К.э.н., доцент Урман Н.А.

К.э.н Кравченко П.В.

В настоящее время на фоне построение полностью программных бюджетов необходимо уточнить и по возможности скорректировать роль реестров расходных обязательств, как одних из основных документов этапа планирования бюджета. Фактически формальный характер ведения реестров расходных обязательств, сложность проверки внесенных данных, отсутствие взаимосвязи бюджетной классификации с полномочиями органов исполнительной власти и органов местного самоуправления задают методологическую проблему, которая требует решения в современных условиях. 

Ключевые слова: бюджет, реестр расходных обязательств, муниципальное образование, субъект Российской Федерации, межбюджетные отношения, доходы, расходы.

В соответствии со статьей 87 Бюджетного кодекса РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств.

Расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

В настоящее время реестр расходных обязательств выглядит следующим образом (на примере реестра расходных обязательств поселения).

С 2005 года после вступления в силу статьи 87 Бюджетного кодекса, реестр расходных обязательств рассматривался и отчасти продолжает рассматриваться как один из основных документов бюджетного планирования, позволяющий планировать расходные обязательства и соотносить их с финансовыми возможностями бюджета любого уровня. 

То есть фактически, реестр расходных обязательств, его подготовка, должна предшествовать бюджету, в текущем финансовом году непосредственно подготовке проекта бюджета должна предшествовать подготовка планового реестра расходных обязательств.

При подготовке проекта бюджета, работники финансового органа должны проанализировать имеющиеся расходные обязательства, составить реестр расходных обязательств и исходя из имеющихся финансовых возможностей, включить все или некоторые из них в подготавливаемый проект бюджета.

То есть фактически, реестр расходных обязательств по замыслу его создателей должен представлять собой перечень финансовых обязательств бюджета, которые утверждены нормативно-правовыми актами того или иного уровня и которые необходимо принять к исполнению в текущем году либо в последующие годы.

Казалось бы, являясь по замыслу разработчиков важными документами процесса бюджетного планирования, сегодня реестры расходных обязательств (особенно реестры расходных обязательств субъектов и реестры расходных обязательств муниципальных образований) практически повсеместно утратили свои первоначальные функции по следующим причинам:

1) Фактически реестры расходных обязательств сегодня строятся на основании уже составленных бюджетов. Так, в соответствии с Приказ Минфина России от 19.04.2012 № 49н «Об утверждении Порядка представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации» плановый реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации и свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации должен быть представлен в Министерство финансов РФ не позднее 1 июля текущего финансового года.

Данные по отчетному финансовому году заполняются на основании годового отчета об исполнении бюджета (план-факт), данные по текущему финансовому году заполняются на основании последнего уточненного плана текущего финансового года. Данные на очередной финансовый год и плановый период заполняются в соответствии с одним из следующих методов:

а) нормативный метод - определение объема расходов в плановом периоде исходя из нормативов, утвержденных в соответствующих нормативных правовых актах;

б) метод индексации - определение объема расходов в плановом периоде путем индексации объемов расходов текущего периода;

в) плановый метод - установление объема расходов в плановом периоде непосредственно в соответствующих нормативных правовых актах.

Допускается использование иных методов расчета объема средств на исполнение расходного обязательства в плановых периодах.

Уточненный реестр расходных обязательств   должен быть представлен в Министерство финансов не позднее не позднее 15 февраля очередного финансового года. Отчетный финансовый год не изменяется, по текущему финансовому году ставятся цифры из последнего уточненного плана (за декабрь), очередной финансовый год также уточняется на основании утвержденного бюджета (по отчету за январь), значение цифр планового периода также может изменяться.

Практическая ценность составления уточненного реестра расходных обязательств фактически не определена - данный документ представляет интерес восновном сточки зрения анализа объемов иструктуры отклонений от составленного ранее планового реестра расходных обязательств. Вбюджетном процессе уточненный реестр расходных обязательств может быть использован лишь опосредованно— как база для составления планового реестра наследующий трехлетний период.

То есть как видно, реестр расходных обязательств сегодня это не самостоятельный документ, который должен служить базой составления бюджета, а фактически его производная, если можно выразиться «вещь в себе».Определение реестра расходных обязательств, приведенное в Бюджетном кодексе РФ сегодня нарушается.

Таким образом, сегодня  финансовые органы субъектов и муниципальных образований в большинстве используют обратный подход: предусмотренные вбюджете расходы распределяются вРРО между расходными обязательствами, азатем кним подбираются правовые акты.

2) С внедрением программных бюджетов на всех уровнях бюджетной системы реестр расходных обязательств, как документ бюджетного планирования фактически утратил свой основной смысл, как базы разработки бюджета. Фактически сегодня бюджет должен строиться во исполнение утвержденных государственных или муниципальных программ, без необходимости планировать расходные обязательства в разрезе исполняемых полномочий.

3) Фактически невозможно полностью распределить —бюджетные расходы поконкретным полномочиям ивопросам местного значения, полномочиям субъектов Российской Федерации и в дальнейшем проверить правильность данного распределения,так как коды классификаций расходов бюджетовРФ несопоставимы сперечнями полномочий ивопросов субъектов РФ, вопросов местного значения.

4) На уровне субъектов РФ и муниципальных образований практически невозможно силами сотрудников финансовых органов провести в целях построения реестра расходных обязательств полный анализ всего существующего массива правовых актов, в том числе и проверить правильность аналогичной работы, проведенной на муниципальном уровне.

Вместе с тем Ведение реестров расходных обязательств принесло ипродолжает (особенно на муниципальном уровне) определенную пользу: способствует дополнительной систематизации правовых актов, существенно повышает правовую культуру специалистов главных распорядителей бюджетных средств ифинансовых органов, создает основу для оценки выполняемых полномочий.

Считаем, что сегодня нафедеральном уровне необходимо поставить вопрос оцелесообразности формирования реестра расходных обязательств. Однако вусловиях сохранения РРО иотсутствия возможности выбора необходимо искать способы его максимально разнопланового применения вбюджетном процессе, как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных субъектов и муниципальных образований.

В целях повышения эффективности ведения реестров расходных обязательств в случае охранения их использования предлагаем сегодня осуществить следующие мероприятия по повышению эффективности применения реестров расходных обязательств на всех уровнях бюджетной системы и их действительного, а не формального использования в бюджетном процессе:

1) Так как одна из основных проблем построения реестров расходных обязательств – фактическая несопоставимость расходов бюджета в рамках действующей бюджетной классификации и полномочий. По нашему мнению необходимо изменить форму реестра расходных обязательств, путем приведения ее к следующему виду (на примере реестра расходных обязательств муниципального образования поселения):

Предложенная форма реестра расходных обязательств в полной мере отвечает его определению, данному Бюджетным кодексом РФ - реестр расходных обязательств это используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

То есть по представленной форме под реестром и понимается именно свод нормативно правовых актов муниципального образования, субъекта Российской Федерации с оценкой финансовых ресурсов, необходимых для их исполнения. То есть, фактически в данном реестре расходные обязательства будут отражаться также исходя из своего определения, установленного Бюджетным кодексом РФ - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. По предложенной форме будет составляться именно реестр расходных обязательств, а не перечень исполняемых полномочий. Органы местного самоуправления, финансовые органы субъектов составляя реестр расходных обязательств систематизируют перечень своих нормативно-правовых актов и объемы финансовых ресурсов, необходимых на их исполнение, также указывая вопросы местного значения, во исполнение которых принимались указанные нормативно-правовые акты. 

Очевидно, что в настоящее время реестры, составленные по данной форме, не будут соответствовать бюджету, так как в настоящее время значительная доля расходов бюджетов (особенно бюджетов муниципальных образований) не подкреплена соответствующей нормативно-правовой базой. В случае использования данной формы реестра расходных обязательств, внесенные данные легко проверить, так как ссылка идет не на полномочия, а непосредственно на нормативно-правовые акты, где отражены суммы расходных обязательств бюджета любого уровня бюджетной системы.

2) По нашему мнению необходимо исключить обязанность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по предоставлению уточненного реестра расходных обязательств. Роль данного документа в бюджетном процессе незначительна и, по сути, формальна, фактически уточняются цифры планового реестра расходных обязательств. 

На основании вышеизложенного, в настоящее время Министерству финансов Российской Федерации необходимо пересмотреть функции и роль реестров расходных обязательств в современной бюджетной системе страны исходя из опыта их составления, а также в условиях действующей бюджетной реформы.

Литература:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 29.11.2014) // «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, № 31, ст. 3823.

2. Приказ Минфина РФ от 07.09.2007 № 77н «Об утверждении Рекомендаций по заполнению форм реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации»

3. Приказ Минфина России от 19.04.2012  № 49н «Об утверждении Порядка представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации».