be5.biz

Международный экономический форум 2015

К.э.н. Байтаева Гульнар Рахметовна

Жетысуский государственный университет имени И.Жансугурова, г.Талдыкорган, Республика Казахстан

Развитие местного самоуправления как следствие децентрализации государственного управления

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан.Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

Однако, для того, чтобы решать поставленные задачи необходимо обеспечить правовые и экономические основы для деятельности органов местного самоуправления.

В современных условиях государство объективно играет значительную роль в развитии института местного самоуправления. Местное самоуправление в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами.

Местное самоуправление – это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей, а так же решения государственных задач силами местных органов власти путем передачи им отдельных государственных полномочий.

Необходимо признать, что в настоящее время в нашей республике на государственном уровне не сложилось единого видения сущности и целесообразности местного самоуправления. Хотя с формально-правовой точки зрения можно с полным правом утверждать, что в нынешнем свободном и демократическом Казахстане реализуется Европейская Хартия местного самоуправления, так как этот принцип зафиксирован в Конституции страны. Но действительность показывает, что становление системы местного самоуправления оказалось наиболее трудной задачей. Предполагалось, что оно составит одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, выступит инструментом тесного взаимодействия с населением и использования общественного контроля за властью, который наряду с принципом разделения властей будет определять систему управления. На практике этот институт в Казахстане до настоящего времени не реализовал свои возможности.         

Принцип действия саморазвивающейся системы, каковой является местное самоуправление, основан на идее полноправного участия граждан в принятии решений и их надлежащей реализации, опираясь на собственные силы.

Помощь государства в данной ситуации должна заключаться в своевременном и полноценном обеспечении местного самоуправления соответствующими нормативно-правовыми актами, без которых деятельность системы местного самоуправления не может быть функциональной и полезной для государства.

Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX века в Бельгии и Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Аренс) считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее». Наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть - местная (муниципальная, коммунальная, общинная) [5].

Эту теорию сменила хозяйственная теория. Ее представители (Моль Р., Васильчиков А.) сделали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание коммунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности) [6].

Обе эти теории являются разновидностями общественной теории, которая видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу права самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противопоставления местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы. Наибольшую популярность данная теория получила в 60-х годах XIX века.

Большое распространение получила так называемая юридическая теория. По мнению ее представителей (Еллинек Г., Мейер Е., Коркунов Н., Чичерин Б.), органы самоуправления не являются органами государства, но государство уступает им ряд правительственных прав в полном объеме, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность[6]. 

Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Штейном Л., Гнейстом Р. и более подробно развиты в России Лазаревским Н., Градовским А., Безобразовым Б. Пик популярности данной теории в России приходится на середину 70-х годов XIX столетия. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства. Всякое управление публичного характера есть дело государственное. Происходит не обособление местного сообщества, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям.

Таким образом, местное самоуправление исторически хранит основные черты общинного строя, в котором оно зародилось и функционировало в догосударственных структурах. В государственно-организованном обществе оно приобретает новые черты, не утрачивая вместе с тем качества социального общественного элемента. При этом мы исходим из того, что местное самоуправление как социальный институт должно обладать возможностями для многообразия форм самоорганизации граждан; именно на местном уровне в полной мере должно проявиться живое творчество масс, при этом оно не должно жестко ограничиваться законодательными оковами. Насущная потребность демократического государства заключается в создании условий для инициативы, активного и ответственного отношения населения к общественным делам местного значения, а определение методов и форм реализации этой деятельности должно исходить из нужд и интересов населения, традиций и образа жизни, исторического опыта и национальных особенностей конкретного территориального образования. В настоящее время практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделить собственно местные дела, отличные от общегосударственных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло свое отражение в современной трактовке этого понятия.

1. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления демократического правового государства. Европейская Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, в статье 2 устанавливает, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны [2]. Конституции многих стран признают и гарантируют местное самоуправление, закрепляют его в качестве одной из демократических основ системы управления государства.

2. Местное самоуправление – это право граждан, местного сообщества (населения данной территории) на самостоятельное ведение местных дел. Признавая это право, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необходимые условия для их осуществления. Данное право, принадлежащее населению городских и сельских поселений и реализуемое им непосредственно, а также через органы местного самоуправления, обеспечивается судебной защитой, иными гарантиями, закрепленными Конституцией государства и иными законодательными актами [1].

3. Местное самоуправление можно охарактеризовать и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах, которое обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти на местах означает также, что граждане и формируемые ими органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление местными делами. Именно в этом суть местного самоуправления.

4. Местное самоуправление - это форма народовластия, обеспечивающая населению возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения [1].

Таким образом, местное самоуправление - это система общественных отношений, обеспечивающих реализацию права граждан по самостоятельному (под свою ответственность) решению вопросов местного значения, управлению муниципальной собственностью, исходя из интересов всех субъектов, действующих и проживающих на данной территории.

Начиная с провозглашенного центральной властью процесса перестройки, демократизации общества и повлекших за собой, в ходе дальнейших событий, т.н. парад «суверенитетов», распад СССР и смену политического режима практически во всех странах Союза становление и развитие системы местного самоуправления входит в новую фазу. Конец 80-х годов характеризуется целенаправленными попытками внедрения элементов самоуправления сначала в трудовые коллективы (хозрасчет, самофинансирование, выборность руководителей), а затем в качестве эксперимента и в региональные субъекты хозяйствования.

В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который, несмотря на еще «советское» понимание его авторами самой сути самоуправления, стал серьезным шагом вперед. Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа самоуправления были гарантированы законодательно. Это позволило начать на местах работу по становлению системы самоуправления на более прочной основе. Местное самоуправление в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления...» понималось как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения»[. В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, а также непосредственные формы демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.

За короткий период союзным законодательным органом было проведено достаточно последовательное изменение всего союзного законодательства и нормативной правовой базы: 14 июля 1990 г. Совет Министров СССР принял постановление «Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», 5 марта 1991 г[3]. Верховным Советом СССР принят Закон «Об изменении и признании, утратившими силу, законодательных актов СССР в связи с принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Принимаемое союзным парламентом новое законодательство о собственности, земле, аренде, кооперации изменяло характер отношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами.

Процесс формирования законодательной базы местного самоуправления в 1990-1991 годах пошел и на уровне союзных республик, В Казахстане 15 февраля 1991 года был принят Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов»[4].

Характерной чертой современного этапа развития Казахстана является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий Центра, регионов и органов местного управления – акиматов и маслихатов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ.

Система местного самоуправления должна дать людям, особенно проживающим в сельских районах (в Казахстане это около 44% населения), возможности для более полной реализации демократических прав и свобод, таких как, право на свободное получение информации, выражение мнения, на участие в выборах, право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через избранных представителей. Но важно отметить, что в Казахстане практически нет исторического опыта организации местного самоуправления, да и стартовые условия, в том числе менталитет населения, готовность в полной мере пользоваться имеющимися правами и свободами, существенно отличаются от европейских. Именно поэтому, на наш взгляд, сегодня необходимо проводить системную работу не только на уровне законодательных процессов, но и в плане подготовки необходимой «почвы» - базы для практического внедрения системы местного самоуправления в селах и районах страны.

Приоритетность формирования системы местного самоуправления в общей системе преобразований в Казахстане обусловлена тем, что именно на этом уровне происходит непосредственная реализация большинства функций социально-экономического регулирования, обеспечивающая условия для жизнедеятельности местного населения с учетом его интересов. В связи с этим построение и развитие всей системы социальных, экономических и политических взаимоотношений в стране представляется невозможным без учета происходящих процессов на этом уровне. Систему самоуправления необходимо рассматривать не просто как один из блоков преобразований, а как элемент социально-политической и экономической культуры изменяющегося общества, определяющейся его мировоззренческой системой. В соответствии с этим целесообразно ставить вопрос о применяемой системе исходных посылок и установок.

Основным критерием успешности развития местного самоуправления является экономическая целесообразность. Следует понимать, что органы самоуправления – это самостоятельные структуры, предоставляющие социальные услуги населению на местах. Иными словами, характер взаимоотношений между органами местного самоуправления и населением должен носить не административный, а сервисный характер. Суть в том, что государство сознательно ограничивает сферы своего воздействия и уступает структурам местной власти право самостоятельности.

Глава государства Н.А. Назарбаев в своем выступлении указал, что маслихаты станут основой местного самоуправления, однако это отнюдь не исключает другие формы самоуправления и самоорганизации граждан. После поправок в Конституцию Республики Казахстан 2 пункт статьи 89 изложен в следующей редакции: «Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения. Органам местного самоуправления в соответствии с законом может делегироваться осуществление государственных функций».

Как мы видим, данная конституционная норма вполне допускает альтернативные формы самоуправления. Почему же маслихаты становятся основой формирования системы местного самоуправления в нашей республике?

Во-первых, многие научные исследования подтверждают необоснованность противопоставления государственной власти и самоуправления. Органы местного самоуправления выполняют двоякую функцию – государственную и общественную. Гармоничное сочетание государственных полномочий и общественных функций позволит реально повысить эффективность самоуправления. Думается, что подобное объединение позволит устранить те недостатки, которые имелись когда они функционировали по отдельности. Не менее важным является то, что поправки в Основной Закон страны позволяют акимам населенных пунктов легитимно решать проблемы местного самоуправления наряду с осуществлением государственных полномочий. Следует отметить, что сельские акимы в силу отсутствия структур самоуправления фактически исполняли их обязанности, поэтому данные нововведения направлены лишь на законодательное закрепление сложившихся отношений.

Во-вторых, развитие местного самоуправления на основе маслихатов было продиктовано необходимостью эволюционного государственного и политического развития страны. Предполагается, что постепенно мы придем к либеральной модели местного самоуправления. Но это будет зависеть от степени развитости социально-экономической инфраструктуры регионов и готовности населения автономно осваивать и поддерживать территории. Пока же, нужно формировать местное самоуправление, которое соответствует интересам государства и потребностям общества. Судя по всему, на данном этапе реализуется «переходная» модель, которая направлена на сохранение общественной стабильности и преодоление межрегиональной диспропорции развития.

Рассмотрение опыта местного самоуправления в различных странах позволяет сделать следующие выводы:

В заключении следует отметить, целесообразным видится обращение к зарубежному опыту исследования децентрализации, который может быть использован в Казахстане с поправкой на государственные традиции, действующее законодательство, степень развития гражданского общества и другие факторы. Поэтому:

Литература:

1. Конституция Республики Казахстан, 1995г, с изменениями и дополнениями.

2. Европейская хартия местного самоуправления, Страсбург, 15 октября 1985 года

3.  «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон СССР,1990 г.

4. «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов», Закон  РК, 15 февраля 1991 г.

5. История развития общины, Гербер, 1990 г.

6. Энциклопедия государственных наук / Моль Р.; Пер.: А. Попов. – С.-Пб.; М.: М.О. Вольф, 1868. – 599 с.

7.  Опыт внедрения самоуправления в городе Риддер ВКО// Сборник «Лучшие практики реализации прав граждан на участие в управлении территориями»,  Усть-Каменогорск, Социальный корпоративный фонд «ЗУБР», 2012.

8. Байменов А.М. Местное самоуправление в Казахстане: проблемы и перспективы//Выступление на международной конференции «Развитие местного самоуправления как необходимое условия устойчивого развития регионов», 21 мая 2013г.