Административное право (Крутик А.А., 2005)

Основы административной организации управления

Организация управления - закрепленная нормами административного права система субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов как внутри, так и вне системы.

Элементами организации управления являются:

Организация управления имеет целью создание наиболее благоприятных условий для действенного функционирования исполнительной власти, соответствующего интересам граждан, общества и государства. Рациональная организация осуществления исполнительной власти является одним из важнейших условий упорядочения государственного управления, его экономичности и нормальной государственной деятельности в целом.

Содержание организации управления включает разрешение следующих вопросов:

  • принципов и форм его юридического закрепления;
  • форм органов управления;
  • разграничения между ними компетенции;
  • форм взаимодействия между выше- и нижестоящими звеньями управления;
  • методов управленческой деятельности и формы их реализации.

Важное значение имеет правильный выбор и закрепление связей между субъектами управления отраслями и сферами. Они имеют различные формы:

  • общее подчинение, при котором полномочия вышестоящего органа не ориентированы на конкретные вопросы руководства находящимися в таком подчинении объектами;
  • непосредственное подчинение, выражающееся в отсутствии между субъектом и объектом управления промежуточных звеньев, а также предполагающее значительную организационную и правовую зависимость объекта от субъекта управления;
  • прямое подчинение, связанное с прямыми связями, отношениями между руководителями и работниками;
  • оперативное подчинение, означающее юридическую зависимость данного субъекта управления от других только по определенным вопросам и не подчиненного ему в других формах;
  • двойное подчинение субъекта управления по горизонтали и вертикали, основанное на разграничении предметов и полномочий совместного ведения, при котором по отношению к одному и тому же субъекту орган данного уровня и вышестоящий орган обладают по определенным для них вопросам юридически властными полномочиями;
  • соподчинение, выражающееся в одновременном подчинении субъектов управления двум и более вышестоящим органам государственной власти.

Территориальные, отраслевые и межотраслевые начала в управлении

Территориальное управление - исполнительно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления по руководству в границах их деятельности всеми подведомственными им отраслями и сферами деятельности.

Правительство РФ объединяет и направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого управления, принимает по вопросам своей компетенции правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории РФ.

Разновидностью регионального управления является местное самоуправление. К его ведению относится широкий круг вопросов местного значения, нацеленных на решение различных задач развития соответствующих территорий (муниципальная собственность, местный бюджет, муниципальное образование, здравоохранение и т. д.).

Межотраслевое управление - координационно-контрольные полномочия. Субъектами межотраслевого управления являются органы, не имеющие отраслевого профиля деятельности и специализирующиеся на выполнении межотраслевых функций. Такие органы осуществляют полномочия в основном в отношении организационно не подчиненных им органов исполнительной власти, юридических лиц. К ним относятся:

  • Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства;
  • Министерство имущественных отношений РФ;
  • Министерство труда и социального развития РФ;
  • Министерство финансов РФ;
  • Министерство экономического развития и торговли РФ;
  • Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии;
  • Государственный таможенный комитет РФ;
  • Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг.

Отраслевое управление осуществляют:

  • органы специализированных отраслей (МПС, Министерство культуры РФ);
  • органы управления укрупненными отраслями, комплексами специализированных отраслей (Министерство транспорта РФ).

Функции и полномочия органов отраслевого управления ориентируются на общеотраслевые проблемы, на создание благоприятных условий для работы профильных отраслей.

Отраслевые органы субъектов не являются организационными звеньями единых систем федеральных органов отраслевого управления, так как это противоречит принципу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

Иногда (в административно-политической сфере) в единую систему федеральных отраслевых органов входят все нижестоящие органы в качестве организационных звеньев на основе жесткой иерархии управления (напр., управление обороной, внешней разведкой).

Развитие системы функций, методов и форм управления

Функции государственного управления:

Государственного регулирования:

  • в широком смысле: установление государством общих правил поведения участников общественных отношений (с помощью законов, подзаконных актов, судебных актов);
  • в узком смысле: функция государственного управления, которая проявляется в нормативном регулировании, контроле за исполнением правовых норм, координации и общем направлении деятельности участников общественных отношений, осуществлении регистрации, лицензирования и др.

    Инструментами государственного регулирования являются налоги, стандарты, таможенные тарифы и пошлины, приватизация. Наиболее распространенным методом является государственный заказ, а формами государственного регулирования - программы, государственный контракт, государственная регистрация, лицензирование;

Государственного контроля:

  • способствуют соблюдению режима деятельности субъектов управленческих отношений, коммерческих организаций государственного и негосударственного типа. В сферах, затрагивающих интересы всего общества и государства, эта функция не имеет специфики, обусловленной формами собственности (напр., противопожарный надзор, контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах). Специализированные формы и виды контроля и надзора осуществляются либо самостоятельными органами (налоговые), либо в составе других органов (Государственный ветеринарный надзор при Министерстве сельского хозяйства). Вневедомственный контроль имеет две формы:
  • внеотраслевого профиля (контроль налоговых органов);
  • отраслевого профиля - за соблюдением нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в данной отрасли (санитарно-эпидемиологический).

Ведомственный контроль направлен на объекты той или иной отрасли, деятельность поднадзорных объектов (напр., на железнодорожном транспорте действуют подразделения по надзору за обеспечением безопасности движения).

Методы государственного управления:

  • одобрение решений, инициатив, программ;
  • непосредственные императивные предписания в пределах предоставленной им компетенции;
  • государственные заказы (в сфере экономики, науки, образования).

Формы государственного управления:

  • государственные программы (политико-правовые акты, имеющие юридическое значение): могут закреплять концепцию деятельности субъектов управленческих отношений, конкретные нормы и предписания. За их неисполнение не установлена юридическая ответственность;
  • государственный контракт - одной стороной является государство. Заключается в интересах государства и не преследует коммерческие цели;
  • регистрация;
  • лицензирование.

Организация управления в особых условиях

1. Управление при чрезвычайных ситуациях природного и технологического характера.

Для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ЧС) сформирована единая государственная система (органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, организации, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения). МЧС является специальным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление и координацию федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В чрезвычайных ситуациях Президент РФ может ввести на территории РФ или отдельных местностей чрезвычайное положение; может принимать решение о привлечении к ликвидации чрезвычайных ситуаций Вооруженные силы, другие войска и воинские формирования. Полномочия МЧС и подведомственных ему региональных органов можно разделить:

  • на те, которые осуществляются в нормальных условиях и направлены на предупреждение чрезвычайных ситуаций (методическое руководство, контроль за подготовкой населения);
  • на те, которые реализуются в чрезвычайных ситуациях и при ликвидации их последствий (руководство работами по ликвидации крупных аварий, катастроф, формированию и доставке гуманитарной помощи и т. д.).

2. Чрезвычайное положение (ЧП) вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер (на территории РФ вводится не более чем на 30 суток, в отдельных местностях - на 60). Основания его применения шире, чем при чрезвычайных ситуациях (ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении»).

Допустимые ограничения прав и свобод: приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта Федерации, органы местного самоуправления; установление ограничений на свободу передвижения; усиление охраны общественного порядка; запрещение или ограничение проведения собраний, митингов.

На территории, на которой введено ЧП, могут создаваться временный специальный орган управления (которому передаются полномочия органов исполнительной власти субъекта Федерации или органов местного самоуправления) или федеральный орган управления территорией (ФОУТ), на которой введено СП (когда временный специальный орган управления не справился).

3. Военное положение. Основание его введения: агрессия против страны или непосредственная угроза агрессии. Цель введения: создание условий для отражения или предотвращения агрессии против РФ. В период действия военного положения могут быть определены федеральные органы исполнительной власти, которыми Президент осуществляет руководство по вопросам обеспечения обороны и безопасности РФ, режима военного положения; возможно перераспределение функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти.