КОЗЛОВ А.С.
К вопросу о совершенствовании механизмов государственного управления:от «ручных» и «откатных» к программно-целевым
Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова
Сегодня для устойчивого развития и достижения конкурентных преимуществ уже недостаточно успешной реализации отдельных Проектов или Программ. Успех во многом определяется целым комплексом успешно реализуемых мероприятий. Но при практической реализации управления совокупностью «параллельно реализуемых» Проектов (или масштабных Программ) руководители сталкиваются с целым рядом «общих» проблем:
§ выбор стратегического направления развития, обоснованного как с точки зрения долгосрочных тенденций изменения окружения, так и с точки зрения практической реализуемости посредством выполнения конкретных Проектов или Программ;
§ согласование намечаемых к реализации и уже выполняемых Проектов и Программ с существующими/поставленными стратегическими целями;
§ взаимное согласование различных Проектов для преодоления возможных противоположностей по целям, конкурирования за ресурсы, дублирования, и концентрирования всех усилий на значимых для реализации выбранной стратегии направлениях;
-->§ согласования интересов участников, как в рамках реализации отдельных Проектов, так и в рамках реализации различных Программ и отдельных направлений развития.
Особо необходимо отметить остроту проблем, связанных с целенаправленными преобразованиями в сфере государственного управления и, в частности, необходимость повышения эффективности и результативности управления общественными ресурсами и финансами (например, использования бюджетных средств в рамках реализации Федеральных Целевых и ведомственных Программ). В качестве основных недостатков здесь необходимо отметить следующие:
§ отсутствие однозначных взаимосвязей между целями и проводимыми мероприятиями, а также осуществляемым финансированием;
§ разрозненность и нескоординированность действий законодательных и исполнительных органов государственной власти не удовлетворяют растущие потребностям общества в единой стратегии и понятных стратегических планов, обеспечивающих необходимый уровень социальных гарантий;
§ отсутствие единых центров по координации совместных действий государственных, общественных и коммерческих структур при очевидном несовпадении их интересов;
§ отсутствие методологического единства при разработке и реализации стратегически важных Федеральных целевых программ;
§ низкая коммерциализация получаемых результатов и, в целом, отсутствие «субъекта», заинтересованного в получении выходных результатов;
§ отсутствие ориентированности на достижение синергетических эффектов от реализации комплекса мероприятий;
§ недостаточная адаптируемость к изменениям внешних условий;
§ размытость полномочий и ответственностей за реализацию;
§ ограниченность решаемых социальных, экономических и прочих проблем;
§ отсутствие мотивации на успешность реализации и достижения целевых результатов;
§ отсутствие прозрачности.
Нарастание отмеченных проблем в условиях глобализации экономики, неоправданного применения методов монетарного регулирования, сокращения сверхдоходности в ресурсодобывающих отраслях, обострение конкуренции в инновационных сферах обуславливает актуальность рассмотрения отмеченных проблем и совершенствования механизмов управления госпрограммами.
Явная ориентированность Госпрограмм на реализацию институциональных преобразований (т.е. на Стратегию развития страны), необходимость эффективного распределения ограниченных по своей сущности финансовых средств и материальных ресурсов, социальная направленность, приводящая к необходимости широкого согласования целевых ориентиров и привлечения внешних участников со стороны бизнес-сообщества и социума, необходимость привлечения внешнего финансирования, а также ряд других факторов обуславливают необходимость «расширения» инструментария для управления Госпрограммами за счет активного использования, наряду с проектным и программным управлением, и механизмов портфельного управления.
При этом возможно сформулировать ряд критериальных условий для системы управления Госпрограммами, на основе которых можно проводить оптимизацию как самих Госпрограмм, так и системы управления целенаправленными преобразованиями на государственном уровне:
§ открытость механизмов целеполагания с обязательной конкретизацией измеримых критериев достижения целевых результатов деятельности;
§ Отбор инициатив, формируемых «снизу» на соответствие поставленным целям (при возможном уточнении/корректировке/согласовании предлагаемых к инициированию программ и проектов в соответствии с имеющимися возможностями);
§ Планы и бюджеты — реальные инструменты управления (с обязательной фиксацией как финансовых, так и натуральных показателей);
§ Простота и неманипулируемость отчетных процедур с обязательным «наглядным» представлением обобщенных и детализированных результатов (прежде всего, в «натуральных» показателях);
§ возможность общественного аудита (оценивания) получаемых результатов и качества управления;
§ персонификация ответственности и подотчетности по работам, запланированным результатам и достижению Стратегических целей (и установленных показателей);
§ мотивирование на реализацию Стратегии, поощрение за эффективность и результативность.
В качестве основных направлений совершенствования механизмов государственного управления при реализации Госпрограмм можно выделить следующие (см. также [1]):
1. Организационные структуры управления;
2. Законодательный и нормативно-методический базис программно-целевого и проектно-ориентированного управления;
3. Информационно-телекоммуникационная инфраструктура;
4. Обучение.
Естественно, без соответствующих организационных структур невозможно реализовать необходимые преобразования. Решение видится в создании «параллельных» структур при влиятельных общественных организациях, например, при общественной палате. Первоначально, такие структуры могут иметь функционал, ориентированный на мониторинг хода и результатов реализации Программ и Проектов на государственном уровне. По результатам мониторинга также могут формироваться прогнозы возможных результатов «по завершении» и оценки эффективности и результативности управления, а также рекомендации по изменениям/улучшениям. «Постоянный состав» таких структур может включать несколько специализированных групп (методисты, аналитики, информационщики), усилиями которых, собственно и должны формироваться методический базис и инофрмационная инфраструктура, а также составляться «общая картина» по программно-целевой и проектно-ориентированной деятельности государственных структур. Состав «нештатные сотрудники» может формироваться на добровольной основе из числа заинтересованных и активных лиц, деятельность которых должна обеспечиваться на основе распределенной информационно-телекоммуникационной системы и сформированного нормативно-методического базиса.
В качестве возможной основы для построения законодательного и нормативно-методического базиса можно использовать следующую схему:
Рис. 1. Возможная структура нормативного и нормативно-методологического базиса для управления Госпрограммами
Информационно-телекоммуникационная инфраструктура должна позволять как сбор планово-распорядительной информации по планируемым Программам и их структуризацию до уровня измеримых целей и контролируемых результатов (в т.ч. и промежуточных), так и распределенный сбор отчетности и иной информации о ходе и результатах фактической деятельности по реализации запланированных Программ и мероприятий, которая может получаться как от соответствующих должностных лиц или государственных структур, так и от «нештатных сотрудников».
Естественно, в рамках разворачиваемой системы должна формироваться и необходимая обучающая подсистема, которая должна способствовать как формированию новой управленческой парадигмы, так и скорейшему освоению основного функционала и аналитики, предоставляемых информационно-телекоммуникационной инфраструктурой.
Литература:
1. Козлов А.С. Методология управления портфелем программ и проектов. Монография. – М.: ЗАО «Проектная ПРАКТИКА», 2009. – 194с.
2. Козлов А.С. Портфель программ и проектов как инструмент реализации стратегии. – Управление проектами и программами № 1(21) /2010. С.16 – 29. – 88 с.
3. The Standard for Portfolio Management. Project Management Institute. 2006. – 78 p.
4. The Standard for Program Management. Project Management Institute. 2006. – 109 p.