались Президентом Российской Федерации; государственных советников 1, 2 и 3 класса - Правительством Российской Федерации; двух нижестоящих уровней — в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

В эту конструкцию Федеральный закон от 31 июля «Об основах государственной службы Российской Федерации» внес ряд новаций. Во-первых, были установлены три категории государственных должностей — «А», «Б» и «В».

Государственные должности категории «А» — это должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и др.).

Государственные должности категории «Б» — должности, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А».

Государственные должности категории «В» — должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Во-вторых, должности категории «Б» и «В» именуются теперь как «государственные должности государственной службы».

В-третьих, согласно п.1 ст. 2 Закона к государственным служащим относятся только лица, замещающие государственные должности категории «Б» и «В». Следовательно, российские граждане, замещающие государственные должности категории «А» и персонально названные в ст. 1 Закона, к государственным служащим не относятся и Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» на них не распространяется.

В-четвертых, закон несколько уточняет первые два пункта классификации государственных должностей, предусмотрев в них по три класса должностей.

Приведенная классификация государственных служащих, к сожалению, не отражает главное, а именно: юридическую природу функций значительной части лиц, выполняющих государственно-служебную деятельность, и прежде всего должностных лиц и представителей власти.

В литературе справедливо отмечено, что «в зависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных служащих в осуществлении государственно-властных функций, они делятся на должностных лиц и оперативный состав.

В Законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» подобная классификация отсутствует, хотя она имеет принципиальное и прежде всего практическое значение. В частности, понятие должностного лица, о котором в Законе и не упоминается, является одним из ключевых, поскольку они признаются специальными субъектами различных отраслей права...»

В принципе, с небольшими модификациями, отечественная административно-правовая наука исходит из того, что по юридическим свойствам выполняемой ими деятельности государственные служащие подразделяются на три группы.

Первую группу можно условно назвать «обслуживающий персонал». В нее входят многочисленные государственные служащие, в том числе и обладающие глубокими профессиональными знаниями (например, эксперты, специалисты и т. д.). Характерным для деятельности этой категории государственных служащих является то, что они не наделены правом принимать самостоятельные юридические решения. Их деятельность тем не менее — совершенно необходимое предварительное условие принятия таких юридических решений, входящих в круг служебных полномочий и обязанностей другой, более узкой группы государственных служащих — должностных лиц.

Должностные лица — реально существующая многообразная категория государственных служащих, действующих в органах государственной власти, а до принятия Закона 1995 года и в государственных предприятиях и учреждениях. После принятия этого закона они не признаются государственными служащими.

Вообще, надо сказать, что с должностными лицами происходит странная история, продолжающаяся уже не один десяток лет. Их существование без колебаний признает отечественная правовая наука, в том числе и наука административного права, признают многочисленные федеральные и региональные законы, иные нормативные правовые акты, в статьях которых словосочетание «должностное лицо» — совершенно обычное явление. Эту формулировку не признает только закон, который просто обязан это признать и дать общую формулировку понятия должностного лица — Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», поскольку это понятие может быть только единым, а не отраслевым.

Отсутствие единого определения понятия должностного лица естественно вынуждает заинтересованные органы и ведомства искать выход из этого явно ненормального положения, формулируя это понятие, руководствуясь своими, подчас узковедомственными, потребностями. Отсюда — самые различные определения, зачастую непохожие одно на другое. Вот некоторые из них.

Примечание к ст. 285 УК РФ гласит: «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (курсив мой. -В. С.)».

Иную позицию занял Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», записав в ст. 1 следующую формулировку: «Должностное лицо местного самоуправления — выборное либо, работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих (курсив мой. —B.C.)».

С этим не согласился Федеральный закон от 27 июля 1997 г. «О судебных приставах», утверждая, что «судебный пристав является должностным лицом, состоящим на государственной службе (курсив мой.—Я С.)».

Против такого мнения выступила Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, считающая, что под должностным лицом необходимо понимать «лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в коммерческой организации независимо от формы собственности, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением (курсив мой. —B.C.)».

Согласно ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации» «должностными лицами таможенных органов являются граждане, занимающие должности в таможенных органах, которым в порядке, установленном федеральным законом, присвоены специальные звания».

Между тем в науке административного права имеется немало интересных высказываний, касающихся определения общего понятия должностного лица, понятия, единого для всех отраслей и ведомств, так сказать, базовое определение. Полностью разделяю мнение Д.Н.Бахраха о том, что из многочисленных определений, предложенных учеными, наиболее удачной представляется формулировка, предложенная еще в конце 40-х годов ЦА.Ямпольской: «Должностными лицами называются служащие, имеющие право совершать служебные юридические действия». Иначе говоря, речь идет о таких действиях, которые обусловлены служебным статусом данного государственного служащего и влекут юридические последствия для других субъектов, в том числе, разумеется, и для участников административного процесса.

Третью группу государственных служащих, причем, с моей точки зрения, группу самостоятельную, составляют представители власти. Это — государственные служащие, которые действуют в соответствующих органах государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной, — и имеют право выступать от имени органа государственной власти. Отсюда следует, что представители власти — это группа служащих, которая действует исключительно в органах государственной власти, в отличие от иных категорий государственных служащих, которые функционируют, выполняя служебные обязанности, в государственных предприятиях, учреждениях, организациях и которых Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» не считает государственными служащими.

Вместе с тем следует иметь в виду, что качества представителя власти и должностного лица могут соединиться в статусе того или иного лица, например, министра, губернатора и т. д. С другой стороны, могут быть представители власти, не являющиеся должностными лицами, например, рядовой сотрудник милиции.

В этой связи нельзя признать правомерным положение ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», которая лиц, занимающих должности категории «А», не считает представителями власти, т. е. государственными служащими, наделенными высокими властными полномочиями и, следовательно, высокой ответственностью.

Исполнительные органы местного самоуправления

Многочисленную группу участников административного процесса образуют органы местного самоуправления, прежде всего их исполнительные структуры и определенные категории их работников.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях, на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Система органов местного самоуправления определяется населением соответствующей территории. В пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. При этом органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Данное обстоятельство является одной из основ функционирования института местного самоуправления, поскольку закреплено ст. 12 Конституции Российской Федерации, находящейся в главе, определяющей основы конституционного строя. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одним из фундаментальных основ российской системы народовластия.

Конституционные нормы о местном самоуправлении получили развитие и конкретизацию в ряде федеральных и региональных законов. К их числу, например, относятся: федеральные законы от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1998 г. «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации».

Конгресс - это образования по инициативе союзов и ассоциаций муниципальных образований во взаимодействии с федеральными органами государственной власти, а также с зарубежными муниципальными организациями, занимающимися вопросами местного самоуправления.

Магистральную роль в дальнейшем укреплении и развитии института местного самоуправления призван сыграть документ «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. Как отмечается в названном документе, в процессе становления местного самоуправления выявился ряд общих проблем, среди которых важнейшими являются:

1. Несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов.

2. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции Российской Федерации и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимое правовое обеспечение осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией Российской Федерации.

3. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе:

4. Бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления.

5. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

6. Недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. Эта проблема включает в себя комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. К ним относятся формирование муниципальной собственности (в том числе муниципальной собственности на землю), создание условий для формирования полноценных местных бюджетов (в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов), создание стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и др.

7. Несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения исполнения судебных решений, а также несовершенство системы подготовки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере муниципального права.

8. Отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления и конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления.

9. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Общероссийская система кадрового обеспечения муниципальных образований, обучения выборных лиц и муниципальных служащих еще не сложилась.

Таким образом, местное самоуправление — это институт, охватывающий большое число российских граждан, занимающих различные должности, предусмотренные федеральным и региональным законодательством и, следовательно, являющихся участниками административного процесса.

Так, в соответствии с Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования — выборного должностного лица, которое наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного самоуправления. Глава муниципального образования подотчетен населению непосредственно, а также представительному органу местного самоуправления.

Кроме статуса выборных должностных лиц местного самоуправления, законодательство регулирует статус лиц, выполняющих обязанности муниципальных служащих, действующих на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся выборными, т. е. муниципальных служащих.

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определяемом Уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет местного бюджета.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются Уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

В этой связи привлекает к себе внимание ч. 2 ст. 19 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой сказано: «Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования».

Практически это означает, что все должностные лица местного самоуправления, — «а имя им легион» — правомочны принимать решающее участие в таком производстве административного процесса, как производство по принятию нормативных правовых актов. Притом не просто нормативных актов, а именно тех, которыми затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина!

С этим решительно нельзя согласиться.

Во-первых, как юридическая форма властной деятельности, нормативный акт представляет собой весьма серьезное и ответственное явление. Когда же речь идет о «нормативных правовых актах, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина», значимость такого рода актов многократно возрастает... Не случайно Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» установлено требование, согласно которому нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, после чего они подлежат обязательному опубликованию.

Более того, Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» Министерству юстиции Российской Федерации поручено создать Федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации — федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Пункт 2 Указа обязал высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) обеспечивать направление в Министерство юстиции Российской Федерации копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, для включения этих актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы. В соответствии с этим Указом Правительство Российской Федерации постановлением от 29 ноября 2000 г. утвердило «Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».

На этом фоне упомянутая норма ч. 2 ст. 19 явно противоречит духу и букве федерального законодательства во главе с Конституцией Российской Федерации, которая в ст. 2 записала: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».

Во-вторых, нет нужды доказывать, что на федеральном уровне, а также на уровне субъекта Российской Федерации буквально считанные лица, прежде всего представители исполнительной власти, обладают правом принимать нормативные правовые акты. На уровне же местного самоуправления дело обстоит «с точностью до наоборот».

Если иметь в виду, кого закон о местном самоуправлении считает должностными лицами, нетрудно заметить, что правом принимать самые ответственные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина обладает огромное число лиц, которые при всех их возможных достоинствах, как правило, не являются профессионалами. К тому же круг граждан, чьи права, свободы и обязанности могут быть затронуты, напротив, может быть весьма ограничен рамками, скажем, небольшого сельского населенного пункта и т. д.

Справедливости ради необходимо отметить некоторый прогресс в этом, прямо скажем, щекотливом деле. Федеральный закон от 4 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции ст. 49 закона говорит о нормативных правовых актах, в частности главы муниципального образования (а не должностных лиц местного самоуправления вообще). Если такой нормативный акт признан судом противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, конституции (уставу), закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, то глава муниципального образования обязан в установленный срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

В целом это, однако, проблему не снимает. С моей точки зрения целесообразно запретить должностным лицам органов местного самоуправления принимать нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Предприятия и учреждения различных форм собственности

Предприятия и учреждения представляют собой традиционную и весьма многочисленную группу участников административного процесса, которая в силу объективных причин претерпела глубокие изменения своего правового статуса. Главной объективной причиной тому несомненно является реальное существование нескольких форм собственности — частной, государственной, муниципальной и других, признанных и защищаемых равным образом Российской Федерацией (ст. 8 Конституции Российской Федерации). Сказанное означает, что если раньше советское государство и его органы государственного управления имели дело практически исключительно с предприятиями и учреждениями, являющимися государственной собственностью, то теперь картина изменилась кардинальным образом.

Сказанное может быть проиллюстрировано следующими любопытными данными: удельный вес государственного и негосударственного сектора экономики в объеме производства в Санкт-Петербурге (в процентах) выглядит так: 1994г. 2000 г. промышленность - госуд. 15 6 - негосуд. 85 94 строительство - госуд. 5 5 - негосуд. 95 95 услуги транспорта - госуд. 35 58 - негосуд. 65 42 розн. торговля - госуд. 7 3 - негосуд. 93 97

Предприятиями обычно называют самостоятельные хозяйствующие структуры, создаваемые для различного рода производственной деятельности, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. В целом можно сказать, что предприятие — это определенного рода организация, имеющая своим назначением удовлетворение материальных потребностей общества.

Основы правового статуса предприятий, в том числе и как участников соответствующих административных производств, закреплены в ряде федеральных законов и прежде всего в Гражданском кодексе Российской Федерации. В гл. 4 ГК, посвященной юридическим лицам, начиная с §2 «Хозяйственные товарищества и общества», содержатся нормы, регулирующие основные стороны организации и деятельности хозяйствующих структур, их взаимоотношений с другими субъектами (ст. 66-115 ГК РФ).

К их числу ГК относит: хозяйственные товарищества и общества; полное товарищество; товарищество на вере; общество с ограниченной ответственностью; акционерное общество (открытое и закрытое); производственные кооперативы; государственные и муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, основанное на праве оперативного управления.

Отдельные стороны деятельности предприятий регулируют федеральные законы, например, от 26 декабря 1996 г. «Об акционерных обществах», от 8 мая 1996 г. «О производственных кооперативах», от 8 января 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)», от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», от 8 февраля 1998 г. «Об обществах с ограниченной ответственностью» и некоторые другие.

Многочисленность и многообразие предприятий делают актуальной задачу их классификации, которая позволяет выявить особенности соответствующей группы хозяйственных структур и тем самым оттенить их возможности как участников административного процесса. В литературе предлагается ряд критериев такой классификации:

а) по форме собственности, что характерно для нынешнего этапа развития экономики, предприятия подразделяются на частные, государственные, муниципальные, находящиеся в собственности общественных организаций;
б) по масштабам своей деятельности — федеральные, действующие на уровне субъекта Российской Федерации, местного значения;
в) по отраслям управления - - промышленные, строительные, транспортные, сельскохозяйственные, связи, торговли, бытового обслуживания, жилищно-коммунальные и др.

Наряду с предприятиями важную роль в жизни государства и общества играют и другие участники административного процесса данной группы — учреждения. Это — структуры, выполняющие широкий спектр функций непроизводственного назначения, однако действующие во всех сферах государственного управления -- экономической, социально-культурной, административно-политической и межотраслевой.

В отличие от предприятий, основы правового положения учреждений устанавливаются широким кругом федеральных законов и иных нормативных юридических актов главным образом отраслевого характера.

К их числу относятся:

— в области образования — федеральные законы от 13 января 1996 г. «Об образовании», от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», постановления Правительства Российской Федерации от 2 декабря 1999 г. «Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения», от 18 октября 2000 г. «Положение о лицензировании образовательной деятельности», от 3 марта 2001 г. «Типовое положение об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)»;

— в области культуры — «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 9 октября 1992 г., постановление Правительства Российской Федерации от 11 июля 1994 г., утвердившее Положения: «О Государственном Эрмитаже», «О Всероссийском музейном объединении "Государственная Третьяковская галерея"», «О Государственном Русском музее», «О Государственном музее изобразительных искусств имени А.С.Пушкина», «О Государственном музее искусства народов Востока»;

— в области науки — Федеральные законы от 23 августа 1996 г. «О науке и государственной научно-технической политике», от 7 апреля 1999 г. «О статусе наукограда Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации: от 11 октября 1997 г. «Положение о государственной аккредитации научных организаций», от 18 июня 1999 г. «О формировании федеральных центров науки и высоких технологий»;

— в области здравоохранения — Федеральный закон от 31 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», постановления Правительства Российской Федерации: от 1 июня 2000 г. «Положение о социально-гигиеническом мониторинге», от 24 июля 2000 г. «Положение о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации»;

— в области средств массовой информации — закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации», Указ Президента Российской Федерации от 6 июля 1999 г. «О совершенствовании государственного управления в области средств массовой информации и массовых коммуникаций», постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 1997 г. «Положение о государственной системе научно-технической информации».

Для предприятий и учреждений как участников административного процесса характерно то, что они преимущественно участвуют в таких производствах, как производство по рассмотрению предложений и заявлений граждан и обращений организаций в сфере управления; по рассмотрению жалоб граждан, регистрационном, лицензионном и иных производствах.

Общественные объединения

Согласно ст. 30 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется.

Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребывание в нем.

На этой основе действует ряд нормативных правовых актов федерального уровня, к которым относятся: федеральные законы — от 11 июля 2001 г. «О политических партиях», от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях», от 28 июня 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», от 15 июня 1996 г. «О товариществах собственников жилья», от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях», от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»; Указ Президента Российской Федерации от 16 мая 1996 г. «О мерах государственной поддержки общественных объединений, ведущих работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи»; постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. «О военно-патриотических молодежных и детских объединениях»; приказ Министра юстиции Российской Федерации от 6 октября 1997 г., которым были утверждены «Правила рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации».

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица — общественные объединения.

Законодательство различает два вида общественных структур. К первому виду относятся политические общественные объединения, среди которых центральное место занимают политические партии. Ко второму — неполитические общественные объединения.

В соответствии с законом политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Политическая партия должна отвечать следующим требованиям:

Основными целями политической партии являются: формирование общественного мнения; политическое образование и воспитание граждан; выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе.

Политическая партия вправе осуществлять свою деятельность на всей территории Российской Федерации.

Деятельность политических партий основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности, гласности. Политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности, за исключением ограничений, установленных законодательством. Деятельность политических партий не должна нарушать права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации.

Политические партии действуют гласно, информация об их учредительных и программных документах является общедоступной.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» запрещает создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных и военизированных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни.

Не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. Политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии.

Структурные подразделения политических партий создаются и действуют только по территориальному признаку. Не допускается создание структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях.

Не допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления), в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных (представительных) органов государственной власти, в государственных организациях. Запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений.

Политическая партия создается свободно, без разрешения органов государственной власти и должностных лиц. Политическая партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решений о создании политической партии, об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, о принятии устава политической партии и о принятии ее программы, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии. Политическая партия и ее региональные подразделения подлежат государственной регистрации в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О политических партиях».

Политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения действуют на основании устава, который должен содержать положения, определяющие:

Политическая партия вправе:

а) свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи;
б) участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления;
в) участвовать в выборах и референдумах;
г) создавать региональные, местные и первичные отделения, в том числе с правами юридического лица, принимать решения об их реорганизации и ликвидации;
д) организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия;
е) учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых;
ж) пользоваться на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации;
з) создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица;
и) защищать свои права и представлять законные интересы своих членов;
к) устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации;
л) осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом политической партии.

Политическая партия обязана:

а) соблюдать в своей деятельности Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также устав политической партии;

б) ежегодно представлять в регистрирующие органы информацию о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений, о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения постоянно действующего руководящего органа, а также копии представляемых в налоговые органы Российской Федерации сводного финансового отчета политической партии и финансовых (бухгалтерских) отчетов ее региональных отделений и иных структурных подразделений с правами юридического лица;

в) допускать представителей регистрирующих органов на открытые мероприятия (в том числе на съезды, конференции, общие собрания), проводимые политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями;

г) извещать заблаговременно избирательную комиссию соответствующего уровня о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления и допускать представителей избирательной комиссии соответствующего уровня на указанные мероприятия.

Контроль за соблюдением политическими партиями, их региональными отделениями и иными структурными подразделениями законодательства Российской Федерации, а также за соответствием деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий, осуществляют регистрирующие органы.

В случае нарушения политической партией Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, федеральный регистрирующий орган выносит политической партии письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок их устранения, составляющий не менее двух месяцев. В случае, если политической партией в установленный срок эти нарушения не были устранены и предупреждение федерального регистрирующего органа не было обжаловано в суд, деятельность политической партии может быть приостановлена на срок до шести месяцев решением Верховного Суда Российской Федерации на основании заявления федерального регистрирующего органа.

Политическая партия может быть ликвидирована по решению ее высшего руководящего органа — съезда, либо по решению Верховного Суда Российской Федерации.

По решению Верховного Суда Российской Федерации политическая партия может быть ликвидирована в случае:

а) невыполнения требований пунктов 1, 4 и 5 ст. 9 Федерального закона от 11 июля 2001 г. «О политических партиях»;
б) неустранения в установленный решением суда срок нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности политической партии;
в) неучастия политической партии в выборах в соответствии со ст. 37 Федерального закона «О политических партиях»;
г) отсутствия региональных отделений политической партии численностью не менее ста членов политической партии более чем в половине субъектов Российской Федерации;
д) отсутствия необходимого числа членов политической партии, предусмотренного п. 2 ст. 3 ФЗ «О политических партиях».

В области взаимоотношений государства и политических партий Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» запрещает вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц.

Вопросы, затрагивающие интересы политических партий, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих политических партий или по согласованию с ними.

Лица, замещающие государственные или муниципальные должности, и лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии. Указанные лица, за исключением депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов иных законодательных (представительных) органов государственной власти и депутатов представительных органов местного самоуправления, не могут быть связаны решениями политической партии при исполнении своих должностных или служебных обязанностей.

Президент Российской Федерации вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий.

Ко второму виду относятся общественные объединения неполитического характера.

Действующее законодательство предусматривает следующие организационно-правовые формы объединений данного вида:

1. Общественная организация — основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.

2. Общественное движение — состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения.

3. Общественный фонд — один из видов некоммерческих фондов, представляющий собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели.

4. Общественное учреждение — не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения.

5. Орган общественной самодеятельности — не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.

Общественные объединения независимо от их организационно-правовой формы вправе создавать союзы (ассоциации) общественных объединений на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами (ассоциациями), образуя новые общественные объединения. Правоспособность союзов (ассоциаций) общественных объединений как юридических лиц возникает с момента их государственной регистрации.

В зависимости от масштаба деятельности закон различает общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения.

Общественные объединения независимо от их организационно-правовых форм равны перед законом. Деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности. Общественные объединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности.

Деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах — общедоступной.

Запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни.

Общественные объединения создаются по инициативе их учредителей — не менее трех физических лиц. Количество учредителей для создания политической партии, профессиональных союзов устанавливается законами об указанных видах общественных объединений.

В состав учредителей наряду с физическими лицами могут входить юридические лица — общественные объединения.

Решение о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов принимаются на съезде (конференции) или общем собрании. С момента принятия указанных решений общественное объединение считается созданным: осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные законодательством об общественных объединениях.

Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного общественного объединения.

Действующим законодательством предусматривается обязательная государственная регистрация политических общественных объединений. Списки политических общественных объединений публикуются в средствах массовой информации с указанием даты государственной регистрации каждого такого объединения.

Что касается неполитических общественных объединений, то они вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае данное общественное объединение не приобретает прав юридического лица.

Порядок рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации утвержден приказом Министра юстиции от 6 октября 1997 г.

В государственной регистрации общественного объединения может быть отказано по основаниям, предусмотренным законодательством.

Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательство регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты); заключение любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе.

Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных законом случаях решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними.

На работников аппаратов общественных объединений, работающих по найму, распространяется законодательство Российской Федерации о труде и законодательство Российской Федерации о социальном страховании.

Иные участники административного процесса

Помимо названных ранее, к участникам административного процесса, по крайней мере его некоторых производств, относятся и иные субъекты, прежде всего, входящие в систему судебной власти. Основы правового положения этих властных структур установлены гл. 7 Конституции Российской Федерации, а также иными актами, к которым относятся: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1997 г. «О судебной системе Российской Федерации»; Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации», Федеральный закон от 29 декабря 1999 г. «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации»; Закон Санкт-Петербурга от 5 июня 2000 г. «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» и др.

Участниками административного процесса данной группы являются прежде всего и главным образом мировые судьи. В соответствии со ст. 3 Закона мировой судья рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенные к его компетенции Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Следовательно, мировой судья участвует в производстве по делам об административных правонарушениях именно по тем делам, за которые законодательством предусмотрена административная ответственность физических лиц в виде административного ареста, т. е. по делам о наиболее серьезных административных правонарушениях.

Вместе с тем некоторые законодательные акты включают в подведомственность мирового судьи рассмотрение дел об административных правонарушениях юридических лиц. Так, Федеральным законом от 6 декабря 1999 г. «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» в ст. 24 сформулировано 10 составов административных правонарушений юридических лиц, за совершение которых взыскания налагает мировой судья.

Ст. 2-11, формулирующие составы административных правонарушений юридических лиц устанавливают в каждом составе «вилку» штрафов от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда. Эта информация необходима для того, чтобы показать неряшливость формулировки ст. 19 упомянутого закона, которая перечисляет атрибуты постановления мирового судьи по делу об административном правонарушении юридического лица. Процитируем эту статью:

«В постановлении должны быть указаны:

  1. фамилия, имя, отчество судьи, вынесшего постановление;
  2. дата и место рассмотрения дела;
  3. сведения о юридическом лице, в отношении которого рассмотрено дело;
  4. обстоятельства, установленные при рассмотрении дела;
  5. наименование статьи настоящего федерального закона, предусматривающей ответственность за данное административное правонарушение;
  6. срок и порядок обжалования».

Недоумение вызывает формулировка п. 5, в котором нужно было указать, какое конкретно решение принял мировой судья в своем постановлении, ибо само по себе наименование статьи ничего не дает, поскольку, как уже отмечалось, в каждой из них штраф определен в сумме «от» и «до». Например, ст. 8 закона гласит: «Подкуп избирателей, участников референдума, осуществление благотворительной деятельности с нарушением закона, — влечет наложение штрафа от 300 до 500 минимальных размеров оплаты труда».

В этой связи необходимо отметить, что Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» нуждается в дополнении. Дело в том, что передача мировому судье полномочий районных судов по рассмотрению определенных категорий дел об административных правонарушениях служит правильной цели: освободить районный суд — низовое звено федеральной судебной системы — от рассмотрения несвойственных ему дел об административных проступках и, следовательно, от обязанности рассматривать жалобы граждан на привлечение их к административной ответственности, что предусматривалось соответствующими нормативными актами.

Поэтому было бы целесообразно закрепить за мировыми судьями обязанность рассматривать подобного рода жалобы, освободив от этого районные суды. К сожалению, в законе такая норма отсутствует и жалобы по-прежнему направляются в районные суды, минуя мирового судью, что вряд ли можно признать целесообразным.

В соответствии со ст. 210 действующего пока Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, участниками производства по делам об административных правонарушениях могут быть руководители государственных инспекций труда, государственные инспекторы по охране труда, а также государственные правовые инспекторы труда.