Иванник Ю.А. ГОУ ВПО «Северо-Кавказский Государственный Технический Университет», г. Ставрополь

Экономические основы государственно-частного партнерства

В современной России проводятся рыночные реформы. Определены основные приоритеты социально-экономической политики государства на ближайшие десятилетия. Главные усилия сегодня направлены на сферы, которые определяют качество жизни граждан. Реализуются национальные проекты в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, жилищного строительства. Иными словами, развитие страны на современном этапе направлено на сглаживание накопившихся диспропорций в социальной сфере.

В этой ситуации разумно привлекать средства из частного сектора. Такой симбиоз может быть полезен для обеих сторон. Бизнесу удобно, что государство оплачивает вложения инвестора в рассрочку. В этом случае возврат инвестиций осуществляется за счёт налоговых поступлений государства с учётом оговорённого ранее процента. К тому же, инвестор может вернуть свои средства за счёт взимания платы потребителей той или иной услуги. И, наконец, можно совместить оба способа возврата денег – частично из госбюджета, частично за счёт оплаты потребителями услуг. Такое взаимодействие частного и государственного капиталов носит название государственно-частное партнёрство(1).

В современных российских условиях государство начало разрабатывать эффективные схемы взаимодействия государственного и частного капиталов, пытаясь адаптировать многообразный опыт Запада к российским особенностям и реалиям (2).

Важнейшая проблема государственно-частных партнёрств связана с перераспределением правомочий собственности, возникающим в процессе перерастания административно-властных отношений государства и бизнеса в отношения партнерства, закрепляемые соответствующими соглашениями сторон. Более того, некоторые формы партнерства, например концессии, нередко расцениваются как косвенная приватизация или же ее полноценная альтернатива, т.е. рассматриваются как вторжение в систему отношений собственности. Однако, в отличие от стандартной полномасштабной приватизации в партнерствах государство сохраняет существенную степень хозяйственной активности и контроля над экономическими процессами, а также некоторые правомочия собственности. В строгом смысле партнерства институционально преобразуют сферы деятельности, традиционно относящиеся к ведению государства.

Поэтому отношения собственности как экономическая основа партнёрства государства и частного капитала определяют его содержание, формы и механизм функционирования. В России в силу того, что имущественные и правовые отношения ещё не обрели чёткую законодательную базу, вопрос регулирования правомочий собственности стоит крайне остро. А отдельные исследования государственно-частных партнёрств, возникающие хаотично, не уделяли должного внимания этой проблеме. Между тем, этот вопрос требует системного подхода и разработки (3). Существует настоятельная необходимость теоретического исследования, с разработкой глубинных проблем государственно-частных партнёрств, моделирования экономических институтов, создания законодательного базиса таким образом, чтобы работа всех его участников была скоординирована и носила последовательный характер, нацеленный на результат. Пока нельзя сказать, что в современной России всё организовано именно так.

Сложность процесса становления механизма государственно-частных партнёрств в России связана не в последнюю очередь с бедностью понятийно-категориального аппарата по этой теме. До сих пор не сложилось единого определения, а соответственно и понимания сути государственно-частных партнёрств. В связи с этим, можно говорить лишь о некоторых подходах к определению данного института экономических отношений возникающих в той или иной стране.

В связи с этим исследование природы и механизма государственно-частного партнёрства, определение его роли в решении именно социальных проблем является весьма актуальным как в теоретическом, так и в практическом отношении. Достаточно сказать, что около 80% глобального рынка государственно-частного партнерства составляют проекты в сфере образования, медицины и смежных секторах.

Проблемы государственно-частных партнёрств теоретически недостаточно исследованные в экономической науке, регулирование же государственно-частных партнёрств носит, как правило, прецедентный характер. Полноценного исследования, имеющего целью упорядочить полученный ранее опыт, в экономической литературе не проводилось. Однако такая задача является первостепенной при разработке государственных национальных проектов, связанных с государственно-частными партнёрствами. В научной литературе можно встретить разрозненные теоретические исследования отдельных проблем государственно-частного партнёрства (4). В разных научных течениях имеются разработки вопросов собственности, регулирования государством частных экономических отношений, контроля государством частного сектора. Однако рассмотрение таких вопросов, как соединение двух форм собственности с целью финансирования определенных социально значимых проектов, различие интересов в таких партнёрствах, возможные пути урегулирования конфликтов этих интересов комплексно не изучались.

Их исследования в большинстве своём являются статьями, опубликованными по данной тематике в разное время. Среди западных учёных, разрабатывавших тему государственно-частных партнёрств можно назвать Ашауэра, Галлахер, Эдвардса и других. В отечественной литературе впервые государственно-частные партнёрства исследовались В. И. Лениным, затем к вопросам государственно-частного партнерства вернулись современные экономисты И.П. Фаминский, И.И.Столяров, М.А. Сажина, С.П. Макаров (5).

В современном мире неотъемлемым условием нормального функционирования рыночной экономики является конструктивное взаимодействие бизнеса и структур государства. Характер этого взаимодействия, методы и конкретные формы могут существенно различаться в зависимости от и зрелости и национальных особенностей рыночных отношений. При этом государство никогда не бывает свободным от выполнения своих социально ответственных функций, связанных с общенациональными интересами, а бизнес, в свою очередь, всегда остается источником и мотором развития и приращения общественного богатства. В последние десятилетия в экономике ряда развитых и развивающихся стран складывается совершенно особое качество взаимодействия бизнеса и государства, обычно называемое партнерством (6). Развивающееся партнерство, в отличие от традиционных отношений, создает свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов управления.

Масштабный опыт перераспределения правомочий собственности между государством и частным бизнесом имеется в так называемых секторах общественных услуг (в частности, в инфраструктурных отраслях). Именно в этих отраслях исторически сложились традиции делегирования государством ряда ключевых правомочий частному сектору. Государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение публичными благами (public goods), чем в принципе и объясняется тенденция к сохранению соответствующих секторов экономики в государственной собственности (7). Кстати, качественное использование государственного капитала является необходимым условием удовлетворительной динамики как развитой, так и развивающейся рыночной экономики. Но с другой стороны, именно частное предпринимательство отличает мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, склонность к инновациям. Использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений как раз и оказывается возможным в рамках разнообразных форм и методов государственно-частного партнерства. Накопленный к настоящему времени арсенал этих форм позволяет при безусловном сохранении важнейших национальных объектов в государственной собственности передавать часть правомочий собственника частному сектору. Главным образом имеются в виду такие функции, как строительство, эксплуатация, содержание и управление в сфере производственной и социальной инфраструктуры (8). Таким образом, в традиционно государственную сферу экономики привносятся своего рода частные товары и услуги (private goods), создающие условия и предпосылки эффективного функционирования инфраструктурных объектов, оптимального управления ими, рационального использования ресурсов.

Содержание и цели Государственно-частных партнёрств. В широком смысле, государственно-частное партнёрство – это метод предоставления государственных услуг, который объединяет частный и государственный сектор на долгосрочной контрактной основе, закрепляя за каждой стороной определённые обязательства.

Государственно-частное партнёрство – это соглашение о взаимных выгодах. Стоимостная эффективность государственно-частного партнерства, так же как и при потреблении в привычным понимании, есть результат проектирования финансовой структуры, вкупе со «спущенными сверху» системой управления и финансированием. Всё это является следствием системы вознаграждения, основанной на дальнейшей оплате предоставляемых услуг, и снижении рисков (9).

Суть такого социально-политического явления как государственно-частное партнерство сложно объяснить одним лишь определением вне социального контекста. Здесь необходимо выделить два главных вопроса исследования:

б) создание государственно-частного партнерства (принципы создания и этапы этого процесса).

Прежде всего, необходимо признать, что единого определения, а соответственно и понимания государственно-частного партнёрства в тех странах, где оно зародилось и развивается достаточно успешно, до сих пор не сложилось. В связи с этим можно говорить лишь о тех или иных подходах к определению данного института общественных отношений, не забывая, разумеется, о тех условиях объективной действительности, в которых данное явление возникает в той или иной стране.

Можно сказать, государственно-частное партнёрство – это финансирование частным сектором государственной инфраструктуры (10). Однако это неоднозначное определение. Ведь финансирование – это только один из элементов. Ключевым в ГЧП является то, что государственный сектор не покупает объект; он получает доступ к источнику определённой услуги на особых условиях и на определённые сроки. Эта черта является ключевой для определения жизнеспособности или нежизнеспособности транзакции, в зависимости от того, представляет ли она в конечном итоге экономическую выгоду.

Основной целью возникновения государственно-частного партнёрства является финансирования капиталоёмких или малоприбыльных отраслей экономики. Особенности Государственно-частных партнёрств по сравнению с другими механизмами финансирования состоят в том, что партнёры преследуют различные цели, решают свои конкретные задачи, стороны имеют различные мотивации. Государство заинтересовано в росте объемов и улучшении качества предоставляемых услуг инфраструктурных и социально ориентированных отраслей населению и экономическим агентам. Частный сектор стремится стабильно получать и увеличивать прибыль. Причем стратегически мыслящий бизнес выстраивает свои приоритеты в первую очередь не просто под размер прибылей, а в интересах устойчивости получения доходов от проектов. При этом обе стороны заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом. Проекты государственно-частного партнерства зачастую облегчают выход на мировые рынки капиталов, активизируют привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. Особое значение государственно-частного партнерства имеет для экономики регионов, где на его основе происходит развитие местных рынков капитала, товаров и услуг. Однако интересы государства и бизнеса могут не просто не совпадать, но и быть противоречивыми, поэтому заключению договора о партнерстве должны предшествовать переговоры сторон, балансирующие эти интересы и цели проектов (11).

Каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий проект. Так, со стороны бизнеса таким вкладом являются: финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и т.п. Участие предпринимательского сектора в совместных проектах обычно сопровождается внедрением более эффективных методов работы, совершенствованием техники и технологии, развитием новых форм организации производства, созданием новых предприятий, в т.ч. с иностранным капиталом, налаживанием эффективных кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками. На рынке труда как правило повышается спрос на высококвалифицированные и хорошо оплачиваемые профессии.

На стороне государства в проектах государственно-частного партнерства – правомочия собственника, возможность налоговых и иных льгот, гарантий, а также получение некоторых объемов финансовых ресурсов. Государство как главенствующий субъект и основной регулятор вправе перераспределять при необходимости ресурсы с чисто производственных программ на социальные цели (образование, здравоохранение, наука, культура), а это во многих случаях не только способствует общему улучшению социально-экономического климата, повышает инвестиционный рейтинг страны, но и прямо сказывается на партнерских проектах. Более того, в ГЧП государство получает более благоприятную возможность заняться исполнением своих основных функций – контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. Так, по мере развития государственно-частного партнерства в сфере инфраструктуры государство может сместить акценты своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции. И немаловажно в связи с этим то, что неизбежные предпринимательские риски перераспределяются в сторону бизнеса. Общественная же значимость государственно-частного партнерства заключается в том, что в конечном итоге выигрывает общество как глобальный потребитель более качественных услуг (12).

Перспективы развития государственно-частных партнёрств в России.России еще предстоит пройти сложнейший процесс экономической и правовой квалификации многочисленных форм государственно-частного партнерства. При этом важно юридически правильно оценить роль государства не только как главного регулятора, но и как представителя и защитника общественных интересов и потребностей, т.е. того, что в европейской юридической традиции подразумевается под публичным правом, публичным интересом, публичной службой, публично-правовыми имущественными отношениями и публично-правовой собственностью. Этот срез отношений не укладывается полностью в нормы гражданского права. В мире широкое распространение получило использование механизмов государственно-частного партнерства для реализации проектов модернизации социальной инфраструктуры. Именно государство и органы местного самоуправления призваны защищать общественные интересы в таких социально уязвимых сферах, как социальная и экономическая инфраструктура, жилищно-коммунальное хозяйство и т.п., где имеют наибольшее распространение проекты государственно-частных партнёрств.

Как показывает мировая практика, использование механизмов государственно-частного партнерства для реализации инфраструктурных и социальных проектов позволяет не только решать проблемы их инвестирования, но и с пользой для дела использовать организационные и управленческие навыки, опыт частного бизнеса в проведении модернизации социальной инфраструктуры, повышении качества предоставляемых социальных услуг и эффективности управления объектами социальной инфраструктуры.

Однако надо понимать, что государственно-частное партнерство – это не благотворительность, а совместная деятельность государства и бизнеса. И эта деятельность должна быть выгодна обеим сторонам. Для государства – это решение социально значимых задач, а для бизнеса такое сотрудничество вполне мотивировано, поскольку фактически нет рисков утраты вложенных средств, ведь государство, как партнер, по определению не может быть банкротом.

В России имеется огромный, мало используемый пока потенциал государственно-частного партнерства в ряде капиталоемких отраслей экономики, в региональном и местном хозяйстве, в сфере мелкого и среднего бизнеса. Накопленное мировым опытом богатейшее разнообразие концептуальных подходов, форм, методов и конкретных механизмов государственно-частного партнерства вполне может быть использовано при решении ряда важных задач современной экономической политики. Разнообразные формы партнерства обеспечат эффективные решения в области реформирования естественных монополий, в расширении практики соглашений о разделе продукции, помогут быстрее решить проблемы улучшения производственной и социальной инфраструктуры, обеспечить серьезный прорыв в сфере коммунального хозяйства.

Богатый опыт западных стран в сфере Государственно-частных партнёрств должен быть не просто скопирован и применён к нашим реалиям. Нельзя забывать, сколько лет шли к взвешенным и эффективным схемам страны с развитой демократической экономикой. Наши первые шаги должны быть аккуратными. Необходимо создать аналитическую группу при правительстве для того, чтобы она могла сопоставить полученные от запада знания, теперешние макроэкономические реалии и внутреннюю экономическую (и не только) среду в нашей стране. России необходимо начинать разрабатывать и законодательно подкреплять именно те схемы, которые будут максимально адаптированными именно к отечественным экономическим особенностям. Важно также сделать барьеры для входа в это партнёрство для бизнеса таковыми, чтобы не отталкивать его от участия в жизни общества, а стимулировать его желание инвестировать средства. Возможно, это надо сделать будет финансирование пока только краткосрочных – в масштабах государственно-частных партнёрств – проектов, чтобы было более очевидным бизнес-планирование и была чётче видна прибыль в перспективе.

Для становления Государственно-частных партнёрств в России необходимо разработать предложения и сделать ряд выводов: Во-первых, партнёрства, имеющие определённые отличия от традиционных экономических отношений, создают новые модели финансирования, отношений собственности и методов управления. Каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий проект. Так, со стороны бизнеса таким вкладом являются: финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и т.п. Участие предпринимательского сектора в совместных проектах обычно сопровождается внедрением более эффективных методов работы, совершенствованием техники и технологии, развитием новых форм организации производства, созданием новых предприятий, в т.ч. с иностранным капиталом, налаживанием эффективных кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками. На рынке труда как правило повышается спрос на высококвалифицированные и хорошо оплачиваемые профессии (13). Государство в свою очередь может не участвовать собственным капиталом в проекте, но выступать в роли гаранта экономической стабильности.

Во-вторых, в настоящее время в России управление государственно-частными партнёрствами имеет черты советского государственного монополизма. Государство любыми способами старается сохранить за собой ключевые права по отношению к объекту государственно-частного партнёрства, в то время как единственным способом привлечения инвестиций в малоприбыльные секторы экономики являются различного рода льготы и обеспечение благоприятной экономической среды, а также политика невмешательства в управление объектом со стороны частного сектора.

В-третьих, необходимой краткосрочной целью развития Государственно-частных партнёрств в России является создание государством максимально комфортных условий для привлечения инвестиций частного сектора.

Важный момент регулирования Государственно-частных партнёрств – экономическая прозрачность всех этапов реализации таких проектов. Бизнесмены должны быть уверены, что государство будет не диктатором, а партнёром, честно выполняющим свои обязательства. Риск использования такого партнёрства с государством в качестве способа давления на конкурентов в своём бизнесе также должен быть сведён к нулю. Думается, что только открытые государственные тендеры могут быть единственным приемлемым инструментом (14).

Государственно-частные партнёрства – достаточно прогрессивная форма работы, сводящая на нет критику и лоббистские усилия радикальных политических сил, одна часть которых считает, что надо все приватизировать, другая - отдать государству. В случае же государственно-частных партнёрств создаётся некий компромисс. Хотя нельзя забывать, что во всех аспектах использования государственно-частных партнёрств важно грамотное правовое регулирование проблемы. В случае внедрения государственно-частных партнёрств в России важно проявить деликатность к неготовности нашего рынка к кардинальным шагам (15). Возможно, нужно стимулировать создание органа на подобие Частной финансовой инициативы, где инвестором государственной инфраструктуры будет не один игрок частного бизнеса, а совокупность долей частных партнёров нескольких компаний. Это будет страховать каждого участника от потенциальных рисков.

Но немаловажно и то, что до настоящего времени нет четкого представления о том, каким должно быть взаимодействие государства и бизнеса и в каких организационно-правовых формах оно может осуществляться. Неоднократно говорилось о необходимости принятия специального федерального закона, регулирующего отношения в сфере государственно-частного партнерства. Но пока, никто такой законопроект не разрабатывает, нет правового определения государственно-частного партнерства, в законодательстве отсутствует понятийный аппарат, перечень его возможных форм и механизмов реализации, не разработана нормативно-правовая база для применения механизмов государственно-частного партнерства, не выработана система обеспечения прав и взаимной ответственности сторон государственно-частного партнерства. Сегодня существует острая потребность организовать изучение, обобщение и использование положительного опыта государственно-частного партнерства, искать механизмы и меры стимулирования бизнеса для его привлечения к развитию социальной сферы в регионах, иначе мы в решении этих вопросов будем продолжать топтаться на месте.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ Частно-государственное партнерство: состояние и перспективы развития в России: Аналитический доклад. М.: Институт экономики РАН, Национальный инвестиционный совет, 2006. С. 14; См. обстоятельный анализ теоретических подходов к категории публичных благ и общественных интересов в монографии: Рубинштейн А. Я. Экономика общественных преференций. Структура и эволюция социального интереса. СПб.: Алетейя, 2008; Рубинштейн А. "Группы и их интересы": приглашение к дискуссии // Вопросы экономики. 2006. N 11; Варнавский В. Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски. М.: Наука, 2005. С. 28, 36; Государство и бизнес: институциональные аспекты. М.: ИМЭМО РАН, 200G. С. 40; Public-Private Partnerships: Financing a Common Wealth. Wash., 1985. P. G7. Варнавский В. Г Указ. соч. С. 34-37; В. Г. Варнавский. «Государственно-частное партнерство». В 2-х томах. М., ИМЭМО РАН, 2009; В. Кабашкин, В.Сидоров, А.Левченко. «Развитие государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации». М., 2003; Сосна С. Л. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. N 2; Государство и бизнес: институциональные аспекты. С. 66; Обзор форм, моделей и конкретных механизмов государственно-частного партнерства сделан на основе следующих источников: Варнавский В. Г. Указ. соч.; Государство и бизнес: институциональные аспекты; Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. N 2. С. 13; Сосна С. А. Концессионное соглашение - новый вид договора в российском праве // Журнал российского права - www.concession.ru; В законодательстве некоторых зарубежных стран перечисляются конкретные сферы и виды деятельности, отрасли экономики, нормальное функционирование и развитие которых составляет публичный интерес. Практически всегда в его сферу входят такие важнейшие социальные услуги, как коммунальное обслуживание населения, общественно необходимые работы, строительство и содержание объектов экономической и социальной инфраструктуры; Ведомости. 2008. 8, 21 и 23 мая; РБК daily. 2007. 20 дек.; Варнавский В. Г. Концептуальные экономические и правовые основы концессионной деятельности (www.irex.ru/press/pub/polemika).