Государственный кредит

Правовые основы государственного кредита

Для обеспечения бесперебойного финансирования многообразных потребностей государство формирует дополнительные финансовые ресурсы путем мобилизации временно свободных денежных средств населения и хозяйственных структур, главным способом получения которых является государственный кредит. Мобилизуемые при этом средства поступают в распоряжение органов государственной власти и, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы, направляются, как правило, на покрытие бюджетного дефицита. Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают в основном средства бюджета.

Государственный кредит — совокупность экономических отношений между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, иностранными государствами, международными финансовыми организациями — с другой, при которых государство выступает преимущественно в качестве заемщика, а также кредитора и гаранта. Причем преобладающей является деятельность государства как заемщика средств. Объемы операций в качестве кредитора, т. е. когда государство предоставляет ссуды юридическим и физическим лицам, значительно ниже. В тех случаях, когда государство берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение других обязательств, взятых физическими и юридическими лицами, оно является гарантом.Кредитные отношения, при которых государство выступает в качестве заемщика и кредитора, сразу влияют на величину централизованных денежных фондов; гарантирование погашения обязательств необязательно приводит к их изменению. Если должник своевременно и в полном объеме рассчитывается по своим обязательствам, то гарант не несет каких-либо дополнительных затрат. На практике достаточно надежные заемщики не нуждаются в государственных гарантиях, так как они в состоянии привлечь средства на кредитном рынке самостоятельно. Государственные гарантии обычно распространяются на недостаточно надежных заемщиков и соответственно влекут за собой рост расходов из централизованных денежных фондов.

Объективная необходимость использования государственного кредита на удовлетворение потребностей общества обусловлена постоянным противоречием между величиной этих потребностей и возможностями государства по их удовлетворению за счет доходов бюджета. Регулирование экономики, социальная политика государства, выполнение им своих функций по обороне страны и управлению, а также международная деятельность требуют постоянного увеличения бюджетных расходов. Между тем доходы государственного бюджета всегда ограничены уровнем налогообложения, установленным действующим законодательством. Поэтому при наличии свободных денежных ресурсов у населения и организаций органы власти прибегают к помощи государственного кредита.

Возможность мобилизации денежных средств вытекает из особенностей формирования и времени использования доходов, получаемых физическими и юридическими лицами. У населения постоянно образуются временно свободные денежные средства в связи с неравномерным получением различных доходов, особенно в сезонных отраслях производства, выплатой премий, отпускных и т. п. Люди могут и сознательно ограничивать текущие потребности из-за необходимости накопить денежные средства для покупки товаров длительного пользования. Аналогичные тенденции имеют место и в движении денежных средств организаций в связи с длительностью производственного цикла, сезонностью производства и т. п.

Как экономическая категория государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений — финансов и кредита и отражает их особенности. В качестве звена финансовой системы он обслуживает формирование и использование централизованных денежных фондов государства, т. е. бюджета и внебюджетных фондов.

Государственный кредит отличается от других видов кредита. Так, если при предоставлении банковского кредита в качестве обеспечения обычно выступают конкретные ценности — товары на складе, незавершенное производство, то при заимствовании средств государством обеспечением кредита служит все имущество, находящееся в его собственности, имущество данной территориальной единицы или какойлибо ее доход. Еще одной отличительной чертой банковского кредита является производительное использование его как капитала, создающего условия для погашения и выплаты по нему процентов за счет увеличения производимой стоимости прибавочного продукта. Источником же погашения государственного кредита, как отмечалось, выступают в основном средства бюджета.

Как и любой другой заемщик, государство привлекает средства на заранее определенный срок: до 1 года, от 1 года до 5 лет, от 5 лет до 30 лет. Так, БК РФ предусматривает, что любые долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определены конкретными условиями займа, но не могут превышать 30 лет.

Как финансовая категория государственный кредит выполняет три функции финансов: распределительную, регулирующую и контрольную.

Через распределительную функцию государственного кредита осуществляются формирование централизованных денежных фондов государства и их использование на принципах срочности, платности и возвратности. Выступая в качестве заемщика, государство обеспечивает дополнительные средства для финансирования своих расходов — это одна сторона государственных кредитных отношений. Другая их сторона — финансовые связи, обусловленные возвратностью и платностью дополнительно мобилизованных средств.

При этом выплата доходов кредиторам обеспечивается за счет бюджетных поступлений, а круг налогоплательщиков не совпадает с кругом держателей государственных ценных бумаг, как и размер вносимых в бюджет налогов каждым владельцем ценных бумаг — с величиной получаемых им доходов от государственно-кредитных операций. Это означает, что и вторая сторона госкредитных отношений имеет перераспределительный характер.

Финансирование расходов капитального характера за счет заимствованных средств в определенных пределах имеет положительное значение. Растяжение источников финансирования во времени путем выпуска займов на соответствующий срок позволяет переложить платежи по основному кредиту и процентов по нему на все последующие поколения, которые будут пользоваться услугами объектов, построенных нынешним поколением.

Таким образом, положительное воздействие распределительной функции государственного кредита заключается в том, что с ее помощью налоговое бремя более равномерно распределяется во времени. Налоги, которые взимаются в период финансирования расходов за счет государственного займа, не увеличиваются (что пришлось бы сделать в противном случае). Зато потом, когда кредиты погашаются, налоги взимаются не только для их уплаты, но и для погашения процентов по задолженности.

Налоги являются основным, но не единственным источником финансирования расходов, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга. Источники финансирования этих расходов зависят от направления использования средств. В случае производительного вложения мобилизованных капиталов построенный объект после вступления в действие начинает приносить прибыль, за счет которой и погашается заем. Никакого увеличения налоговых поступлений в этом случае не происходит.

При непроизводительном использовании мобилизованных в результате государственных займов капиталов, например финансировании за их счет военных или социальных расходов, единственным источником их погашения становятся налоги либо новые займы. Размещение новых государственных займов для погашения задолженности по уже выпущенным называется рефинансированием государственного долга.

Увеличение налоговых поступлений, вызванное заимствованиями государства, зависит от их срока и процентов по кредиту, уплачиваемых заемщику. Чем выше доходность государственного займа для инвестора, тем большую часть налогов вынуждено направлять государство на их погашение.

Чем больше величина долга, тем выше доля средств, направляемых на его обслуживание, при прочих равных условиях.

Вступая в кредитные отношения, государство вольно или невольно воздействует на состояние денежного обращения, уровень процентных ставок на рынке денег и капиталов, на производство и занятость. Сознательно используя государственный кредит как инструмент регулирования экономики, государство может проводить ту или иную финансовую политику.

Государство регулирует денежное обращение, размещая займы среди различных групп инвесторов. Мобилизуя средства физических лиц, оно снижает платежеспособный спрос.

Если за счет кредита профинансировать производственные затраты, например инвестиции, произойдет абсолютное сокращение наличной денежной массы в обращении. В случае финансирования затрат на оплату труда, например преподавателей и врачей, количество наличной денежной массы в обращении останется без изменений, хотя возможно изменение структуры платежеспособного спроса.

Операции по купле-продаже государственных ценных бумаг или выдача кредитов под их залог, проводимые Центральным банком РФ, являются важным инструментом регулирования ликвидности коммерческих банков в стране. Кредиты под залог высоколиквидных государственных ценных бумаг стали предоставляться Банком России с апреля 1996 г.

Выступая на внутреннем финансовом рынке в качестве заемщика, государство увеличивает спрос на заемные средства и тем самым способствует росту цены кредита. Чем выше спрос государства, тем выше при прочих равных условиях уровень ссудного процента, тем более дорогим становится кредит для предпринимателей. Дороговизна заемных средств вынуждает бизнесменов сокращать инвестиции в сферу производства, в то же время она стимулирует накопления в виде приобретения государственных ценных бумаг. Если в стране достаточно свободных капиталов, негативное воздействие на производство несущественно. Беспредельная же активность государства (как это имело место в нашей стране до кризиса августа 1998 г.) на финансовом рынке отвлекает значительную долю денежных накоплений от производительного использования, существенно замедляет темпы экономического развития, приводит к росту государственного долга.

Положительное воздействие на производство и занятость государство оказывает, предъявляя спрос на товары отечественного производства за счет заимствованных за рубежом средств, выступая в качестве кредитора и гаранта. В частности, это может выражаться в поддержке малого бизнеса, экспорта или производства в отдельных районах, испытывающих спад, путем гарантирования государством кредитов, предоставляемых банками согласно соответствующим программам, путем погашения задолженности банкам по кредитам, предоставленным мелким предпринимателям, в случае их банкротства, при помощи страхования риска по низким ставкам экспортерам национальных товаров и др.

С середины 1990-х гг. усилилась активность Российской Федерации как кредитора на внутреннем рынке. Ссуды предоставлялись юридическим лицам на проведение структурной перестройки производства, для расчетов по целевым кредитам, в частности на закупку оборудования, на разработку, внедрение и приобретение новейших технологий и материалов, в том числе и за рубежом. Деятельность Российской Федерации как кредитора на международной арене в основном ограничивается государствами Содружества независимых государств (СНГ).

В свою очередь, деятельность Российской Федерации в качестве гаранта более обширна. Традиционно государство осуществляет финансовую поддержку экспорта товаров и услуг, производимых отечественными товаропроизводителями. В 2009–2010 гг. в связи с мировым финансовым кризисом Минфин России предоставлял государственные гарантии по кредитам, полученным российскими организациями, отобранными в особом порядке, на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения.

Контрольная функция государственного кредита органически связана с контрольной функцией финансов с учетом специфических особенностей этой категории.

Формы государственного кредита и классификация государственных займов

Государственный кредит подразделяется на внутренний и внешний (международный). Поскольку основная доля государственных расходов осуществляется в национальной валюте, преимущественное развитие получает внутренний государственный кредит. В то же время международное разделение труда, обмен технологиями и научно-техническими достижениями, необходимость оказания финансовой помощи иностранным государствам обусловливают развитие международного государственного кредита, т. е. осуществление государственно-кредитных отношений в иностранной валюте.

Внутренний государственный кредит может выступать в следующих формах: государственные займы, обращение части вкладов населения в государственные займы, казначейские ссуды (бюджетные кредиты), гарантированные займы, заимствование средств общегосударственного ссудного фонда.

Государственные займы как форма государственного кредита характеризуются тем, что временно свободные денежные средства населения и организаций привлекаются на финансирование общественных потребностей путем выпуска и реализации облигаций, казначейских обязательств и других видов государственных ценных бумаг.

Облигация — наиболее распространенный вид ценных бумаг. Она представляет собой государственное долговое обязательство и дает право ее владельцу по истечении определенного срока получить обратно сумму долга и процент. Нарицательная стоимость (номинальная цена) облигации, устанавливаемая государством, выражает денежную сумму, предоставляемую держателем облигации государству во временное пользование, которая выплачивается владельцу облигации в момент погашения и на которую начисляются проценты.

Однако реальная доходность облигаций для их держателей может быть выше или ниже установленного номинального процента, поскольку облигации продаются по курсовой цене, отклоняющейся от нарицательной стоимости. Отклонение называется курсовой разницей и зависит от ряда факторов (величины номинального процента по облигации, насыщенности рынка ценными бумагами, доверия населения правительству и др.). В настоящее время облигации федерального займа и государственные сберегательные облигации составляют основу государственного долга.

Казначейские обязательства, в отличие от облигаций, подлежат реализации только среди российских физических и юридических лиц. Средства от их реализации государство направляет исключительно на пополнение бюджета. Выпускались в России в 1994–1995 гг.

В тесной связи с государственными займами находится вторая форма государственного кредита, функционирование которой опосредствуется системой сберегательных учреждений, — обращение части вкладов населения в государственные займы. Такое обращение осуществляется через покупку особых ценных бумаг (в частности, казначейских сберегательных сертификатов) или рыночных ценных бумаг (облигаций, казначейских обязательств), а также путем оформления безоблигационных займов (подписание соглашений (договоров) или выдача особых свидетельств).

Казначейские ссуды (бюджетные кредиты) как форма государственного кредита выражают отношение оказания финансовой помощи организациям органами государственной власти и управления за счет бюджетных средств на условиях срочности, платности и возвратности. Казначейские ссуды, в отличие от банковских кредитов, выдаются на льготных условиях по срокам и норме процента. Их можно получить в случае финансовых затруднений хозяйственных организаций ввиду их особого положения на рынке или ухудшения экономической ситуации в стране. Они не имеют коммерческой цели, являются средством поддержки жизненно важных для народного хозяйства экономических структур. Сейчас не применяются в России. Из федерального бюджета Российской Федерации бюджетные кредиты могут предоставляться региональным бюджетам на покрытие временных кассовых разрывов, частичное покрытие дефицита, осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий.

В тех случаях, когда правительство гарантирует безусловное погашение займа, выпущенного местными органами власти и управления или отдельными хозяйственными организациями, а также выплату процентов по нему, речь идет об условном государственном кредите — гарантированных займах, по которым правительство реально несет финансовую ответственность только в случае неплатежеспособности плательщика.

Заимствование средств общегосударственного ссудного фонда как форма государственного кредита характеризуется тем, что государственные кредитные учреждения непосредственно передают часть кредитных ресурсов на покрытие расходов правительства. Эта форма кредита была распространена в советский период и в определенной мере (до 1995 г.) в период реформ.

Внешний (международный) государственный кредит представляет собой совокупность отношений, в которых государство выступает на мировом финансовом рынке в роли заемщика, кредитора или гаранта. Эти отношения принимают форму государственных внешних займов, которые предоставляются на условиях возвратности, срочности, платности, как и внутренние займы. Сумма полученных внешних займов с начисленными процентами включается в государственный долг страны.

Предоставление внешних займов осуществляется за счет бюджетных средств или специальных правительственных фондов.

Основной целью государственных внешних займов является содействие укреплению экономического потенциала, преодоление финансовых трудностей страны-получателя, оказание продовольственной помощи.

Государственные внешние займы предоставляются в денежной или товарной форме, выпускаются в валюте страны-кредитора, страны-заемщика или третьей страны. Погашение займов осуществляется по соглашению сторон товарными поставками или валютой.

Основными международными финансовыми организациями, осуществляющими кредитование, являются Международный валютный фонд (МВФ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР).

Большую часть государственного внешнего долга составляют еврооблигационные займы.

Деятельность Российской Федерации как кредитора и гаранта на международной арене крайне ограничена в связи с неблагоприятным финансово-экономическим положением страны. Тем не менее Россия является держателем государственных облигаций иностранных государств, в них вкладывается часть средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

Государственные займы можно классифицировать по ряду признаков:

1. По субъектам заемных отношений — займы, размещаемые центральными и территориальными органами власти.
2. По месту размещения — внутренние и внешние.
3. По обращению на рынке — рыночные и нерыночные.

Рыночные займы свободно продаются и покупаются. При финансировании бюджетного дефицита являются основными. Нерыночные займы не могут свободно менять своих владельцев и не подлежат обращению на рынке ценных бумаг.

Они обычно выпускаются государством, чтобы привлечь определенных инвесторов, специфическим интересам которых и отвечают. Нерыночные государственные облигации выпущены в нашей стране для привлечения средств пенсионных или инвестиционных фондов, страховых организаций, государственных корпораций. Их выпуск определен постановлениями Правительства РФ от 21 марта 1996 г. № 316 “О генеральных условиях эмиссии и обращения облигаций государственных нерыночных займов”, от 6 ноября 2001 г. № 771 “Вопросы эмиссии и обращения государственных сберегательных облигаций”.

4. В зависимости от срока привлечения средств — краткосрочные (со сроком погашения до 1 года), среднесрочные (от

1 года до 5 лет), долгосрочные (5 лет и более). Краткосрочные займы используются для финансирования временных разрывов в поступлении доходов и осуществлении расходов. Обычно в этих целях выпускаются векселя.

5. По обеспеченности долговых обязательств — закладные и беззакладные. Закладные облигации обеспечиваются конкретным залогом, например определенным имуществом. Наиболее часто их выпускают местные органы власти. Обеспечением беззакладных облигаций служит все имущество государства или данного муниципалитета. Центральные органы управления обычно выпускают беззакладные облигации. Их надежность исключительно высока, и поэтому инвесторы не нуждаются ни в каких дополнительных гарантиях.

6. По характеру выплачиваемого дохода государственные займы подразделяются на выигрышные, процентные, с нулевым купоном. Выплата дохода по выигрышным облигациям осуществляется на основе тиражей выигрышей. Эти облигации не пользуются большим спросом. Инвесторы стремятся получать стабильный доход, а не полагаются на волю случая. Поэтому основной вид — процентные облигации, доход по которым выплачивается один, два или четыре раза в год на основе купонов. Большинство инвесторов отдают предпочтение таким долговым обязательствам.

Краткосрочные заемные инструменты государства не имеют купонов. Они продаются со скидкой с номинала, а выкупаются по номиналу. Не имеют также купонов и некоторые долгосрочные долговые обязательства. Весь доход по ним выплачивается вместе с суммой основного долга. Как и краткосрочные, они продаются со скидкой с номинала, а выкупаются по номиналу. Такие облигации получили название облигаций с нулевым купоном.

7. По методу определения дохода долговые обязательства государства бывают с твердыми или плавающими ставками.

В одних случаях фиксированная ставка по ценным бумагам является причиной роста расходов государства на выплату процентов, в других же она может отпугнуть инвесторов, ожидающих повышения процента.

Для покрытия бюджетного дефицита приходится размещать займы при относительно завышенном уровне процентной ставки. Установив аналогичный процент по своим долговым обязательствам на весь срок займа, который может составить 20–30 лет, государство отнесет дополнительные расходы на налогоплательщиков. Избежать подобной ситуации позволят два варианта:

• покрытие потребности в денежных средствах за счет краткосрочного или среднесрочного займа и выпуска (когда процентная ставка упадет) долгосрочного. Однако в этом случае заемщик несет дополнительные расходы, связанные с выпуском, размещением и погашением еще одного займа. Не исключена вероятность, что в ожидании повышения процентной ставки инвесторы не проявят интереса ко второму займу;
• систематический пересмотр процента, выплачиваемого по ценным бумагам. В качестве базы обычно используется ставка по межбанковским кредитам в стране. Такие займы имеют большой недостаток — должник не в состоянии спланировать свои расходы. Но этот вариант решает все названные проблемы.

8. В зависимости от обязанности заемщика твердо соблюдать сроки погашения займа, установленные при его выпуске, заемные инструменты подразделяются на обязательства с правом досрочного погашения и без права досрочного погашения.

Вопрос о досрочном погашении долговых обязательств становится актуальным только тогда, когда на финансовом рынке происходят существенные изменения. Например, заемщик выпустил облигации с ежегодным фиксированным доходом в 12%, а через год ставка упала и составила 6%. В этом случае он несет существенные потери, тогда как инвестор получает значительный выигрыш. Если облигации были выпущены с правом досрочного погашения, инвестор может уменьшить свои потери, выпустив и разместив новый заем и погасив старый.

Различают два варианта погашения задолженности: единовременно и частями. Если заем гасится частями, в зависимости от распределения суммы долга по срокам погашения выделяются три варианта:

• заем погашается равными частями в течение определенного срока, например четырех лет. Так, если сумма займа составила 100 млн руб., ежегодно будет выплачиваться 25 млн руб.;
• возрастающими долями. Например, в первый год гасится 10 млн руб., во второй — 20, в третий — 30, в четвертый — 40 млн руб. Такая система удобна при наращивании доходов заемщика. Например, в связи с подъемом деловой активности предполагается рост налоговых поступлений или объект, на строительство которого привлекались заемные средства, постепенно набирает мощность и начинает приносить все большую прибыль;
• снижающимися долями. Например, в первый год погашается долг на 40 млн руб., во второй — на 30 млн руб. и т. д.

Данная система предпочтительна, когда ожидается падение доходов заемщика или увеличение его расходов.

9. По методам размещения займы подразделяются на добровольные, размещаемые по подписке, и принудительные. Каждому методу соответствует свой способ реализации.

В основном облигации размещаются на добровольной основе, свободно продаются и покупаются банковскими учреждениями.

10. Государственные займы могут быть облигационными и безоблигационными. Облигационные займы сопровождаются эмиссией ценных бумаг государства. Безоблигационные оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записей в долговых книгах и выдачей особых свидетельств. В настоящее время безоблигационные займы используются на межправительственном уровне.

Государственный внутренний и внешний долг Российской Федерации

Функционирование государственного кредита ведет к образованию государственного долга. Капитальный государственный долг представляет всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам; текущий государственный долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

Государство, широко используя свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов, постепенно накапливает как внутреннюю задолженность, так и задолженность иностранным кредиторам, что ведет к росту как внутреннего, так и внешнего государственного долга.

Активность государства в качестве заемщика служит индикатором состояния его финансов. Чем больше объем заимствований, тем хуже обстоит дело с государственным бюджетом. Чем выше доля государственного долга в ВВП, тем глубже финансовый кризис.

В соответствии с БК РФ под государственным или муниципальным долгом понимаются обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием.

Следует различать не только государственный внутренний и внешний долг, но и общегосударственный внешний долг, который включает задолженность государственного сектора (органов государственного управления, Центрального банка РФ, банков и небанковских корпораций, в которых органы государственного управления и Центральный банк РФ владеют половиной или более акций или контролируют их иным способом) и частного сектора (прочих организаций).

Государственный долг России полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Долговые обязательства Российской Федерации могут выступать в форме кредитов, полученных Правительством РФ, государственных займов или других долговых обязательств, им гарантированных.

Государственный внутренний долг состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникшей. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если они не были гарантированы Правительством РФ. Форма их долговых обязательств и условия выпуска определяются самостоятельно на местах.

Как отмечалось, в зависимости от места размещения займы делятся на две группы: внутренние и внешние, отличающиеся видами заемных инструментов, условиями размещения, составом кредиторов, валютой займа.

Кредиторами по внутренним займам выступают юридические и физические лица, являющиеся резидентами данного государства. Займы обычно предоставляются в национальной валюте. Для привлечения средств выпускаются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондовом рынке. Для дополнительного поощрения инвесторов используются различные налоговые льготы.

Внешние займы размещаются на иностранных фондовых рынках в национальной валюте или валюте других государств.

При их размещении учитываются специфические интересы инвесторов страны размещения.

Долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определены конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет. Изменение условий выпущенного в стране государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, а также срока обращения не допускается.

В 1990-е гг. заемная деятельность Правительства РФ на рынке ценных бумаг стремительно активизировалась, что объясняется отказом от использования кредитов Банка России для покрытия бюджетного дефицита. При этом для привлечения средств выпускались высокодоходные ценные бумаги. В результате в предкризисный период 1998 г. возникла парадоксальная ситуация: самые надежные государственные бумаги являлись одновременно и самыми доходными, а следовательно, и самыми популярными. Как следствие — основная масса средств инвесторов, вовлеченных в операции с ценными бумагами, направлялась не в производство, а на финансирование федеральных расходов и обслуживание внутреннего государственного долга. Тем самым государственный кредит стал оказывать негативное воздействие на экономическое развитие страны. В общих расходах федерального бюджета еще даже в 2004 г. расходы, связанные с обслуживанием государственного долга (с учетом направления части профицита бюджета), занимали более 13%.

В 2005–2009 гг. относительные расходы на обслуживание государственного долга существенно сократились в основном из-за уменьшения внешнего долга, который погашался за счет доходов от экспорта нефти. До 2012 г. размер внешнего госдолга практически не менялся, а потом опять начал расти.

В настоящее время для покрытия дефицита государственного бюджета денежные средства привлекаются в основном на внутреннем рынке.

Однако при сокращении долга органов государственного управления с 2006 г. резко увеличились заимствования на внешнем рынке частным сектором и компаниями с государственным участием. По данным ЦБ России, по методологии которого внешним долгом считаются все обязательства перед нерезидентами РФ, в 2006 г. заимствования компаний увеличились почти на 1/3, а задолженность банков без обязательств перед прямыми инвесторами — вдвое. Внешний долг государственного и частного секторов в начале 2006 г. составлял соответственно 150,7 млрд (органов государственного управления — 71,1 млрд) и 106,4 млрд долл.; в начале 2010 г. — 181,3 млрд (органов государственного управления — 31,3 млрд) и 285,9 млрд долл.; в начале 2014 г. — 377,5 млрд (органов государственного управления — 61,7 млрд) и 353,7 млрд долл.

Подобные положения вряд ли можно считать экономически обоснованными. Сложившаяся финансово-экономическая ситуация в стране требует принятия решительных мер по ограничению темпов увеличения общегосударственного долга.

Обычно это достигается за счет роста налоговых поступлений и сокращения бюджетных расходов, а самое главное — за счет повышения объемов и темпов развития реального сектора экономики.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период утверждаются предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, программы внутренних и внешних заимствований Российской Федерации с разбивкой по формам обеспечения обязательств. В российской бюджетной практике деление государственного долга на внутренний и внешний проводится по валютному критерию. В соответствии с БК РФ под внутренним долгом понимаются обязательства, возникшие в рублях, а под внешним долгом — обязательства в иностранной валюте.

В федеральном бюджете на 2015 г. и плановый период 2016–2017 гг. верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2016 г. был предусмотрен в сумме 7218,5 млрд руб., на 1 января 2017 г. — 7733,1 млрд руб., на 1 января 2018 г. — 8514,3 млрд руб.; соответственно верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации — 64 млрд долл. (или 49,2 млрд евро), 71,5 млрд долл. (или 55,0 млрд евро) и 77,0 млрд долл. (или 59,2 млрд евро).

На состояние государственного долга существенно влияет совершенствование управления государственным кредитом — порядка и условий получения новых займов, размеров погашений и выплачиваемых по ним процентов.

Управление государственным кредитом

Управление государственным кредитом может рассматриваться в узком и широком смысле. Под управлением государственным кредитом в широком смысле понимается формирование одного из направлений финансовой политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика, кредитора и гаранта. Органы власти определяют общий объем бюджетного дефицита и, следовательно, объем займов, необходимых для его финансирования, основные направления и цели воздействия на денежное обращение, кредит, производство, занятость и целесообразность осуществления общегосударственных программ по поддержке малого бизнеса отдельных районов страны.

Под управлением государственным кредитом в узком смысле понимается совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску и размещению долговых обязательств государства, регулированием рынка государственных ценных бумаг, обслуживанием и погашением государственного долга, предоставлением ссуд и гарантий.

В процессе управления государственным кредитом решаются следующие задачи:

• минимизация стоимости долга для заемщика;
• недопущение переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их курса;
• эффективное использование мобилизованных средств и контроль за целевым использованием выделенных кредитов;
• обеспечение своевременного возврата кредитов;
• максимальное решение задач, определенных финансовой политикой.

Специфика категории государственного кредита определяет и особенности оперативного управления им, которое обычно возлагается совместно на Министерство финансов РФ и Банк России.

Главной задачей государства в управлении государственным кредитом является повышение его эффективности. Сопоставление сумм ежегодных поступлений по системе государственного кредита дает некоторое представление о результативности заемных операций, но наиболее существенное представление об эффективности (Э) государственных кредитных операций дает отношение суммы превышения поступлений (П) над расходами (Р) по системе государственного кредита к сумме расходов, выраженное в процентах:

При этом, конечно, следует учитывать положительное воздействие государственного кредита на состояние бюджета и денежного обращения государства, укрепление доверия населения к финансовой деятельности государственных структур и в итоге на благоприятные тенденции в экономическом развитии общества.

Основную долю расходов по системе государственного кредита составляет выплата выигрышей, годовых процентов, сумм по погашению займа. К расходам также относятся расходы по изготовлению, пересылке и реализации ценных бумаг государства, проведению тиражей выигрышей и тиражей погашения и др.

Займы погашаются путем проведения тиражей выигрышей (когда вместе с суммой выигрыша выплачивается и нарицательная стоимость облигаций), а также тиражей погашения по выигрышным и процентным займам или посредством выкупа государственных ценных бумаг у кредиторов.

Выплата доходов по займу производится путем проведения тиражей выигрышей, ежегодной оплаты купонов банками или перевода суммы дохода в безналичном порядке на счета организаций.

По внешнему долгу определяется коэффициент его обслуживания. Он представляет отношение годовой суммы платежей по накопленному внешнему долгу в соответствии с графиком (ПлД) к годовому объему экспорта товаров и услуг (ЭТУ), выраженное в процентах: . Безопасным уровнем обслуживания государственного долга принято считать 15–20%.

В нашей стране коэффициент обслуживания внешней задолженности превышает допустимые пределы, составляя в 2014 г. 32%, по данным ЦБ РФ.

На достижение эффективности государственного кредита направлены такие меры, как конверсия, консолидация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения и аннулирование займов.

Под конверсией обычно понимается изменение доходности займов. Чаще всего государство снижает размер выплачиваемых процентов по займам в целях снижения расходов по управлению государственным долгом. Под консолидацией государственного долга понимается увеличение срока действия уже выпущенных займов путем изменения условий займов, связанных с их сроками. Возможна и обратная операция — уменьшение срока действия государственных займов. Так, в 1990 г. срок функционирования казначейских обязательств был сокращен с 15 до 8 лет. Возможно и совмещение консолидации с конверсией.

Обычно вместе с консолидацией проводится унификация государственных займов. Под унификацией займов понимается объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа.

В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т. е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации. Такой обмен был проведен, например, в послевоенный период в целях изъятия из оборота облигаций займов военного времени.

Отсрочка погашения займа происходит в периоды, когда правительство выпустило слишком много займов и условия их эмиссии были недостаточно эффективны для государства. Отсрочка погашения займов отличается от консолидации тем, что при отсрочке не только отодвигаются сроки погашения, но и прекращается выплата доходов.

В условиях значительного роста государственной задолженности и нарастающих бюджетных трудностей правительство может прибегнуть к реструктуризации государственного долга. Под реструктуризацией понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств с заменой их другими долговыми обязательствами, с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. Реструктуризация активно применяется при выплате процентов и погашении внешнего государственного долга. При этом непременным условием предоставления новых займов является высокая репутация страны-должника на международном финансовом рынке, ее экономическая и политическая стабильность.

Конверсия, консолидация, унификация государственных займов и обмен облигаций обычно осуществляются только в отношении внутренних займов. Отсрочки погашения обязательств применяются по отношению как к внутренней, так и к внешней задолженности. Отсрочка погашения внешних займов проводится, как правило, по согласованию с кредиторами.

Большое значение в сфере управления государственным долгом имеет определение условий выпуска новых займов. При этом важными обстоятельствами являются уровень доходности ценных бумаг для кредиторов, срок действия займов, способ выплаты доходов. При эмиссии займов учитывается также не только достижение максимальной финансовой эффективности займов, но и реальная конъюнктура на финансовом рынке. Успех новых займов зависит от правильной оценки состояния экономики, денежного обращения, уровня доходности и сроков действующих займов, предоставляемых льгот и многих других факторов.

Изготовление, хранение и рассылка облигаций государственных займов производятся соответствующими подразделениями Министерства финансов РФ, а реализация ценных бумаг — банковской системой или на фондовой бирже. Внешние облигационные займы на иностранных денежных рынках размещаются от имени государства-заемщика, как правило, банковскими консорциумами. За эту услугу они взимают комиссионное вознаграждение. Межправительственные займы обычно являются безоблигационными, и все их условия (уровень процента, валюта предоставления и погашения займа и др.) фиксируются в специальных соглашениях.

Целью в области управления внешним долгом является стремление сокращать долг, улучшать его структуру, снижать стоимость его обслуживания. Необходимо предельно осторожно подходить к приобретению новых долговых обязательств.