Международный экономический форум 2012

Баранов И.В.

Определение сущности и границ промышленной политики

Проблема промышленной политики сегодня актуальна для России как никогда. Точнее сказать, актуальным является проблема ее отсутствия на общегосударственном уровне. Ведь, не беря во внимание существующие концепции и проекты, инициируемые различными промышленными союзами, на государственном уровне программного документа по промышленной политики до сих пор не принято. Вместе с этим возникает закономерный вопрос: каким образом государство, выстраивающее инновационную политику, может обойтись без промышленной политики (которая, очевидно, является базисом для инновационной)?

Вообще политика представляет собой сознательную целенаправленную деятельность общества. В современной науке нет единого определения термина «политика». Вместо этого существует целый их ряд, предлагаемых различными теоретическими направлениями, в которых подчёркивается один из основных аспектов политической деятельности: институциональный, правовой, экономический, психологический, социальный, антропологический и т.д. Приведем некоторые из них.

Политика (от греч. «polis» – гора, скала, город, городская община, государство) – сфера деятельности, в которой реализуются отношения господства и подчинения между социальными классами и слоями, связанные с завоеванием, распределением, удержанием, осуществлением или ниспровержением, а также использованием власти [13].

Политика означает стремление к участию во власти или к оказанию влияния на распределение власти, будь то между государствами, будь то внутри государства, между группами людей, которые оно в себе заключает (М. Вебер).

Политика есть участие в делах государства, направление государства, определение форм, задач, содержания деятельности государства [10]. 

Политика представляет собой учение о целях государства и о наилучших средствах (учреждениях, формах, действиях) для их осуществления [4].

Таким образом, политика может рассматриваться и как наука, и как деятельность, и как отношения и т.п. Очевидно, что в отношении промышленности нас интересует, прежде всего, политика как деятельность.

Понимание промышленности как сектора народного хозяйства (или экономики) также неоднозначно.

Для начала дадим некоторые отечественные определения промышленности.

Промышленность –хозяйственная деятельность человека, направленная на создание, обработку и перемещение материальных благ или ценностей. Различают добывающую (земледелие, скотоводство, горноделие, охота, рыболовство и пр.), обрабатывающую (ремесленную, мануфактурную и фабричнозаводскую), перевозочную и торговую промышленность [11].

Согласно Большой советской энциклопедии, промышленность  важнейшая отрасль народного хозяйства, оказывающая решающее воздействие на уровень развития производительных сил общества; представляет собой совокупность предприятий (заводов, фабрик, рудников, шахт, электростанций), занятых производством орудий труда, как для самой промышленности, так и для других отраслей народного хозяйства, а также добычей сырья, материалов, топлива, производством энергии, заготовкой леса и дальнейшей обработкой продуктов, полученных в промышленности или произведённых в сельском хозяйстве [2].

Наконец, Большой Энциклопедический словарь дает следующее определение промышленности:  промышленность (индустрия) – важнейшая отрасль народного хозяйства, оказывающая решающее воздействие на уровень экономического развития общества. Состоит из двух больших групп отраслей – добывающей и обрабатывающей. Промышленность условно подразделяется на производство средств производства и производство предметов потребления [3]. Отметим некоторое сужение в России понятия «промышленность» за последнее столетие.

В то же время, зарубежное толкование термина «промышленность» (industry) еще более неоднозначно. Скорее даже следует говорить о двойственном переводе англоязычного термина industry(в том числе,в словосочетании industrialpolicy). В частности, с одной стороны термин industryпо своему значению может быть шире русских слов «промышленность» и «индустрия» в том смысле, что он может обозначать любую область производственной деятельности, в том числе и сферу услуг [9]. Однако на самом деле это вызвано тем, что термин industryтрактуется как «отрасль». Например, в определении Систем национальных счетов 1993 и 2008 года под термином industryпонимается группа организаций, занимающихся одинаковой или аналогичными видами (производственной) деятельности [6, 7]. Именно отсюда вытекает, что различные международные классификации видов экономической деятельности (например, International Standard Industrial Classification of All Economic Activities, North American Industry Classification System, Global Industry Classification Standard и др.) являются (и, соответственно, должны адекватно переводиться) именно отраслевыми (а не промышленными) классификациями.

С другой стороны термин industryможет быть схож по смыслу с нашим термином «промышленность». Так, согласно определению Всемирного банка, промышленность – это сектор экономики, который включает горнодобывающую промышленность, строительство, обрабатывающую промышленность, электроэнергетику, добычу газа и воды [5].

Аналогично отсутствию единого определения промышленности, современной экономической наукой не выработано единого определения промышленной политики. Это усугубляется неоднозначностью интерпретации зарубежных определений промышленной политики. Например, используемому в иностранной литературе понятию «industrypolicy» в русском языке можно противопоставить сразу несколько понятий: «промышленная политика», «структурная политика» и «отраслевая политика».

Все это осложняется продолжающимися дискуссиями относительно границпромышленной политики. Одни ученые считают, что промышленная политика заключается в поддержке, прежде всего, промышленных отраслей (причем такая селективная поддержка получила в иностранной литературе название «отбора победителей») с целью развития приоритетных направлений промышленности, повышения конкурентоспособности отдельных производителей на мировых рынках или создания дополнительных конкурентных преимуществ отечественных производителей [14, 16, 20]. Основными мерами такой политики являются импортные пошлины, квоты и т.д. При данном подходе типичным определением является, например, определение промышленной политики как «деятельности, направленной на конкретные целевые промышленные сектора для повышения их производительности и их относительной значимости в производственном секторе» [21].

У данного подхода немало критиков, которые указывают на то, что государство не может эффективно выбирать целевые предприятия или сектора для поддержки, поскольку это идет во вред развитию конкуренции. Однако сравнительно недавно промышленная политика была описана как процесс «диалога» между государством и частным сектором, в результате которого государство выявляет и преодолевает сдерживающие факторы роста [24]. С этой точки зрения, критика промышленной политики государства из-за недостаточности информации для «отбора победителей» является несостоятельной, поскольку процесс промышленной политики как раз и направлен на преодоление таких информационных трудностей [18, 23].

Альтернативный подход к определению содержания промышленной политики заключается в том, что промышленная политика должна носить не только селективный характер, но и должна быть направлена на поддержку конкурентоспособности всего сектора производства [19]. Такая промышленная политика получила название «функциональной» или «мягкой» промышленной политики [17]. Границы функциональной политики часто выходят за рамки промышленного производства и охватывают большинство экономических отраслей, формирующих валовой продукт, включая транспорт, строительство, сельское хозяйство, сферу услуг, туризм и т.д. [15]. Например, согласно определению Экспертного совета по промышленной политике при Государственной Думе РФ, промышленная политика – это совокупность действий государства как института, предпринимаемых для оказания влияния на деятельность хозяйствующих субъектов (предприятий, корпораций, предпринимателей и т.д.), а также на отдельные аспекты этой деятельности, относящиеся к приобретению факторов производства, организации производства, распределению и реализации товаров и услуг во всех фазах жизненного цикла хозяйствующего субъекта и жизненного цикла его продукции [9]. В данной трактовке промышленной политики ее объектомявляется производитель товаров и услуг (производственное предприятие, корпорация, отдельный предприниматель и т.д.). Таким образом, в отличие от предыдущего подхода, предусматривающего в качестве объекта промышленной политики только промышленное производство, здесь отметим значительное расширение области применения промышленной политики.

Авторы последнего определения ссылаются на некоторую путаницу, возникающую при переводе англоязычного термина industryв словосочетании industrialpolicy(«промышленная политика»). В частности, указывается, что термин industryпо своему значению шире русских слов «промышленность» и «индустрия» и обозначает, по сути дела, любую область производственной деятельности, в том числе и сферу услуг. Поэтому промышленная политика в зарубежном понимании распространяется на более широкий спектр отраслей.  Однако это не совсем так. Действительно, термин industry  относится в зарубежной литературе практически к любому виду экономической деятельности. Но также этот термин означает «отрасль». Кроме того, в зарубежной практике также встречается сугубо узкая трактовка промышленной политики и ее «расширенные» до границ «неиндустриальных» (в нашем понимании) отраслей определения.

В целом, при данном подходе промышленная политика аналогична отраслевой политике. Причем, указанная выше двойственность термина industryвозможно и определяет границы «промышленной политики» в данном понимании.

Кроме того отметим, что в официальных документах Правительства России хотя и встречается соответствующее понятие, самого определения промышленной политики нет. Так, в Концепции долгосрочного развития Российской Федерации до 2020 года термин «промышленная политика» встречается только единожды (и один раз – термин «инновационно-промышленная политика»).

Таким образом, отсутствие единой теоретической базы ведет к разнообразию толкований термина «промышленная политика», как среди российских, так и зарубежных экономистов – от определения промышленной политики как выборочной поддержки отраслей народного хозяйства до сведения промышленной политики к реализации интересов государства в сфере промышленного производства в целом, что фактически размывает границы влияния промышленной политики до пределов социально-экономической политики.

По нашему мнению, наиболее четко определить границы промышленной политики можно исходя из официально принятой структуры народного хозяйства страны. В России с 2003 года действует Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД), созданный на основе Статистической классификации видов экономической деятельности в Европейском экономическом сообществе (КДЕС). ОКВЭД состоит из 17 разделов. В стандартном понимании к промышленности можно отнести следующие из них:

B – «Рыболовство, рыбоводство»;

C – «Добыча полезных ископаемых»;

D – «Обрабатывающие производства»;

E – «Производство и распределение электроэнергии, газа и воды».

Однако существуют отдельные виды деятельности, которые также можно отнести к промышленности, но они относятся к разделам, не относящимся к промышленности. Ими в частности являются «Лесное хозяйство, лесозаготовки и предоставление услуг в этих областях» и «Сбор сточных вод, отходов и аналогичная деятельность». Такая структура промышленности в целом соответствует определениям БЭС и Всемирного банка, приведенным выше. Таким образом, конкретные границы промышленной политики определяются указанными секторами экономики. 

Дискуссия относительно границ промышленной политики закономерно приводит к различному пониманию ее целей. В этой связи можно выделить ряд «целеориентирующих» определений промышленной политики.

Наиболее часто встречается определение промышленной политики как процесса, в котором цель правительства заключается в изменении структурных характеристик экономики. Например, ЮНКТАД определяет промышленную политику как «согласованные, целенаправленные, сознательные усилия со стороны правительства по поощрению и поддержке конкретных отраслей или секторов посредством различных политических инструментов». Всемирный банк определил промышленную политику как «действия правительства по изменению структуры промышленности для обеспечения экономического роста». Более широкое определение дали Г. Пак и К. Саджи – промышленная политика – это «любой вид селективного вмешательства правительства в целях изменения структуры производства для обеспечения лучших перспектив экономического развития, в отличие от тех, которые бы существовали без такого вмешательства» [22].

Аналогичное определение промышленной политики дано Л.И. Абалкиным:  «Промышленная политика – это система мер, направленных на прогрессивные изменения в структуре промышленного производства в соответствии с выбранными национальными целями и приоритетами. Центральным вопросом и предметом промышленной политики являются межотраслевые пропорции» [1]. Однако в отличие от предыдущего определения акцент сделан на структуре промышленного производства, а не всей экономики (производства), что также подтверждает некоторые расхождения в понимании терминов «industry» и «промышленность». 

Торгово-промышленная палата дает следующее определение «промышленной политики» – это система мер, направленных на развитие национальной экономики, новейших технологий и продуктов с высокой степенью обработки, современных информационных и других услуг, человеческого капитала [8].

Основным недостатком приведенных определений является отсутствие системности – промышленная политика не может быть направлена только на решение проблем отдельных отраслей. Она должна вести к повышению эффективности экономики через оптимизацию распределения ресурсов и позволять быстро и адекватно реагировать на внешние шоки, являясь, таким образом, основой устойчивого экономического роста. Поэтому, по нашему мнению, в широком понимании целью промышленной политики должно быть обеспечение устойчивого поступательного развития страны, роста благосостояния ее граждан за счет роста конкурентоспособности отечественных производителей и оптимизации структуры промышленного производства.

Промышленная политика является неотъемлемым элементом макроэкономической политики государства. Макроэкономическая политика – действия государства, правительства, направленные на регулирование экономики в целом с целью поддержания ее необходимого состояния, обеспечения надежного функционирования, достижения подъема, предотвращения кризисов и спада. Наиболее распространенные цели макроэкономической политики: стабильность цен, высокий уровень занятости, положительные внешнеторговый баланс, экономический рост. Эти цели образуют так называемый «магический четырехугольник [12].

Вместе с тем отметим, что до некоторых пор политика, ориентированная сугубо на экономический рост, оправдывала себя. Такая политика обеспечила быстрый рост благосостояния в западных странах вплоть до 70-х годов XX века. Однако дальнейшее развитие требует переориентации макроэкономической политики на социальные и экологические проблемы. В этой связи должны корректироваться цели и промышленной политики.

Промышленная политика не может сводиться к корпоративной промышленной политике, субъектами которой выступают предпринимательские структуры и при которой роль государства сводится к обеспечению свободной конкуренции. Эффективное и цивилизованное государство в своих целях обязано учитывать объективно существующие личные, групповые и общие интересы, права человека, корпоративные (общественные), отраслевые, региональные интересы, интересы государства в обеспечении национальной безопасности и устойчивого долгосрочного (стратегического) существования. При конструировании промышленной политики важно признание и учет гуманитарных и социальных аспектов [8].

Таким образом, на первый план выходит проблема устойчивого развития общества. Устойчивое развитие подразумевает, что государственная, в том числе промышленная, политика должна стремиться к такому экономическому развитию, которое будет и социально, и экологически эффективным (устойчивым). Однако такая политика не может быть проведена без жесткого контроля со стороны государства. Государственное невмешательство может привести к плачевным результатам – росту социального неравенства и разрушению экологической среды.

Итак, цельюпромышленной политики России должно быть обеспечение устойчивого развития страны, роста качества жизни ее граждан и конкурентоспособности отечественных производителей. Для достижения этой цели необходимо выполнение следующих задач (подцелей):

– обеспечение эффективного производства товаров и услуг российскими производителями в нужном количестве и должного качества для удовлетворения потребностей жителей РФ и российского государства в этих товарах и услугах по приемлемым ценам;

– обеспечение энергоэффективности и экологичности промышленного производства;

– обеспечение конкурентной структуры производства в целях занятия российскими производителями существенных позиций на внешних рынках.

Литература:

1. Абалкин Л.И. Концептуальные вопросы разработки промышленной политики в условиях современной российской экономики [Текст] // Промышленная политика России на пороге XXI века. – М.: ИздАТ, 1997. – С.28-33.

2. Большая советская энциклопедия [Текст]: В 30 т. – М.: «Советская энциклопедия», 1969-1978.

3. Большой Энциклопедический словарь [Текст]. – М.: АСТ, Астрель, 2008. – 1248 с.

4. Брокгауз Ф.А.,  Ефрон И.А. Энциклопедия в 86 томах [Текст]. – С.-Петербург, 1890-1907гг.

5. Глоссарий Всемирного банка [Электронный ресурс]. – http://www.worldbank.org/depweb/beyond/global/glossary.html

6. Глоссарий СНС 1993 [Электронный ресурс]. – http://unstats.un.org/unsd/nationalaccount/glossary.asp

7. Глоссарий СНС 2008 [Электронный ресурс]. – http://unstats.un.org/unsd/nationalaccount/docs/Glossary-Ru.pdf

8. Государственная   промышленная политика   России:  проблемы формирования и реализации [Текст]. – М.: Торгово-промышленная палата РФ, 2003. – 120 с.

9. Доклад о промышленной политике Российской Федерации [Электронный ресурс]. – http://prompolit.ru

10. Ленин В. И., Полное собрание соч. [Текст], 5 изд., т. 33, с. 340.

11. Малый энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона / В современной орфографии [Текст]. – Петербург: Издательское общество «Ф.А. Брокгауз - И.А. Ефрон», 1907-1909.

12. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. [Текст]. – М.: ИНФРА-М, 2007. – 495 с.

13. Социология: Энциклопедия [Текст] / Сост. А.А. Грицанов, В.Л. Абушенко, Г.М. Евелькин, Г.Н. Соколова, О.В. Терещенко. – Мн.: Книжный Дом, 2003. – 1312 с. – (Мир энциклопедий).

14. Amsden, A. Asia’s Next Giant: South Korea’s Late Industrialization. – Oxford: Oxford University Press, 1989.

15. Budzinski, O., and C. Schmidt. European Industrial Policy: Economic Foundations, Concepts and Consequences. – Working Paper. Marburg: Philipps University of Marburg, 2006.

16. Chang, H.-J. Kicking Away the Ladder. – London: Anthem Press, 2002.

17. Devarajan, S., and M. Uy. Is it Worthwhile to Support Industrial Policy? – Paper presented at the DIE Workshop on Industrial Policy in Developing Countries, 18-19 November. Bonn, 2009.

18. Hausmann, R., and D. Rodrik. Economic Development as Self-Discovery. – Journal of Development Economics, 2003, 72 (2): pp. 603-33.

19. Lall, S. Selective Industrial and Trade Policies in Developing Countries: Theoretical and Empirical Issues. // C. Soludo, O. Ogbu and H.-J. Chang (eds), The Politics of Trade and Industrial Policy in Africa: Forced Consensus?. Lawrenceville, NJ: Africa World Press & IDRC, 2004, pp. 4-14 pp.

20. Lin, J., and H.-J. Chang. Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative Advantage or Defy it? A Debate between Justin Lin and Ha-Joon Chang. – Development Policy Review, 2009, 27 (5): pp. 483-502.

21. Pack, H. Industrial Policy: Growth Elixir or Poison? – World Bank Research Observer, 2000, 15 (1): pp. 47-68.

22. Pack, H., and K. Saggi. Is there a Case for Industrial Policy? A Critical Survey. – World Bank Research Observer, 2006, July: pp. 1-31.

23. Rodrik, D. Industrial Policy for the Twenty-First Century. – CEPR Discussion Paper 4767. London: Centre for Economic Policy Research, 2004.

24. Rodrik, D. Normalizing Industrial Policy. – Cambridge, MA: John F Kennedy School of Government, Harvard University. Mimeo. 2004.