Лавринович В.С.

Целевые программы, как элемент бюджетной реформы

Сибирский Федеральный Университет, Россия

Целевые программы, как элемент бюджетной реформы.

Термин «программно-целевое бюджетирование» используется в качестве русского эквивалента английского понятия «performance budgeting». Перевод этого термина как «бюджетирование, ориентированное на результат», в большей степени отвечает сути явления, тем более что в англоязычной литературе существуют примеры использования термина results-oriented budget в качестве синонима performance budget [3].

Под бюджетированием, ориентированным на результат (БОР), понимается бюджетирование, связывающее объем выделяемых бюджетных ресурсов с ожидаемыми общественно значимыми результатами их использования.

Впервые попытка по внедрению элементов БОР была предпринята в США в 1949 году. В 1960-х гг. почти 50 государств стали использовать различные варианты программного бюджетирования. В настоящее время считается, что наиболее законченный вариант программно-целевого бюджетирования внедрен в Австралии, Новой Зеландии, Великобритании, Нидерландах. Но нельзя сказать, что процесс внедрения и использования БОР окончательно завершился, так даже  в США, имеющих значительный опыт практического применения БОР, концепция постоянно изменяется. 

Актуальность вопросов, связанных с развитием БОР, для России обусловлена тем, что развитие бюджетирования, ориентированного на результат, является одним из ключевых элементов бюджетной реформы в Российской Федерации [1].

Реализация бюджетной реформы в РФ вошла в активную фазу с момента одобрения Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 гг. Целью реформирования было заявлено создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Для этого планировалось осуществить переход от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами[3].

С другой точки зрения целевая программа «представляет совокупность намеченных к планомерному проведению, согласованных по содержанию, скорректированных в пространстве и во времени, обеспеченных ресурсами разнохарактерных мероприятий (действий), направленных на решение насущной проблемы, которое не может быть обеспечено без концентрации усилий и средств для достижения поставленной цели» [6, с. 29].

В нормативно-правовом акте Правительства Красноярского края под долгосрочной целевой программой понимают увязанный по задачам, ресурсам и срокам реализации комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективное решение наиболее значимых проблем в области социального, экономического, экологического и культурного развития [4].

В настоящее время сложились несколько законодательных постулатов, определяющих основные требования к разработке и исполнению государственных и муниципальных программ.  Один из этих постулатов закреплен в Бюджетном Кодексе РФ, согласно которому могут существовать два вида программ: долгосрочные целевые программы (статья 179) и ведомственные целевые программы (статья 179.3). Полномочия по разработке и реализации двух этих видов управленческих документов отданы исполнительным органам власти государственного и местного уровня.

Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» количество видов программ пополняется такими документами, как планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Полномочия по принятию и организации выполнения таких планов и программ отнесены к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления. И, естественно, как управленческие документы, на исполнение которых затрачиваются бюджетные средства, они должны каким-либо образом подвергаться оценке в ходе или по итогам своего исполнения.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ по каждой государственной программе Российской Федерации, государственной программе субъекта Российской Федерации, муниципальной программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения указанной оценки и ее критерии устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования [1].

По результатам оценки производится ранжирование программ, и формируются предложения об изменении, начиная с очередного финансового года, объемов бюджетных ассигнований на реализацию программ или о досрочном их прекращении. Однако отсутствует единый подход к определению оценки эффективности целевых программ.

При этом остаются не оцененными качественные результаты реализации целевых программ: ни полученный эффект от выполнения программных действий, ни изменения в социуме  практически никогда не оцениваются. Соответственно, вопрос о качестве этой работы, об удовлетворенности населения и об эффекте от вложения бюджетных средств не стоит.

В Красноярском крае оценка эффективности реализации долгосрочных целевых программ проводится в соответствии с регламентируемой нормативно-правовым актом Правительства края методикой, которая применима только к уже действующим программам. Возможность анализа проекта будущей программы и перспективная оценка эффективности проведения программных мероприятий не учитывается. Следовательно, необходимо совершенствование методики оценки эффективности реализации целевых программ, что позволит определить заранее неэффективные программы.

Предлагаем проводить ранжирование признанных эффективными целевых программ для формирования их перечня для финансирования из краевого бюджета в очередном финансовом году.

Для определения рейтинга программ предлагаем критерии:

• соответствие приоритетам социально-экономического развития края;

• краевая значимость проблемы, комплексный, в том числе межотраслевой ее характер;

• соответствие содержания программы предъявляемым к ней унифицированным требованиям макета таких программ;

• выполнение плановых объемов освоения, привлечение дополнительных средств для реализации программы;

• уровень достижения целевых индикаторов и показателей;

• выполнение плана мероприятий программы.

Степень соответствия программы (отдельных ее разделов, положений) каждому критерию оценивается по балльной шкале. При этом присвоенная балльная оценка аргументируется соответствующими структурными, экономическими, социальными и другими параметрами конкретных программ. Интегральный (итоговый) показатель рейтинга программы рассчитывается на основе полученных оценок по комплексным критериям с учетом их весовых коэффициентов. Использование данной методики на практике позволит повысить качество программного бюджетирования в части принятия своевременных управленческих решений в процессе реализации целевых программ.

Литература:

1. Борогов В.Г., Корольков М.П. Бюджетирование, ориентированное на результат: опыт стран ОЭСР и уроки для России / В.Г. Борогов, М.П. Корольков // Власть.-2010.-№12.-С. 165-168.

2. Бюджетный кодекс РФ [Электронный ресурс]: от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3. Макарова С.Н., Корсакова Е.Д., Лемескина Т.В., Гордеева Г.П., Козаченко С.В. Управление государственными и муниципальными финансами // С.Н. Макарова, Е.Д. Корсакова, Т.В. Лемескина, Г.П. Гордеева, С.В. Козаченко. – Красноярск: Сиб.федер. ун-т, 2013. – 362 с.

4. Об утверждении «Порядка принятия решений о разработке, формирования и реализации долгосрочных целевых программ, порядка проведения и критериев оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ»: постановление Правительства Красноярского края от 3 декабря 2008 г. N 211-п // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. – 2012. – № 62.

5.  Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б.. Современный экономический словарь / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева. – М.: ИНФРА-М., 1999.- 479 с.

6.  Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление/ Б.А. Райзберг, А.Г. Лобко. – М.: ИНФРА-М., 2002. – 428 с.