Регулирование ГЧП в России на современном этапе

В процессе реализации государственно-частного партнерства может возникать множество проблем. При этом существенным для развития партнерства государства и предпринимательских структур является создание единого правового пространства, которое регулирует эти вопросы. Правовое регулирование государственно-частного партнерства развивается в рамках общих изменений законодательства в сфере государственного регулирования экономики и деятельности. Предпринимательская деятельность постоянно меняется и совершенствуется, но это происходит бессистемно. Задача законодателя усложняется кроме первой констатации сложившихся отношений государства и бизнеса, ему приходится прогнозировать и их возможную динамику

В России состояние законодательной базы государственно-частного партнерства характеризуется тем, что в наличии имеются нор­мативные акты по отдельным формам государственно-частного партнерства, нор­мативно-правовая база государственно-частного партнерства только формирует­ся, но в ней есть существенная потребность, при­нимаются специальные нормативные акты в об­ласти государственно-частного партнерства в отдельных регионах страны. Напри­мер, в Москве подобного акта не издано, тогда как в Санкт-Петербурге практика ГЧП уже успеш­но реализуется[1].

Общие вопросы государственно-частного партнерства регулируются гражданс­ким законодательством, в первую очередь, - Граж­данским кодексом Российской Федерации. На се­годняшний день в России заложена определенная законодательная база по развитию государственно-частного партнерства. Первый в стране Федеральный закон, касающийся отноше­ний в области ГЧП и направленный на развитие форм ГЧП, № 115-ФЗ «О концессионных соглаше­ниях», был принят 21 июля 2005 г. Согласно этому закону доверенным лицом выступает Российская Федерация, или субъект Федерации, или муни­ципальное образование. Концессионером является индиви­дуальный предприниматель или юридическое лицо, вкладывая средства в проект по концесси­онному договору, получает объект договора в уп­равление и большую часть прибыли. Государство, со своей стороны, может принимать на себя часть расходов и гарантировать сохранность вложенно­го капитала. К другим законодательным актам, которые регулируют государственно-частного партнерство в России относятся:

• Федеральный закон РФ № 225-ФЗ «О согла­шениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г.;
• Федеральный закон РФ № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах» от 22 июля 2005 г.;
• Федеральный закон РФ № 82-ФЗ «О банке раз­вития» от 17 мая 2007 г.;
• Постановление Правительства Российской Фе­дерации № 516 «Об открытом акционерном обще­стве «Российская венчурная компания» от 24 ав­густа 2006 г.;
• Государственная программа «Создание в Рос­сийской Федерации технопарков в сфере высоких технологий» (одобрена распоряжением Правитель­ства РФ от 10 марта 2006 г. № 328-р).

Особенности правового режима государственно-частного партнерства закреплены некоторыми положениями таможенного, бюджетного и налогового законодательства, Федеральных за­конов от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О привати­зации государственного и муниципального имуще­ства», от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципаль­ных нужд», от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защи­те конкуренции» и т.д.

На сегодня в России отсутствует общепринятое определение государственно-частного партнерства. В юридической и экономической литературе предложено множество определений. На федеральном уровне определе­ние государственно-частного партнерства отсутствует, а в законодательных актах субъектов Федерации есть ряд определений, кор­ректность которых вызывает сомнения.

В качестве общих тенденций развития правовой базы соглашений о государственно-частного партнерства специалисты отмеча­ют следующие[2]:

• усложнение договорных и финансовых моделей взаимодействия;
• детализация понимания и, как следствие, уточнение договорного оформления процедур разделения и управления рисками государственно-частного партнерства;
• выработка четких критериев тарифной политики;
• ужесточение ответственности частной стороны за соблюдение ключевых показателей качества товаров, работ, услуг в рамках государственно-частного партнерства -проекта;
• учет интересов не только государства и инвестора, но также банков и страховых компаний.

В рамках реализации государственной политики развития государственно-частного партнерства формируются специальные субъекты, выполняющие функции участников про­ектов государственно-частного партнерства и наделенные соответствующими пол­номочиями. Такие институциональные участники правоотношений ГЧП определяются как институ­ты государственно-частного партнерства. В целях более адекватного анализа нор­мативной базы России в области государственно-частного партнерства необходимо понимать, что некоторые проекты в сфере государственно-частного партнерства предполагают сложный комплекс ГЧП -инструментов. В такой проект будут вовлечены несколько ГЧП-институтов. Кроме институтов в сфере государственно-частного партнерства, необходимо отметить специальные правовые ин­струменты (правовые конструкции) как общие так и специально разработанные для государственно-частного партнерства, такие как концессионное соглашение, соглашение о разде­ле продукции, инвестиционные договоры с опре­делением прав на создаваемые объекты, аренд­ные договоры с инвестиционными обязательства­ми, договоры о совместной деятельности, различ­ные смешанные договоры)[3].

Бюджетное инвестирование является достаточно распространенным способом стимулирования экономической активности. Одним из первых был сформирован такой инструмент бюджетного инве­стирования, как долгосрочные федеральные це­левые программы и программы развития регионов. При формировании федеральных целевых про­грамм и федеральных программ развития регио­нов государство учитывает социальные и эконо­мические потребности населения и предусматри­вает создание таких структур, которые будут вос­требованы населением и хозяйствующими субъек­тами. Однако в силу своей «непрозрачности» це­левые программы - это несовершенный инстру­мент. Объясняется это и отсутствием прямого вза­имодействия между государством и бизнесом и высокой коррупционной составляющей.

Поэтому на стадии формирования программ иногда не удается достичь необходимого баланса общественных и частных интересов, оценить объе­мы необходимых государственных инвестиций. Кро­ме того, государство запаздывает с удовлетворе­нием потребностей населения и бизнеса, что при­водит к постоянной инфраструктурной недостаточ­ности. Другая проблема - низкая эффективность бюджетного финансирования по сравнению с ана­логичными частными инвестициями из-за отсут­ствия должного контроля за вложенными инвес­тициями. Однако эти недостатки могут быть уст­ранены путем передачи на конкурсной основе пол­номочий по реализации программ частным управ­ляющим компаниям.

Часть средств, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ (за исклю­чением программ социальной направленности), приходится на внебюджетные источники, таким образом, речь идет о привлечении средств част­ ных инвесторов. Экспертные оценки свидетель­ствуют о том, что уровень исполнения «государ­ственной» части федеральных целевых программ составляет не более 40%[4]. Больше половины зарезервированных государством бюджетных средств в федеральной целевой программе или федеральной программе развития регионов не ин­вестируется в мероприятия программы.

Существует также и юридическая неопределенность обязательств государства по федеральным целевым программам и федеральным программам развития регионов, из-за чего частный сектор не­сет определенные издержки. Мероприятия, вклю­ченные в федеральные целевые программы и фе­деральные программы развития регионов, явля­ются скорее намерениями, а не обязательствами по финансированию части того или иного проекта ГЧП. Таким образом, частный инвестор может реа­лизовать свой проект только в том случае, если государство создаст для него необходимую инф­раструктуру.

Важную роль ГЧП играет и в социальной сфере. Так, ГЧП в социальной сфере образуется в случае, когда исполнителем (соисполнителем) проце­дур социальной сферы выступает организация частной формы собственности или предпринима­тель, Таким образом, ГЧП в социальной сфере от­личается от ГЧП в экономической системе тем, что в него вовлекается со стороны частного капитала не субъект социальной сферы, каковым является государство, а исполнитель социальных функций - посредник между государством и гражданином. Это означает, что объем прав лица, представляю­щего частный капитал, при организации ГЧП в со­циальной сфере существенно уже, чем в эконо­мической системе, так как исполнитель, не явля­ясь самостоятельным субъектом социальной сфе­ры, ограничен в принятии решений и выборе спо­соба действия, принудительно устанавливаемых государством.

Несмотря на отсутствие законодательно закреплен­ного понятия ГЧП и иных понятий, используемых в данном контексте, сегодня успешно реализу­ются различные ГЧП-проекты, в частности в Мос­кве, что еще раз подчеркивает важность и неза­менимость этого механизма. Вместе с тем это отражает инвестиционную привлекательность российского рынка и открывает широкие эконо­мические возможности.

Список литературы

Варнавский В. Государственно-частное партнерство в современной России: проблемы становления // Отечественные записки. – 2004.- №. 6.

Зельднер А. Г. Совершенствование ГЧП в России – системный подход // Экономические науки. – 2013. - № 1. – С. 7-14.

Лернер М. Развитие цивилизации в Америке. – М.: Радуга, 1992. – Т. 1. – С. 412.

Мамаев В., Ромахин М. Перспективы государственно-частного партнерства // Международный сельскохозяйственный журнал. – 2012. - № 6. – С. 10-20.

Николаев А.И, Бочков С.О. Государственно­-частное партнерство в Российской Федерации: эко­номическое содержание и правовое обеспечение // Недвижимость и инвестиции.- 2007. -№ 1 (30-31).- С. 54.

Олейникова Е. Г. Государственно-частное партнерство как элемент построения социального государства //Система регионального администрирования в современных российских условиях: Сборник научных статей. – Волгоград, 2012. – С.63-70

Ромахин М. Особенности регулирования государственно-частного партнерства в современных условиях Российской Федерации // Международный сельскохозяйственный журнал. – 2013. - № 4. – С. 3-6.

Соколова Н. От крупных проектов к более мел­ким ГЧП: международный опыт // Строительство и городское хозяйство в Санкт-Петербурге и Ле­нинской области.- 2008.- № 105.- С. 26-27.

Хайек Фр. А. Дорога к рабству. – М.: Экономика, 1992. – С. 83.

[1] Ромахин М. Особенности регулирования государственно-частного партнерства в современных условиях Российской Федерации // Международный сельскохозяйственный журнал. – 2013. - № 4. – С. 3-6.

[2] Соколова Н. От крупных проектов к более мел­ким ГЧП: международный опыт // Строительство и городское хозяйство в Санкт-Петербурге и Ле­нинской области.- 2008.- № 105.- С. 26-27.

[3] Николаев А.И, Бочков С.О. Государственно­-частное партнерство в Российской Федерации: эко­номическое содержание и правовое обеспечение / / Недвижимость и инвестиции.- 2007. -№ 1 (30-31).- С. 54.

[4] Еганян А. Повышение эффективности бюд­жетных инвестиций в инфраструктуру через ГЧП - инструменты // Kopпopативный юрист.- 2008.- № 10. -С. 17.