Фискальная политика и полная занятость без инфляции

Конгресс объявляет, что постоянной политикой и ответственностью федерального правительства является использование всех практических средств... с целью создания и поддержания... условий, при которых соответствующие возможности трудоустройства будут предоставлены… всем способным, желающим работать и ищущим работу, а также содействие максимальной занятости, производству и покупательной способности.
Закон о занятости 1946 г

В предыдущих главах мы видели, что динамика сбережения и инвестиций определяет уровень национального дохода и занятости. Мы видели, что частные инвестиции и прочие расходы нередко сильно меняются от года к году. История показывает, что в прошлом экономические циклы были мучительны и расточительны.

В настоящее время все согласны с тем, что, пока нас будет преследовать призрак экономической неустойчивости, свободное предпринимательство Америки будет подвергаться опасности.

Какие предписания следуют из наших экономических прогнозов? Ни один простой ответ не подходит. Нет простой панацеи против экономических болезней общества. Все — и предприниматели, и рабочие, и фермеры — должны, конечно, стремиться к политике цен и заработной платы, имеющей своей целью поддержание стабильной экономики и полной занятости. Федеральная резервная система также может сделать многое посредством процента и кредитно-денежной политики, чтобы ослабить неустойчивость. Но, хотя все эти меры используются, все же необходима мощная поддержка со стороны государственной фискальной политики (то есть политики налогообложения и государственных расходов).

Фискальная политика сама по себе не является панацеей, но она представляет собой важную часть любой экономической программы.

Учтите, что материал, рассматриваемый в этой главе, пока еще является предметом дискуссий. Хотя ударение делалось на ограничениях, а также на преимуществах различных форм фискальной политики, напрасно полагать, что в условиях современного несовершенного состояния наших научных экономических позиций экономисты будут едины в своей оценке всех «за» и «против».

Попытка провести объективный анализ различных точек зрения должна оказаться полезной, давая каждому материал, на основании которого он может определить свое мнение по этим вопросам.

А. Краткосрочная и долгосрочная фискальная политика

Под позитивной фискальной политикой мы понимаем процесс установления государственного налогообложения и государственных расходов с таким расчетом, чтобы они 1) помогали гасить колебания экономического цикла и 2) вели к поддержанию развивающейся экономики высокой занятости, свободной от чрезмерной инфляции или дефляции.

Годы войны показали, что фискальная политика является очень сильным оружием. Действительно, некоторые утверждают, что это, подобно атомной бомбе, слишком мощное оружие, чтобы позволить отдельным лицам и правительствам играть с ним; так что было бы лучше, если бы фискальная политика никогда не применялась. Тем не менее совершенно несомненно, что, подобно тому, как ни одна нация не будет сидеть сложа руки, позволив оспе косить население, точно так же в каждой стране фискальная политика всегда вступает в игру, как только начинает разворачиваться депрессия.

Нет другого выбора, кроме того, чтобы попытаться направлять фискальную политику в здоровом, а не в пагубном направлении. Каждое правительство всегда проводит некоторую фискальную политику, независимо оттого, сознает оно это или нет. Реальный вопрос в том, будет ли эта политика конструктивной или она будет неосознанной и непоследовательной.

Задача фискальной политики

Без фискальной и кредитно-денежной политики экономическая система в отдельные годы может подвергаться опасности дефляционного разрыва. Предположим, что частное потребление и инвестиционные расходы слишком слабы, чтобы обеспечить достаточную занятость. Какие действия потребуются?

Федеральная резервная система прибегнет к экспансионистской кредитно-денежной политике, пытаясь стимулировать частное инвестирование. В случае, если бы ее усилия не увенчались полным успехом, фискальные власти по-прежнему стояли бы перед дефляционным разрывом. Это послужило бы для конгресса и президента сигналом к тому, чтобы принять политику налогов и государственных расходов, рассчитанную на то, чтобы помочь экономике вновь достигнуть стабильной полкой занятости.

Аналогичные действия, возможно, потребовались бы, если бы частные инвестиции и потребление угрожали экономике инфляционным разрывом. В условиях, когда цены растут и предприниматели отчаянно соперничают в погоне за рабочими, «Фед» обычно предпринимает программу ограничения кредита, нацеленную на сокращение инфляционного разрыва. Но если точка пересечения: кривой сбережения и инвестиций, или кривой С + I + G, по-прежнему угрожает экономике инфляционным разрывом, то обязанность конгресса и президента будет заключаться в том, чтобы выступить с инициативой введения высоких ставок налогов и/или ограничения государственных расходов с целью восстановления равновесия при высокой занятости без инфляции. Итак:

Фискальная политика, оперирующая налогами и государственными расходами, в соединении со стабилизирующей денежной политикой имеет своей целью экономику высокой занятости, — но при этом без инфляции цен. Власти, осуществляющие фискальную и кредитно-денежную политику, «противостоят преобладающим экономическим ветрам» и тем самым помогают обеспечить благоприятную экономическую обстановку, при которой динамические силы частной инициативы могут иметь самые широкие возможности для своих действий.

Наши важные «встроенные стабилизаторы»

Рассмотренные выше положения могли создать впечатление, что фискальная политика помогает стабилизировать экономику лишь постольку, поскольку правительственные чиновники внимательно следят за тенденциями, успешно предвидят будущее развитие и тут же собираются, чтобы принять решительные действия. Вся такая «дискреционная (проводимая по усмотрению) фискальная политика», которая предполагает принятие конкретных решений, действительно играет важную роль. Но, к счастью, она составляет лишь часть дела.

Современная фискальная система включает в себя ряд важных элементов автоматической стабилизации. Все дни и ночи, находится ли президент в Белом доме или нет, фискальная система помогает поддерживать стабильность нашей экономики. Если в 1966 г. рецессия начнется во время каникул конгресса, то — без необходимости в каких-либо заседаниях комитетов или иных усилиях человеческого интеллекта — мощные автоматические силы тотчас вступят в действие чтобы противодействовать этой рецессии.

Что это за таинственные стабилизаторы? Это главным образом следующие факторы:

1. Автоматическое изменение налоговых поступлений. В главах 9 Экономическая роль государства. Расходы, регулирование и финансы и 10 Экономическая роль государства: федеральные налоги и местные финансы мы видели, что наша федеральная система налогов прогрессивно зависит от личных доходов и доходов корпораций. Что это значит с точки зрения стабильности? Это значит, что, как только доходы начнут уменьшаться, — еще до того, как конгресс примет некоторые изменения в ставках налогов, — налоговые поступления правительства также начнут уменьшаться. (В настоящее время на каждые 10 млрд. долл. сокращения чистого национального продукта налоговые поступления сократятся на сумму около 3 1/2 млрд. долл.)

Но сокращение налоговых поступлений — это как раз то, что доктор прописал в случае понижение дохода. Таким образом, наша современная система налогов является мощным и быстрым «встроенным стабилизатором». (Обратите внимание, что при росте доходов налоги являются таким же хорошим стабилизатором, как и при понижении доходов.)

Столетие назад экономисты считали, что стабильность налоговых сборов является положительным моментом; они с неодобрением посмотрели бы на тенденцию современных налоговых поступлений расти и падать вместе с изменением национального дохода. В настоящее время большинство полагает, что истина заключается как раз в обратном. Чтобы ослабить бум, желателен бюджетный излишек (превышение доходов над расходами). Сейчас есть два пути созданий излишка: сокращение государственных расходов и рост налоговых поступлений. Как удачно, что наша современная налоговая система до некоторой степени обладает «автоматической гибкостью» с тенденцией повышать поступления в период инфляции и сокращать их в период депрессии. Это мощный фактор, стабилизирующий всю экономику и смягчающий экономический цикл.

2. Пособия по безработице и прочие социальные выплаты. За последние 25 лет мы создали тщательно разработанную систему пособий по безработице. Вскоре после того, как человек потерял работу, он начинает получать выплаты из фонда пособий по безработице.

Если он возвращается на работу выплата пособия прекращается. Калош, за счет которых финансируются пособия по безработице, резко возрастают, когда занятость высока. Поэтому резервный фонд средств растет в период бума и оказывает давление на слишком большие расходы. Наоборот, в период слабой занятости резервный фонд используется для выплаты доходов с целью поддержания потребления и смягчения спада.

Другие типы пособий — такие, как благотворительные выплаты вне рамок системы социального страхования, — по характеру своего автоматического антициклического действия также относятся к стабилизирующему типу.

3. Программы помощи фермерам. Различные программы помощи сельскому хозяйству, которые мы будет рассматривать в части 3, действуют, подобно «встроенным стабилизаторам». Когда расходование долларов сокращается и цены на фермерские продукты падают, федеральное правительство выплачивает доллары фермерам и поглощает излишки продукции. Когда надвигается инфляция и цены растут, государственные склады выбрасывают товары на рынок и поглощают доллары. Таким образом, ослабляется любая тенденция.

Способствуя повышению цен на сырье, зти способы поддержки могут иметь также «скользящий» или дестабилизирующий эффект. В той мере, а какой они просто вызывают сокращение предложения, их действие может вызвать скорее перераспределение, чем стабилизацию дохода.

4. Сбережения корпораций и личные сбережения. Не все заслуги принадлежат правительству. Наши частные институты также имеют свои «встроенные стабилизаторы». Так, практика корпораций, сохранять уровень выплачиваемых дивидендов, даже если их доходы меняются в течение короткого отрезка времени, ведет к тому, что нераспределенные прибыли, то есть сбережения корпораций, действуют, подобно амортизатору или «встроенному стабилизатору». Поскольку семьи стремятся поддерживать привычный жизненный уровень и медленно приспосабливаются к повышению своего дохода, они также способствуют стабилизации. (Поскольку они бросаются расходовать дополнительный доход на начальные платежи при покупке товаров в рассрочку или истерически сокращают потребление, когда на экономическом горизонте появляются тучи, — они препятствуют стабилизации.)

В той мере, в какой корпоративные инвестиции увязываются с корпоративными сбережениями, стабилизирующее влияние исключено.

Можно указать и на другие стабилизаторы, но вышеперечисленные играют главную роль.

Многие эксперты предлагают усилить стабилизаторы путем принятия закона, на основе которого ставки налогов автоматически менялись бы с изменением показаний различных индексов цен и дохода. Но конгресс не пожелал даже предоставить дискреционную власть президенту в отношении ставок налогов.

Границы действия автоматических стабилизаторов

Прежде чем закончить рассмотрение автоматических стабилизаторов, мы должны подчеркнуть два момента. Во-первых, «встроенные стабилизаторы» являются нашей первой линией обороны, но сами по себе они недостаточны, чтобы поддержать полную стабильность. Во-вторых, предпочтение их дискреционным программам поднимает некоторые социальные и этические вопросы. Рассмотрим эти моменты по порядку.

Тенденция налогов автоматически изымать часть каждого дополнительного доллара чистого национального продукта (NNP) означает, что величина «мультипликатора» сокращена. Каждый доллар роста инвестиций — вызванного солнечными пятнами, изобретениями или чем-то другим — будет иметь теперь уменьшенное дестабилизирующее влияние на систему, но его влияние все же сохранится. Вместо того, чтобы подобные нарушения имели трехкратно умноженное (или даже большее) воздействие на чистый национальный продукт, теперь, в силу автоматического стабилизирующего эффекта налогов, воздействие будет увеличено лишь в 1,5 или 2 раза.

Короче говоря, «встроенный стабилизатор» действует в сторону частичного уменьшения любых колебаний экономики, но он не может преодолеть нарушения на 100%. Он оставляет устранение остальной части нарушений действию дискреционной фискальной и кредитно-денежной политики.

В более сложных учебниках показывается, что в простой формуле мультипликатора 1/(1-МРС) мы должны сократить МРС (предельную склонность к потреблению) до 0,65 МРС, так как теперь 0,35 от каждого доллара чистого национального продукта идет на налоги и только 0,65 — на личный доход. Какой эффект это уменьшение МРС окажет на мультипликатор? При мультипликаторе 3,0 = 1/(1-2/3) это уменьшит 2/3 до 0,433, и конечный мультипликатор будет равен теперь всего лишь 1,8. (Практика корпораций распределять лишь часть своих прибылей по акциям также оказывает ослабляющее влияние на мультипликатор; однако их тенденция увеличивать I при росте дохода, а также тенденция увеличивать I лишь потому, что у них есть некоторые нераспределенные прибыли, действуют в обратном направлении, восстанавливая и увеличивая мультипликатор.)

С принципиальной точки зрения некоторые реформаторы питают отвращение к необходимости предоставлять людям право определять политику. Они говорят о «правлении закона, а не человека». Они защищают установление автоматических правил и механизмов, которые вступали бы в действие совершенно независимо от решения людей.

В настоящее время автопилот может держать самолет почти стабильно, пока пилот дремлет. Но, если произошло что-то необычное, пилот должен снова взять руль. Еще никто не нашел приспособления, обладающего всей гибкостью человека. Точно так же и в социальной сфере: ни одна нация еще не достигла той стадии, чтобы создать для себя набор конституционных процедур, которые исключили бы необходимость проведения дискреционной политики.

Дискреционная фискальная политика

Основными орудиями дискреционной фискальной политики являются: 1) изменение программ, общественных работ и других программ, связанных с расходами; 2) изменение программ расходов «трансфертного» (перераспределительного) типа и 3) циклические изменения уровня налогов.

Общественные работы. Когда правительства впервые стали проявлять какую-то активность в отношении депрессии, они обычно начинали с проектов общественных инвестиций, направленных на преодоление безработицы. Часто эти проекты составлялись довольно поспешно и, поскольку имели своей целью главным образом дать работу народу, часто были довольно неэффективны. Например, чтобы увеличить объем работ, на строительстве дорог использовали минимальное количество механизмов; во время депрессии 30-х годов специальные правительственные органы платили рабочим за сгребание листьев в парках. Крайней степенью выражения подобного подхода была бы мифическая программа, на основе которой людей нанимали бы, чтобы рыть ямы и затем закапывать их.

Давно прошло время, когда современная нация могла позволить своей экономике терпеть такой крах, единственным спасением от которого оставались разработанные в спешке расточительные проекты общественных работ. Вполне естественно, что теперь в центре внимания уже не ставят проекты типа «дать работу». Теперь, когда ожидается непродолжительный спад, экономисты склонны полагаться гораздо больше на временное снижение налогов, чем на расширение общественных работ.

Почему произошел этот отход от общественных работ как средства против спада? Люди понимают теперь, что нужно длительное время для организации почтового отделения, или для начала строительства дороги, или для ликвидации трущоб. Нужно разработать проекты; размножить чертежи; приобрести землю путем покупки или через решение суда; снести имеющиеся на ней строения и лишь после этого построить новые сооружения и дороги. На все это может уйти пять или больше лет; по крайней мере половина этого времени может пройти, прежде чем будет истрачена более или менее значительная сумма на материалы и рабочую силу. Предположим, что спад будет длиться максимум один год, за которым последуют два года устойчивого подъема. Тогда именно на третий год, когда экономика прошла уже весь путь от слишком низкого до слишком высокого спроса, внезапно на рынке появляется правительство со своими расходами, направленными на борьбу со спадом. Вследствие этого фактора времени фискальная политика, естественно, будет усиливать, а не ослаблять нестабильность.

Приведенные замечания не следует истолковывать как аргументы против общественных работ. Ликвидация трущоб, реконструкция городов, строительство дорог и общественное строительство могут рассматриваться американским народом в качестве примера самого срочного использования его социальных ресурсов. Если бы это было так, подобные программы следовало бы всемерно развивать; однако — ив этом все дело — их не следует проводить под видом программ достижения быстрой стабилизации. Они должны проводиться ради них самих и в течение длительного времени, которое необходимо для того, чтобы они принесли соответствующий эффект.

Разумеется, легко может иметь место такой случай, когда экономика переживает период спада и когда оказывается возможным приблизить срок проведения долгосрочных программ общественных работ, на проведение которых уже есть согласие народа. Разумно разработанные проекты желательных общественных работ могут значительно помочь фискальной политике, даже если потребуются некоторые издержки, чтобы ускорить их проведение и доработать их до требований текущего момента. Будучи министром торговли и затем президентом, Герберт Гувер пропагандировал это в течение долгого времени, а с 1931 г. у нас есть соответствующие законы, направленные на достижение этой цели.

Расходы на социальные нужды. Мы уже видели, что такие программы, как пособия по безработице и пенсии по старости, действуют в качестве автоматических стабилизаторов, автоматически повышаясь, когда сокращаются доходы и растет нужда.

Помимо этих «встроенных стабилизаторов», правительство может проводить по своему усмотрению различные программы прямой материальной помощи, которые явятся дополнительными средствами стабилизации. Так, правительство может воздержаться от выплаты дополнительных пенсий ветеранам в периоды инфляции и увеличить ассигнования на эти нужды в периоды депрессии. Намереваясь сократить выплаты фермерам, конгресс в состоянии провести это мероприятие так, чтобы оно совпало с периодом бума. Еще важнее то, что в условиях продолжительной безработицы федеральное правительство может ослабить спад, помогая штатам продлить период, в течение которого безработные получают пособие. Именно в периоды длительной безработицы ярче всего проявляются несовершенства нашей системы, и именно в это время вред, который увеличение расходов на пособия безработным причиняет мобильности рабочей силы и трудовым стимулам, будет сведен к минимуму.

Основным недостатком программ материальной помощи для кратковременных целей стабилизации является факт политического порядка, что такие чрезвычайные программы нелегко сократить, когда положение снова улучшится.

Изменение ставок налогов. Если есть достаточные основания полагать, что спад будет коротким, хорошим средством удержать доходы от сокращения и предотвратить превращение спада в лавинообразный кризис может быть временное снижение ставок подоходного налога. При нашей системе взимания налогов предприниматели могут начать удерживать меньше из заработной платы сразу же, как конгресс и исполнительная власть решат, что экономика нуждается в стимулировании посредством снижения налогов. Изменение налогов может также быть использовано с целью воздействия на ситуацию, характеризующуюся наличием инфляционного разрыва.

Помимо очевидных политических трудностей, связанных с длительными дебатами в конгрессе относительно принятия закона об изменении ставок налогов, это средство стабилизации обладает еще одним недостатком. Возражение против временного снижения налогов для борьбы со спадом проистекает из того политического факта, что в демократическом обществе может быть трудно снова повысить налоги после преодоления спада. Часто легче мобилизовать политические настроения на борьбу с безработицей, чем на борьбу с инфляционным разрывом и сверхполной занятостью.

Хотя все различные фискальные программы имеют свои плюсы и минусы, наблюдатель должен видеть за ними тот весьма важный факт, что за последние 30 лет подверженность американской экономической системы хроническим спадам и ее нестабильность заметно уменьшились. Когда Уильям Говард Тафт был президентом в 1912 г., федеральная финансовая система была значительно больше похожа на ту, что существовала в начале прошлого столетия, чем на ту, какой она стала теперь.

Построение бюджета с превышением доходов и с дефицитом. Застой, оживление и заранее спланированный рост

Когда инфляционный разрыв требует ограничительной фискальной политики, принцип сбалансированного бюджета почти наверняка будет нарушен необходимостью более высоких налогов и сокращением расходов, что предполагается данной политикой. Точно так же успешные попытки преодолеть дефляционный разрыв могут привести к дефициту бюджета.

Если бы экономический цикл протекал более или менее «нормально», большинство людей не проявляло бы большого беспокойства, поскольку активное сальдо бюджета в период бума было бы примерно равно бюджетному дефициту периода депрессии. При такой регулярности бюджет балансировался бы в рамках всего цикла, хотя и не балансировался бы в каждый отдельный год или месяц. В этом случае не было бы вековой тенденции государственного долга к повышению или понижению.

Но как можно быть уверенным, что цикл будет таким регулярным? Что, если Америка входит в состояние, которое профессор Гарвардского университета Элвин Хансен определил как «вековую стагнацию»? Последняя означает длительный период, в рамках которого происходят: 1) медленный рост населения; 2) исчерпание ресурсов свободных земель; 3) высокие сбережения корпораций; 4) огромное накопление капитальных благ и 5) уклон в сторону сберегающих капитал изобретений. Все это ведет к тому, что уровень инвестиций хронически отстает от уровня сбережения. Не будет ли фискальная политика, направленная на то, чтобы преодолеть подобный дефляционный разрыв, иметь своим результатом постоянный бюджетный дефицит? И не означает ли это вековой рост государственного долга?

Наоборот, предположим, что население быстро растет, число новых изобретений резко поднимается вверх и инвестиции в целом избыточны по сравнению с тем уровнем сбережения, который соответствует состоянию полной занятости. Если это угрожает продолжаться долго, не потребует ли активная фискальная политика превышения доходов для большей части лет? Иначе говоря, не приведут ли подобные условия «векового оживления» к вековому понижению государственного долга?

Новая, третья возможность возникла в перспективе на 60-годы. Предположим, что демократическое общество заинтересовано в повышении темпов роста своей экономики. Предположим, что его представительное правительство намерено увеличить долю дохода, идущую в условиях полной занятости на накопление, за счет потребления. Если государственная политика приведет к увеличению чистых инвестиций путем настойчивого облегчения кредита или других мероприятий, как можно сократить потребительские расходы, чтобы предотвратить обострение инфляции в результате чрезмерного платежеспособного спроса? Прежде всего, правительство должно проводить строгую фискальную политику: повышать налоги и сокращать излишние расходы, создавая тем самым постоянное превышение бюджетных доходов над расходами.

Теперь должно быть ясно, что нельзя рассматривать фискальную политику и ее важную роль в экономике, не входя в основательное обсуждение вопросов государственного долга.

Б. Государственный долг и современная фискальная политика

В результате второй мировой войны государственный долг федерального правительства превысил 1/4 триллиона долл. Каковы те реальные проблемы, которые созданы таким долгом? Не присоединяется ли сюда ряд ложных проблем? Какие важные неэкономические факторы должны быть приняты во внимание при любом обсуждении этого существенного политического вопроса?

В оценке бремени государственного долга мы должны тщательно избегать ненаучной практики рассуждения, согласно которой то, что верно для задолженности мелкого торговца, так же безусловно верно и для государственного долга. Такая трактовка проблемы подходит опасно близко к логической ошибке перенесения свойств частного на целое и, вместо того чтобы позволить нам выделить истинное — целиком реальное!— бремя государственного долга, может лишь внести путаницу.

Нельзя ожидать, чтобы новички сразу овладели всеми сложностями, связанными с правильной оценкой государственного долга. Из приведенного ниже анализа они смогут убедиться, что современные экономисты уделяют ему большое внимание, но рассматривают его проблемы несколько иначе, чем не специалисты.

Происхождение государственного долга военного бремени

Прежде всего внесем ясность относительно того, что здесь рассматривается. В других, предыдущих и последующих, главах подробно обсуждаются различные аспекты проведения фискальной и кредитно-денежной политики. Здесь предметом анализа является совсем другое. Здесь мы скорее интересуемся тем, что волнует рядового американца, а именно фактом, что в результате войны США получили государственный долг в размере около 1/4 трлн. долл.

Теперь уже стало достоянием истории, что для внутреннего положения в Соединенных Штатах вторая мировая война означала следующее: путем государственного рационирования и прямого контроля над распределением товаров потребления в 1941-1945 гг. было снижено до минимума; патриотические и другие призывы послужили значительному увеличению занятости среди гражданского населения как по линии увеличения рабочей недели, так и по линии роста числа работающих среди женщин и стариков; и наконец, в результате тщательно разработанной системы контроля над сырьем и инвестициями гражданские инвестиции практически сократились до предела — здания и оборудование не обновлялись и даже не ремонтировались, запасы сокращались. Хотя современную тотальную войну, по-видимому, можно было бы вести без установления такого прямого контроля, в то время все происходило именно так; и поскольку все подлежало строгому рационированию, нельзя было ожидать, чтобы небольшое увеличение личных доходов или допускавшиеся изменения в относительных ценах производили обычный количественный эффект.

В качестве первого приближения, допустимого для вводного анализа, можно сказать, что в конечном итоге страна имела минимальное количество капитальных благ, необходимых для победы в течение данного времени; и это наследство 1945 г. не было бы существенно иным, если бы применялись прочие мыслимые методы финансирования войны, например, если бы мы имели значительно более высокие налоги, а не дефицитное финансирование войны, результатом которого явился государственный долг.

В соответствии с этой очень упрощенной оценкой послевоенный недостаток капитальных благ (оборудование, промышленные сооружения, жилые дома, товаро-материальные запасы, потребительские товары длительного пользования) был следствием необходимости выиграть войну, и выиграть ее быстро. Это бремя войны легло на наши плечи, и мы не сожалеем, что мы сделали то, что сделали.

Мы будем продолжать нести это бремя войны, пока мы должны обходиться без тех капитальных благ, которые в противном случае были бы у нас. Экономически это похоже на жестокий ураган 1938 г. в Новой Англии, ущерб от которого до сих пор ощущается в наших лесах. Но еще больший ущерб, который, может быть, и не заметен для невооруженного глаза, состоит в том, что те большие усилия, которые пришлось затратить на исправление причиненного ураганом вреда, могли бы дать нам новые прекрасные деревья и другие вещи.

Бремя урагана 1938 г. не имеет ничего общего с государственным долгом. В приведенной выше упрощенной модели военных финансов то же самое может быть сказано о бремени войны: связанную с ним потерю капитальных благ нельзя избежать, даже если бы мы выдавали рабочим военного времени налоговые расписки вместо государственных облигаций или даже если бы мы выдавали им бумажные деньги, которые после отмены контроля военного времени вызвали бы трехкратный рост послевоенных цен по сравнению с их фактическим уровнем.

Значит ли это, что созданный войной государственный долг не имеет никаких последствий? Некоторые последствия действительно имеют место, однако необходимо строго различать истинные и ложные последствия.

Приводим пример истинного влияния государственного долга.

Из двух сестер-близнецов Джейн Дей во время войны много работала, а Роза — нет. Поскольку наше правительство использовало дефицитное финансирование, оказалось, что Джейн в 1945 г. имела государственные облигации, а не только расписки об уплате налогов. С 1945 г. Джейн получает большую долю потребления, чем Роза; Роза же платит больше налогов, чем было бы в противном случае, чтобы дать государству возможность выплачивать Джейн проценты и погашать долг. Мораль: государственный долг определенно может вызвать перераспределительный эффект между отдельными лицами одного и того же или различных возрастов.

Внешний и внутренний долг. Большой внешний долг, то есть долг народам других стран, был бы реальным бременем для американской экономики. Последнее объясняется тем, что мы как нация были бы вынуждены предоставлять другим странам ценные товары и услуги, чтобы оплатить проценты и, возможно, для погашения некоторой части основного долга. При условии, что 10% национального дохода утекает таким образом за границу, бремя было бы если и не невыносимым, то достаточно тяжелым. Американский народ вынужден был бы работать напряженнее и дольше и должен был бы потуже затянуть пояс.

Внутренний государственный долг, подобный нашему, тоже порождает бремя, но бремя внутреннего долга качественно и количественно отлично от бремени внешнего долга.

Следующий вопрос требует некоторых комментариев. Как возникает внешний долг? Он мог возникнуть вследствие получения нами товаров из-за границы во время войны; естественно, что за них надо в конце концов платить. Или он мог возникнуть в силу определенных иностранных инвестиций в нашей стране, которые мы будем рассматривать в части 5 книги. Если иностранцы дали нам капитальные блага для развития наших ресурсов, то вызванный этим рост нашего чистого национального продукта (NNP), возможно, будет более чем достаточен для платежей процентов и дивидендов по внешнему долгу. Таким образом, если взять всю сделку в целом, то мы отнюдь не стали беднее. Но мы беднее, чем могли бы быть, если бы внешний долг каким-то образом мог быть «списан», тогда как более высокая продуктивность, которая стала возможной в силу исходных иностранных инвестиций, осталась бы при нас. Все это будет рассмотрено позднее в связи с анализом международной торговли и развития. Что касается войны, предположим, что мы решили брать товары из-за границы в кредит, а не проедать свой собственный капитал. Мы не имели такого выбора, но предположим, что такое решение могло быть принято. Возникновение такого внешнего долга не оставило бы нас в худшем положении в 1945 г., чем то, в котором мы фактически оказались, поскольку наш сохраненный таким образом внутренний капитал компенсировал бы и уравновесил бы наш внешний долг. Анализ многих подобных проблем см. в книге Дж. М. Бьюкенена (J. M. Buchanan, Public Principles of Pubic Debt, Irwin, Homewood, III, 1958).

Это первый и наиболее важный урок, без усвоения которого никто не может продвинуться далеко в понимании экономической сущности государственного долга. Проценты по внутреннему долгу американцы платят американцам; здесь нет прямой потери товаров и услуг. Когда проценты по долгу выплачиваются за счет налогового обложения, то здесь нет прямой потери чистого личного дохода. Павел получает то, что Петр теряет, причем иногда — но только иногда — Павел и Петр — это одно и то же лицо.

Это объясняет, почему небольшой внешний долг причиняет англичанам значительно больше беспокойства, чем их неизмеримо больший внутренний долг; первый прямо ведет к обеднению Британских островов. К счастью, Соединенные Штаты вышли из самой дорогой в истории войны с небольшим сокращением производственного оборудования и небольшим внешним долгом.

Государственный долг и перенесение во времени экономического бремени. Еще одно различие между внешним и внутренним долгом связано со следующим часто встречающимся положением: «Когда мы финансируем войну займами, а не налогами, истинное экономическое бремя фактически перекладывается на будущие поколения, которые будут платить проценты и погашать долг».

Поскольку это касается внешнего долга, возникшего за счет ущемления реальных капиталовложений, этот сдвиг бремени во времени вполне реален. Но в применении к нашему внутреннему долгу это рассуждение наивно в экономическом смысле и может привести к заблуждению.

Чтобы вести войну, надо обрушить на врага существующую военную технику, а не долларовые векселя и не будущие товары и услуги. Если мы занимаем военное снаряжение у некоторых нейтральных стран и связываем наших детей и внуков обязательством оплатить их товарами и услугами, тогда поистине можно сказать, что внешние займы позволяют переложить экономическое бремя с современного на будущее поколения.

Но предположим, что за пределами страны нет наций, которые могли бы одолжить нам товары. Предположим, что гражданское капиталообразование уже сокращено до предела, но наше правительство все еще нуждается в дополнительных ресурсах для военных усилий.

Предположим, что конгресс не хочет утверждать такое расширение налогов, которого было бы достаточно, чтобы позволить правительству сбалансировать его раздутый бюджет, или было бы достаточно жестким, чтобы ограничить расходы населения до такой степени, при которой правительство могло бы использовать ресурсы для военных усилий и остановить рост цен. Тогда правительство будет иметь хронический дефицит и образуется громадный долг.

Будет ли поэтому правильным сказать, что «внешние займы перекладывают военное бремя на будущее поколение, тогда как налогообложение возлагает его на современное поколение»?

Нет. Современное поколение все равно должно жертвовать ресурсами, чтобы возместить затраты, связанные с производством военного снаряжения, необходимого для разгрома врага.

Перераспределение в будущем. Через несколько десятилетий после войны явившийся ее результатом государственный долг, вероятно, потребует, чтобы одни наши еще не родившиеся внуки были обложены налогом, чтобы уплачивать проценты (а возможно, и сам долг) другим нашим еще не родившимся внукам. Хотя такое перераспределение и имеет важное значение, это еще не все. Через несколько десятилетий наша уже упоминавшаяся Джейн Дей все еще может быть жива, а рабочий, которого еще не было на свете во время второй мировой войны, будет платить налог для уплаты процентов по облигациям, которые она получила за напряженную работу во время войны. Мораль: даже без внешних займов или изменения объема капиталовложений во время войны эффект государственного долга может состоять в перераспределении, при котором лица, еще не родившиеся во время войны, отдают часть своих средств тем, кто во время войны трудился.

У. Г. Боуен, Р. Г. Девис и Д. X. Копф из Принстонского университета обратили внимание на этот момент (см. «American Economic Review», September, 1960, p. 701-706). Их анализ показывает, что, даже если бы Джейн Дей умерла в 1955 г., она могла бы потребить больше за 1945-1955 гг., продавая облигации. Бремя этого дополнительного потребления можно было бы переложить на родившихся после 1955 г., во-первых, поскольку это потребление соответственно уменьшило инвестиции в 1945-1955 гг. и, во-вторых, поскольку имеется промежуточное поколение молодых послевоенных рабочих (кто, работая в 1945-1955 гг., купил ее облигации на свои личные сбережения), которых, когда они достигнут старости, будут поддерживать рабочие 1980 г., платя налоги для уплаты процентов по государственному долгу.

«Мы должны сами себе». Если внутренний долг — это только отношение между американцами, почему некоторые люди считают, что выпущенные в период войны государственные облигации на сумму 250 млрд. долл. делают население более богатым и более склонным расходовать деньги? Если мы подведем свободный баланс для нации в целом, то увидим, что (внутренний) долг представляет собой некоторый род фиктивного финансового богатства, которое взаимно погашается как пассив и актив.

Чисто финансовые активы имеют тем не менее важное значение. Всякий владеющий государственными облигациями, подводя свой периодический баланс, присоединяет их к другим своим активам. Однако он редкостный чудак, если одновременно рассматривает как свой текущий пассив величину тех будущих налогов, которые ему предстоит выплатить для финансирования платежей процентов и погашения государственного долга. Он не знает даже способа определения своей доли этих налогов. В результате внутренний долг, который как пассив должен целиком погасить самого себя как актив, вместо этого рассматривается населением прежде всего как актив. Дайте человеку пачку облигаций, которые можно продать или погасить, и он вполне справедливо будет чувствовать себя богаче и более обеспеченным. В силу этого он, возможно, проявит более высокую склонность к расходованию текущего дохода.

Управление долгом и кредитно-денежная политика. Существование огромного государственного долга может оказать также влияние на норму процента и ее использование для противодействия экономическому циклу. Некоторые писатели опасаются, что отведение инвестиционных капиталов в каналы приобретения государственных облигаций вызовет рост нормы процента для частных заемщиков. Александр Гамильтон, оратор консервативной Федералистической партии, придерживался прямо противоположного мнения. Он полагал, что в разумных пределах и правильно регулируемый государственный долг был бы «национальным благом», ибо он обеспечил бы страну надежными ценными бумагами, которые приносили бы доход бизнесменам и давали бы им возможность вести дела даже при невысокой прибыли.

Как было показано в последних двух главах, ФРС имеет большие возможности воздействия на ставки процента по государственным облигациям. Поэтому любое чрезмерное давление долга на процент вверх или вниз может быть сведено на нет путем покупок и продаж на открытом рынке государственных бумаг. Но — ив этом иронический парадокс — существование большого государственного долга, хотя оно увеличивает силу федеральных резервных банков, в то же самое время может служить препятствием в проведении эффективной кредитно-денежной политики и политики процента.

Следует напомнить, что кредитно-денежная политика предполагает повышение нормы процента и стеснение условий получения кредита, когда совокупный спрос угрожает стать инфляционным. Но при большом объеме облигаций в руках банков и населения государственные власти весьма склонны к облегчению кредита — с целью удержания процента по долгу на низком уровне. Если курс государственных облигаций не может понижаться, то и норма процента не может быть повышена; население и банки всегда могут превратить свои облигации в наличные деньги, необходимые им для расходов на потребление и инвестиции. Поэтому в период 1945-1951 гг. наличие большого долга затрудняло использование кредитно-денежной политики для контроля за экономическим циклом и возлагало тем самым еще большее бремя на фискальную политику.

После 1951 г. положение настолько изменилось, что перестало быть проблемой. Соглашение, заключенное между казначейством и Федеральной резервной системой, вернуло последней свободу проведения антициклической кредитно-денежной политики. Многие эксперты полагают, что существование широкого рынка государственных ценных бумаг делает возможными большие операции стабилизирующего типа на открытом рынке и имеет тенденцию усиливать эффективность кредитно-денежной политики.

Управление долгом посредством мероприятий казначейства и политики операций на открытом рынке с облигациями различной срочности — если все эти мероприятия проводятся правильно — может повысить стабильность современной системы.

Действительное косвенное бремя выплаты процентов. Когда налоги используются для выплаты процентов по государственному долгу, то деньги переходят из одного кармана в другой. При этом нет прямого бременя, подобного тому, какие имеет место при внешнем долге.

Это следует рассматривать в связи с прежними сносками. Рассмотрим, в частности, 1 млрд. долл. из современного долга, который мог быть результатом дефицитного финансирования во время спада 1938 г. Предположим, что в 1938 г., как считают многие знатоки экономической истории, приток золота из Европы и излишние банковые резервы в стране были действительно настолько велики, что сделали невозможным создание новых стимулов для инвестиций путем мероприятий кредитно-денежной политики. В то время необходимо было выбирать между бюджетным дефицитом и снижением занятости (и даже сокращением капиталообразования). Возникший тогда долг, с учетом сделанных допущений, отнюдь не будучи бременем в том смысле, что теперь он соответствует меньшему размеру капитала, представляет собой как бы отрицательное бремя, поскольку мы имеем больше капитала. Но нарушение в области перераспределения, описанное в этом параграфе, все же существует.

Во-первых, хотя деньги просто переходят из одного кармана в другой, брюки, в которых находятся эти карманы, могут принадлежать разным лицам. Современный национальный долг находится в руках очень широких слоев населения, так что почти каждое лицо владеет некоторой его долей либо в форме прямых вложений, либо в форме банковых вкладов и страховых полисов. Тем не менее статистические данные свидетельствуют о том, что те лица, которые получают проценты по облигациям, в среднем не относятся к низшим группам получателей дохода. Поэтому критики заявляют, что процент по государственному долгу является отрицательным элементом в нашей фискальной системе. По их словам, «богатым передается то, что выкачано из бедных». Однако если это зло, то необходимое зло, поскольку прошлые обязательства в отношении государственного долга должны скрупулезно выполняться.

Тем не менее при нашем современном государственном долге эта передача от одного класса получателей дохода к другому, возможно, не является наиболее важным косвенным бременем. Более важно то, что даже передача налоговых денег Петра для платежей процентов по облигациям, принадлежащим тому же самому Петру, накладывает тяжелое косвенное бремя на экономику! Последнее объясняется тем, что налогообложение всегда оказывает некоторое нарушающее влияние на экономическое поведение населения. Столетия назад дома облагались налогом по количеству окон, в результате чего население строило темные дома, а правительство, просто подняв ставки налога за небольшое число оставшихся окон, все же получало прежний доход. Аналогично этому обложение налогом дохода населения может побудить его работать слишком мало или, во многих случаях, наоборот, слишком напряженно, чтобы сохранить прежний уровень жизни. Может быть, еще более важно то, что высокий налог на доходы корпораций и личный доход часто может оказывать неблагоприятное влияние на готовность людей вкладывать свой капитал в новые рискованные предприятия. В результате происходит замедление технического прогресса и сокращение возможностей занятости.

Здесь вы можете возразить, что все это бессмыслица, что в самой внутренней передаче нет никакого чистого налогового бремени, ибо, если предположить, что мы вес владеем облигациями пропорционально нашей даче налогов, то в результате будем платить лишь самим себе. Это рассуждение совершенно ошибочно. Налоги на каждого индивида, точно равные процентным платежам ему же, в экономическом смысле слова не аннулируются взаимно!

Это так, ибо то, что верно для всех, неверно для каждого в отдельности. Предположим для простоты, что все американцы получают в форме заработной платы 4500 долл. в год. Предположим, что каждый имеет на 25 тыс. долл. государственных облигаций, которые при 2% ежегодно приносят 500 долл. Чтобы платить этот процент на общую сумму дохода в 5 тыс. долл. (4500 долл. + 500 долл.). Прежде я считал, что государство в дополнение к существующим налогам устанавливает, скажем 10% налога как раз стоит отработать последний кусочек сверхурочного времени, чтобы заработать последний доллар моих 4500 долл. Но теперь правительство отбирает один дайм (десятицентовую монету) последнего доллара. Я (и каждый американец, подобно мне) может теперь почувствовать, что не стоит работать столь продолжительное время: при сокращении моего рабочего времени, скажем, на 1/3 мой доход будет теперь лишь 3500 долл. Налог подорвал национальные усилия и производство.

Это может заставить работать более длительное время, что также является нарушением, хотя в обратном направлении. (Можно упомянуть о том, что если прежде все решения о сбережении были оптимальными с общественной точки зрения, раздача всем гражданам облигаций на сумму в 25 тыс. долл. каждому изменит, а может быть и нарушит темпы роста.)

Все еще не убежденный читатель может сказать: «Что произойдет, если каждый, как и вы, сократит свое рабочее время? Тогда для покрытия всей суммы процентов по облигациям добавочную ставку налога придется поднять с 10 почти до 15 % ». Совершенно верно. Но это лишь подтверждает наше положение. Конечная позиция может означать еще большее искажение усилий и нарушение стимулов и еще более высокую ставку налога. Все это получается потому, что, хотя нация в целом не может избежать роста налогов для уплаты процентов, каждый человек знает, что он может воздействовать на выплачиваемую им сумму налога путем изменения своих усилий, так или иначе получая свои собственные маленькие платежи процентов независимо от того, что он — как отдельная маленькая личность — делает.

Приведенный выше пример весьма упрощен и, несомненно, преувеличивает вредное влияние перераспределения. Следует отметить также, что различные типы налогов оказывают неодинаковое вредное влияние. Однако при наших уже таких высоких налогах любое дополнительное бремя, порожденное процентами по государственному долгу, во всяком случае, окажет соответственно более вредное влияние.

Мы пренебрегли также благотворным влиянием платежей процентов банкам, университетам, вдовам и прочим рантье. Если бы не было государственного долга или если бы норма процента существенно понизилась, тогда 1) благотворительные учреждения пришлось бы поддерживать больше за счет текущих государственных и частных взносов, чем за счет процентов на пожертвования, вложенные в государственные облигации; 2) рантье, ныне живущие за счет процентов, перешли бы на содержание за счет социального обеспечения и 3) банки, часть доходов которых ныне идет от процентов на облигации, в этом случае взимали бы больше за свои услуги.

Влияние на частные инвестиции

Никогда не следует забывать, что отношение людей к долгу в огромной мере определяется эмоционально, и это нельзя не учитывать. Государственный долг, подобно вопросам пола или религии, является тем предметом, который все мы любим обсуждать. Многие люди предсказывали конец мира, когда долг достигал одной сотой, одной десятой и одной пятой его современного уровня. Когда ужасное несчастье не случилось, они переносили свои предсказания на последующие годы.

Подобное отношение может воздействовать на частные инвестиции. Некоторые, например, считают, что государственные расходы или дефицит не могут реально добавить многого к покупательной способности в период депрессий. Если предположить, что частные инвестиции постоянны, то государственные расходы, вероятно, имели бы благоприятное первичное влияние на доход и занятость. Более того, расходование на потребление вновь полученного дохода привело бы в действие хорошо знакомую нам мультиплицированную цепь благоприятных вторичных эффектов. Но что, если государственные расходы или дефицит отпугнут частные инвестиции?

Это, конечно, возможно. Бизнесмен может сказать: «Этот человек из Белого дома безрассудно расходует средства! Мы откажемся теперь даже от тех небольших частных инвестиций, которые мы планировали». Или частная электрическая компания может сократить инвестиции из страха перед проектами строительства государственных гидростанций. Или когда государство снабжает население деньгами для приобретения товаров в розничной торговле, эффект в период глубокой депрессии может просто свестись к тому, что это позволит торговцам ликвидировать их избыточные товарные запасы; если торговцы не заказали новых товаров, то это значит, что государственные расходы были полностью нейтрализованы производным частным дезинвестированием (расходованием запасов) и цепь мультипликации осталась мертвой.

С другой стороны, здесь может иметь место и благоприятное влияние на частные инвестиции, которое будет прямо противоположно рассмотренному выше неблагоприятному воздействию государственных финансов. Когда текущее производство находится в упадке и имеются избыточные производственные мощности, ни один разумный бизнесмен вряд ли проявит склонность производить новые капиталовложения. Если государство способно помочь оживить розничную торговлю и производство потребительских товаров, тогда бизнесмен будет обладать финансовыми возможностями и по крайней мере известным стремлением к обновлению капитала и строительству новых предприятий. Иногда опасения чисто психологического характера, вызванные государственным долгом и бюджетным дефицитом, могут обострить инфляционную ситуацию, даже если она и не является результатом фискальных мероприятий.

Пример такого случая приведен в главе 14 Циклические колебания и прогноз экономической активности при рассмотрении, принципа акселерации, связывающего производные инвестиции с расширением продаж.

Там, где есть две подобные противоположные тенденции — расширительного и ограничительного влияния на частные инвестиции, — факты, а не аргументы должны быть нашим гидом. Хотя экономика не позволяет поставить контрольный эксперимент, чтобы окончательно решить вопрос, масса статистических данных, по-видимому, дает основание считать, что частные инвестиции в целом имеют тенденцию изменяться соответственно движению уровня национального дохода. Кассовый аппарат задает тон, и это правильно для общества свободного предпринимательства.

То есть масштабы розничных продаж, которые здесь рассматриваются как показатель национального дохода.

Количественная проблема долга

Чтобы определить важность проблемы государственного долга, мы должны обратиться к фактам. Поглощают ли платежи процентов большую часть национального дохода? Какова общая величина всех платежей процентов по государственному и частным долгам в сравнении с их величиной в прошлые годы и долгом других стран? Как обстоит дело с будущими тенденциями?

Чтобы дать представление о современном долге в сравнении с его величиной за прошлые годы и с долгом в других странах, приводится табл. 19-1. Для выбранных стран и отрезков времени она показывает величину государственного долга и ее связь с величиной национального дохода и платежами процентов. Так, в 1959 г. наш государственный долг в сумме около 290 млрд. долл. представлял много меньшую величину, чем годовой национальный доход, а платежи процентов по долгу составляли лишь около 2% чистого национального продукта. Отметим, что Англия в 1818, 1923 и 1946 гг. имела внутренний долг, более чем в 2 раза превышающий величину национального дохода, причем сумма процентов по долгу в процентном отношении к национальному доходу далеко превышала все, что мы можем ожидать впереди. Но столетие до первой мировой войны было величайшим столетием Англии — как в отношении ее силы, так и в отношении материального прогресса. Как показывает табл. 19-1, ее государственный долг не был существенно уменьшен, но благодаря постоянному росту ее национального дохода относительная величина долга и платежей процентов резко снизилась.

Растущий долг не представляет большой опасности при динамическом росте экономики:

Таблица 19-1
Национальный долг и платежи процентов в отношении к национальному доходу. 40-миллиардный долг, который так беспокоил людей в 30-х годах, представляется малым в сравнении с последующим ростом нашего дохода. (Источники. Economic Alfflanac, U. S. Department of Commerce; U. S. Тгеаsurу; United Nations; Colwyn Report; Statistial Abstract of United Kintdom.)

Перед лицом статистики и тщательного качественного анализа читатель может составить свое собственное суждение относительно того, является ли все же государственный долг проблемой первой величины в сравнении с проблемами национальной обороны, атомной бомбы, безработицы или инфляции. Вопросы о том, будет ли продолжаться рост производительности, смогут ли рабочие и предприниматели научиться заключать коллективные соглашения без забастовок и инфляции, для многих наблюдателей представляются более важными, чем проблема долга.

Рост экономики. При беспристрастном анализе роста долга следует избегать одной ошибки: мы не должны забывать, что реальный национальный продукт Соединенных Штатов есть постоянно растущая величина.

Наше население бурно растет. Что касается производительности, то нет никаких свидетельств ослабления эффективности часа труда и новой техники, С этим согласны как сторонники «стагнационной, так и сторонники «оптимистической» концепции. То, что в 1790 г. представлялось большим долгом, ничего не значило бы сегодня. То, что наши дети будут рассматривать как большой долг, наши правнуки могут считать относительно незначительным долгом.

Послевоенное десятилетие представляло собой драматический пример. В 1945 г. государственный долг был в 1,5 раза больше национального дохода. Но, несмотря на «холодную войну», доход рос так быстро, что в течение 12 лет это соотношение сократилось наполовину. Кроме того, по многим причинам будет более поучительным, если сосредоточить свое внимание на той части государственного долга, которая не находится в руках правительственных органов и Федеральной резервной системы. Этот чистый долг за период между 1945 и 1960 гг. снизился с 227 млрд. до 205 млрд. долл.

Это объясняет нам, почему Англия и Франция в критические годы формирования капиталистической системы и промышленной революции были способны развиваться — не только десятилетие за десятилетием, но почти столетие за столетием, — имея в среднем сбалансированные бюджеты реже чем каждый второй год. Этот же самый фактор роста объясняет, почему в Соединенных Штатах, где реальный национальный долг мог возрасти на 250 млрд. долл. без какого-либо повышения его относительного бремени.

В этих условиях ярый сторонник государственных расходов мог бы иметь средний годовой дефицит в сумме около 10 млрд. долл., прежде чем ему пришлось бы обратиться к еще менее ортодоксальным финансовым средствам, таким, как печатание денег или продажа федеральным резервным банкам беспроцентных облигаций. Более того, прежде чем обратиться к таким средствам, он мог бы применить хорошо изученный теперь прием понижения ставок процента по государственным облигациям на основе традиционной банковой политики дешевых денег. Это вызывает следующий здравый вопрос.

Может ли нация фанатически предаваться дефицитным расходам, бесконечно проводя подобную политику? Изучение механизма банкового дела и определения уровня дохода убеждают нас в том, что граница здесь не финансовая. Граница политическая. И эффект подобной политики зависит главным образом от того, осуществляется ли она в условиях экономики, которая является уже инфляционной или дефляционной. Но если избиратели и конгресс усвоят только вполовину ИСТИНЫ относительно стимулирующего характера действия расходов и оставят в забвении тот факт, что неприятные налоги могут быть необходимы, чтобы обуздать чрезмерную экспансию, то долговременной перспективой может стать рост цен.

Таким образом, мы тщательно рассмотрели различные факты о государственном долге как в нашей стране, так и за границей и подробно изложили экономические принципы, лежащие в основе бремени государственного долга. Мы видели, что государственный долг связан с рядом определенных проблем и что несведующие люди подчас имеют весьма смутное представление относительно того, какое бремя считать истинным и какое — нет.

Перед нашей экономикой стоит еще много важных проблем: инфляция, спад, застой, сохранение естественных ресурсов, достаточный темп роста, международный платежный баланс и многие другие. Разумная фискальная и кредитно-денежная политика воздействует на все эти проблемы; но для человека, трезво глядящего на вещи, современный размер государственного долга не является проблемой первостепенной важности.

Заключение. Великий неоклассический синтез

В законе о занятости 1946 г. говорится, что правительство несет ответственность за поддержание высокой занятости и сглаживание циклических колебаний. Было много предложений дополнить этот закон ясным упоминанием об аналогичной ответственности правительства за поддержание разумной стабильности уровня UGS- НО даже если бы и не было таких официальных заявлений, во всем мире население стран со смешанной экономикой требует, чтобы их представительные правительства проводили экономическую политику, направленную на поддержание высокой занятости, быстрого роста стабильных цен.

В части 2 были охарактеризованы экономические рычаги макроэкономики: как определяются уровни и динамика доходов и цен и какие изменения в эти переменные вносит кредитно-денежная и фискальная политика с целью избежать дефляционных и инфляционных разрывов и способствовать росту. В части б будут более подробно рассмотрены некоторые особые проблемы, связанные с нашим временем: рост, спрос, инфляция издержек и т. д.

В заключение приведем оптимистический вывод из нашего макроэкономического анализа. Он не имеет ничего общего ни с классической верой в то, что принцип laissez faire сам по себе должен привести к утопической стабильности, ни с довоенным пессимистическим мнением, что классические принципы неприменимы к современному миру. Наш вывод можно достаточно верно назвать «неоклассическим синтезом»; он показывает, как соответствующая кредитно-денежная и фискальная политика может придать экономической среде такой характер, который подтверждает верность микроэкономической среде такой, что общество должно выбирать между различными альтернативами производства на основе высокой занятости, что нельзя позволять, чтобы парадоксы бережливости и логические ошибки объединения частных в целое противопоставляли индивидуальную добродетель и индивидуальный порок общественным.

Неоклассический синтез: с помощью соответствующей кредитно-денежной и фискальной политики наша система смешанного предпринимательства может избежать эксцессов бума и резкого спада, может рассчитывать на здоровый прогрессивный рост. Поскольку это фундаментальное положение понято, парадоксы, который лишали старые классические принципы, имевшие дело с мелким масштабом «микроэкономики», значительной степени их применимости и ценности, — эти парадоксы теряют теперь свою остроту. Короче говоря, овладение современным анализом определения уровня дохода в подлинном смысле утверждает основные классические принципы ценообразования; и теперь экономист может с основанием заявить, что широкое расхождение между микроэкономикой и макроэкономикой преодолено .

Естественно, что эта оптимистическая формулировка предполагает многие ограничения. Но события последних десятилетий и большинство тщательных экономических исследований, проведенных в университетах, в промышленности и в органах правительства, подтверждают, что наше внимание должно быть сосредоточено на бублике, а не на дырке от бублика.

Теперь мы можем со спокойном совестью перейти к анализу того, как определяются составные части таких совокупных социальных величин, как национальный доход и занятость, что является предметом части 3.

Выводы

А. Краткосрочная и долгосрочная фискальная политика

1. Когда частные расходы на инвестиции и потребление создают инфляционный (или дефляционный) разрыв, задача фискальной и кредитно-денежной политики заключается в том, чтобы заполнить оставшийся разрыв, стремясь обеспечить стабильность цен и высокую занятость. Орудиями фискальной политики являются налогообложение и государственные расходы.

2. Современная экономика содержит важные «встроенные стабилизаторы». Не требуя никаких дискреционных актов, налоговые поступления изменяются автоматически с изменением дохода. Это уменьшает величину мультипликатора и способствует в известной мере преодолению каждого нарушения. (Аналогичный эффект достигается пособиями по безработице и другими выплатами пособий, которые автоматически повышаются при понижении дохода, а также программами помощи фермерам и склонностью корпораций выплачивать в форме дивидендов лишь часть своих текущих доходов.)

3. Поскольку автоматические стабилизаторы никогда не преодолевают полностью нестабильность экономики, то остается поле для дискреционных программ. Общественные работы и другие расходы на товары и услуги могут быть связаны с таким разрывом по времени между их началом и результатами, что их применение в качестве средств борьбы против кратковременных спадов становится нежелательным. В этих условиях значительно более гибкими являются мероприятия по изменению объема прямых выплат населению и налогов. При этом мы отвлекаемся от вопросов политики.

4. Когда люди начали отказываться от представления, что государственный бюджет должен быть сбалансирован в пределах каждого года или месяца, они вначале полагали, что он должен быть сбалансирован в пределах экономического цикла — с активным сальдо в период бума, точно равным дефициту периода депрессии. Теперь ясно, что только в силу случайного стечения обстоятельств число лет процветания по своей интенсивности могло бы быть точно уравновешено числом лет депрессии.

Если, как полагают одни, мы живем в эпоху «вековой стагнации», характеризующейся тем, что графики сбережения и инвестиций на протяжении большей части времени обнаруживают тенденцию создавать дефляционный разрыв, тогда фискальная политика может преуспеть в поддержании безинфляционной высокой занятости, по-видимому, лишь при условии векового роста государственного долга. Если же, как полагают другие, мы живем в эпоху «векового оживления», характеризующуюся таким высоким спросом, который порождает в течение большей части времени инфляционный разрыв, тогда активная фискальная политика, по-видимому, будет означать уклон в сторону превышения доходов над расходами и вековую понижательную тенденцию государственного долга. Вероятно, большинство экономистов думает, что для обоснования программ, которых требуют развивающиеся события, нет необходимости пытаться предсказывать, что ждет нас в далеком будущем. Более того, длительное сведение бюджетов с превышением доходов может сочетаться с длительным облегчением кредита и особым стимулированием капиталовложений для того, чтобы в смешанной экономике производство на основе полной занятости было направлено на инвестиции и быстрой рост, а не на текущее потребление.

Б. Государственный долг и современная фискальная политика

5. Для нации государственный долг не составляет бремени, и каждый гражданин не тащит на себе его тяжелый груз. Если мы проводим политику сокращения капиталовложений, в результате чего в распоряжении потомков будет меньше основного капитала, могут быть непосредственно затронуты их возможности производства. Если мы делаем займы за границей для преходящих потребительских целей, с тем чтобы потомки выплатили этот внешний долг вместе с процентами, мы возлагаем на них чистое бремя, которое явится вычетом из того, что они будут производить в свое время. Если мы оставим потомкам в наследство внутренний долг без изменений в размере основного капитала, который в любом случае будет им передан, может иметь место внутреннее перераспределение, поскольку одна часть общества будет получать больше товаров, чем она производит, за счет другой части. Это перераспределение не явится «чистым бременем», отличаясь в принципе от чистых вычетов, связанных с выплатой внешнего долга. Однако важное значение может иметь перераспределение между различными возрастными группами, причем на протяжении жизни каждого поколения будет возникать вопрос, в каком размере и в каком возрасте они получат свою долю потребления. И процесс обложения Петра, чтобы уплатить Павлу, или обложения Павла, чтобы уплатить Петру, может быть связан с определенными экономическими издержками. Последние могут вызвать различные нарушения процесса производства и его эффективности, что, однако, не следует смешивать с фактической передачей товаров за границу в погашение внешнего долга.

Кроме этих «реальных» эффектов, может также иметь место и психологическое воздействие на умы людей, и это воздействие должно, разумеется, рассматриваться как реальное. Более того, как можно ожидать, тот факт, что в руках населения находится больше облигаций, будет оказывать совершенно реальное воздействие на склонность людей к сбережению и потреблению. Каждый рассматривает принадлежащую ему государственную облигацию в качестве актива, не думая, однако, о будущих налогах для погашения облигации как о текущем пассиве, хотя все общество должно платить налоги, равные сумме погашения долга. (С его точки зрения, это не является неразумным, поскольку налоги, которые он будет платить, не имеют ничего общего с приходящейся на него долей долга.) Существование нашего государственного долга при условии правильного управления им и соответствующих операций на открытом рынке может реально повысить действенность государственных программ стабилизации экономики (хотя это также может вызвать политическую оппозицию повышению уровня процента).

Этот параграф нашего резюме написан так пространно, чтобы указать сложность данной проблемы. Мы видим, что долг оказывает существенное воздействие на экономическую систему, даже если его главный эффект и отличается от того, что проповедуется в передовых статьях наших газет.

Важно также иметь общее представление о том, какова величина послевоенного федерального долга в его отношении к национальному доходу и ежегодные выплаты процентов, чтобы оценить настоящее по сравнению с прошлым и будущим. Рост долга должен быть оценен в сравнении с ростом экономики в целом.

6. Программа полной (или высокой) занятости имеет своей целью достижение такого уровня совокупных расходов, который был бы не слишком мал, не слишком велик — так, чтобы кривые сбережения и инвестиций пересеклись в районе полной занятости. Закон о занятости 1946 г. представляет собой важное нововведение в нашей стране. Он возложил на правительство ответственность за обеспечение занятости и создал для конкретных действий соответствующий механизм в правительстве и конгрессе.

7. Поскольку усиление денежной и фискальной политики является эффективным средством смягчения наиболее тяжелых эксцессов бума и резкого спада, нам не следует больше бояться столкновения частных и общественных добродетелей или различных парадоксов депрессионной экономики. Овладение современным механизмом определения уровня дохода на уровне макроэкономического анализа возвращает нас к признанию правильности в своей основе классических доктрин ценообразования и редкости благ, рассмотренных на уровне микроэкономического анализа. Это и есть оптимистический «неоклассический синтез».