Международный экономический форум 2013

Махмутов Бахтияр Бейбитович

Анализ и оценка качественного состояния управления персоналом государственной службы

Как показывают проведенные нами исследования, управление персоналом  государственной службы напрямую связано с процессом реформирования системы государственного управления в Казахстане, где можно выделить ряд последовательных этапов.

В течение данного периода происходит адаптация прежних государственных органов к новому социально-экономическому строю. Деятельность прежних структур управления перестала отвечать новым целям и задачам государственного управления. Смысл адаптации заключался в уменьшении роли государства при воздействии на различные сферы общественной жизни, прежде всего экономику. В государственный аппарат пришла значительная часть служащих, не имеющая соответствующих профессиональных знаний и опыта работы в органах государственного управления. Многие не были готовы к решению государственных задач, не понимали сущности проблем становления и развития новых экономических и политических отношений.

Организационные преобразования, характеризующие этот период, охватили практически все уровни управления. Однако ускоренное внедрение рыночных форм хозяйствования и совершенствование методов государственного управления в Казахстане привели к таким нежелательным последствиям в деятельности государственного аппарата, как нарушение принципа преемственности, высокой утечке персонала в сферу бизнеса, потере престижа государственной службы и, как следствие, проблеме поиска и подготовки квалифицированных кадров. Часть кадрового персонала, сформировавшаяся в условиях командно-административной системы управления, считающаяся квалифицированной в соответствии с прежними требованиями, оказалась неспособной эффективно работать в условиях рынка и многообразия форм собственности, что отрицательно сказалось на кадровом потенциале государственной службы.

Период становления (1995-1999гг.) В данный период развертывается масштабная и последовательная работа по становлению и развитию современной государственной службы. Начало этому периоду было положено принятием новой Конституции Республики Казахстан и Указа Президента «О государственной службе», имеющего силу закона (декабрь 1995 г.), где были заложены основы построения эффективной системы государственной службы. Было впервые сформулировано понятие «государственная служба», юридически закреплены основы ее организации и правовое положение государственных служащих, их права и обязанности, рассмотрен круг вопросов поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения. Таким образом, сфера государственной службы была выделена из области общего трудового права и оформлена специальным законодательством.

В области управления персоналом  начинает складываться определенная система, которая заложила основу повышения эффективности управления персоналом. В 1996-1998 годах осуществлен ряд кардинальных мер по совершенствованию работы с кадрами госслужащих, где важным событием стало Послание Президента страны народу Казахстана, в котором были определены основные приоритеты и задачи по созданию профессионального кадрового корпуса чиновников. В сентябре 1998 года создается Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы, как уполномоченный орган, непосредственно подчиненный и подотчетный Президенту Республики, призванный осуществлять единую государственную политику в сфере государственной службы. В этот же период образована Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан. Таким образом, реформа государственной службы получила свое институциональное оформление.

Существенно укрепило нормативно-правовую базу управления  персоналом принятие ряда важных документов по организации госслужбы и ее кадровому обеспечению, таких как «Положение о стаже государственной службы», «Положение о квалификационных классах государственных служащих», «Положение о порядке и условиях проведения аттестации государственных служащих», «Положение о наложении дисциплинарных взысканий», что стимулировало разработку ее научных основ. В этот же период принимает системный характер изучение и внедрение прогрессивного зарубежного опыта организации государственной службы, в частности опыта Франции и Германии.

В целях дальнейшей реализации программы реформирования государственного управления Администрацией Президента осуществляется проект «Содействие развитию единой государственной службы в Казахстане». Основной целью данного проекта явилось содействие созданию профессионального, эффективного управления единой государственной службой в Казахстане. В задачи проекта входило предоставление рекомендаций по дальнейшему развитию стратегии единой государственной службы, в частности создание институциональных предпосылок и развитие стратегии человеческих ресурсов в государственной службе, а также предоставление рекомендаций по совершенствованию подготовки государственных служащих.

Период развития (2000 г – наст. время) Начинается с момента введения Закона «О государственной службе» и ряда подзаконных актов, регламентирующих работу с кадрами государственной службы. В результате последовательных реформ к началу этого периода была сформирована казахстанская модель государственной службы.

По состоянию на 1 января 2013 года по данным   Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы штатная численность государственных должностей по республике составляет 91 077 единиц, что на 97 единиц больше в сравнении с численностью по состоянию на 1 октября 2012 года.

В целом по стране фактически замещено 86887 государственных должностей, что составляет 95,4% от штатной численности, в том числе из 3272 политических государственных должностей замещено 3207 или 98%, из 87805 административных должностей - 83680 или 95,3%.

В центральных государственных органах штатная численность составляет 52507 единиц, из них в центральных аппаратах – 8675 единиц, в территориальных подразделениях государственных органов – 43832 единиц.

Численность женщин составляет 48378 человек, что составляет 55,7% от фактической численности государственных служащих и увеличилась в сравнении с данными на 1 октября 2012 года на 0,03%.При этом, доля женщин среди политических государственных служащих составляет 10%, что на 1,1% меньше по сравнении с данными прошлого квартала.

По состоянию на 1 января 2013 года количество вакантных административных государственных должностей составляет 4,6% (4190) от штатной численности государственных служащих, в сравнении с данными прошлого квартала данный показатель уменьшился на 0,4%.

Средний возраст государственных служащих составляет 39,4 года, при этом средний возраст политических государственных служащих составляет – 47,6 лет, а административных государственных служащих – 39,1 года.

Таким образом, наблюдается равномерное распределение государственных служащих по категориям возрастных групп, за исключением категории от 30 до 40 лет, которая является превалирующей и составляет – 30%.

При этом в настоящее время на государственной службе работают 760 человек пенсионного возраста или 0,9% от общей численности государственных служащих, из которых 6,1% на политических должностях и 93,9% на административных. Наблюдается увеличение государственных служащих пенсионного возраста на 0,1% в сравнении с данными на 1 октября 2012 года, когда данный показатель был равен 0,8% от общей численности государственных служащих.

Средний стаж на государственной службе составляет 10,2 лет, при этом средний стаж политических государственных служащих составляет 12,4 года, а административных – 10,1 лет.

У 6959 (8%) государственных служащих стаж государственной службы составляет до 1 года, у 19760 (22,7%) – от 1 до 5 лет, у 23623 (27,2 %) – от 5 до 10 лет, у 15013 (17,3%) – от 10 до 15 лет, у 9148 (10,5%) – от 15 до 20 лет, у 12384 человек (14,3 %) – свыше 20 лет.

Средняя продолжительность работы в занимаемой должности составляет 3,1 года, при этом средняя продолжительность в занимаемой должности политических государственных служащих составляет 3,6 года, а административных – 3 года. При этом средняя продолжительность работы в занимаемой должности в центральных государственных органах составляет 2,1 года, в местных исполнительных органах – 3,2 года.

Продолжительность работы в занимаемой должности у 26732 (30,7%) человек составляет до 1 года, у 15860 (18,3%) – от 1 до 2 лет, у 12313 (14,2%) – от 2 до 3 лет, у 8246 (9,5%) – от 3 до 4 лет, у 5847 (6,7%) – от 4 до 5 лет, у 3609 (4,2%) – от 5 до 6 лет, у 3194 (3,7%) – от 6 до 7 лет, у 3121 (3,6%) – от 7 до 8 лет, у 1745 (2%) – от 8 до 9 лет, у 1428 (1,6%) – от 9 до 10 лет, у 4792 (5,5%) человек – 10 лет и свыше.

Следует отметить, что из 26732 человек, имеющих продолжительность работы в занимаемой должности до 1 года, 6959 (26,1%) человек являются вновь принятыми на государственную службу.

Зарубежный опыт показывает, что средний срок продвижения государственного служащего по службе от низшей должности к высшей составляет около 13-15 лет.

Из представленных данных следует, что в казахстанской системе государственной службы в среднем на каждой должности государственный служащий находится около 3-х лет, что соответствует тенденциям карьерного продвижения государственных служащих за рубежом.

Качественный состав государственной службы характеризуется следующими параметрами. Из общего числа государственных служащих доля государственных служащих с высшим образованием составила 75641 человек или 87,1%, превысив уровень прошлого квартала на 0,2%.

Наибольшее количество государственных служащих имеют экономическое (28938), юридическое (15170), техническое (8088) и педагогическое (6667) образование, что составляет 67,7%, т.е. больше половины государственных служащих.

При этом 11736 (13,5%) государственных служащих имеют более одного высшего образования, в сравнении с информацией на 1 октября 2012 года, данный показатель увеличился на 0,3%.

732 государственных служащих имеют научные степени докторов (120) и кандидатов (612) наук, данный показатель в течение последнего года сохраняется приблизительно на одном уровне (около 1% от общей численности государственных служащих).

Кроме того, в настоящее время на государственной службе работают 336 выпускников Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан и 237 выпускников программы «Болашак».

Чистая сменяемость (уход в негосударственную структуру, в государственные предприятия, бюджетные организации социальной сферы, по собственному желанию, по отрицательным мотивам, по болезни, в связи с реорганизацией и сокращением, а также по другим причинам) составляет9,8%.

Внутренняя сменяемость (переход в другой государственный орган, в том числе на политическую должность, а также в военные и правоохранительные органы) составляет 9,2%. В связи с уходом на пенсию сменяемость составляет 1,1%. Сменяемость по отрицательным мотивам на 1 января 2013 года составила 652 государственных служащих (0,72% от штатной численности государственных служащих). За совершение коррупционных правонарушений уволено 30,1% (196) от общего числа государственных служащих, уволенных по отрицательным мотивам, по отрицательным результатам аттестации – 36,5% (238), вследствие дисциплинарного взыскания – 11,7% (76), по другим отрицательных мотивам – 21,8% (142).

Конкурс на государственную службу по республике составляет 5,08 человек на одно место.

Конкурс на одно место:

-в  центральных государственных органах в среднем составляет 12,7 человека на одно место, по категории А – 6,6, В – 15,62, по С – 12,33 человека на одно место.

-в регионах в среднем составляет 4,54 человека на одно место, по категории С-О – 6,59, C-R – 4,9, D – 6,72, D-O – 5,74, E – 4,46, E-R – 3,28, E-G – 2,48 человека на одно место.

Из объявленных 7377 вакансий по результатам конкурса занято 5830 должностей, т.е. 79,03%.

Доля женщин среди участников конкурса составляет 45,07%, среди победителей – 42,7%.

По итогам 2012 года проведены все мероприятия, достигнуты 8 целевых индикаторов и 17 показателей прямого результата.

По достижению целевого индикатора «Ежегодное улучшение показателя «Фаворитизм в решениях государственных служащих» в Глобальном индексе конкурентоспособности» и показателя прямого результата «Рост среднего показателя успеваемости (GPA) у выпускников (по государственному заказу) Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан» сообщаем следующее.

1. Целевой индикатор «Ежегодное улучшение показателя «Фаворитизм в решениях государственных служащих» в Глобальном индексе конкурентоспособности» (план – 79, факт – 91)

Агентством в целях достижения данного целевого индикатора в рамках своей компетенции было предусмотрено проведение мероприятий по усилению антикоррупционной направленности деятельности государственных органов, в том числе проведение проверок центральных и местных государственных органов по вопросам соблюдения законодательства о государственной службе, антикоррупционного законодательства, Кодекса чести государственных служащих; рассмотрение результатов проверок на заседаниях дисциплинарных советов и вынесение рекомендаций. Указанные мероприятия полностью осуществлены.

Вместе с тем, индикаторы конкурентоспособности ВЭФ формируются на основе опроса бизнес структур и общественных организаций. Для определения индикатора «Фаворитизм в решениях государственных служащих» задается вопрос «В какой мере правительственные чиновники в Вашей стране благоволят приближенным фирмам и частным лицам, принимая решения, связанные с контрактами?». Учитывая характер задаваемого вопроса, данный индикатор ГИК относится к сфере государственных закупок и напрямую не относится к компетенции Агентства.

В этой связи, Агентством в адрес Администрации Президента направлено соответствующее письмо от 20 августа 2012 года № 03-02-02/664-Д о закреплении показателя ГИК «Фаворитизм в решениях государственных служащих» за соответствующими государственными органами.

На основании этого письма резолюцией Руководителя Администрации Президента от 3 октября 2012 года № 3169-8 Министерству экономики и бюджетного планирования (далее – МЭБП) и Агентству поручено дать предложения по закреплению указанного показателя. Агентством представлены в МЭБП предложения по закреплению показателя ГИК «Фаворитизм в решениях государственных служащих» за Агентством Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (далее – АБЭКП).

После рассмотрения в Администрации Президента предложений МЭБП с учетом позиции Агентства резолюцией Руководителя Администрации Президента от 13 февраля 2013 года № 668-1 дано поручение рассмотреть закрепление показателя ГИК «Фаворитизм в решениях государственных служащих» за Министерством финансов, определив соисполнителями Счетный комитет, АБЭКП.

2. Показатель прямого результата «Рост среднего показателя успеваемости (GPA) у выпускников (по государственному заказу) Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан» (план – 3,75, факт – 3,71)

В 2012 году обучение в Академии государственного управления по государственному заказу завершили 116 человек. Данный показатель основан на среднем значении оценок выпускников и является отражением уровня их знаний и подготовки. Вместе с тем, формальное достижение плановых значений по данному показателю может приводить к появлению существенных моральных рисков (завышение отметок, занижение требований, упрощение содержания программы и т.д.).

Показатель среднего GPA выпускников Академии вычисляется по состоянию на конец учебного года (июнь).

Вместе с тем, с начала нового учебного года (2012 – 2013) проведена активная работа по повышению качества обучения государственных служащих. Так, введено 46 новых дисциплин по программам магистратуры. Увеличивается доля прикладных учебных модулей с более широким использованием современных активных технологий (кейсы, компьютерные симуляторы и др.).

Кроме того, обеспечивается практика трансферта знаний посредством привлечения лекторов из государственных органов для чтения лекций, проведения практических занятий.

Разработано и внедрено программное обеспечение «Электронная библиотека» по технологии ASP.NET, подключена и работает база данных научных публикаций Web Of Knowledge, Thomson Reuters.

Проводится поэтапное внедрение Системы дистанционного обучения государственных служащих. Открыт новый компьютерный класс для дистанционного обучения, оснащенный 50 новыми компьютерами современной модели. В целом, внедрение новых методов и технологий обучения направлено на повышение качества учебного процесса и улучшение восприятия слушателями учебного материала, тем самым, повышая их мотивацию к обучению и общую успеваемость. В 2012 году Агентством РК по делам государственной службы  проведены следующие мероприятия:

– научно-методически представлен классификатор понятийного аппарата «компетенции» и «компетентность»;

– разработана компьютерная программа психометрического опросника личностного потенциала государственного служащего управленческого звена (протестированы до конца 2012 года – 2841 государственный служащий, включая сотрудников АДГС, акимов районов РК, представителей судейского корпуса);

– апробирован компьютеризированный психометрический тест управленческих компетенций (рассчитанный на представителей корпуса «А») – протестированы представители АДГС, акимы районов РК, руководители бизнес-структур – 147 человек);

– достоверно обоснованы статистические программы, отвечающие за погрешность полученных результатов и временной шкалы ответов.

Апробированные опросники по личностным и управленческим компетенциям планируется использовать при отборе в корпус «А».

В 2012 году Агентством РК по делам государственной службы  проведен анализ уязвимости действующей системы тестирования, на основании которого проведены следующие мероприятия:

1) проверены права доступа пользователей системы  их роли в формировании базы данных и степень доступа к базе данных. На основании проверки были понижены до минимума права пользователей таким образом , чтобы исключить возможность несанкционированного изменения базы данных «публичными» пользователями системы.

2) осуществлена процедура сжатия клиентской программы (файла программы для тестируемых), что позволило скрыть пароль доступа пользователя  к базе данных. Ранее пароль хранился в открытом виде и мог быть легко прочитан;

3) на рабочих станциях проведены настройки по отключению портов для внешних носителей (USB flash, CD). Это ограничивает возможности запуска «хакерских» программ с рабочих станции.

В 2012 году были проведены научно-исследовательские работы по следующим темам:

1) Совершенствование методов отбора на государственную службу и дальнейшее улучшение конкурсных тестов;

2) Совершенствование механизма формирования кадрового резерва государственной службы и методов работы с ним;

3) Совершенствование методов оценки деятельности  государственных служащих;

4) Определение эффективных нормативных правовых, методических и организационных мер, направленных на повышение качества организации труда и менеджмента в государственных органах.

Результаты работ успешно прошли положительную научно-техническую экспертизу в АО «НЦ ГНТЭ» МОН РК. В работе использовались следующие методы исследования:

- системный, сравнительный, структурно-функциональный, статистический анализ;

- авторская институционально-экономическая методология изучения систем управления;

- социологический опрос (количественный метод сбора эмпирических данных);

- полуструктурированные интервью (качественный метод сбора эмпирических данных).


'