Финансы и кредит (Трошин А.Н., 2009)

Бюджетная система. Бюджетный процесс

Состав и принципы бюджетной системы

Бюджетная система Российской Федерации основана на экономических отношениях и государственном устройстве страны. Бюджетное устройство включает организацию и принципы построения бюджетной системы. В федеративном государстве Россия выделяют три уровня бюджетного управления, регулируемого нормами права. Первый уровень составляют федеральный бюджет и бюджеты государственных (федеральных) внебюджетных фондов. Бюджеты субъектов Российской Федерации и региональные внебюджетные фонды — это второй региональный уровень, а местные бюджеты относятся к третьему — муниципальному уровню (городов и сельских поселений).

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и объявляются федеральными законами. Бюджеты субъектов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются законами субъектов Российской Федерации. Бюджеты местных органов управления разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления. Местный бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Бюджетный процесс отражает деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю их исполнения, осуществлению бюджетного учета, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Он регламентирован законодательством, в первую очередь принятой Конституцией, Бюджетным кодексом.

Бюджетная система представляет собой совокупность системы бюджетов и внебюджетных фондов, правил бюджетных правоотношений и нормативно-правовой базы бюджетной деятельности.

Бюджетный процесс проходит несколько стадий. На первой стадии составляют проекты бюджетов, вторая посвящена рассмотрению и утверждению бюджетов, третья характеризует исполнение бюджетов, а четвертая посвящена составлению и утверждению отчета об исполнении. Участниками бюджетного процесса являются:

  1. Президент и правительство страны, высшие должностные лица субъектов Федерации, главы муниципальных образований, органы власти и представительные органы местного самоуправления, исполнительные органы государственной власти.
  2. Центральный банк Российской Федерации и органы государственного (муниципального) финансового контроля.
  3. Органы управления государственными внебюджетными фондами.
  4. Главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы и администраторы доходов и расходов бюджета.
  5. Главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета.
  6. Получатели бюджетных средств.

В Бюджетном кодексе утверждены бюджетные полномочия, к ним относятся:

Для субъектов Российской Федерации утверждены аналогичные полномочия, среди них можно выделить:

  1. Установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля их исполнения, утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.
  2. Составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
  3. Выделение порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов.
  4. Определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъекта, муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Федерации.
  5. Обоснование нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов.
  6. Подготовка положений по условиям и порядку предоставления трансфертов субъекту из местных бюджетов.
  7. Осуществление государственных заимствований и гарантий субъекта, предоставление бюджетных кредитов, управление долгом и активами субъекта Федерации.
  8. Детализация порядка применения бюджетной классификации в части, относящейся к бюджету субъектов и территориальных государственных внебюджетных фондов.

К бюджетным полномочиям субъектов Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга помимо вышеперечисленных бюджетных полномочий относятся:

  1. Определение источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований.
  2. Установление нормативов отчислений доходов в бюджеты внутригородских муниципальных образований от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов.
  3. Определение объемов и порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований, финансовой поддержки муниципальных образований.
  4. Разработка порядка ведения реестров расходных обязательств внутригородских муниципальных образований, вытекающих из их полномочий.

Бюджетные полномочия муниципальных образований состоят в установлении порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, рассмотрения и утверждения местного бюджета, исполнения расходных обязательств муниципального образования, осуществления контроля его исполнения и утверждения отчета об исполнении местного бюджета.

Основными задачами бюджетов всех уровней являются аккумуляция публичных (государственных) средств, их перераспределение по вертикали между выделенными уровнями и по горизонтали между органами управления одного уровня. Для их решения бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

Принцип единства бюджетной системы означает:

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за определенными органами по уровням власти.

Принцип самостоятельности бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и самостоятельно осуществлять управление бюджетным процессом Недопустимо устанавливать расходные обязательства, подлежащие исполнению за счет доходов других бюджетов бюджетной системы, за счет средств консолидированных бюджетов.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов, муниципальных образований означает применение закрепленных бюджетных полномочий каждого органа государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, включая исполнение расходных обязательств, порядок предоставления межбюджетных трансфертов.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов и поступлений, в том числе для финансирования дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны минимизировать размер дефицита бюджета.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что участники бюджетного процесса в рамках установленных бюджетных полномочий должны для достижения заданных результатов использовать наименьший объем средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов и поступлений из источников финансирования его дефицита. Расходы не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, за исключением субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов, а также средств целевых иностранных кредитов (заимствований).

Принцип прозрачности (открытости) означает обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, открытость для общества процедур рассмотрения и принятия решений по вопросам, вызывающим разногласия, обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года.

Секретные статьи выделяют только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Принцип подведомственности расходов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) средств.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов за пределами территории Российской Федерации.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств страны.

Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

Бюджет субъекта Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) также предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Рассмотрим основные понятия бюджетной политики, которые выделены в бюджетном кодексе.

Бюджетом называется форма образования и расходования фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства, субъектов Федерации и местного самоуправления.

В бюджетах субъектов Федерации предусматриваются раздельные средства, направляемые на исполнение их расходных обязательств, возникающих в связи с осуществлением полномочий по предметам ведения субъектов Федерации, и расходных обязательств субъектов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы для осуществления отдельных государственных полномочий.

Доходы бюджета — это поступающие в бюджет денежные средства, ^расходы бюджета — это денежные средства, выплачиваемые из бюджета. В доходы и расходы не входят средства, являющиеся источниками финансирования дефицита бюджета.

Дефицит бюджета — это превышение расходов бюджета над его доходами; профицит бюджета — это превышение доходов бюджета над его расходами.

Документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета), называется бюджетной росписью.

В доходах бюджетов выделяют бюджетные ассигнования. Это предельные объемы денежных средств, предусмотренных для исполнения бюджетных обязательств.

Выделяют внешний и внутренний долг. Внешний долг— это обязательства в иностранной валюте, возникающие в рамках целевых иностранных кредитов (заимствований). Внутренний долг — это обязательства, возникающие в национальной валюте, а также обязательства в иностранной валюте субъектов и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в рамках целевых иностранных кредитов (заимствований).

Следует различать основные виды обязательств — расходные, бюджетные, публичные, денежные и гарантии.

Расходные обязательства отражают обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований или бюджетных учреждений) предоставить средства из соответствующего бюджета физическому или юридическому лицу или иному публично-правовому образованию, субъекту международного права.

Бюджетные обязательства — это расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

Публичные обязательства — это расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его определения (расчета, индексации).

Денежные обязательства — это обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий.

Государственная или муниципальная гарантия — это вид долгового обязательства, в силу которого Российская Федерация или ее субъект или муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета. Это диктуется условиями обязательства, данного гарантом, отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

Составление и организацию исполнения бюджетов субъектов, муниципальных образований выполняют финансовые органы (Министерство финансов), органы исполнительной власти субъектов Федерации. Право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств имеет главный распорядитель бюджетных средств. Он может быть органом государственной власти, органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местной администрации, учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения, которое указано в ведомственной структуре расходов бюджета. Кроме главного выделяют в.распорядителей бюджетных средств. Это органы государственной власти, управления государственным внебюджетным фондом, местного самоуправления, местной администрации, бюджетные учреждения, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Бюджетное учреждение — это государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

В соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения устанавливает бюджетная смета.

Внутри бюджетной системы от бюджета одного уровня бюджету другого уровня предоставляются средства, называемые межбюджетными трансфертами. Межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования, получили название «дотации». Бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества, — это бюджетные инвестиции.

В Банке России Федеральному казначейству открывают Единый счет бюджета (или совокупность счетов в разрезе федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, других бюджетов). На данном счете производится учет средств каждого бюджета при осуществлении операций по кассовым поступлениям и выплатам из бюджета.

Прогнозируемая в определенный период текущего финансового года недостаточность на едином счете бюджета денежных средств, необходимых для осуществления кассовых выплат из бюджета, называется временным кассовым разрывом.

Бюджетная классификация Российской Федерации

Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов, источников финансирования дефицитов бюджетов и операций публично-правовых образований в бюджетной системе. Она применяется для составления и исполнения бюджетов, формирования бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов в бюджетной системе страны. До 2008 г. применяли восемь классификаций, в том числе классификацию доходов, три классификации расходов (экономическую, функциональную и ведомственную), две классификации источников финансирования дефицита государства.

Определение принципов, структуры кодов, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации осуществляются Министерством финансов. В новой бюджетной классификации выделены четыре вида:

  1. классификация доходов бюджетов;
  2. классификация расходов бюджетов;
  3. классификация источников финансирования дефицитов бюджетов;
  4. классификация операций публично-правовых образований (операций сектора государственного управления).

Базовые позиции двух первых уровней каждого вида бюджетной классификации устанавливает непосредственно Бюджетный кодекс. Они едины для всех бюджетов бюджетной системы. Министерство финансов Российской Федерации имеет право утверждать единые позиции классификации доходов и классификации операций сектора государственного управления на более низких уровнях, что гарантирует единство бюджетного учета и отчетности.

Классификация доходов бюджетов Федерации является группировкой доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы. Структура двадцатизначного кода классификации доходов бюджетов представлена в виде четырех составных частей:

  1. главный администратор;
  2. вид доходов (группа, подгруппа, статья, подстатья, элемент);
  3. подвид доходов;
  4. операции сектора государственного управления.

Главный администратор доходов — это органы государственной власти, государственных внебюджетных фондов, местного управления, Центральный банк и другие организации, определяющие перечень подотчетных администраторов доходов бюджета. Он обладает следующими бюджетными полномочиями:

Администраторами поступлений в бюджеты являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов, Банк России, а также бюджетные учреждения. Они осуществляют контроль правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты, принятие решений о возврате излишне уплаченных платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним. Администраторы осуществляют мониторинг, контроль, анализ и прогнозирование поступлений средств из соответствующего доходного источника.

Код доходов занимает 20 разрядов, в том числе код администратора состоит из трех знаков. Код вица доходов (4—13-й разряды кода) состоит из 10 знаков и включает: группу (4-й разряд кода); подгруппу (5—6-й разряды кода); статью (7—8-й разряды кода); подстатью (9— 11-й разряды кода) и элемент (12— 13-й разряды кода).

Классификация доходов бюджетов состоит всего из двух групп:

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов должны быть отражены в рамках группы «Налоговые и неналоговые доходы». Код вида доходов предусматривает следующие группы:

В группу «Доходы» включаются подгруппы, приведенные в табл. 2.1.

Таблица 2.1

 

Примеры подгрупп доходов
Код Подгруппы доходов
1 01 00000 00 Налоги на прибыль, доходы
1 02 00000 00 Налоги и взносы на социальные нужды
1 03 00000 00 Налоги на товары [работы, услуги], реализуемые на территории страны
1 04 00000 00 Налоги на товары, ввозимые на территорию страны
1 05 00000 00 Налоги на совокупный доход
1 06 00000 00 Налоги на имущество
1 07 00000 00 Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами
1 08 00000 00 Государственная пошлина, сборы
1 09 00000 00 Задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам
1 10 00000 00 Доходы от внешнеэкономической деятельности
1 11 00000 00 Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности
1 12 00000 00 Платежи при пользовании природными ресурсами
1 13 00000 00 Доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства
1 14 00000 00 Доходы от продажи материальных и нематериальных активов
1 15 00000 00 Административные платежи и сборы
1 16 00000 00 Штрафы, санкции, возмещение ущерба
1 17 00000 00 Прочие неналоговые доходы
1 18 00000 00 Доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет
1 19 00000 00 Возврат остатков субсидий и субвенций прошлых лет

В группу «Безвозмездные поступления» включаются следующие подгруппы:

Детализация подгрупп кода вица доходов осуществляется в разрезе статей и подстатей. Далее устанавливаются следующие коды элементов доходов:

  1. федеральный бюджет;
  2. бюджет субъекта РФ;
  3. бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
  4. бюджет городского округа;
  5. бюджет муниципального района;
  6. бюджет Пенсионного фонда РФ;
  7. бюджет Фонда социального страхования РФ;
  8. бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования;
  9. бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования;
  10. бюджет поселения.

Код подвида доходов (этот код в бюджетах на 2007 г. обозначал программу или подпрограмму) занимает 4 разряда — с 14-го по 17-й, а для классификации операций сектора государственного управления выделены 3 разряда — с 18-го по 20-й.

Коды подвидов доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственными внебюджетными фондами и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения, утверждают соответственно Министерство финансов Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации, финансовый орган муниципального образования.

Например, код 1000 означает сумму платежа (перерасчеты, недоимка и задолженность), а 2000 — пени и проценты, 3000 — суммы денежных взысканий (штрафов). При мобилизации вывозных таможенных пошлин на сырую нефть таможенные органы обязаны доводить до плательщиков полный код бюджетной классификации, например 1001 — сумма вывозной таможенной пошлины на сырую нефть от налогооблагаемого экспорта (перерасчеты, недоимка и задолженность по соответствующему платежу).

Экономическая классификация доходов предусматривает группировку операций по их экономическому содержанию, например:

С учетом изложенного поступления, зачисляемые в бюджеты бюджетной системы, будут иметь варианты, приведенные в табл. 2.2 и 2.3.

Классификация операций сектора государственного управления предусматривает группировку бюджетных операций по их экономическому содержанию и возможность ее применения в бюджетном учете. Возможны два подхода к отражению операций в учете — кассовый метод и метод начислений. Метод начислений позволяет сопоставить себестоимость услуг, оказываемых различными единицами сектора государственного управления, повысить прозрачность финансовой деятельности органов власти и бюджетных учреждений.

Таблица 2.2

 

Примеры кодов налоговых доходов
№ п/п Налог Код налога, зачисляемого в федеральный бюджет Код налога, зачисляемого в бюджет субъекта Федерации
1 На прибыль 0001 01 01011 01 0000110 0001 01 01012 02 0000110
2 Единый социальный налог 0001 02 01000 00 0000110  
3 В Фонд обязательного медицинского страхования 0001 02 01030 08 0000110 0001 02 01040 09 0000 110
4 Единый социальный налог, зачисляемый в Фонд социального страхования 0001 02 01020 07 0000110  

Таблица 2.3

 

Примеры кодов доходов
№ п/п Доходы Код
1 Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы 000 2 02 00000 00 0000 000
2 Дотации от других бюджетов бюджетной системы 000 2 02 01000 00 0000151
3 Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности 000 2 02 01001 00 0000151
4 Дотации бюджетам субъектов РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности 000 2 02 01001 02 0000151
5 Дотации федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию мероприятий федеральных целевых программ 000 2 02 01004 02 0000151
6 Субвенции от других бюджетов бюджетной системы РФ 000 2 02 02000 00 0000151
7 Субсидии бюджетам субъектов для развития общественной инфраструктуры регионального значения и поддержки фондов муниципального развития 000 2 02 04004 02 0000151

Классификация расходов бюджетов представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней. Она отражает направление бюджетных средств на выполнение единицами сектора государственного управления и местного самоуправления основных функций и решение социально-экономических задач. Классификация расходов состоит из трех составных частей:

  1. кода главного распорядителя бюджетных средств;
  2. кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов;
  3. кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов.

С 2008 г. перечни и коды целевых статей и видов расходов бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете либо сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета. При этом целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Таким образом, на этапе составления и рассмотрения проектов бюджетов появилась возможность адаптации бюджетной классификации к специфике и потребностям каждого уровня бюджета.

Бюджетный кодекс устанавливает четкие требования к формированию целевых статей и видов расходов бюджетов, которые должны отражать соответствующие расходные обязательства, публичные обязательства, долгосрочные целевые программы, объекты, обособленные функции органов власти и т.д., обеспечивая тем самым прозрачность и обоснованность бюджетных ассигнований.

Существенно расширяются возможности более детального отражения расходных обязательств, исполняемых главными распорядителями бюджетных средств, реализуемых ими долгосрочных или ведомственных целевых программ. К этому сектору относятся органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также государственные и муниципальные учреждения.

Код классификации расходов по-прежнему насчитывает 20 знаков и имеет следующую структуру: код главного распорядителя бюджетных средств — 3 знака; раздел — 2 знака; подраздел — 2 знака; код целевой статьи, включающий программный срез, — 7 знаков; код вида расходов — 3 знака; код классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов, — 3 знака.

Главным распорядителем бюджетных средств могут быть органы государственной власти, управления государственным внебюджетным фондом, органы местного самоуправления, местной администрации, а также наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения. Они имеют право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов.

Классификация расходов бюджетов содержит 11 разделов, отражающих направления финансовых ресурсов на выполнение основных функций государства. Разделы детализированы подразделами, конкретизирующими направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов. Новым Бюджетным кодексом установлены единые для всех бюджетов бюджетной системы разделы и подразделы. Так, раздел 0100 «Общегосударственные вопросы» отражает расходы на функционирование главы государства, высших должностных лиц субъектов, глав администрации муниципального образования, законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления, правительства, высших органов исполнительной власти субъектов, местных администраций, судебной системы, финансовых, налоговых и таможенных органов и органов надзора в этих сферах. По этому разделу отражают расходы на проведение выборов и референдумов, международное сотрудничество, международную экономическую и гуманитарную помощь, фундаментальные исследования, обслуживание государственного и муниципального долга, а также бюджетные ассигнования по резервным фондам, расходы на прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов и другие общегосударственные расходы.

По разделу 0200 «Национальная оборона» отражаются расходы, связанные с обеспечением национальной обороны, содержанием и обеспечением деятельности вооруженных сил, а также расходы на обеспечение коллективной безопасности и миротворческой деятельности, на прикладные научные исследования.

В разделе 0300 «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» отражаются расходы на содержание и обеспечение деятельности органов прокуратуры, юстиции, внутренних дел, безопасности, пограничной службы, а также внутренних войск, системы исполнения наказаний, расходы по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, гражданской обороны и др.

Раздел 0400 «Национальная экономика» отражает расходы на обеспечение деятельности отраслей экономики (на содержание и обеспечение деятельности министерств, служб и агентств, осуществляющих руководство и управление в сфере национальной экономики, в том числе промышленности и энергетики). По разделу отражают расходы на соблюдение законодательства о конкуренции на товарных рынках, рынке финансовых услуг, в сфере природопользования, технологического и атомного надзора. В разделе выделяют подразделы по направлениям экономики, в том числе «Топливо и энергетика», «Исследование и использование космического пространства», «Воспроизводство минерально-сырьевой базы», «Сельское хозяйство и рыболовство», «Водные ресурсы», «Лесное хозяйство», «Транспорт, связь и информатика», «Прикладные научные исследования в области национальной экономики».

Раздел 0500 «Жилищно-коммунальное хозяйство» включает новый подраздел 0503 «Благоустройство». Раздел 0600 «Охрана окружающей среды» включает новый подраздел 0601 «Экологический контроль». В разделе 0700 «Образование» выделяют подразделы 0705 «Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации» и 0706 «Высшее и послевузовское профессиональное образование».

Существуют также раздел 0800 «Культура, кинематография, средства массовой информации»; раздел 0900 «Здравоохранение, физическая культура и спорт»; раздел 1000 «Социальная политика»; раздел 1100 «Межбюджетные трансферты».

В разделе 1100 отражают дотации, субсидии, субвенции. Они имеют номер подраздела, например:

1101 «Дотации бюджетам субъектов и муниципальных образований». По этому подразделу отражаются расходы в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных районов (городских округов) и поселений, дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов бюджетной системы;

1102 «Субсидии бюджетам субъектов и муниципальных образований (межбюджетные субсидии)». По данному подразделу отражают расходы на межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Федерации в целях софинансирования расходных обязательств по полномочиям органов государственной власти субъектов; по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов местным бюджетам на выполнение полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения и межбюджетные трансферты в форме субсидий из местных бюджетов в другие бюджеты бюджетной системы. Данный подраздел отражает также расходы по предоставлению субсидий из федерального бюджета и инвестиций бюджетам субъектов на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов, а также расходы по предоставлению субсидий за счет средств бюджетов субъектов Федерации местным бюджетам на софинансирование мероприятий по обеспечению отдельных категорий граждан жилыми помещениями (при предоставлении социальных выплат);

1103 «Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». По данному подразделу отражаются трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов из федерального бюджета в целях финансового обеспечения их расходных обязательств. В этот подраздел входят межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам из бюджетов субъектов для финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении их государственных полномочий;

1104 «Иные межбюджетные трансферты». В этом подразделе выделяют трансферты, предоставляемые из бюджетов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости;

1105 «Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов».

Виды расходов детализируют по целевым статьям, целевым программам расходов бюджетов. Они утверждаются законами о федеральном бюджете, бюджетах государственных внебюджетных фондов (в составе ведомственной структуры расходов бюджетов либо в сводной бюджетной росписи).

Целевые статьи обеспечивают привязку бюджетных ассигнований к конкретным направлениям деятельности субъектов и участников бюджетного процесса в пределах подразделов классификации расходов бюджетов. Каждому публичному нормативному обязательству, долгосрочной целевой программе (подпрограмме), обособленной функции деятельности органов государственной власти (местного самоуправления) или проекту для осуществления бюджетных инвестиций присваиваются уникальные коды целевых статей и видов расходов соответствующего бюджета.

Порядок формирования перечня и кодов целевых статей и видов расходов бюджетов устанавливается Министерством финансов. Перечень и коды целевых статей и (или) видов расходов бюджетов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций или субсидий, определяются финансовым органом, осуществляющим организацию исполнения бюджета, из которого предоставляются субвенции и межбюджетные субсидии.

Отдельные виды расходов в силу своей универсальности могут быть использованы в бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах. В их состав включены следующие статьи:

Классификация источников финансирования дефицита бюджетов стала единой как для внутренних, так и для внешних источников финансирования дефицитов бюджетов. Она является группировкой источников финансирования дефицитов всех уровней бюджетной системы, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов. Код классификации источников состоит из 20 разрядов и включает:

  1. код главного администратора источников финансирования дефицитов бюджетов (1—3-й разряды);
  2. код группы, подгруппы, статьи и вида источника финансирования дефицитов бюджетов (4—17-й разряды);
  3. код классификации операций сектора государственного управления, относящихся к источникам финансирования дефицитов бюджетов (18—20-й разряды).

Главный администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета определен законом об этом бюджете. Это органы государственной власти, местного самоуправления, местной администрации, органы управления государственным внебюджетным фондом и иные организации, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета.

Администратором источников финансирования дефицита соответствующего бюджета являются органы государственной власти, местного самоуправления, местной администрации, органы управления государственным внебюджетным фондом и иные организации, имеющие право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета.

Группы и подгруппы источников финансирования дефицитов бюджетов являются едиными для всех бюджетов в бюджетной системе. В классификации источников финансирования дефицитов выделены две группы, в том числе:

Группа источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов детализирована в виде следующих подгрупп:

К иным источникам внутреннего финансирования дефицитов бюджетов относят:

Группа 000 0107 00 00 00 0000 000 включает бюджетные кредиты, предоставленные федеральным бюджетом внутри страны за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований). Данная подгруппа отражает разницу между средствами, полученными от возврата бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), предоставленных внутри страны, и суммой предоставленных внутри страны бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) и т.д.

Группа источников внешнего финансирования дефицитов бюджетов детализирована следующими подгруппами:

Данная подгруппа отражает:

Дальнейшая детализация подгрупп рассматриваемого кода производится посредством выделения статей источников финансирования дефицитов бюджетов. Перечень статей и видов утверждается законом о соответствующем бюджете.

Элемент источника финансирования дефицитов бюджетов отражает его принадлежность соответствующему бюджету бюджетной системы (12—13-й разряды кода). Выделяются следующие коды элементов статьи источника финансирования дефицитов бюджетов:

  1. федеральный бюджет;
  2. бюджет субъекта РФ;
  3. бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
  4. бюджет городского округа;
  5. бюджет муниципального района;
  6. бюджет Пенсионного фонда РФ;
  7. бюджет Фонда социального страхования РФ;
  8. бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования;
  9. бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования;
  10. бюджет поселения.

В рамках вида источников (14—17-й разряды 20-значного кода классификации источников финансирования дефицитов бюджетов) законодательными актами субъектов или решением муниципальных образований производится дальнейшая детализация источников финансирования дефицитов с учетом специфики исполнения бюджетов.

До недавнего времени в составе бюджетной классификации отсутствовала универсальная для доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов классификация операций по их экономическому содержанию, что не позволяло объединить бюджетную классификацию с планом счетов бюджетного учета.

В целях устранения этих принципиальных недостатков сложившейся системы бюджетного учета утверждена классификация операций сектора государственного управления. К данному сектору относятся органы государственной власти (в том числе органы местного самоуправления) и государственные (муниципальные) учреждения.

Классификация операций сектора государственного управления является группировкой операций, осуществляемых в секторе государственного управления, в зависимости от их экономического содержания. Данная классификация состоит из следующих групп:

По группе «Доходы» выделяют отдельные статьи, например ст. 130 «Доходы от оказания платных услуг», ст. 150 «Безвозмездные поступления от бюджетов», подстатья 152 «Поступления от наднациональных организаций и правительств иностранных государств», подстатья 153 «Поступления от международных финансовых организаций».

По группе «Расходы» также выделяют статьи и подстатьи, например ст. 210 «Оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда», ст. 213 «Начисления на выплаты по оплате труда», ст. 220 «Оплата работ, услуг», а в ней, соответственно, подстатьи 225 «Работы, услуги по содержанию имущества», 226 «Прочие работы, услуги», ст. 230 «Обслуживание государственного (муниципального) долга» и, соответственно, подстатьи 231 «Обслуживание внутреннего долга» и 232 «Обслуживание внешнего долга».

По группе «Увеличение обязательств» можно назвать ст. 710 «Увеличение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу», ст. 720 «Увеличение задолженности по внешнему государственному долгу», а по группе 800 «Уменьшение обязательств» — ст. 810 «Увеличение задолженности по внутреннему государственному (муниципальному) долгу», ст. 820 «Увеличение задолженности по внешнему государственному долгу».

Основные характеристики бюджетов государства и его субъектов

Федеральный бюджет определяет объемы доходов и расходов государства на предстоящий финансовый год и на плановый период. В 2007 г. впервые утверждены показатели на очередной финансовый год (2008) и на плановый период 2009—2010 гг. Основные характеристики федерального бюджета отражают следующие данные:

  1. прогнозируемый объем внутреннего валового продукта;
  2. уровень инфляции;
  3. прогнозируемый объем доходов;
  4. прогнозируемый объем расходов;
  5. нормативная величина Резервного фонда;
  6. верхний предел государственного внутреннего долга;
  7. верхний предел государственного внешнего долга.

Доходы и расходы федерального бюджета, стратегического звена бюджетной системы, являются важным индикатором развития экономики страны. При составлении бюджетов на текущий финансовый год решаются основные задачи экономической политики государства, которые вытекают из программы экономического развития страны и ее регионов. Среди важнейших задач можно выделить: обеспечение условий экономического роста; стабилизацию кредитной и денежной системы и курса рубля; снижение налоговой нагрузки, создание льготных условий для инвестирования, сокращение государственных заимствований на финансовых рынках; активизацию работы по возврату кредитов, полученных от иностранных государств, банков и фирм. Данные по динамике основных показателей развития экономики приведены в табл. 2.4.

Таблица 2.4

 

Основные показатели развития экономики (%)
Показатели (индексы) 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г 2007 г.
Потребительские цены 112 110 107,5-108,5 106-107,5 105-106,5
ВВП 107,3 106,9 106,3 106,1 106,5
Производство продукции промышленности 107,0 107,1 105,5 105,7 106,1
Производство продукции сельского хозяйства 101,5 100,7 103 103,4 104
Инвестиции в основной капитал 112,5 111,5 109,8 109,7 110,6
Реальные денежные доходы населения 113,7 109,4 109 108,1 108,3
Реальная заработная плата 110,9 113.9 111,7 110.0 108,9
Оборот розничной торговли 108.4 110,2 108,5 107,4 107,4
Экспорт товаров, млрд долл. США 135,9 160.7 163,2 172,5 181,9
Импорт товаров, млрд долл. США     104,7 116,1 130,0

Рассмотрим динамику основных составляющих федерального бюджета, в том числе уровня внутреннего валового продукта, которые отражены в табл. 2.5.

Таблица 2.5

 

Основные показатели федерального бюджета
Год Внутренним валовом продукт, млрд руб. Утвержденным индекс инфляции, % Доходы, млрд руб. Расходы, млрд руб. Объем нефтегазовых доходов, млрд руб.
1999 4000 30* 473,7 575  
2000 5350 18* 797 855  
2001 7750 12* 1193,5 1193,5  
2002 10 000 12* 2126 1900  
2003 13 050 12* 2417 2345,4  
2004 16130 10* 3290 2768  
2005 18 720 8.5 3326 3047,9  
2006 2430 7-8,5 5046 4270  
2007 31 220 6,5-8 6965 5463  
2008 35 000 7 8569 6901,6 3470,7
2009 39 690 6,5 8706,1 8282,8 2351
2010 44 800 6 9408,2 9034,6 2348

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ. Они зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их дальнейшего распределения в соответствии с нормативами, установленными Законом о бюджете. Органы Федерального казначейства осуществляют учет доходов, поступивших в бюджетную систему, и их распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной классификации, указанным в расчетном документе на зачисление средств. Денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы с момента их зачисления на единый счет этого бюджета.

К доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, от региональных и местных налогов, а также пени и штрафы по налогам. В федеральный бюджет зачисляются налоговые доходы в определенном размере (в процентах) от следующих федеральных налогов и сборов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:

  1. налога на прибыль организаций, в том числе от доходов, по лученных в виде дивидендов и процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам);
  2. налога на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции;
  3. налога на добавленную стоимость;
  4. акцизов на определенный перечень товаров;
  5. налога на добычу полезных ископаемых в определенных видах;
  6. сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов;
  7. водного налога;
  8. единого социального налога;
  9. государственной пошлины, за исключением государственной пошлины, подлежащей зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

Для иллюстрации в табл. 2.6 и 2.7 приведены некоторые виды и доли налоговых доходов федерального бюджета.

Таблица 2.6

 

Основные виды доходов федерального бюджета в 2007 г.
Код бюджетном классификации Наименование доходов Сумма, млрд. руб.
1 00 00000 00 0000 000 Доходы
В том числе:
7210,7
1 01 00000 00 0000 000 Налог на прибыль организаций 635,6
1 01 01070 01 0000110 Налог на прибыль организаций с доходов, полученных в виде процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам 8,9
1 03 01000 01 0000110 Налог на добавленуга стоимость на товары [работы, услуги], реализуемые на территории РФ 1381,9
1 02 0101001 0000110 Единый социальный налог 389,0
1 03 02000 01 0000110 Акцизы по подакцизным товарам [продукции] 107,3

Таблица 2.7

 

Налоговые доходы бюджетов
Год Всего доходов федерального бюджета Налоговые доходы (объем) Налоговые доходы (удельным вес, %)
2000 797 675 84,7
2001 1193,5 1115 89,4
2002 2126 1900 89,5
2003 2417 2258 93,4
2004 3290 2202 66,9
2005 3326 2232,6 67,1

Данные статистических органов.

К неналоговым доходам бюджетов относятся:

К безвозмездным поступлениям относятся межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы, а также безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

В собственные доходы бюджетов не входят субвенции.

Доходы бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (за исключением имущества автономных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных), включают:

  1. арендную плату или иную плату, например по доверительному управлению, за передачу в возмездное пользование имущества;
  2. средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке и кредитных организациях;
  3. плату за пользование бюджетными кредитами;
  4. доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставном (акционерном) капитале, или дивидендов по акциям, принадлежащим РФ, субъектам или муниципальным органам;
  5. часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающуюся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства подлежат зачислению в бюджеты бюджетной системы в соответствующих нормативах. Например, за нарушение законодательства РФ об основах конституционного строя, выборах и референдумах, государственном оборонном заказе, государственном материальном резерве, экспортном контроле в федеральный бюджет поступает сумма по нормативу 100%. За нарушение законодательства о рекламе и неисполнение предписаний антимонопольного органа в федеральный бюджет поступает сумма по нормативу 40%.

При рассмотрении федерального бюджета фиксируют нормативы распределения налоговых сумм (процентных отчислений) между бюджетами в бюджетной системе. Аналогично, для неналоговых доходов устанавливают схему (процентных отчислений) в федеральный и другие бюджеты в соответствии с положениями Бюджетного кодекса.

В доходы федерального бюджета включают прибыль Центрального банка РФ, остающуюся после уплаты налогов и иных обязательных платежей по нормативам, установленным федеральными законами, и доходы от внешнеэкономической деятельности.

Расходы бюджета — это денежные потоки, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций управления государством и его территориальными звеньями.

Основные направления расходов федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией отражены в табл. 2.8 и на рис. 2.1.

Таблица 2.8

 

Динамика основных видов расходов федерального бюджета
Расходы, млрд руб. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2003 г. 2010 г.
Общегосударственные расходы 439,4 459,7 499,6 623,2 909 929,7 999,9 963
Национальная оборона 360,3 413,7 529,1 696 922 509,1 566 596
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 244,9 316,3 399,4 556 662 521,9 642 693
Национальная экономика 290,9 213,5 234 359 497 702,3 799 525
Жилищно-коммунальное хозяйство   16,6 6,9 54,3 53 54,6 56 51
Охрана окружающей среды 10,9 5,0 4,6 6,9 9 9,3 10,2 10,9
Образование 97,7 156,4 154,5 211 277 307 313,6 339,9
Культура, кинематография, СМИ 26,1 32,9 39,5 55,9 67,5 93,9 73 67,5
Здравоохранение и спорт 39,3 75,5 92,5 160,3 206 211,7 245 295
Социальная политика 150,7 154,1 172,0 216,5 215 270,9 342,6 396
Межбюджетные трансферты 714,6 916,7 939,9 1500 1944 2291,5 2423,5 2720

В 2006 г. в стране был сформирован Стабилизационный фонд РФ. Источниками формирования стабилизационного фонда стали дополнительные доходы федерального бюджета, образуемые за счет превышения цены на нефть над базовой ценой. Эта часть средств федерального бюджета подлежала обособленному учету и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой. (Базовая цена на сырую нефть марки «Юралс» определяется в порядке, предусмотренном для установления ставки вывозной таможенной пошлины на сырую нефть.) Дополнительные суммы Стабилизационного фонда составили фактические поступления в федеральный бюджет средств, возникающих от разности между расчетной ставкой вывозной таможенной пошлины при базовой цене на нефть и действующей в текущем месяце, а также от разности между расчетной ставкой налога на

Расходы федерального бюджета
Рис. 2.1. Расходы федерального бюджета на 2008 г. добычу полезных ископаемых (нефть) и действующей в текущем месяце.

В этот фонд до 1 февраля каждого года зачисляли остатки средств федерального бюджета на начало финансового года после покрытия временных кассовых разрывов, возникающих в течение года при исполнении федерального бюджета.

Средства Стабилизационного фонда могли использовать для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств фонда превысил 500 млрд руб.

Управление средствами этого фонда осуществляло Министерство финансов, и отдельные полномочия по управлению средствами фонда принадлежали Центральному банку. Часть Стабилизационного фонда размещена в долговые обязательства иностранных государств, перечень которых утвержден правительством.

В 2005 г. средства Стабилизационного фонда сверх накопленной суммы в 500 млрд руб. использовали на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда и погашение государственного внешнего долга РФ.

В 2008 г. на основе изменений Бюджетного кодекса вместо Стабилизационного фонда создаются новые фонды, а именно Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.

Нефтегазовые доходы федерального бюджета используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, а также для формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. К нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы по налогам на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья), вывозные таможенные пошлины на сырую нефть, на природный газ и товары, выработанные из нефти.

Нефтегазовый трансферт представляет собой часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования нефтегазового дефицита за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета и средств Резервного фонда.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период устанавливается нормативная величина Резервного фонда в абсолютном размере, определенном исходя из 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта. В 2008 г. нормативная величина Резервного фонда составит 3709,2 млрд руб.; в 2009 г. планируется на уровне 4129 млрд руб., а в 2010 г. — 4480 млрд руб.

Резервный фонд формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем величину нефтегазового трансферта, но при условии, что накопленный объем Резервного фонда не превышает его нормативной величины

Резервный фонд может быть направлен на досрочное погашение государственного внешнего долга. Министерство финансов в ходе исполнения федерального бюджета может использовать средства Резервного фонда на финансовое обеспечение нефтегазового трансферта в случае недостаточности для его осуществления фактически поступивших нефтегазовых доходов.

Фонд национального благосостояния представляет собой часть средств федерального бюджета для софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан и обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда.

Фонд национального благосостояния формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный объем нефтегазового трансферта, в случае если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативной величины

Управление средствами Резервного фонда осуществляется путем приобретения иностранной валюты в долларах США, евро и фунтах стерлингов и ее размещения на счетах ЦБ. Средства Резервного фонда могут размещаться в следующие виды финансовых активов в иностранной валюте:

Минимальная доля долговых обязательств иностранных государств составляет 50%, а максимальная доля долговых обязательств иностранных агентств и центральных банков — 30%. К долговым обязательствам относят ценные бумаги Австрии, Бельгии, Великобритании, Германии, Дании, Ирландии, Испании, Канады, Люксембурга, Нидерландов, США, Финляндии, Франции и Швеции.

В бюджете выделяют долговые обязательства РФ, которые могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (свыше одного года до пяти лет) и долгосрочными (свыше пяти до 30 лет). Это государственный долг перед иностранными государствами, международными финансовыми организациями, возникший в результате государственных заимствований, долг перед физическими и юридическими лицами страны и других государств, перед субъектами Федерации муниципальных органов. Этот перечень дополняют долговые обязательства по государственным гарантиям и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц.

В стране долговые обязательства возникли в основном:

  1. по кредитам, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), кредитам международных финансовых организаций, иностранных юридических лиц;
  2. ценным бумагам, выпущенным от имени РФ;
  3. бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов;
  4. государственным гарантиям РФ.

Сумма предоставленных государственных гарантий для обеспечения обязательств в валюте Российской Федерации включается в состав государственного внутреннего долга, а в иностранной валюте — в состав государственного внешнего долга.

Затраты по размещению, выплате процентов и погашению долговых обязательств РФ осуществляются за счет средств федерального бюджета. Обслуживание государственного внутреннего долга производится Банком России. Он проводит операции по размещению долговых обязательств государства, их погашению и выплате процентов по ним. Банк России является генеральным агентом по обслуживанию государственного внутреннего долга.

Предельные объемы выпуска ценных бумаг РФ по номинальной стоимости определяются Правительством в соответствии с верхним пределом государственного долга, установленным на очередной финансовый год и плановый период. На конец 2008 г. верхний предел государственного внутреннего долга не должен превышать сумму, равную 1824,7 млрд руб., а внешнего — 32,1 млрд евро. На конец 2009 г. верхний предел государственного внутреннего долга не должен превышать сумму, равную 2275,7 млрд руб., а внешнего— 32,31 млрд евро, и на 1 января 2011 г. верхний предел государственного внутреннего долга не должен превышать сумму, равную 2856,8 млрд руб., а внешнего — 33 млрд евро, или 45 млрд долл. США.

Ведение Государственной долговой книги Российской Федерации осуществляет Министерство финансов. В Государственную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств, дате возникновения обязательств, исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация.

На основе утвержденных годовых бюджетов формируют бюджетные росписи. Это обязательный документ, он устанавливает распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств по направлениям бюджетной классификации.

Средства, предусмотренные бюджетной росписью в адрес их конкретных получателей или распорядителей, называются бюджетными ассигнованиями.

Бюджетные средства предоставляются бюджету другого уровня на безвозмездной или возмездной либо возвратной основе. Одной из возвратных форм предоставления бюджетных расходов в адрес юридических лиц является бюджетный кредит.

При государственном или муниципальном займе имеет место передача денежных средств государству или его территориальным органам, которые обязуются возвратить полученную сумму займа с уплатой процента.

Особое значение имеет понятие государственного или муниципального долга — обязательства, возникающего в результате государственных или муниципальных займов и принятых гарантий (поручительств) по обязательствам третьих лиц.

Доходы других уровней бюджетной системы обеспечиваются также налоговыми и неналоговыми поступлениями. Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов. Регулирующие доходы бюджетов связаны с федеральными и региональными налогами, по которым устанавливаются нормативы по распределению отчислений по уровням бюджетной системы, в том числе субъектам Федерации и местным бюджетам. Эти нормативы утверждаются ежегодно.

В доходы бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований поступают доли от федеральных и региональных налогов, могут зачисляться безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств.

Из состава федеральных налогов и сборов, в том числе предусмотренных специальными налоговыми режимами налогов, в бюджеты субъектов подлежат зачислению доли:

В соответствии с принципами территориального устройства страны образовано 89 субъектов РФ, к которым относятся 21 республика, 55 краев и областей, 10 автономных округов, 1 автономная область, 2 города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург. Для выполнения функций обеспечения комплексного социально-экономического развития территорий органы государственной власти субъектов РФ используют средства региональных бюджетов (бюджетов субъектов). В доходы бюджетов субъектов РФ полностью поступают доходы от использования имущества, находящегося в их собственности.

Из бюджетов субъектов Федерации финансируются строительство, сельское хозяйство, транспорт, дорожное хозяйство, жилищно-коммунальная сфера, охрана окружающей природной среды, социально-культурные мероприятия и другие расходы, имеющие социальную направленность. Бюджеты субъектов РФ становятся важнейшим источником финансирования социально-экономических программ регионов.

Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и долевых отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов. В местные бюджеты полностью поступают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления.

Формирование расходов бюджетов осуществляется на основе разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления.

Бюджетные ассигнования из бюджетов выделяют:

Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в пределах лимитов бюджетных обязательств. Если предметами государственного (муниципального) контракта является поставка товаров по программе вооружения или выполнение работ, длительность производственного цикла которых составляет более трех лет (одного года — по закону субъекта Федерации), такие контракты могут заключаться в пределах средств, установленных долгосрочными целевыми программами.

Бюджетные учреждения, органы государственной власти, органы местного самоуправления обязаны вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов. Реестры закупок должны содержать следующие сведения: краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг; наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг; цена и дата закупки.

Субсидии юридическим лицам, индиввдуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения их затрат или недополученных доходов. Они предоставляются из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджета субъекта Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

В бюджетах могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг.

Бюджетные ассигнования на осуществление капитального строительства государственной и муниципальной собственности в форме вложений в основные средства государственных (муниципальных) предусматриваются долгосрочными целевыми программами.

В расходной части бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти. Средства резервных фондов направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Расходные обязательства РФ возникают в результате:

  1. принятия федеральных законов и нормативных актов при осуществлении органами государственной власти их полномочий;
  2. заключения федеральными бюджетными учреждениями договоров (соглашений) от имени Российской Федерации;
  3. принятия федеральных законов и нормативных актов по предоставлению из федерального бюджета межбюджетных трансфертов, в том числе:
    • субвенций бюджетам субъектов на исполнение их расходных обязательств в связи с осуществлением переданных им отдельных государственных полномочий;
    • субвенций бюджетам субъектов для их предоставления местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Органы государственной власти субъекта самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта.

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств с указанием соответствующих положений законов и с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств. Реестр расходных обязательств субъектов и свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта, представляются в Министерство финансов.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации. Общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности определяется исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов. Уровень расчетной бюджетной обеспеченности определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены субъектом, и аналогичным средним показателем по консолидированным бюджетам субъектов Федерации с учетом ряда факторов. Среди них — структура населения, социально-экономические, географические, климатические и иные условия, влияющие на стоимость предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Совокупность субсидий бюджетам субъектов из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. В федеральном бюджете могут предусматриваться субсидии субъектам на выравнивание их обеспеченности в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств.

Субвенции бюджетам субъектов из федерального бюджета — это межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении их полномочий. Совокупность субвенций бюджетам субъектов из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Субвенции бюджетам субъектов распределяются между всеми субъектами пропорционально численности населения, потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, а также с учетом других показателей.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Федерации предоставляются в форме:

Субсидии местным бюджетам из бюджета субъекта предоставляют для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления (по вопросам местного значения).

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта выделяют для финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении их государственных полномочий.

Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд компенсаций.

Субсидии субъектам из бюджетов муниципальных районов выделяют, если в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов превышали установленный законом уровень (в расчете на одного жителя не больше двойного среднего уровня по району).

Для восстановления платежеспособности субъекта Федерации (муниципального образования) создается Временная финансовая администрация. Это федеральный орган исполнительной власти, который уполномочен правительством содействовать осуществлению отдельных бюджетных полномочий органов власти и контролю их исполнения.

Бюджетным учреждениям выделяют средства для оплаты труда, а также на перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды и командировочные или иные выплаты работникам в соответствии с законодательством

Бюджетные средства для финансирования пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством, называют трансфертами населению.

Принятие бюджетов и контроль их исполнения

Составление федерального бюджета основывается на Бюджетном послании Президента и прогнозах социально-экономического развития на очередной финансовый год. В Бюджетном послании Президента определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год и плановый период. Прогнозы согласуют с принципами и положениями налоговой политики.

Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются объем валового внутреннего продукта и темп его роста в следующем году, прогнозируемый уровень инфляции (темп роста цен). Составление проекта начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период уточняет показатели утвержденного федерального бюджета планового периода и утверждает показатели второго года планового периода составляемого бюджета. Он вносится в Государственную Думу одновременно со следующими документами и материалами:

Первый этап формирования федерального бюджета — разработка прогноза развития экономики страны. Министерство финансов РФ осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ и проектировками основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

Одновременно правительство представляет данные:

Предварительно правительство направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета, уведомляет органы исполнительной власти субъектов Федерации о методике оформления отношений между бюджетами различных уровней. Центральный банк РФ до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период.

Второй этап формирования федерального бюджета — распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования по получателям бюджетных средств. Одновременно уполномоченный орган формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета.

Субъекты разрабатывают среднесрочный финансовый план. Это документ, содержащий основные параметры бюджета субъекта Федерации (или местного бюджета), в том числе:

Показатели среднесрочного финансового плана субъекта (муниципального образования) носят индикативный характер и могут быть изменены при утверждении среднесрочного финансового плана субъекта на очередной финансовый год и плановый период.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении в течение 30 дней со дня его внесения в Государственную Думу правительством.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении обсуждается его концепция. Анализируется прогноз социально-экономического развития РФ, в том числе прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, а также вносятся изменения в основные направления бюджетной и налоговой политики.

Предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:

При утверждении основных характеристик федерального бюджета указывается прогнозируемый уровень инфляции (по потребительским ценам по отношению к декабрю предыдущего года).

При рассмотрении в первом чтении проекта Государственная Дума заслушивает доклад правительства, содоклады Комитета по бюджету, а также доклад Председателя Счетной палаты и принимает решение о принятии или отклонении законопроекта.

В случае отклонения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете Государственная Дума может передать законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ. По окончании работы согласительной комиссии проект снова обсуждается.

Во втором чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в течение 35 дней со дня его принятия в первом чтении. После принятия федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета. На эти изменения должно быть дано положительное заключение согласительной комиссии. Предметом рассмотрения проекта во втором чтении являются:

Субъекты права законодательной инициативы направляют поправки по предмету второго чтения в Комитет по бюджету.

В течение 10 дней Комитет по бюджету готовит сводные таблицы поправок по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов в соответствии с классификацией расходов федерального бюджета, рассматриваемым во втором чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты и Правительство Российской Федерации.

Рассмотрение поправок по предмету второго чтения по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ проводится в Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете.

Профильный комитет представляет результаты рассмотрения поправок в Комитет по бюджету, который принимает решение, формирует сводные таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению, и выносит их на рассмотрение Государственной Думы. При втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Государственная Дума рассматривает в третьем чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

При рассмотрении в третьем чтении утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета (в соответствии с распределением бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов). Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается в Совет Федерации, который рассматривает его в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. Одобренный Советом Федерации, федеральный закон о федеральном бюджете направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств на основе функциональной и экономической классификации расходов бюджетов.

Правительство определяет главного распорядителя бюджетных средств. Он устанавливает задания по предоставлению государственных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств, утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета.

Главный распорядитель бюджетных средств осуществляет контроль использования бюджетных средств, представляет сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам и сводную смету доходов и расходов.

Распорядителем бюджетных средств выступают органы государственной власти или местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.

Особые бюджетные полномочия принадлежат Министерству финансов, которое составляет проект федерального бюджета и представляет его в правительство, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов. Министерство представляет сторону государства в договорах о выделении средств из федерального бюджета на возвратной основе, составляет сводную бюджетную роспись федерального бюджета; разрабатывает прогноз консолидированного бюджета РФ, программу государственных внутренних заимствований РФ, условия выпуска и размещения государственных займов, выступает в качестве эмитента ценных бумаг, проводит регистрацию эмиссии ценных бумаг субъектов РФ, осуществляет сотрудничество с международными финансовыми организациями.

Важное направление деятельности министерства — привлечение иностранных кредитных ресурсов. В текущей работе оно осуществляет методическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц, принимает в пределах своей компетенции нормативные акты.

На Министерство финансов возложено предоставление бюджетных ссуд в пределах лимита утвержденных средств, ведение государственных книг (реестров) внутреннего и внешнего долга РФ.

Министерство организует исполнение федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений. Оно осуществляет предварительный и текущий контроль исполнения бюджетов, составляет отчет об исполнении бюджетов, в том числе консолидированного бюджета РФ. Его основные функции — открытие лицевых счетов и ведение сводного реестра главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений, бюджетных счетов получателей бюджетных средств, а также оформление представлений для выделения бюджетных средств.

Руководитель Министерства финансов РФ имеет исключительное право дать разрешение (сделать разрешительную надпись) на совершение следующих действий:

Сводный финансовый баланс РФ — документ, характеризующий объем и использование финансовых ресурсов (валового национального располагаемого дохода). Он составляется для оценки объемов финансовых ресурсов и влияния федеральной политики на социально-экономическое развитие страны, разработки проекта федерального бюджета.

Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой.

Исполнение бюджетов — важный этап всего бюджетного процесса. Оно призвано обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование планируемых бюджетных расходов. Процедуры исполнения бюджетов регламентирует Бюджетный кодекс РФ. В этом кодексе выделено положение о казначейской системе исполнения бюджетов. Она отвечает за целевое использование бюджетных средств, исполнение бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов через Федеральное казначейство.

Основные задачи органов Федерального казначейства состоят в осуществлении управления доходами и расходами бюджета на счетах казначейства, исходя из принципа единства кассы, обеспечении контроля исполнения бюджетов, в том числе государственных внебюджетных фондов.

Оно осуществляет деятельность через свои территориальные органы и во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Федерации, Банком России и иными организациями.

Федеральное казначейство открывает в Банке России и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы.

Федеральное казначейство производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений и перечисляет их на единые счета соответствующих бюджетов, а также проводит кассовое обслуживание. Оно имеет полномочия приостановить операции по счетам, открытым бюджетным учреждениям в учреждениях Банка России, по лицевым счетам, открытым главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета.

Для выполнения своих полномочий Федеральное казначейство ведет сводный реестр главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство доводит бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, а также до администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. Планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств понимаются ассигнования, объем которых обусловлен нормативными правовыми актами, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению в текущем финансовом году. Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых обязательств понимаются ассигнования, объем которых обусловлен нормативными актами, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем финансовом году.

В случае утверждения бюджета на плановый период проект закона о бюджете утверждается путем изменения параметров планового периода утвержденного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода проекта бюджета.

Государственные внебюджетные фонды

Реформирование системы государственных финансов России в 1990-е гг. связано с появлением внебюджетных фондов. Их создание необходимо для решения ряда жизненно важных задач экономического и социального характера. Так, в частности, речь шла прежде всего о формировании устойчивой системы пенсионного обеспечения, медицинского и социального страхования (рис. 2.2).

Структура государственных внебюджетных фондов
Рис. 2.2. Структура государственных внебюджетных фондов

Примечания.
Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации фондов определяются федеральным законом.
Средства фондов находятся в федеральной собственности, не включаются в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и изъятию не подлежат.

Внебюджетные фонды выступают в качестве стабильного и прогнозируемого на длительный период источника денежных средств для финансирования конкретных социальных потребностей общества. Для них характерно четкое закрепление доходных источников, строго целевое использование средств.

Внебюджетные фонды являются важным звеном в системе публичных (централизованных) финансов. Государственный внебюджетный фонд — это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Средства государственных социальных внебюджетных фондов предназначены для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения детей и в других случаях социального обеспечения, охраны здоровья и получения бесплатной медицинской помощи.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов. Доходы государственных внебюджетных фондов формируются в основном за счет обязательных платежей по единому социальному налогу. В состав государственных внебюджетных фондов входят:

С 1993-го по 2000 г. в российской Федерации существовал также Государственный фонд занятости РФ. Средства этого фонда предназначались для финансирования мероприятий, связанных с разработкой и реализацией государственной политики в области занятости населения. Основным источником доходов этого фонда были взносы работодателей, исчисляемые в процентах от начисленной оплаты труда по всем основаниям. Однако с 1 января 2001 г. данный фонд прекратил свое существование. В связи с этим расходы на мероприятия, связанные с профессиональной подготовкой и переподготовкой безработных граждан, организацией общественных работ, выплатой пособий по безработице, содержанием служб занятости и т.п., осуществляются из бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ. Фонды обязательного медицинского страхования созданы на федеральном и территориальном уровнях.

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов на очередной финансовый год и плановый период. Они представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов по представлению правительства принимаются в форме федеральных законов. Если они имеют дефицит, то утверждают источники финансирования дефицита бюджета. Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов должны содержать показатели доходов и расходов. Проекты направляются Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации на заключение.

Государственная Дума направляет проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ в профильный комитет. Эти проекты должны быть рассмотрены в первом чтении до рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении. Расходы распределены по разделам, подразделам, целевым статьям и вицам расходов бюджетов.

Государственная Дума рассматривает проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ во втором чтении в течение 35 дней после их принятия в первом чтении и в течение 15 дней — в третьем чтении. Далее они передаются на рассмотрение в Совет Федерации.

Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются на рассмотрение законодательных органов власти субъектов Федерации одновременно с проектами законов о бюджетах субъектов. Счетная палата РФ, органы государственного финансового контроля проводят экспертизу проектов данных бюджетов.

Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством. Кассовое обслуживание исполнения их бюджетов осуществляется органами Федерального казначейства.

Таким образом, государственные внебюджетные фонды — это государственные фонды денежных средств, образуемые вне средств бюджетов, управляемые органами государственной власти РФ и предназначенные для финансирования конкретных социальных нужд обще федерального либо территориального назначения.

Внебюджетные фонды как институциональные структуры представляют собой самостоятельные финансово-кредитные учреждения. Правда, эта самостоятельность имеет свои особенности и существенно отличается от экономической и финансовой самостоятельности предприятий и организаций различных правовых форм и форм собственности.

Крупнейшим из внебюджетных фондов и одним из значимых социальных институтов России является Пенсионный фонд РФ.

Пенсионный фонд РФ был образован в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. При этом решались две принципиально важные задачи: 1) средства пенсионной системы выводились из состава консолидированного бюджета; 2) они становились сферой самостоятельного бюджетного процесса.

Основным источником финансирования пенсионных выплат стали страховые взносы и платежи, которые осуществляют работодатели. В результате источником выполнения государством своих обязательств перед пенсионерами стал не государственный бюджет, а страховой платеж

Пенсионная реформа направлена на изменение существующей распределительной системы начисления пенсий, дополняя ее накопительной частью и персонифицированным учетом страховых обязательств государства перед каждым гражданином.

Механизм пенсионной реформы в стране изменился в 2002 г. (законы «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17.12.2001 г. № 173-ФЗ, «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15.12.2001 г. № 166-ФЗ, «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15.12.2001г. № 167-ФЗ, «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» от 24.07.2002 г. № 111-ФЗ).

До 2002 г. в нашей стране действовала распределительная пенсионная система, в рамках которой все средства, направляемые на пенсионное обеспечение, перечислялись работодателем в Пенсионный фонд РФ. При этом они не участвовали в процессе инвестирования, а сразу распределялись на всех граждан.

Основной задачей реформы является достижение долгосрочной финансовой сбалансированности пенсионной системы, повышение уровня пенсионного обеспечения граждан и формирование стабильного источника дополнительных доходов социальной системы.

Введение индивидуально-персонифицированного учета в системе государственного пенсионного страхования обусловлено следующими факторами:

На каждое застрахованное лицо Пенсионный фонд РФ открывает индивидуальный лицевой счет с постоянным страховым номером. Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы выдают каждому застрахованному лицу страховое свидетельство государственного пенсионного страхования, содержащее страховой номер и анкетные данные.

В результате пенсионной реформы сама пенсия стала состоять из трех частей: базовой, страховой и накопительной.

Базовая часть пенсии гарантируется государством и устанавливается в твердой сумме, одинаковой для всех. Повышенная базовая часть трудовой пенсии назначается по достижении 80 лет, при наличии иждивенцев, а также гражданам, являющимся инвалидами I группы. Финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм единого социального налога, перечисляемых в федеральный бюджет.

Размер базовой части трудовой пенсии индексируется с учетом темпов роста инфляции в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда РФ на соответствующий финансовый год. Коэффициент индексации и ее периодичность определяются Правительством РФ.

Страховая часть пенсии напрямую зависит от стажа и заработной платы, а с 2002 г. — от объема поступивших страховых взносов в Пенсионный фонд на лицевой счет конкретного лица. Пока человек работает, на основании ежемесячных отчислений на финансирование страховой части формируется сумма так называемого расчетного пенсионного капитала — значение, используемое для расчета страховой части пенсии.

Страховая часть трудовой пенсии = Расчетный пенсионный капитал / Количество месяцев ожидаемого периода выплаты пенсии.

Но физически эти деньги не аккумулируются на счете конкретного человека, а идут на выплаты другим пенсионерам. Коэффициент индексации размера страховой части трудовой пенсии определяется Правительством Российской Федерации, исходя из уровня роста цен за соответствующий период, и не может превышать коэффициента индексации размера базовой части трудовой пенсии за тот же период. В зависимости от темпов инфляции отчисления, зачисленные на страховой счет, могут индексироваться от одного до четырех раз в год.

Накопительная часть пенсии зависит от заработной платы и дохода от инвестирования накопленных средств. В отличие от распределительной части пенсии ее накопительная часть не идет на выплаты текущим пенсионерам, а аккумулируется на специальной части индивидуального лицевого счета в Пенсионном фонде РФ. Эти деньги в зависимости от сделанного человеком выбора находятся под управлением государственной или частной управляющей компании, которые инвестируют их на рынке ценных бумаг с целью увеличения пенсионного капитала. От того, какую управляющую компанию гражданин выберет сегодня, зависит накопительная часть пенсии и насколько вырастет пенсионный капитал конкретного человека.

Пенсионный фонд имеет вертикально интегрированную структуру и состоит из управлений Пенсионного фонда по федеральным округам и отделений Пенсионного фонда на конкретных территориях (районах, городах) субъектов РФ. Руководство Пенсионным фондом России осуществляется Правлением фонда и его постоянно действующим исполнительным органом — исполнительной дирекцией. Правление возглавляет председатель, который назначается и освобождается от должности правительством.

Правление фонда отвечает за выполнение его функций, определяет перспективные и текущие задачи, структуру штатов, составляет проект бюджета, смету расходов фонда и его органов, формирует отчеты об их исполнении. Правление Пенсионного фонда назначает и освобождает от должности исполнительного директора и его заместителей, председателя ревизионной комиссии фонда и руководителей его отделений, участвует в разработке межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий.

Пенсионный фонд обеспечивает:

Денежные средства и иное имущество фонда являются государственной собственностью РФ. Денежные средства Пенсионного фонда не входят в состав бюджетов, других фондов. Бюджет Пенсионного фонда РФ и отчет о его исполнении утверждаются ежегодными федеральными законами.

Средства Пенсионного фонда формируются за счет следующих источников:

Единый социальный налог (ЕСН) в Российской Федерации введен в действие с 1 января 2001 г.

ЕСН предназначен для мобилизации средств на реализацию прав граждан на государственное пенсионное и социальное обеспечение (страхование) и медицинскую помощь. Среди плательщиков ЕСН:

  1. лица, производящие выплаты физическим лицам организации; индивидуальные предприниматели; физические лица, не признаваемые индивидуальными предпринимателями;
  2. индивидуальные предприниматели, адвокаты, нотариусы, занимающиеся частной практикой.

При этом максимальные (базовые) ставки отчислений ЕСН в Пенсионный фонд РФ (при сумме выплат до 280 тыс. руб. за календарный год) установлены в размере:

К основным направлениям расходования средств Пенсионного фонда РФ относят следующие выплаты: государственные пенсии по возрасту, за выслугу лет, при потере кормильца, по инвалидности, а также компенсации пенсионерам, материальную помощь престарелым и инвалидам; пособия на детей в возрасте от полутора до шести лет; осуществление единовременных денежных выплат и т.п. Кроме перечисленного в расходы фонда включают финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного фонда.

Субъектами обязательного пенсионного страхования являются федеральные органы государственной власти, страхователи, страховщик и застрахованные лица. Обязательное пенсионное страхование в РФ осуществляется страховщиком, которым является Пенсионный фонд Российской Федерации. Пенсионный фонд (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования. Государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда РФ перед застрахованными лицами.

Рассмотрим основные понятия пенсионной системы РФ.

Обязательное пенсионное страхование — это система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица от заработка, получаемого ими до установления обязательного страхового обеспечения.

Обязательное страховое обеспечение — это исполнение страховщиком своих обязательств перед застрахованным лицом при наступлении страхового случая посредством выплаты трудовой или государственной пенсии, социального пособия.

Средства обязательного пенсионного страхования — это денежные средства, которые находятся в управлении страховщика по обязательному пенсионному страхованию.

Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование — это индивидуальные возмездные обязательные платежи в бюджет Пенсионного фонда с персональным целевым назначением, что обеспечивает права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете.

Тариф страхового взноса — это размер страхового взноса на единицу измерения базы для начисления страховых взносов.

Стоимость страхового года — это сумма денежных средств, которые должны поступить за застрахованное лицо в бюджет Пенсионного фонда в течение одного финансового года для выплаты этому лицу обязательного страхового обеспечения.

При формировании бюджета Пенсионного фонда РФ на очередной финансовый год устанавливается норматив оборотных денежных средств. Бюджет Пенсионного фонда РФ является консолидированным.

Фонд социального страхования образован в нашей стране в соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 882 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» и действует в соответствии с Положением от 12 февраля 1994 г. № 101 «О Фонде социального страхования Российской Федерации».

Как и в случае с Пенсионным фондом РФ, Фонд социального страхования РФ является самостоятельным финансово-кредитным учреждением. Денежные средства и иное имущество, находящиеся в оперативном управлении фонда, а также имущество, закрепленное за подведомственными фонду санаторно-курортными учреждениями, являются федеральной собственностью. Денежные средства фонда не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат.

Бюджет фонда и отчет о его исполнении утверждаются федеральным законом, а бюджеты региональных и центральных отраслевых отделений фонда и отчеты об их исполнении после рассмотрения правлением фонда утверждаются председателем фонда.

В Фонд социального страхования РФ входят следующие исполнительные органы:

Фонд, его региональные и центральные отраслевые отделения являются юридическими лицами, имеют счета в банках.

Для обеспечения деятельности Фонда социального страхования создан центральный аппарат, а в региональных отделениях (филиалах) — аппараты органов фонда. Основными задачами Фонда социального страхования являются:

Основными источниками поступлений денежных средств в бюджеты обязательного социального страхования являются налоговые доходы (единый социальный налог; налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения; единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности; единый сельскохозяйственный налог).

В данный фонд поступают страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также доходы от размещения временно свободных средств фонда, безвозмездные поступления, межбюджетные трансферты из федерального бюджета и иные поступления (недоимки, пени и штрафы по взносам в ФСС).

Максимальная ставка (2,9%) отчислений единого социального налога в Фонд социального страхования применяется, если начисленная заработная плата не превысит 280 тыс. руб. за календарный год. Это базовая ставка. Минимальную ставку отчислений в Фонд социального страхования применяют, если величина заработной платы будет выше 600 тыс. руб. за календарный год, она равна 11 320 руб. (2008).

При этом налогоплательщики — индивидуальные предприниматели, адвокаты и нотариусы, занимающиеся частной практикой, не уплачивают единый социальный налог в части суммы, зачисляемой в Фонд социального страхования РФ.

Средства Фонда социального страхования РФ используются только на целевое финансирование в соответствии с теми задачами, которые он призван решать. Зачисление средств социального страхования на личные счета застрахованных не допускается.

Средства Фонда социального страхования идут на выплату пособий по временной нетрудоспособности. Пособие по временной нетрудоспособности выплачивается застрахованному лицу за первые два дня временной нетрудоспособности за счет средств работодателя, а с третьего дня — за счет средств фонда. При этом максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности ограничен нормативной величиной. В 2008 г. максимальный размер пособия по беременности и родам за полный календарный месяц не может превышать 23 400 руб., максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности за полный календарный месяц составляет сумму, равную 17 250 руб. Расчет пособия зависит от среднего дневного заработка за предыдущие 12 календарных месяцев и от количества календарных дней, в течение которых работник болел, а также от страхового стажа. Если стаж работы составляет более 8 лет, то оплата равна 100%, если от 5 до 8 лет, то оплата равна 80% от среднего заработка, а если стаж менее 5 лет, то оплата равна 60% от среднего заработка. Кроме стандартных вариантов есть исключения для ряда лиц.

Средний дневной заработок зависит от начисленной оплаты труда за предыдущие 12 месяцев до болезни. Эта сумма делится на количество календарных дней, в течение которых человек работал и не имел среднего заработка.

На 2008 г. планируют доходы бюджета Фонда социального страхования в сумме 305,6 млрд руб., в том числе за счет межбюджет-ных трансфертов, получаемых из федерального бюджета, — в сумме 27,2 млрд руб. и получаемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования — в сумме 16,6 млрд руб. Общий объем расходов бюджета фонда в 2008 г. составит 323,8 млрд руб.

Прогнозируемый объем доходов бюджета фонда на 2009 г. равен 346,4 млрд руб., а на 2010 г. — 389,9 млрд руб., На 2009 г. утвержден общий объем расходов бюджета фонда, равный 356 млрд руб., а на 2010 г. - 389,4 млрд руб.

Установлен норматив оборотных денежных средств фонда на начало каждого календарного года в размере не менее 25% среднемесячных расходов на выплату пособий по обязательному социальному страхованию, на оздоровление детей, оплату стоимости путевок и другие расходы.

Фонды обязательного медицинского страхования являются неотъемлемой частью системы государственного страхования граждан Российской Федерации в условиях рыночной экономики. Такое страхование призвано обеспечить населению равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой в объемах, определенных целевыми программами в рамках государственной социальной политики.

Введение обязательного медицинского страхования для государственного здравоохранения означало переход к смешанной модели финансирования — бюджетно-страховой. Бюджетные средства обеспечивают финансирование неработающего населения (пенсионеров, домохозяек, учащихся и т.п.), а внебюджетные средства — работающих граждан. Страхователями соответственно выступают исполнительные органы власти различных уровней и хозяйствующие субъекты (организации, индивидуальные предприниматели), а также адвокаты и нотариусы, занимающиеся частной практикой.

Фонды обязательного медицинского страхования предназначены для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, обеспечения финансовой стабильности системы государственного обязательного медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение.

Фонды обязательного медицинского страхования занимают значительное место в структуре социальных государственных внебюджетных фондов. Они были образованы в соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», который был введен в полном объеме с 1 января 1993 г.

Финансовые средства фондов обязательного медицинского страхования находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Фонд расходует средства на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования, выполнение целевых программ, оказание медицинской помощи по обязательному страхованию, в том числе на охрану материнства и детства. Структурно Фонд обязательного медицинского страхования состоит из федерального фонда и территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Бюджет фондов обязательного медицинского страхования формируется за счет единого социального налога и единого налога на вмененный доход, доходов от размещения временно свободных средств, межбюджетных трансфертов, передаваемых из федерального бюджета, а также в результате безвозмездных поступлений.

Между тем средства Фонда обязательного медицинского страхования формируются главным образом за счет отчислений от обязательных платежей по единому социальному налогу организаций-работодателей, индивидуальных предпринимателей, адвокатов и нотариусов, занимающихся частной практикой.

Ставки взносов по обязательному медицинскому страхованию установлены раздельно для федерального и территориальных фондов. Если годовая сумма заработной платы работающего не превысит 280 тыс. руб., то максимальная ставка составляет 1,1% в федеральный и 2% — в территориальные фонды от начисленной заработной платы. Минимальные ставки отчислений в фонды обязательного медицинского страхования применяются при сумме заработка более 600 тыс. руб. за календарный год.

На 2008 г. планируется объем доходов бюджета фонда в сумме 123,2 млрд руб., в том числе за счет межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета, — в сумме 45,6 млрд руб. Общий объем расходов бюджета фонда составит 123,2 млрд руб, в том числе межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету Фонда социального страхования РФ, равны 16,6 млрд руб.

Ежегодно отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ за отчетный финансовый год представляются в Счетную палату РФ для их внешней проверки. Отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда представляется в исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации.