Административное право (Крутик А.А., 2005)

Формы и методы государственного управления

Понятие и виды форм управления

Служебные права и обязанности делятся на общие для всех государственных служащих и специальные, связанные с конкретными должностями. Общие делятся на обязанности и права, относящиеся к существу служебной деятельности (обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан) и права и обязанности, сопутствующие статусу государственных служащих (обязаны не совершать действий, подрывающих их авторитет).

Применительно к исполнительной власти форма является внешним выражением действий (бездействия) органов исполнительной власти и должностных лиц, которые порождают определенные юридические последствия.

В зависимости от содержания выделяются:

  • формы реализации исполнительной власти - наиболее важные выражают непосредственную реализацию государственно-властных полномочий; вызывают прямые последствия юридического характера, поэтому относятся к административно-правовым формам управления. Они регламентируются в максимальной степени (действия по подготовке и изданию правовых актов). К ним относятся издание юридических актов, совершение на их основе иных действий юридического характера (напр., регистрация) и др.;
  • формы государственно-управленческой деятельности - совокупность действий, совершаемых исполнительными органами за рамками непосредственного управляющего воздействия, не носящие прямого юридического эффекта. В основном они направлены на организацию внутренней работы органов исполнительной власти.

Регламентация таких форм осуществляется органом исполнительной власти самостоятельно, но должна соответствовать его компетенции и требованиям законности. Государственно-управленческая деятельность может быть выражена как в правовых, так и в неправовых формах (организационные, функциональные действия).

Виды административно-правовых форм:

  • по характеру возникновения: первоначальные (издание правовых актов) и производные (регистрационные, разрешительные действия);
  • по характеру регулирования: позитивные (установление каких-либо положений) и негативные (реакция на ненадлежащее поведение);
  • по направленности: внешняя (на общественные отношения) и внутренняя (в пределах аппарата);
  • по адресату: общеобязательные и адресованные конкретным субъектам;
  • по условиям применения: нормальная общественная жизнь или чрезвычайная ситуация, военное положение;
  • по юридическому содержанию: дозволительные, запретительные и предписывающие.

Методы государственного управления

Методы государственного управления - средства и способы практической реализации функций исполнительной власти, характеризующиеся следующими особенностями:

  • выражают управляющее воздействие субъектов исполнительной власти, публичный интерес;
  • являются средством реализации закрепленной за ними компетенции;
  • выбор зависит от особенностей управляемого субъекта;
  • выражаются в нормативных или индивидуальных правовых актах управления.

Виды методов государственного управления.

Убеждение - воздействие на сознание и волю управляемого субъекта путем разъяснительных, воспитательных, организационных мер (просвещение, пропаганда, агитация, объяснение) для формирования или изменения системы ценностей, ориентации. Этот метод используется постоянно в отношении всех управляемых субъектов, обеспечивая добровольное выполнение требований административно-правовых норм.

Принуждение - применение управляющими субъектами предусмотренных законом принудительных мер в случае неправомерных действий, невозможности решить проблему методом убеждения. Как вид государственного принуждения, оно должно соответствовать общим принципам права, содержать полную регламентацию оснований, процедуры, управомоченных субъектов принуждения.

Поощрение - установление и реализация мер, стимулирующих совершение полезных с точки зрения поощряющего действий, повышение положительных результатов деятельности. Поощрение персонифицировано, косвенно воздействует на волю поощряемого, оказывая стимулирующее воздействие путем морального одобрения, наделения определенными правами, материальными ценностями. Предлагается в зависимости от оснований выделять абсолютное (абсолютные основания: выполнение гражданского долга, поощрение многодетных матерей) и относительное поощрение (является таковым в силу указания в законе: напр., ст. 4.2 КоАП РФ в качестве смягчающих административную ответственность называет раскаяние лица, добровольное возмещение причиненного ущерба и др.). По содержанию поощрение может быть моральным, материальным (напр., выдача премии), статусным (напр., присвоение звания народного артиста), смешанным (напр., присвоение звания Героя России). Меры поощрения могут применяться к коллективным и индивидуальным субъектам.

По характеру воздействия на управляемый субъект выделяют методы:

  • прямого воздействия на волю: носят приказной и однозначный характер, опираются на внеэкономическое принуждение;
  • косвенного воздействия на волю: через создание ситуации, заинтересовывающей управляемый субъект в нужном поведении. У него существует возможность выбора варианта поведения.

Правовые акты управления

Основными формами реализации исполнительной власти являются правовые акты управления, для которых характерны следующие черты:

  • издаются только полномочным субъектом с соблюдением установленных правил;
  • являются его односторонним властным волеизъявлением;
  • имеют императивный характер;
  • подзаконны;
  • направлены на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение, прекращение административных правоотношений в целях реализации функций исполнительной власти;
  • юридически значимые действия (напр., сигнал светофора).

Классификация правовых актов управления

1. По юридическим свойствам:

  • нормативные: устанавливают правила должного поведения в сфере государственного управления, рассчитаны на неоднократное применение и не имеют конкретного адресата. Их назначение (определяется компетенцией органов исполнительной власти и должностных лиц): конкретизация норм законов, определение организационно-правового статуса звеньев исполнительной власти, предоставление специальных прав и обязанностей;
  • индивидуальные - носят правоприменительный характер: решают конфетные административные вопросы, их адресатом является определенное лицо, приводят к возникновению конфетного административного правоотношения;
  • смешанные (напр., ответственность за выполнение нормативных предписаний возлагается на конкретное лицо).

2. По наименованию:

  • постановления (Правительства, государственных комитетов, федеральных комиссий) имеют нормативный характер, разъясняют наиболее существенные вопросы. Постановления Правительства могут быть отменены указом Президента РФ;
  • распоряжения (Правительства РФ, Президента РФ) издаются по оперативным, текущим вопросам для конкретизации законов;
  • приказы - обязательные предписания, осуществляемые в порядке реализации единоначалия (издают министры, руководители иных федеральных органов исполнительной власти);
  • правила утверждаются постановлениями, приказами; регулируют деятельность государственного органа;
  • инструкции;
  • положения.

Федеральные органы исполнительной власти не могут издавать правовые акты в форме писем и телеграмм.

3. По способу нарушения: меры дисциплинарной и административной ответственности (напр., общеобязательные правила поведения).

Действие правовых актов управления

  1. подготовка (1 месяц, сучастием юридической службы, могут образовываться рабочие группы),
  2. согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти (межотраслевые акты, с Минфином),
  3. экспертиза (визирование юридической службой, Минюстом),
  4. принятие (руководителем органа исполнительной власти или его заместителем),
  5. государственная регистрация (в Минюсте, цель - проверка законности),
  6. официальное опубликование (через 7дней - для актов Президента РФ, через 15 дней - для актов Правительства РФ),
  7. вступление в силу (акты Президента РФ - через 7 дней после опубликования, акты Правительства РФ - со дня подписания или опубликования).