Антитрестовское законодательство, регулирование и промышленная политика
- Промышленная концентрация: определения Промышленная концентрация: благо или зло? Доводы против промышленной концентрации Аргументы в защиту промышленной концентрации Антитрестовские законы Исторические предпосылки Закон Шермана 1890 г. Закон Клейтона 1914 г. Закон о Федеральной комиссии по торговле 1914 г. Закон Селлера - Кефовера 1950 г. Антитрестовское законодательство: результаты и влияние Поведение или структура? Определение рынка Другие желательные цели Эффективность Ограничение конкуренции Естественные монополии и их регулирование Естественная монополия Проблемы Теория регулирования с помощью легального картеля Дерегулирование Полемика Результаты дерегулирования Социальное регулирование Характерные черты Издержки и критические замечания Экономический смысл В поддержку социального регулирования Промышленная политика Предшественники Современный аспект Противоречивость Дерегулирование авиалиний
Что общего между застежками-молниями, попкорном, промышленными алмазами, билетами на самолет, видеомагнитофонами, молочными смесями и губками со стальной подложкой? Все они за последние пять лет были предметом частного или государственного судебного разбирательства в связи с нарушением антитрестовского законодательства.
Как связаны между собой электричество, природный газ, телефонные переговоры и обслуживание на железных дорогах? Эти сферы деятельности предприятий коммунального обслуживания подвергаются промышленному регулированию, то есть государственному регулированию цен внутри отраслей.
А что общего у стандартов безопасности рабочих мест, детских сидений, кислотных дождей, специальных условий для инвалидов и экономии автомобильного горючего? Все они являются предметом или результатом социального регулирования, то есть государственного регулирования условий, в которых производятся товары, их физических характеристик и влияния производства этих товаров на общество.
А что общего у государственных субсидий автомобильной промышленности для продвижения автомобилей с эффективным расходом топлива, компьютерной промышленности для разработки экранов мониторов «с плоским стеклом» и производителям, экспортирующим товары? Все они являются компонентами промышленной политики — государственной политики развития определенных отраслей и продвижения конкретной продукции.
Антитрестовское законодательство, промышленное и социальное регулирование, промышленная политика — все это виды вмешательства государства в функционирование рынка. Прежде чем рассмотреть эти способы регулирования, мы поясним некоторые термины и подведем итоги дискуссии по поводу промышленной концентрации. Затем рассмотрим государственную политику в отношении монополий и антиконкурентного ведения дел, обсудим противоречивое социальное регулирование промышленности, происходившее в недавнем прошлом. И в заключение мы рассмотрим примеры промышленной политики и связанные с ней вопросы.
Промышленная концентрация: определения
В главе 24 Определение цены и объема производства: чистая монополия мы разработали и использовали очень строгое определение монополии. Чистая, или абсолютная, монополия — это отрасль, которая состоит из одной фирмы, производящей уникальный продукт, поскольку вступление в отрасль заблокировано определенными непреодолимыми барьерами.
В настоящей главе мы будем использовать термин «промышленная концентрация», который обозначает чистую монополию и рынки, где наиболее вероятно усиление монополии. Промышленная концентрация возникает тогда, когда одна фирма или небольшое число фирм контролируют основную долю выпуска отрасли. Другими словами, она существует, когда одна, две или три фирмы господствуют в отрасли, что приводит к поддержанию более высоких, чем конкурентные, цен и экономических прибылей. Это определение, близкое к пониманию монополий большинством людей, охватывает значительное число отраслей, которые мы до сих пор относили к категории «олигополия».
Промышленная концентрация в этой главе определяется как отрасли, в которых фирмы велики в абсолютном выражении и относительно всего рынка. Примерами служат: производство электрического оборудования, где General Electric и Westinghouse -крупные по любому абсолютному критерию — господствуют на рынке; автомобильная промышленность, где подобное положение занимают General Motors, Fordu Chrysler; химическая промышленность, в которой доминируют Du Pont, Dow Chemical и Union Carbide; алюминиевая промышленность, в которой безраздельно господствуют три промышленных гиганта — Alcoa, Alumax и Reynolds; производство сигарет, где две гигантские фирмы — Philip Morris и RJR Nabisco - контролируют в настоящее время львиную долю этого большого рынка.
Промышленная концентрация: благо или зло?
Пока что совершенно неясно, полезной или вредной для функционирования американской экономики является в конечном счете промышленная концентрация.
Доводы против промышленной концентрации
В основном доводы против монополии и олигополии были изложены в предыдущих главах. Давайте суммируем и немного разовьем их.
1. Неэффективность размещения ресурсов. Монополисты и представители олигополии считают возможным и выгодным ограничивать выпуск продукции и назначать более высокие цены по сравнению с теми, которые существовали бы в данной отрасли, будь она организована на конкурентных началах. Вспомните, что в условиях чистой конкуренции выпуск находится в точке, где Р = МС. Это равенство обусловливает эффективное размещение ресурсов, потому что стоимость или польза для общества дополнительной единицы продукции измеряется ценой, в то время как предельные издержки отражают издержки или убытки от производства альтернативных товаров. Максимизируя прибыль, предприниматель-монополист уравнивает с предельными издержками не цену, а предельный доход. В точке, где MR = МС, цена будет превышать предельные издержки, указывая на недовложение ресурсов в производство монополизированного продукта. В результате экономическое благосостояние общества становится меньше, чем оно было бы при чистой конкуренции.
2. Непрогрессивность. Критики считают, что промышленная концентрация не только не является необходимым фактором возникновения эффекта масштаба, но и не способствует научно-техническому прогрессу.
Эмпирические исследования говорят о том, что в большинстве обрабатывающих отраслей для достижения эффекта масштаба вовсе не требуется немногочисленность действующих там фирм. Во многих отраслях фирмам нужно охватить только небольшую долю - обычно меньше 3 или 5% - всего объема рынка, чтобы добиться производства с низкими издержками; промышленная концентрация не является необходимой предпосылкой производственной эффективности.
Более того, базой для повышения технологической эффективности является не фирма, а отдельное предприятие. Таким образом, вполне корректно утверждение, что производственная эффективность требует, скажем, крупномасштабного комплексного производства автомобилей в рамках предприятия. Но совершенно справедливо и то, что нет технологического оправдания функционирования корпорации General Motors, которая является, по существу, гигантским конгломератом, состоящим из ряда географически обособленных предприятий. Короче говоря, многие монополии достигли намного большего размера и имеют более разветвленную структуру, чем необходимо для достижения эффекта масштаба (см. «Последний штрих» в гл. 22).
Научно-технический прогресс не зависит от огромных корпораций со значительной монопольной властью. Большой размер и рыночная власть не имеют тесной связи с ним. В действительности защищенное положение фирм при высокой промышленной концентрации порождает неэффективность и бездеятельность; в этом случае отсутствует конкурентный стимул для производственной эффективности. Более того, монополисты и олигополисты склонны противиться техническим улучшениям, которые могут вызвать внезапный моральный износ действующих машин и оборудования, или сдерживать эти улучшения.
3. Неравенство доходов. Промышленная концентрация также критикуется как фактор, способствующий неравенству доходов. Благодаря существованию барьеров для вхождения в отрасль монополист и олигополист могут назначать цену, превышающую средние издержки, и получать соответствующие экономические прибыли. Эти прибыли присваиваются акционерами и руководящими работниками корпораций, принадлежащими, как правило, к группам лиц с наиболее высоким уровнем доходов.
4. Политические опасности. Поскольку экономическая власть и политическое влияние идут «рука об руку», считается, что гигантские корпорации оказывают неправомочно большое влияние на правительство. Это отражается на законодательстве и правительственной политике, которые благоприятствуют не общественным интересам, а скорее сохранению и росту промышленных гигантов. Крупные компании используют политическую власть для того, чтобы стать основными получателями экономической выгоды от контрактов на производство и поставку военной продукции, налоговых «лазеек», патентной политики, протекционистских тарифов и квот и множества других субсидий и привилегий. (Вспомните анализ деятельности, называемой «погоня за рентой» в гл. 31 Теория государственного выбора и налогообложение.)
Аргументы в защиту промышленной концентрации
Существуют также важные аргументы в защиту промышленной концентрации.
1. Продукты лучшего качества. Одним из таких аргументов является утверждение о том, что представители монополий и олигополии завоевали господствующее положение на рынке, предлагая лучшие по качеству продукты. Крупные фирмы не принуждают потребителей покупать, скажем, зубную пасту «колгейт» или «крест», безалкогольные напитки «кока-кола» или «пепси», крупные компьютеры «Майкрософт», кетчуп «хейнц» или суп «кэмпбелл». Потребители приняли коллективное решение, что эти продукты предпочтительнее тех, которые предлагают другие производители. Следовательно, считают некоторые, монопольные прибыли и большие рыночные доли были «заработаны» благодаря лучшему исполнению конечной продукции.
2. Недооценка конкуренции. Другой аргумент в защиту промышленной концентрации состоит в том, что экономисты рассматривают конкуренцию слишком узко. Например, хотя фирм, производящих данный продукт, может быть лишь несколько, они могут столкнуться с сильной межотраслевой конкуренцией.
То есть они могут испытывать конкуренцию со стороны производителей товаров, отличных от продукции данных фирм, но способных ее заменить. То обстоятельство, что за выпуск алюминия в стране отвечает горстка фирм, дает неверное представление о конкуренции со стороны стали, меди, дерева, пластмасс и множества других продуктов, с которыми они сталкиваются на специальных рынках.
Иностранная конкуренция также должна быть принята во внимание. В то время как General Motors, Ford и Chrysler господствуют в американском автомобилестроении, растущая конкуренция со стороны импорта ограничивает их решения в области ценообразования и определения объема выпуска. Хотя американских производителей алюминия совсем немного, они испытывают жесткую конкуренцию со стороны иностранных производителей.
Более того, крупные прибыли, обусловленные полным использованием рыночной власти монополиста, побуждают потенциальных конкурентов к вхождению в отрасль. Потенциальная конкуренция накладывает ограничения на решения о цене и количестве продукции, принимаемые фирмами, обладающими в настоящее время рыночной властью. Эти фирмы хотели бы препятствовать вхождению, и одним из способов является удержание цен на низком уровне.
3. Эффект масштаба. Там, где используется высоко прогрессивная технология, только крупные производители — и в абсолютном выражении, и относительно размера рынка — могут добиться низких издержек на единицу продукции и потому продавать ее потребителям по сравнительно низким ценам.
Традиционный аргумент против монополии, состоящий в том, что промышленная концентрация означает меньший выпуск, более высокие цены и неэффективное размещение ресурсов, предполагает, что экономия на затратах одинаково достижима для фирм и в высококонкурентной, и в полностью монополизированной отрасли. В действительности дело часто обстоит не так: эффект масштаба может быть достижим, только если конкуренция — в смысле большого числа фирм — отсутствует.
4. Научно-технический прогресс. Вспомните точку зрения Шумпетера — Гэлбрейта, в соответствии с которой монополизированные отрасли, особенно трех- и четырехфирменные олигополии, благоприятствуют высоким темпам научно-технического прогресса. Олигополистические фирмы имеют и финансовые ресурсы, и стимулы для проведения технологических исследований.
Краткое повторение 32-1
- Промышленная концентрация существует тогда, когда одна фирма или небольшое число фирм контролируют большую часть выпуска отрасли.
- Отрицательной стороной промышленной концентрации является то, что она вызывает неэффективное размещение ресурсов, замедляет технический прогресс, способствует неравенству доходов и создает политическую опасность.
- Те люди, которые защищают промышленную концентрацию, утверждают, что она проистекает из лучшей работы и эффекта масштаба; ей противостоят конкуренция внутри отрасли, иностранная и потенциальная конкуренция; она создает необходимые средства и стимулы для технического прогресса.
Антитрестовские законы
Если учесть острые столкновения мнений по поводу сравнительных достоинств промышленной концентрации, станет очевидно, что государственная политика по отношению к концентрации была далека от четкости и последовательности. Хотя основной упор в федеральном законодательстве и политике делался на поддержку и поощрение конкуренции, мы рассмотрим позднее определенную политику и законы, которые способствовали развитию монополии и олигополии.
Исторические предпосылки
Исторически американская экономика, пропитанная философией свободных конкурентных рынков, представляет собой плодородную почву для развития подозрительного и полного опасений отношения общества к промышленной концентрации. Не слишком явное в первые годы существования государства это принципиальное недоверие к монополии расцвело пышным цветом в десятилетия, последовавшие за Гражданской войной. Перерастание местных рынков в национальные по мере совершенствования транспортных средств, постоянно возраставшая механизация производства и получавшая все более и более широкое распространение акционерная форма делового предприятия оказали мощное воздействие на развитие трестов, или монополий, в 1870-е и 1880-е годы. В этот период тресты развивались в нефтяной промышленности, производстве консервированного мяса, на железных дорогах, в производстве сахара, свинца, угля, виски и табачных изделий, а также в других отраслях.
Помимо того, что в процессе монополизации различных отраслей использовалась сомнительная тактика, полученная в результате власть на рынке почти постоянно применялась в ущерб всем, кто имел дело с этими монополиями. Фермеры и небольшие предприятия, будучи особенно уязвимыми для действий растущего числа гигантских акционерных монополий, были среди первых, кто осудил их развитие. Потребители и профсоюзы недалеко отстали в выражении своего неодобрения монопольной власти.
В таких условиях развития некоторых отраслей, когда рыночные силы больше не обеспечивали контроль, достаточный для поддержания общественно терпимого порядка, были приняты два способа контроля, заменяющие рынок или дополняющие его.
1. Регулирующие агентства. На тех немногих рынках, где сложилось экономическое положение, препятствующее эффективному функционированию рыночного механизма, то есть там, где имеется тенденция к естественной монополии, были созданы общественные регулирующие агентства для контроля за экономическим поведением.
2. Антитрестовское законодательство. На большинстве других рынков, где благодаря экономическим и техническим условиям монополия не стала неотъемлемым элементом, общественный контроль принял форму антимонопольного, или антитрестовского, законодательства, предназначенного для сдерживания или предотвращения развития монополий.
Давайте сначала рассмотрим главные элементы антитрестовского законодательства, которые - усовершенствованные и дополненные различными поправками - составляют основной закон страны, касающийся размера корпораций и уровня концентрации.
Закон Шермана 1890 г.
Наивысшей точкой острого общественного возмущения трестами в 1870-е и 1880-е годы стало принятие в 1890 г. антитрестовского закона Шермана. Этот краеугольный камень антитрестовского законодательства составлен на удивление кратко и, на первый взгляд, прямо касается существа дела. Суть закона воплощена в двух основных параграфах. Параграф 1 гласит:
«Любое соглашение, объединение в форме треста или в иной форме либо тайный сговор, имеющие целью ограничение производства или торговли между несколькими штатами либо с иностранными государствами, настоящим объявляются незаконными...»
Параграф 2 гласит:
«Любое лицо, которое попытается или монополизировать, или объединиться, или сговориться с каким-либо лицом либо лицами, чтобы монополизировать какую-нибудь часть производства или торговли между несколькими штатами либо с иностранными государствами, будет считаться виновным в совершении преступления...»
Результатом принятия этого закона стало превращение монополии и ограничений торговли — например, тайных сговоров в области ценообразования или раздела рынков между конкурентами — в уголовные преступления против федерального правительства. По закону Шермана как Министерство юстиции, так и стороны, пострадавшие от монополий и неконкурентного поведения, могли предъявить им иск. Фирмы, уличенные в нарушении закона, по решению суда могли быть ликвидированы; или могли издаваться судебные предписания, запрещающие те виды деятельности, которые признавались незаконными. Результатами успешного отстаивания исковых требований могли быть также штрафы и тюремное заключение. Далее, стороны, пострадавшие от незаконных объединений или тайных сговоров, могли предъявить иск о возмещении в троекратном размере причиненного им ущерба. Казалось, что закон Шермана обеспечивал прочное основание для уверенных действий правительства против монополий.
Однако первые же судебные истолкования закона Шермана вызвали серьезные сомнения в его эффективности, и стало ясно, что нужна более точная формулировка антитрестовских законов. Кроме того, деловое сообщество стремилось к более четкой формулировке того, что является законным или незаконным.
Закон Клейтона 1914 г.
Необходимое уточнение закона Шермана приняло форму закона Клейтона 1914 г. Следующие параграфы закона Клейтона были призваны усилить и уточнить смысл закона Шермана:
Параграф 2 объявляет вне закона ценовую дискриминацию покупателей, когда такая дискриминация не оправдана разницей в издержках.
Параграф 3 запрещает исключительные, или принудительные, соглашения, в соответствии с которыми производитель продавал бы некий товар покупателю только при условии, что последний приобретает другие товары у того же самого продавца, а не у его конкурентов.
Параграф 7 запрещает приобретение акций конкурирующих корпораций, если это может привести к ослаблению конкуренции.
Параграф 8 запрещает формирование «переплетающихся» директоратов — когда руководитель одной фирмы является также членом правления конкурирующей фирмы - в крупных корпорациях, где результатом было бы уменьшение конкуренции.
Фактически в законе Клейтона было немного такого, что не подразумевалось бы уже в законе Шермана. Закон Клейтона — это просто попытка заострить и пояснить общие положения закона Шермана. Более того, закон Клейтона пытался объявить вне закона способы, которыми монополия могла бы развиваться, и в этом смысле был превентивной мерой. Закон Шермана, напротив, был нацелен в большей степени на наказание существующих монополий.
Закон о Федеральной комиссии по торговле 1914 г.
По Закону о Федеральной комнссин по торговле была создана комиссия из пяти членов; и на нее была возложена ответственность за проведение в жизнь антитрестовских законов, и закона Клейтона в особенности. Комиссия была наделена властью расследовать нечестные конкурентные действия по собственной инициативе или по требованию понесших ущерб фирм. Комиссия могла устраивать публичные слушания по таким искам и при необходимости издавать запретительные предписания в тех случаях, когда были раскрыты «нечестные методы конкуренции в коммерческой деятельности».
Закон Унлера - Ли 1938 г. возложил на Федеральную комиссию по торговле дополнительную ответственность за осуществление контроля над «вводящими в заблуждение поступками или действиями в торговле». В результате комиссия также взяла на себя задачу защиты публики от ложной или вводящей в заблуждение рекламы и предоставления искаженной информации о качестве продуктов.
Закон о Федеральной комиссии по торговле имеет двойное значение: 1) он расширил диапазон незаконного делового поведения; 2) он предоставил независимому антитрестовскому органу полномочия по проведению расследований и возбуждению судебных дел. Сегодня Федеральная комиссия по торговле и Министерство юстиции США совместно разрабатывают антитрестовское законодательство.
Закон Селлера - Кефовера 1950 г.
Этот закон внес поправку в параграф 7 закона Клейтона, который, как вы помните, запрещает фирме приобретать акции конкурентов, если такое приобретение ослабило бы конкуренцию. Фирмы могли обойти параграф 7 путем приобретения вещественных элементов активов (основных производственных фондов и оборудования) конкурирующих фирм, а не их акций. Закон Селлера — Кефовера закрыл эту лазейку, запретив одной фирме приобретать вещественные элементы активов другой фирмы, если результатом данной операции будет ослабление конкуренции.
Антитрестовское законодательство: результаты и влияние
Действенность любого закона зависит от решительности, с которой правительство проводит его в жизнь, и от того, как закон интерпретируется судами. На практике готовность федерального правительства применять законы претерпевала значительные изменения. Администрации, руководствовавшиеся философией невмешательства по отношению к промышленной концентрации, иногда выхолащивали законы, просто игнорируя их или сокращая бюджетные ассигнования органам, отвечающим за соблюдение законов.
Подобным образом и суды активнее или пассивнее относились к истолкованию антитрестовских законов. Временами суды решительно применяли их, близко придерживаясь духа и целей этих законов. В других случаях суды так истолковывали законы, чтобы все их использовать, но при этом полностью выхолостить содержание. Имея это в виду, давайте рассмотрим два главных спорных вопроса, которые возникают при толковании антитрестовских законов.
Поведение или структура?
Сравнение двух нашумевших судебных решений показывает существование двух различных подходов к применению антитрестовского законодательства.
В 1920 г. в «Деле U.S. Steel» суды применили правило разумного подхода, которое в сущности провозглашало незаконной отнюдь не каждую монополию. Антитрестовскому преследованию по суду подлежат только те из них, которые «чрезмерно» ограничивают торговлю. Суд решил в этом деле, что сам по себе размер не является правонарушением. И хотя корпорация U.S. Steel, безусловно, обладала монопольной властью, она была признана невиновной, так как, добиваясь этой власти, не прибегала к незаконным действиям, направленным против конкурентов, и не использовала свою монопольную власть чрезмерно.
Четверть века спустя в «Деле Alcoa» в 1945 г. суд изменил позицию и признал: даже несмотря на то, что поведение фирмы может быть законным, простое обладание монопольной властью (Alcoa обладала 90% рынка алюминиевых болванок) является нарушением антитрестовских законов.
Эти два дела свидетельствуют о продолжающихся разногласиях в антитрестовской политике. Следует ли судить об отрасли по ее поведению (как в «Деле U.S. Steel») или по ее структуре (как в «Деле Alcoa»)?
«Структуралисты» утверждают, что отрасль, которая имеет высокую степень концентрации, будет вести себя как монополист. Следовательно, экономические действия таких отраслей обязательно будут нежелательными. А сами отрасли являются законными мишенями для антитрестовского иска.
«Бихевиористы» подчеркивают, что связь между структурой и действием является очень тонкой и неявной. Они считают, что отрасль с высокой степенью концентрации может быть технологически прогрессивной и иметь завидную репутацию, предоставляя продукты, качество которых растет, по приемлемым ценам. Поэтому если отрасль хорошо служила обществу и не занималась антиконкурентной деятельностью, ее не следовало бы обвинять в нарушении антитрестовского законодательства на том лишь основании, что она высококонцентрирована. Зачем применять антитрестовское законодательство для наказания эффективных, хорошо управляемых фирм?
Со времени принятия решения по «Делу Alcoa» в 1945 г. суды вновь склоняются к правилу разумного подхода. Общие настроения и среди экономистов, придерживающихся антитрестовских взглядов, и среди тех, кто несет ответственность за проведение в жизнь антитрестовских законов, также качнулись в сторону от структуралистской точки зрения. Например, в 1982 г. правительство прекратило длившееся 13 лет судебное дело о монополизации против корпорации IBM на том основании, что IBM обоснованно ограничивала торговлю.
Определение рынка
Судебные решения, затрагивающие существующую рыночную власть, часто вращаются вокруг вопроса о размере доли господствующей на рынке фирмы. Если рынок определяется широко, тогда рыночная доля фирмы окажется небольшой. Наоборот, если рынок трактуется в узком смысле, рыночная доля будет большой. Определение соответствующего рынка для конкретного продукта является для судов трудной задачей.
Например, в «Целлофановом деле Du Pont» в 1956 г. правительство утверждало, что группа Du Pont вместе с лицензиатом владели 100% рынка целлофана. Но Верховный суд определил рынок широко, что позволило добавить к целлофану все «эластичные упаковочные материалы», то есть вощеную бумагу, алюминиевую фольгу и т.д. Следовательно, несмотря на полное господство компании Du Pont на «целлофановом рынке», она контролировала только около 20% рынка «эластичных упаковочных материалов», что, по постановлению суда, не составляет монополии.
Другие желательные цели
Достижение экономической эффективности посредством конкуренции — только одна из целей общества. Строгое следование антитрестовскому законодательству может иногда вступать в противоречие с некоторыми другими целями. Рассмотрим несколько примеров.
1. Торговый баланс. Значительный торговый дефицит в последнее время заставил правительство искать способы увеличения американского экспорта. Действия антитрестовского закона, направленные на то, чтобы запретить слияние двух химических фирм, подорвать силу доминирующего производителя самолетов или предотвратить появление монополиста в области программного обеспечения, могут ослабить затронутые фирмы, снизив их конкурентоспособность и продажи за границей. Американский суммарный экспорт может, следовательно, уменьшиться, а торговый дефицит может возрасти. Следует ли правительству строго следить за соблюдением антитрестовских законов даже в тот момент, когда значительная часть американского экспорта находится под угрозой? Является ли достигаемая с помощью антитрестовских законов эффективность производства более важной, чем сбалансированные экспорт и импорт?
2. Ограничение расходов на оборону. Недавнее урезание расходов на оборону сократило правительственные закупки военной техники, что поставило основных поставщиков военной техники в сложное финансовое положение. Следует ли правительству разрешить слияние оборонных фирм, чтобы предотвратить снижение прибыли и тем самым сократить число рабочих, которые в противном случае будут уволены? Или правительству следует запрещать такие слияния, так как они являются нарушением закона Клейтона, предоставляя рынку самому разобраться, вероятно, путем банкротств? В 1994 г. Министерство обороны и регулирующие органы достигли неформального соглашения, облегчив возможность консолидации оборонной промышленности посредством слияний.
3. Появление новых технологий. Иногда новые технологии объединяются, что приводит к возникновению новых товаров и услуг. Наиболее свежим примером является объединение компьютерных и коммуникационных технологий для создания информационной суперсистемы - объединения в единое целое компьютеров, телефонов, телевизоров и других коммуникационных устройств. Эта интерактивная суперсистема увеличит коммуникационные возможности домохозяйств, фирм и правительств по всему миру. Она также позволит им получать доступ к огромному объему информации с помощью простого щелчка «мышью» и осуществлять прямую покупку и продажу товаров и услуг. Появление этой новой технологии привело к лавине «мегаслияний», затрагивающих шоу-бизнес, телекоммуникационные компании, производителей компьютеров и программного обеспечения. Следует ли правительству строго придерживаться раздела закона Клейтона, чтобы запретить часть этих слияний, особенно тех, которые приведут к увеличению промышленной концентрации и будут угрожать снижением конкуренции? Или правительству следует временно отойти от соблюдения антитрестовских правил, чтобы побудить отрасли к структурной перестройке и ускорить введение новой технологии? Ускорение раз работки информационной суперсистемы должно также увеличить экспорт услуг и привести к уменьшению торгового дефицита.
Каждый из этих компромиссов сам по себе содержит противоречие. Применение антитрестовского законодательства становится более сложным, когда оно приходит в противоречие с другими социальными целями. Некоторые утверждают, что выигрыш от антитрестовской политики надо сравнивать с влиянием данной политики на противоречащие ей цели. Другие утверждают, что избирательное применение антитрестовских законов — это аспект правительственной промышленной политики (обсуждающейся ниже), которая безрассудно вмешивается в рыночный процесс. Очевидно, что различные политики могут по-разному оценивать эти соображения и компромиссы.
Эффективность
Были ли эффективными антитрестовские законы? Ответить на этот вопрос трудно. Но можно кое-что понять, если разобраться в том, как применялись данные законы к существующим рыночным структурам, слияниям и фиксации цен.
Существующие рыночные структуры. Применение антитрестовских законов к существующим рыночным структурам было мягким. Вообще говоря, фирма будет преследоваться в судебном порядке, если она обладает более чем 60% соответствующего рынка и имеются факты, свидетельствующие о том, что фирма прибегла к злонамеренному поведению, чтобы достичь или поддержать свое рыночное господство. Наиболее знаменательной «победой» над существующей рыночной структурой было внесудебное соглашение 1982 г. между правительством и AT&T. В 1974 г. AT&T было предъявлено обвинение в нарушении закона Шермана путем совершения ряда антиконкурентных акций, направленных на сохранение ее монополии на телефонную связь внутри страны. Одним из пунктов соглашения было решение об отделении от AT&T 22 региональных телефонных компаний. Однако с тех пор федеральное правительство не подало никаких важных антитрестовских судебных исков против существующих рыночных структур.
Слияния. Отношение к слияниям меняется в зависимости от типа слияний и его влияния на уровень промышленной концентрации.
Типы слияний. Как показано на рис. 32-1, существуют три основных типа слияний. На рисунке отражено два состояния производства (стадия исходного сырья и стадия окончательной продукции) для двух различных отраслей — автомобильной и пивоваренной. Каждый прямоугольник (А, В, С,... X, Y, Z) представляет отдельную фирму.
 |
Горизонтальные слияния (T + U) объединяют фирмы, продающие одинаковые продукты; вертикальные слияния (F + Z) связывают фирмы, ранее выступавшие в роли покупателя и продавца; конгломератные слияния (С + D) объединяют не связанные между собой фирмы. |
Горизонтальное слияние — это слияние двух конкурентов, продающих сходную продукцию на одном и том же рынке. На рис. 32-1 этот тип слияния показан как объединение производителей стекла Т к U. Другими гипотетическими примерами горизонтальных слияний могли бы быть слияния компаний Ford и General Motors или Anheuser-Busch и Coors.
Вертикальное слияние — это слияние фирм, находящихся на разных стадиях производственного процесса в одной и той же отрасли, что показано на рис. 32-1 в виде слияния фирмы Z, производителя хмеля, и фирмы F, представляющей собой пивоваренный завод. Вертикальные слияния относятся к фирмам, связанным отношениями покупатель—продавец. Примерами слияний такого типа являются слияния компаний Pepsi и Pizza Hut, Taco Bell и Kentucky Fried Chicken. Компания Pepsi поставляет безалкогольные напитки всем ресторанам быстрого обслуживания этих фирм.
Конгломератное слияние — это слияние фирмы из одной отрасли с фирмой из другой, не связанной с ней отрасли. На рис. 32-1 слияние фирмы С, производящей автомобили, и фирмы D, пивоваренного завода, представляет собой конгломератное слияние. Реальные примеры: слияние компаний Philip Morris и Miller Brewing, International Telephone and Telegraph и Sheraton Hotel.
Правила слияния: индекс Герфиндаля. Федеральное правительство установило правила слияния, основанные на индексе Херфиндаля (гл. 26 Определение цены и объема производства: олигополия), который измеряет сумму квадратов величин рыночных долей в пределах отрасли. Отрасль, состоящая из четырех фирм, каждая из которых владеет рыночной долей в 25%, имеет индекс Герфиндаля 2500 (252 + 252 + 252 + 252). При чистой конкуренции, когда рыночная доля каждой фирмы очень мала, индекс стремится к нулю. При чистой монополии индекс единственной фирмы равен 10 000 (1002).
Правительство использует раздел 7 закона Клейтона, чтобы заблокировать горизонтальные слияния, которые значительно ослабят конкуренцию. Государство скорее всего будет возражать против горизонтального слияния, если индекс Херфиндаля после него заметно увеличится (на 100 или более единиц) и будет достаточно высоким (свыше 1800). Но принимаются во внимание и другие факторы, например иностранная конкуренция и облегчение вхождения других фирм. Горизонтальные слияния разрешены также в том случае, когда одна из участвующих в нем фирм находится на грани банкротства.
Большинство вертикальных слияний не подпадает под действие антитрестовского законодательства, потому что они мало снижают конкуренцию на обоих рынках. На рис. 32-1 при слиянии фирм Z и F индекс Герфиндаля не меняется ни в пивоваренной отрасли, ни в производстве хмеля. Однако вертикальное влияние крупных фирм в сильно концентрированных отраслях может встретить противодействие. В 1949 г. компания Du Pont приобрела контрольный пакет акций корпорации General Motors. После этого General Motors приобрела две трети красок и более половины тканей, используемых при производстве автомобилей, у компании Du Pont. Это не дало возможности другим производителям красок и тканей продавать свою продукцию General Motors. Суд приказал компании Du Pont избавиться от акций General Motors и расторгнуть связь между двумя фирмами.
Конгломератные слияния в целом разрешены. Если производитель автомобилей приобретает пивоваренный завод, антитрестовские законы не работают, так как в результате ни одна из фирм не увеличивает долю на своем рынке, то есть индекс Герфиндаля в обеих отраслях не изменится.
Фиксация цен. К фиксации цен относятся строго. Факты фиксации цен даже сравнительно небольшой фирмой вызовут антитрестовский судебный иск, как и другие действия, основанные на тайном сговоре, например планы поделить продажи на рынке. На языке антитрестовского закона эти действия определяются как фактические нарушения, в этом смысле они не подвержены правилу разумного подхода. Чтобы добиться вынесения приговора, правительству или другой стороне, выдвигающей обвинение, нужно показать лишь, что тайный сговор с целью установления цен или раздела продаж имел место, а не то, что тайное соглашение достигло цели или причинило серьезный ущерб другим сторонам.
Расследование случаев фиксации цен и судебные разбирательства по этому поводу достаточно часты. Приведем недавние примеры.
1. Корпорация Panasonic согласилась возместить 16 млн дол. покупателям бытовой электроники в соответствии с антитрестовским законодательством, требующим, чтобы оптовые и розничные продавцы запрашивали за свою продукцию минимальную цену.
2. Федеральная торговая комиссия обвинила трех крупнейших производителей детских молочных смесей в предложении продуктов по завышенной цене по федеральной программе обеспечения продуктами питания женщин и детей с низкими доходами.
3. Несколько старших менеджеров крупных фирм, выпускающих молочные продукты, были обвинены в завышении цен на молоко, поставляемое школам в нескольких штатах.
4. Пять дистрибьюторов попкорна согласились заплатить 6,8 млн дол. фирме Old Dutch Foods и другим клиентам, переплатившим за попкорн.
5. Фирма YKK Inc., крупнейший в стране производитель молний, согласилась прекратить попытки заставить конкурирующую фирму Talon не предлагать бесплатное оборудование клиентам, покупающим компоненты молний. Федеральная торговая комиссия постановила, что эти попытки были «приглашениями к сговору».
6. Компания Miles Inc. и корпорация Dial, являющаяся частью корпорации Bayer, были уличены в фиксации цен на мыло S.O.S и Brillo. Корпорация Bayer признала себя виновной и заплатила 4,5 млн дол. Корпорация Dial добровольно сообщила о соглашении по поводу фиксации цен и попала подпрограмму амнистии Министерства юстиции США.
7. Крупнейшие национальные авиакомпании в судебном порядке отвечали на иск Министерства юстиции, обвинившего их в фиксации цен на авиабилеты посредством компьютеризованной системы продажи билетов.
Энергичная борьба правительства с фиксацией цен загнала проблему вглубь; в настоящее время фиксация цен окружена атмосферой секретности. Сговор также стал менее формальным. Ценовое лидерство и ценообразование по принципу «издержки-плюс» часто заменяют собой формальные соглашения о фиксации цен.
Предупреждение. Все наши утверждения относительно применения антитрестовского законодательства являются обобщениями. Каждый потенциальный случай применения этих законов имеет свои обстоятельства, которые могут сделать его исключением. Жесткость интерпретации антитрестовских законов также сильно менялась со временем. Администрация Рейгана снисходительно относилась к существующим рыночным структурам и слияниям и занимала жесткую позицию в отношении фиксации цен. Администрация Буша также жестко преследовала фиксацию цен, и эта политика была продолжена администрацией Клинтона.
Более того, администрация Клинтона объявила войну вертикальной фиксации цен, рассматривая ее как нарушение антитрестовских законов. При этой фиксации цены производитель требует от розничных дистрибьюторов продавать продукцию не ниже конкретной минимальной цены или выше нее. Примером может служить производитель джинсов, устанавливающий розничную цену не менее 40 дол. за свои знаменитые джинсы. Запрещая продажу со скидкой, установление минимальной цены препятствует конкуренции на розничном рынке.
Ограничение конкуренции
Однако на основе вышеизложенного мы не можем сделать вывод, что правительственная политика является последовательно проконкурентной. Важно отметить, что существуют исключения из антитрестовского законодательства и ряд мер государственной политики ослабляли конкуренцию.
Исключения из антитрестовского законодательства. Профсоюзы и сельскохозяйственные кооперативы были выведены — с некоторыми оговорками — из-под действия антитрестовских законов. Как мы увидим в следующей главе, в федеральном законодательстве и политике правительства проявилось стремление наделить сельское хозяйство некоторой долей монополистической власти и поддерживать сельскохозяйственные цены выше конкурентного уровня. Из главы 36 мы также узнаем, что с 1930 г. федеральное законодательство, как правило, в конечном счете способствовало росту сильных профсоюзов. Этот поддержанный федеральными властями рост имел своим результатом, согласно некоторым авторитетным источникам, развитие профсоюзных монополий, цель которых заключалась в установлении ставок заработной платы, превышающих конкурентный уровень. В масштабах отдельного штата и на местном уровне значительное число профессиональных групп сумело добиться принятия обязательных требований, которые произвольно ограничивают вступление в определенные сферы деятельности, тем самым поддерживая заработки и доходы на уровнях, превышающих конкурентные.
Патенты. Американские патентные законы, первый из которых был принят в 1790 г., нацелены на обеспечение достаточного денежного стимула для новаторов путем предоставления им исключительных прав производить и продавать новый продукт или устройство на период в 17 лет. Патентные свидетельства способствуют защите новаторов от конкурентов, которые в противном случае быстро скопировали бы это изделие и стали бы получать прибыли, хотя и не участвовали в расходах и усилиях, связанных с исследовательской работой.
Некоторые настаивают на положительной роли особого свойства патентных законов, особенно если вспомнить, что новаторство может ослабить и подорвать существующие позиции монопольной власти. Однако выдача патента часто равносильна предоставлению монопольной власти в производстве запатентованного предмета. Многие экономисты сознают, что продолжительность патентной защиты — 17 лет — слишком велика.
Значение патентных законов для развития предпринимательской монополии нельзя недооценивать. Такие хорошо известные фирмы, как Du Pont, General Electric, AT&T, Eastman Kodak, Alcoa, и бесчисленное множество других промышленных гигантов достигли различных степеней монопольной власти частично благодаря тому, что они владели определенными патентными правами.
Торговые барьеры. Мы должны также отметить, что тарифы и торговые барьеры защищают американских производителей от иностранной конкуренции. Протекционистские тарифы, в сущности, представляют собой дискриминационные налоги на товары иностранных фирм. Эти налоги затрудняют и часто делают невозможной для иностранных производителей конкуренцию с американскими фирмами на их внутренних рынках. В результате менее конкурентный отечественный рынок и общая обстановка часто способствуют промышленной концентрации на внутреннем рынке.
Краткое повторение 32-2
- Закон Шермана 1890 г. признает незаконными ограничения торговли и монополизацию; закон Клейтона 1914 г. с поправками закона Селлера - Кефовера 1950 г. признает незаконными ценовую дискриминацию, принудительные соглашения, слияния, ослабляющие конкуренцию, и создание «переплетающихся» директоратов.
- Закон о Федеральной комиссии по торговле 1914 г. и закон Уилера - Ли 1938 г. дают Федеральной комиссии по торговле власть для расследования нечестных приемов конкуренции и обманных коммерческих действий.
- «Структуралисты» утверждают, что отрасли с высокой степенью концентрации будут вести себя как монополисты; «бихевиористы» считают, что не существует выраженной связи между структурой отрасли и поведением фирмы.
- В настоящее время государство снисходительно относится к существующей промышленной концентрации; блокирует большую часть горизонтальных слияний между крупными прибыльными фирмами в высококонцентрированных отраслях; жестко преследует фиксацию цен фирмами любого размера.
- Государственная политика, такая, как исключения из антитрестовских законов, патенты, тарифы и лицензии для занятий определенными видами деятельности, ограничивает конкуренцию.
Естественные монополии и их регулирование
Антитрестовское законодательство основано на предположении, что общество будет получать пользу, препятствуя развитию монополии или прекращая деятельность монополии там, где она уже существует. Здесь мы рассматриваем особый случай, когда монополистическая организация отрасли экономически обоснованна.
Естественная монополия
Естественная монополия существует, когда эффект масштаба настолько велик, что одна фирма может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки на единицу продукции, чем имел бы ряд конкурирующих фирм. Такие условия характерны для предприятий коммунального обслуживания, к которым относятся, в частности, предприятия электро-, водо- и газоснабжения, телефонная служба и т.д. (см. гл. 24 Определение цены и объема производства: чистая монополия). В этих случаях эффект масштаба в производстве и распределении продукта настолько велик, что для получения низких издержек на единицу продукции и низкой цены необходима крупномасштабная деятельность (см. рис. 24-9б). В такой ситуации конкуренция является просто нерентабельной. Если бы рынок был поделен между многими производителями, эффект масштаба не был бы достигнут, издержки на единицу продукции были бы высоки и потребовались бы высокие цены, чтобы покрыть эти издержки.
В качестве возможных средств обеспечения общественно приемлемого поведения со стороны естественной монополии представляются две альтернативы. Одной является государственная собственность, а другой - государственное регулирование.
Государственная собственность или некоторые подобные ей формы были созданы в некоторых случаях. Так, на национальном уровне можно вспомнить Почтовую службу, Управление долины реки Теннесси и компанию Amtrak, занимающуюся междугородними пассажирскими перевозками. Общественный транспорт, системы водоснабжения и сбора мусора являются типичными государственными предприятиями на местном уровне.
Однако наиболее широко в США используется государственное регулирование. В табл. 32-1 приводится список главных федеральных регулирующих комиссий и перечисляются области их юрисдикции. Все штаты также имеют такие регулирующие органы, занятые находящимися на территории штата естественными монополиями. В регулируемом секторе производится 7% национального выпуска.
Цель законодательства о естественной монополии воплощена в теории регулирования в интересах общества. Эта теория предусматривает возможность обеспечения потребителей качественным обслуживанием по приемлемым расценкам посредством регулирования таких отраслей на благо общества. Логическое обоснование таково: если конкуренция неуместна, следует создавать регулируемые монополии, чтобы избежать возможных злоупотреблений неконтролируемой монопольной властью. Регулирование должно гарантировать, что потребители получат выгоду от экономии, обусловленной масштабами производства, то есть от снижения издержек на единицу продукции (эта экономия достигается предприятиями коммунального обслуживания благодаря их положению естественной монополии). На практике те, кто осуществляет регулирование, стремятся установить тарифы, которые будут возмещать издержки производства и приносить «справедливый», или «обоснованный», доход предприятию. Цель состоит, если применять специальную терминологию, в установлении цены, равной средним валовым издержкам. (Вернитесь к разделу «Регулируемая монополия» гл. 24 Определение цены и объема производства: чистая монополия.)
Проблемы
Существуют заметные разногласия по поводу того, насколько эффективным регулирование оказывается на практике. Давайте рассмотрим три критических соображения.
1. Издержки и неэффективность. Множество взаимосвязанных проблем имеют отношение к снижению затрат и сохранению эффективности использования ресурсов.
Целью регулирования является установление цены, позволяющей регулируемым фирмам получать нормальную, или справедливую, прибыль сверх своих издержек производства. Но фактически это означает, что фирмы действуют на основе ценообразования по принципу «издержки-плюс» и, следовательно, не имеют стимула к сдерживанию роста издержек. Наоборот, более высокие издержки будут означать большие валовые прибыли. Зачем разрабатывать или применять снижающие издержки нововведения, если вашим «вознаграждением» будет снижение цены? Применяя специальную терминологию, регулирование приводит к формированию благоприятных условий для значительной X-неэффективности (см. гл. 24 Определение цены и объема производства: чистая монополия).
Регулируемая фирма может прибегнуть к бухгалтерским ухищрениям, чтобы преувеличить свои издержки и таким образом получить более высокую и неоправданную прибыль. Более того, во многих случаях цены устанавливаются комиссией так, что фирма будет получать предусмотренную норму прибыли, основанную на стоимости ее реального капитала. Это порождает особую проблему. Для увеличения прибылей регулируемая фирма будет стремиться к экономически неоправданному замещению труда капиталом, способствуя тем самым неэффективному размещению ресурсов внутри фирмы (X-неэффективность).
2. Недостатки комиссий. Другое критическое замечание заключается в том, что действия регулирующих комиссий не соответствуют предъявляемым к ним требованиям, потому что они бывают «захвачены» или контролируются отраслями, которые обязаны регулировать. Члены комиссий зачастую являются руководящими работниками в этих самых отраслях. Следовательно, регулирование осуществляется не в интересах общества, а скорее защищает и поддерживает удобное положение естественного монополиста. Утверждают, что регулирование, как правило, становится средством гарантирования прибылей и защиты регулируемой отрасли от потенциальной новой конкуренции, которую могли бы создать технологические изменения.
3. Регулирование конкурентных отраслей. Может быть, наиболее глубокое критическое замечание в адрес отраслевого регулирования состоит в том, что иногда оно применялось в отраслях, которые не являются естественными монополиями и которые при отсутствии регулирования были бы полностью конкурентными. Регулирование в особой мере использовалось в таких отраслях, как грузовые и авиаперевозки, где эффект масштаба невелик и естественные барьеры для внедрения в отрасль новых конкурентов относительно слабы. Утверждают, что в таких случаях само регулирование, ограничивая вхождение в отрасль, создает скорее монополию, чем условия, изображенные на рис. 24-1. В результате устанавливаются более высокие цены и меньший объем выпуска, чем были при отсутствии регулирования. Вопреки теории регулирования в интересах общества выгоду от регулирования получают сами регулируемые фирмы и их служащие. Проигрывают же общество и потенциальные конкуренты, для которых вхождение в отрасль затруднено.
Примером является оправданность регулирования железных дорог Комиссией по торговле между штатами в конце XIX в. и в первые десятилетия XX в. Но к 30-м годам в стране получила развитие сеть автомагистралей, и перевозки на грузовиках серьезно подорвали монопольную власть железных дорог. В это время было бы желательно отменить регулирование и позволить железным дорогам и владельцам грузовиков, а также речному флоту и авиалиниям конкурировать друг с другом. Вместо этого регулирующая сеть Комиссии по торговле между штатами в 30-е годы была раскинута еще шире, чтобы охватить и грузовой автомобильный транспорт.
Теория регулирования с помощью легального картеля
Регулирование потенциально конкурентных отраслей породило теорию регулирования с помощью легального картеля. На место чиновников, руководствующихся интересами общества и навязывающих регулирование естественным монополиям, чтобы защитить потребителей, эта концепция ставит практических политиков, оказывающих «услугу» регулирования тем фирмам, которые хотят подвергнуться регулированию. Регулирование является желаемым, потому что оно фактически учреждает вид легального картеля, который может быть высокоприбыльным для регулируемых фирм. Точнее говоря, регулирующая комиссия выполняет такие функции, как раздел рынка (например, в период, предшествовавший дерегулированию, Управление гражданской авиации устанавливало маршруты для определенных авиакомпаний) и ограничение потенциальной конкуренции путем расширения картеля (например, включение грузового автомобильного транспорта в сферу компетенции Комиссии по торговле между штатами). В то время как частные картели подвержены нестабильности и могут распадаться (см. гл. 26 Определение цены и объема производства: олигополия), особая привлекательность картеля под видом регулирования, поддерживаемого государством, состоит в том, что его положение довольно прочно. Короче говоря, теория регулирования с помощью легального картеля предполагает, что регулирование является следствием «погони за рентой» (см. гл. 31 Теория государственного выбора и налогообложение).
Сторонники теории регулирования с помощью легального картеля привлекают внимание к тому, что Закон о торговле между штатами был поддержан железными дорогами и что автотранспортные компании, как и авиалинии, поддержали распространение регулирования на их отрасли по той причине, что нерегулируемая конкуренция была сильной и разрушительной.
Сторонники также говорят о лицензировании профессий (см. гл. 28 Ценообразование и использование ресурсов: определение заработной платы) как о форме проявления их теории на рынке труда. Определенные профессиональные группы — парикмахеры, дизайнеры по интерьеру или врачи-диетологи - требуют выдачи лицензий на том основании, что необходимо защищать общество от шарлатанов и мошенников. Но действительная причина, возможно, состоит в стремлении ограничить вступление в профессию для того, чтобы практикующие специалисты могли получать монопольные доходы.
Дерегулирование
Теория регулирования с помощью легального картеля, возрастающее число фактов расточительства и неэффективности в регулируемых отраслях и утверждения, что правительство на самом деле регулировало потенциально конкурентные отрасли, - все это породило в 70-х и 80-х годах движение в поддержку дерегулирования. Конгресс принял законы о дерегулировании авиалиний, перевозок грузовиками, банковского дела, железнодорожного транспорта, телевизионного вещания и добычи природного газа. Более того, дерегулирование произошло в телекоммуникационной отрасли, где власти ликвидировали регулируемую монополию, известную под названием Bell System (AT& Т). Дерегулирование в 70-х и 80-х годах представляло собой «один из наиболее важных экспериментов в экономической политике нашего времени».
Полемика
Дерегулирование вызвало споры, суть которых легко угадать. Основывая свои аргументы на теории регулирования с помощью легального картеля, сторонники дерегулирования заявляют, что оно приведет к снижению цен, увеличению объемов выпуска и преодолению бюрократической неэффективности. Некоторые критики дерегулирования, основываясь на теории регулирования в интересах общества, утверждают, что дерегулирование вызовет постепенную монополизацию отрасли одной или двумя фирмами, а это, в свою очередь, приведет к повышению цен и уменьшению объемов выпуска продукции и услуг. Иные критики заявляют, что дерегулирование может привести к чрезмерной конкуренции и нестабильности в отрасли и что небольшие территориальные единицы могут вообще лишиться жизненно важных услуг (например, транспорта). Однако другие подчеркивают, что, поскольку возросшая конкуренция сокращает доходы каждой фирмы, они могут снизить свои требования в отношении безопасности и риска, стремясь к уменьшению издержек и сохранению прибылей.
Результаты дерегулирования
Пока еще, наверное, слишком рано объявлять дерегулирование успешным или неудачным во всех конкретных отраслях. Например, в то время как дерегулирование железнодорожного транспорта было явным успехом, в некоторых отраслях, в частности кабельном телевидении, произошел возврат к регулированию. Но исследования показывают, что в целом результат дерегулирования был положительным. Дерегулирование отраслей, ранее подвергавшихся регулированию, по оценкам, приносит от 35.8 млрд до 46,2 млрд дол. вклада в благосостояние общества с помощью более низких цен, меньших издержек и увеличения выпуска. Большая часть выигрыша в эффективности происходит в трех отраслях: авиалинии (от 13,7 млрд до 19,7 млрд дол.), железнодорожный транспорт (от 10,4 млрд до 12.8 млрд дол.) и перевозки грузовиками (10,6 млрд дол.). Заметно меньший выигрыш наблюдается в телекоммуникационной отрасли, кабельном телевидении и добыче природного газа. (В разделе «Последний штрих» этой главы мы исследуем влияние дерегулирования на авиалинии более подробно.)
Краткое повторение 32-3
- Естественная монополия возникает в том случае, когда масштабная экономия настолько велика, что только одна фирма может производить продукцию с минимальными издержками.
- Теория регулирования в интересах общества утверждает, что государство должно регулировать бизнес для предотвращения неэффективного размещения ресурсов, связанного с властью монополий.
- Теория регулирования с помощью легального картеля предполагает, что фирмы стремятся к государственному регулированию для уменьшения ценовой конкуренции и обеспечения стабильной прибыли.
- Дерегулирование, начатое в последние 20 лет, теперь дает обществу ежегодный заметный выигрыш в эффективности.
Социальное регулирование
Только что обсуждавшееся регулирование — это экономическое, или промышленное, регулирование.
При этом правительство затрагивает общую экономическую деятельность нескольких отдельных отраслей и концентрируется на ценообразовании и обслуживании общественных нужд.
С начала 1960-х годов в значительной степени развернулось и стало быстро развиваться государственное регулирование нового типа - социальное регулирование. Оно затрагивает условия, при которых производятся товары и услуги, влияние производства на общество и физические характеристики самих товаров. Так, Управление по безопасности труда и здоровью занято защитой рабочих от профессиональных травм и заболеваний; Комиссия по безопасности потребительских товаров устанавливает максимально допустимые нормы содержания потенциально небезопасных продуктов.
Основные федеральные комиссии, занимающиеся социальным регулированием, перечислены в табл. 32-2.
Характерные черты
Социальное регулирование отличается от экономического регулирования несколькими чертами.
1. Социальное регулирование «в равной пропорции» применяется фактически во всех отраслях и, таким образом, прямо затрагивает намного больше людей. В то время как Комиссия по торговле между штатами сосредоточивается только на специальных делах транспортной отрасли, правила и инструкции Управления по безопасности труда и здоровью касаются каждого нанимателя.
2. Природа социального регулирования обусловливает вмешательство государства в каждую деталь производственного процесса. Например, Комиссия по безопасности потребительских товаров не просто устанавливает стандарты безопасности для продуктов, а скорее дает распоряжения, часто подробные, относительно того, какими характеристиками должны обладать продукты.
3. Отличительной чертой социального регулирования является его быстрое распространение. Например, с 1970 по 1979 г. было создано 20 новых федеральных регулирующих агентств. Недавно Конгресс установил новые правила, внедряемые существующими регулирующими агентствами. Например, Комиссия равных возможностей на рабочих местах, ответственная за выполнение национальных законов против дискриминации на рабочих местах на основе расы, происхождения, возраста или религии, теперь следит за соблюдением Закона о физической неполноценности 1990 г.
В соответствии с этим законом фирмы должны обеспечивать приспособления для физически не полноценных квалифицированных работников.
Кроме того, продавцы должны обеспечивать доступ к товарам клиентам, обладающим физическими недостатками.
Названия наиболее известных регулирующих агентств в табл. 32-2 объясняют причины их возникновения и роста: большая часть американского общества в 60-х годах достигла высокого уровня жизни, и внимание переместилось на повышение качества жизни. Это улучшение подразумевало более качественную и безопасную продукцию, уменьшение загрязнения, лучшие условия труда и большее равенство возможностей.
Издержки и критические замечания
Довольно широко распространено мнение, что общие цели социального регулирования полезны для общества. Но ведется полемика относительно того, оправдывает ли польза от этих регулирующих усилий их издержки.
Издержки. Издержки социального регулирования бывают двух основных типов: административные издержки, такие, как жалованье, выплачиваемое служащим комиссий, конторские издержки и т.п.; издержки подчинения, представляющие собой затраты, которые несут компании, правительства штатов и органы местного самоуправления, удовлетворяя требования регулирующих комиссий. В 1994 г. общие административные издержки социального регулирования составили около 12 млрд дол. Приблизительно подсчитано, что издержки подчинения примерно в 20 раз превышают административные издержки, поэтому в 1994 г. совокупные издержки социального регулирования составляли около 240 млрд дол. В 1994 г. в федеральных органах, осуществляющих социальное регулирование, работали 99 тыс. постоянных служащих, занятых полный рабочий день.
Оценки издержек специальных типов регулирования тоже показательны. Совет по вопросам качества окружающей среды США приблизительно подсчитал, что затраты только на контроль за загрязнением в период 1979-1988 гг. составили более 700 млрд дол. Необходимое в соответствии с федеральным законодательством оборудование, обеспечивающее безопасность и уменьшение загрязнения окружающей среды, увеличило цену обычного автомобиля ни много ни мало на 2200 дол.5 Предпринимательские компании в США тратят более 5 млрд дол. ежегодно, чтобы удовлетворить требования Управления по безопасности труда и здоровью.
Критические замечания. Критики утверждают, что американская экономика в настоящее время подвержена чрезмерному регулированию. Другими словами, регулирующая деятельность доведена до уровня, на котором предельные издержки регулирования превышают предельную пользу (см. гл. 2 Проблема экономии и 30 Несостоятельность государства и рынка: общественные товары, окружающая среда и проблемы информации).
Неэкономические цели. Со сверхрегулированием связано то, что многие законы социального регулирования плохо составлены, задачи и стандарты регулирования формулируются часто на юридическом, политическом или техническом языках. В результате преследуются цели, предельные издержки которых превышают предельные выгоды. Компании жалуются, что те, кто осуществляет регулирование, требуют подчас незначительных улучшений, независимо от того, какими будут издержки. Выполнение требования дополнительно сократить выбросы загрязнителей на 5% может стоить столько же, сколько ранее понадобилось для их сокращения на 95%.
Недостаточность информации. Принимать решения и вырабатывать правила часто приходится на основе неполноценной и отрывочной информации. Служащие Комиссии по безопасности потребительских товаров могут принимать всеобъемлющие решения относительно содержания канцерогенных веществ в продуктах на основе очень ограниченных опытов с лабораторными животными.
Непредусмотренные побочные эффекты. Критики заявляют, что регулирование приносит несметное число непредусмотренных побочных эффектов, которые значительно повышают полные издержки регулирования. Например, проведенное в 1988 г. исследование показало, что соблюдение установленных федеральным законодательством в прошедшие несколько лет норм расхода бензина на милю пробега автомобиля может привести к гибели в автодорожных катастрофах от 2200 до 3900 человек. Причина? Производители снизили вес автомобилей, чтобы они соответствовали все более и более строгим стандартам. При всех прочих равных условиях у водителей более легких машин уровень смертности значительно выше, чем у водителей более тяжелых автомобилей.
Чрезмерно усердный персонал. Противники государственного регулирования указывают, что регулирующие агентства склонны привлекать чрезмерно усердный персонал, который «верует» в регулирование. Часто замечают, что, например, штат Управления по охране окружающей среды состоит в значительной степени из защитников окружающей среды, которые решительно расположены наказывать тех, кто ее загрязняет. «Обращаться со всеми, кто загрязняет окружающую среду, как с грешниками... намного легче, чем делать количественные оценки оптимальных уровней чистоты воздуха и воды, но это ведет к неэффективным распоряжениям, особенно там, где правительственные законодательные акты содержат строгие общенациональные единые стандарты».
Далее утверждают, что служащие новых регулирующих органов чрезвычайно чувствительны к критическим замечаниям со стороны Конгресса или некоторых групп, отстаивающих особые интересы, например защитников прав потребителей, защитников окружающей среды или профсоюзов. Следствием являются бюрократическая непреклонность и принятие чрезмерных или бессмысленных инструкций, чтобы никакая группа наблюдателей не поставила под вопрос приверженность агентства данной социальной цели. Весьма нелепая инструкция Управления по безопасности труда и здоровью относительно формы сидений в туалете и его предписание фермерам и владельцам скотоводческих хозяйств ставить туалет на расстоянии пяти минут ходьбы от любого места, где трудятся работники, являются подходящими примерами. По словам одного критика:
«Ни одна реалистическая оценка... государственного регулирования не соответствует представлению о милосердных и мудрых чиновниках, способных принимать в целом разумные решения для большей пользы общества. Вместо этого мы видим расточительство, предубеждение, тупость, сосредоточенность на мелочах, конфликты между теми, кто осуществляет регулирование, и, что хуже всего, произвол и неконтролируемую власть».
Экономический смысл
Если действительно существует чрезмерное регулирование, каковы его последствия?
1. Высокие цены. Социальное регулирование увеличивает цены на продукты. Это прямое следствие регулирования, так как существует тенденция к перекладыванию издержек на потребителей. Более того, социальное регулирование способствует повышению цен на продукты и косвенным образом, в той мере, в какой оно снижает производительность труда. Ресурсы, вложенные в очистные сооружения и оборудование, потеряны для инвестирования в новые машины, позволяющие увеличить выпуск продукции в расчете на одного рабочего. Падение производительности труда увеличивает предельные и средние издержки производства там, где приняты негибкие к понижению ставки заработной платы.
В результате кривые предложения смещаются влево, что вызывает повышение цен на продукты.
2. Уменьшение инноваций. Новое регулирование может оказывать отрицательное влияние на темп нововведений. Опасение, что новое, технически более совершенное оборудование не встретит одобрения Управления по охране окружающей среды или что новый продукт может столкнуться с трудностями в Комиссии по безопасности потребительских товаров, способно послужить достаточным основанием для фирмы производить тот же самый продукт тем же самым старым способом.
3. Антиконкурентное влияние. Социальное регулирование может оказывать антиконкурентное влияние в том смысле, что оно, как правило, ложится относительно большим экономическим бременем на небольшие фирмы, чем на крупные компании. Из держки подчинения по новому регулированию являются, по существу, постоянными издержками.
Более мелкие фирмы производят меньше продукции, на которую должны распределяться эти издержки, и, следовательно, их издержки подчинения в расчете на единицу продукции ставят их в невыгодное с точки зрения конкуренции положение по сравнению с их более крупными соперниками.
Проще говоря, очень похоже, что бремя социального регулирования устраняет небольшие фирмы из бизнеса и таким образом способствует усилению концентрации в отрасли.
В поддержку социального регулирования
Существуют также аргументы в защиту социального регулирования. Проблемы, которые решает социальное регулирование, серьезны и значительны по масштабам. В 1992 г. в США 8500 рабочих погибли в результате несчастных случаев на производстве. Загрязнение окружающей среды твердыми частицами продуктов неполного сгорания и элементами, разрушающими озоновый слой атмосферы, по-прежнему является бедствием для крупных городов и дорого обходится, вызывая снижение стоимости имущества и рост расходов на поддержание здоровья. Тысячи детей и взрослых ежегодно умирают вследствие несчастных случаев, вызванных использованием продуктов, которые создавались с нарушением технологии. Дискриминация чернокожего населения и представителей национальных меньшинств, женщин, инвалидов и престарелых рабочих снижает заработки этих групп и вдобавок вменяет обществу большие издержки.
Сторонники социального регулирования справедливо указывают, что экономическим критерием целесообразности социального регулирования служит не высокий или низкий уровень издержек, а скорее соотношение выгод и издержек. Спустя годы относительной беспечности общество не может рассчитывать на то, чтобы без значительных затрат очистить окружающую среду, повысить безопасность рабочего места или автомобиля и расширить экономические возможности граждан.
Более того, подсчет издержек может дать слишком туманное представление о социальном регулировании. Пользу, которую, как правило, принимают как должное, гораздо труднее измерить, чем издержки, и общество может ощутить ее только по истечении длительного периода времени.
Польза от социального регулирования довольно значительна. Например, подсчитано, что при отсутствии предписанных законодательством устройств безопасности в автомобилях ежегодное количество смертельных случаев на автомагистралях было бы на 40% выше. Выполнение законов о применении детских ремней безопасности значительно снизило показатель смертности маленьких детей в автокатастрофах. Установленные законом национальные стандарты качества окружающего воздуха по содержанию двуокиси серы, двуокиси азота и свинца были достигнуты почти во всех районах страны. Недавнее исследование обнаружило, что регулирование, направленное на увеличение занятости чернокожих и женщин, привело к возрастанию спроса на рабочую силу этих категорий". Производство безопасных для детей упаковок для бытовых ядохимикатов и медикаментов способствовало тому, что детская смертность, вызванная случайными отравлениями, сократилась на 90%.
Защитники социального регулирования настаивают на том, что эти и прочие выгоды перевешивают издержки социального регулирования. Эти издержки - всего навсего «цена», которую общество должно заплатить за создание гостеприимного, надежного, справедливого общества.
Хотя можно ожидать, что социальное регулирование будет по-прежнему оставаться противоречивым, уже не встает вопроса, должно ли оно осуществляться. Вопросы теперь скорее состоят в том, как и когда следует использовать социальное регулирование; можем ли мы его улучшить и сделать более эффективным; осведомлены ли те, кто принимает решения, о предельных издержках и предельной выгоде.
Краткое повторение 32-4
- Социальное регулирование занимается условиями, в которых производятся товары и услуги, влиянием производства на общество и физическими характеристиками самих товаров.
- Критики социального регулирования говорят, что неэкономические цели, неадекватная информация, непреднамеренные побочные эффекты и чрезмерно усердный персонал приводят к издержкам регулирования, превышающим выгоды регулирования.
- Защитники социального регулирования указывают на крупные выгоды, вытекающие из политики, которая позволяет не допускать на рынок опасные продукты, уменьшает количество несчастных случаев и смертей на рабочем месте, способствует очищению воды и воздуха и уменьшает дискриминацию при найме на работу.
Промышленная политика
В последние годы к антитрестовским законам, промышленному и социальному регулированию прибавилась промышленная политика как отдельная форма действий правительства по отношению к бизнесу. Промышленная политика включает в себя действия государства, направленные на обеспечение экономической жизнеспособности определенных фирм или отраслей. Антитрестовские законы, промышленное и социальное регулирование изменяют структуру или ограничивают поведение частных фирм, как правило, уменьшая их доходы или увеличивая издержки. Промышленная политика отстаивает интересы отдельных фирм и отраслей, обычно увеличивая их прибыльность.
Предшественники
Продвижение отдельных отраслей государством имеет долгую и противоречивую историю. В XVII и XVIII вв. европейские государства вели политику, известную под названием «меркантилизм». В основе меркантилизма лежало убеждение, что богатство нации заключается в драгоценных металлах. Так как торговцы получали золото в обмен на экспорт, государства разработали политику продвижения торгового избытка (превышение экспорта над импортом). Эта политика включала тарифы на конечную продукцию, бесплатный импорт ресурсов и обеспечение привилегий монопольной торговли определенным компаниям (таким, как East India и Hudson Bay). Государства также регулировали технологию производства, чтобы обеспечить качество экспортных товаров и в целом субсидировали производство в экспортирующих областях.
История Америки полна примеров применения промышленной политики. В XIX в. правительство предоставило железным дорогам землю бесплатно, чтобы стимулировать их продвижение на запад. Это продвижение ускорило экономическое развитие, увеличило производительность, объем национального производства и занятость. Правительство десятилетиями субсидировало американское сельское хозяйство, «вздувая» прибыли в этой отрасли. А огромные расходы правительства на национальную оборону благоприятствовали развитию отрасли, производящей военную технику.
Современный аспект
Последнее время все больше растет беспокойство, что промышленное превосходство США резко сократилось. На американские внутренние рынки хлынул поток иностранной стали, автомобилей, мотоциклов, видеокамер, часов, спортивных товаров и электронного оборудования. Некоторые полагают, что этот импорт означает потерю конкурентоспособности на мировом уровне.
Отмечая успех Японии, многие политики и главы профсоюзов и фирм, но не так много экономистов, ощущают, что США нуждаются в сильной промышленной политике, чтобы прекратить то, что они рассматривают как спад производства. Также эти люди утверждают, что правительству следует играть более прямую и активную роль в определении структуры и состава американской промышленности. Они говорят, что правительство должно использовать ссуды под низкий процент, ссудные гарантии, благоприятствующее налогообложение, субсидии на исследования и разработки и даже защиту от иностранной торговли для ускорения развития «высокотехнологичных» отраслей и для оживления основных производящих отраслей, таких, как сталелитейная. Предполагается, что в результате этого американская экономика достигнет более высокого среднего уровня производительности и станет более конкурентоспособной на мировых рынках.
Хотя федеральное правительство не выработало ясной промышленной политики, существует много примеров конкретных программ, совместимых с этой концепцией.
1. Автомобильная промышленность. Увеличение импорта японских автомобилей в 70-х и 80-х годах создало огромное финансовое давление на производителей американских автомобилей. Федеральное правительство ответило целым рядом действий, направленных на поддержание отрасли. В 1979 г. оно поддержало корпорацию Chrysler, предоставив ссудные гарантии на 1,5 млрд дол. финансовым организациям, у которых эта корпорация занимала деньги, чтобы удержаться на плаву. В середине 80-х годов правительство вело переговоры о «добровольных» экспортных ограничениях на автомобили, импортируемые из Японии. В этих соглашениях японское правительство и автомобильные фирмы согласились ограничить экспорт автомобилей в Америку. В последнее время американское правительство начало проводить субсидируемую исследовательскую программу с американскими автомобилестроителями из «Большой тройки», чтобы сконструировать и начать производить высокоэффективный бензиновый двигатель.
2. Программа «Синтетическое топливо». В ответ на нефтяной кризис в середине 70-х годов правительство разработало субсидированную программу со здания альтернативных видов топлива. Много денег ушло на разработку синтетического топлива типа нефти из сланцевой глины и природного газа, получаемого из угля. В целом усилия правительства потерпели крах. В 1991 г. программа была закрыта, после того как на нее было истрачено 1,3 млрд дол. Однако правительство все еще щедро субсидирует отрасль, вырабатывающую этанол из кукурузы.
3. Экспортно-импортный банк. Этот федеральный «банк» субсидирует процентные ставки по ссудам иностранным покупателям американского экспорта. Прямую выгоду от этих субсидий получают американские экспортеры товаров, покупаемых в кредит. В результате субсидий уменьшается суммарная цена (цена продукции плюс процент по ссуде) для иностранного покупателя.
4. Консорциум Sematech. В 1987 г. правительство и отрасль организовали консорциум, называемый Sematech, позволяющий производителям полупроводников (микросхем) объединяться, не подвергаясь действию антитрестовских законов, чтобы вести совместные исследования и делиться производственными технологиями. Целью было усиление способности данной отрасли более эффективно конкурировать с японскими фирмами. В целом считается, что 3fn усилия привели к намеченной цели.
5. Технология плоского стекла. В 1994 г. администрация Клинтона объявила о выделении 1 млрд дол., чтобы помочь отрасли конкурировать с Японией в области разработки плоских экранов компьютеров.
В то время рыночная доля США составляла только 3%; на рынке доминировали компания Sharp и другие японские компании. Поскольку такие экраны имеют много высокотехнологичных военных применений, администрация оправдывала эту крупную субсидию потребностями национальной обороны. Однако очевидно, что субсидия имеет отношение к промышленной политике, а не только к национальной обороне.
Противоречивость
Противники промышленной политики поднимают несколько проблем.
1. Деиндустриализация? Произошла ли в действительности деиндустриализация США? Настолько ли сократился производственный сектор, чтобы субсидии отраслям были оправданными? Из статистических данных следует, что этого не произошло. Хотя состав производимой продукции изменился, совокупное производство соответствует той же доле ВВП (20%), что и в 1950 г. Аналогично доля производства в национальных расходах на новые заводы и оборудование была примерно одинаковой в 1950 и 1994 гг. Доля занятых в производстве уменьшилась за период 1950-1994 гг. с 34 до 15% суммарной занятости, но это скорее отражает рост производительности труда, чем спад производства.
2. Иностранный опыт. Сторонники промышленной политики приводят в качестве примера Японию и ее Министерство международной торговли и промышленности (MITI). После второй мировой войны Япония добилась быстрого экономического роста, успешно проникла на мировые рынки и имела широко пропагандируемую промышленную политику. Тем не менее вклад промышленной политики в успех Японии не ясен. Субсидии некоторым японским отраслям явно привели их к успеху (полупроводники, инструменты, сталь, судостроение). В других отраслях японская промышленная политика к успеху не привела (выплавка алюминия, нефтехимические продукты, телевидение с высоким разрешением). В некоторых случаях японские отрасли успешно развивались и без государственной поддержки (электроника, мотоциклы).
Критики отмечают, что MITI безуспешно пыталось воспрепятствовать расширению деятельности компаний Honda и Mazda за пределами Японии. Кроме того, хотя государственная поддержка дала фору японским фирмам в разработке телевизоров с высоким разрешением, американские производители применили лучшую технологию, оставив Японию далеко позади в разработке этой новой продукции.
Европейская промышленная политика также не приводила к постоянному успеху. Хотя Европа успешно субсидировала разработку гражданских самолетов аэробусов, субсидирование разработки сверхзвуковых транспортных самолетов закончилось провалом.
3. Рынки и политика. Хотя возможность заблокировать рыночный механизм с помощью продвижения избранных отраслей выглядит привлекательной, критики не уверены в способности государства определить, какие отрасли будут выигравшими или проигравшими. Вопрос состоит в том, имеют ли частные инвесторы, использующие рынки капиталов, лучшую способность к предвидению, чем государственные чиновники, при определении того, на что направлять инвестиции. Критики утверждают, что частные инвесторы имеют больше побуждений получить максимально точную информацию о будущем различных отраслей и технологий при вложении своих собственных денег, чем государственные чиновники при вложении денег налогоплательщиков.
Более того, разве не может правительство использовать свою власть, выделяя инвестиции таким образом, чтобы добиться политической поддержки от субсидируемых отраслей? Может случиться, что экономические цели увеличения промышленной эффективности и поощрения экспорта могут быть принесены в жертву политической цели — переизбрания на следующих выборах. Есть опасения, что расширение промышленной политики может привести к псевдосоциализму - государственной поддержке или владению убыточными отраслями, умирающими компаниями и неэффективными технологиями.
Сторонники промышленной политики возражают, что многие ведущие американские продукты были разработаны при непосредственной поддержке государства, в частности в счет расходов на национальную оборону. Примерами являются гражданское самолетостроение, суперкомпьютер, компьютерная «мышь» и информационная система Интернет. Они утверждают, что промышленная политика, направленная на ключевые высокотехнологичные применения в частном секторе облегчает усилия, направленные на предпринимательскую деятельность, и резко увеличивает динамическую эффективность, связанную с рыночной системой. Субсидируя исследования и нововведения, промышленная политика уменьшает риск, возникающий при внедрении новых технологий. Эти технологии часто подстегивают дополнительные продукты и абсолютно новые отрасли, увеличивая национальную производительность труда, уровень жизни и конкурентоспособность на международном уровне.
РЕЗЮМЕ
- Доводы против промышленной концентрации опираются на утверждения, что она: а) вызывает нерациональное размещение ресурсов; б) замедляет темп научно-технического прогресса; в) способствует неравенству в доходах; г) представляет собой угрозу политической демократии.
- Защита промышленной концентрации строится вокруг следующих аргументов: а) фирмы при обрели свои большие рыночные доли, предлагая продукты лучшего качества; б) межотраслевая и иностранная конкуренция, так же как и потенциальная конкуренция со стороны вновь входящих в отрасль компаний, делает американские отрасли более конкурентными, чем обычно считается; в) не которая степень монополии может быть необходима для реализации эффекта масштаба; г) монополии являются технологически прогрессивными.
- Краеугольным камнем антитрестовской политики являются закон Шермана 1890 г. и закон Клейтона 1914 г. Закон Шермана устанавливает, что «любое соглашение, объединение... или тайный сговор, имеющие целью ограничение торговли между не сколькими штатами... объявляются... незаконными» и что любое лицо, которое монополизирует или пытается монополизировать межштатную торговлю, виновно в совершении преступления.
- Закон Клейтона был призван усилить и сделать более определенными положения закона Шермана. С этой целью закон Клейтона провозгласил, что ценовая дискриминация, принудительные соглашения, межкорпорационное участие в капиталах посредством владения акциями друг друга и «переплетающиеся» директораты являются незаконными, когда вследствие этих действий ослабляется конкуренция.
- По Закону о Федеральной комиссии по торговле 1914 г. была создана комиссия для расследования нарушений антитрестовского законодательства и предотвращения применения «нечестных методов конкуренции». Будучи уполномоченной издавать запретительные предписания, комиссия также выступает как контролирующий орган в отношении предоставления ложной и вводящей в заблуждение информации о продуктах.
- Закон Селлера - Кефовера, принятый в 1950 г., запрещает одной фирме приобретать активы другой фирмы, если результатом является ослабление конкуренции.
- Вопросы применения антитрестовских законов включают в себя: а) проблему определения того, судить ли об отрасли по ее структуре или поведению; б) определение границ и размера рынка доминирующей фирмы; в) сравнение выигрыша от применения антитрестовских законов по отношению к другим желательным целям, например уравновешиванию экспорта и импорта, консолидации национальной оборонной промышленности и поощрению новых технологий.
- Чиновники, следящие за соблюдением антитрестовского законодательства, скорее будут бороться с фиксацией цен и горизонтальным слиянием крупных фирм, чем дробить существующие рыночные структуры.
- В отношении сельского хозяйства, рынка труда, выдачи лицензий на профессиональную деятельность, патентов и установления внешнеторговых барьеров политика правительства имела тенденцию к ограничению конкуренции.
- Цель отраслевого регулирования состоит в том, чтобы защитить общество от рыночной власти естественных монополий путем регулирования цен и качества обслуживания. Критики утверждают, что отраслевое регулирование благоприятствует неэффективности и росту издержек и что во многих случаях оно учреждает легальный картель для регулируемых фирм. Законодательство, принятое в конце 1970-х и в 1980-е годы, привело в той или иной степени к дерегулированию авиалиний, грузовых автоперевозок, банковского дела, железных дорог, телевизионного вещания. Исследования показывают, что дерегулирование приносит заметный ежегодный выигрыш для общества из-за более низких цен, меньших издержек и увеличения выпуска.
- Социальное регулирование занимается обеспечением безопасности продукции и условий труда, борьбой с загрязнением и обеспечением экономических возможностей. Критики утверждают, что фирмы и так регулируются избыточно в том смысле, что предельные затраты превышают предельную выгоду, а сторонники оспаривают это утверждение.
- Промышленная политика включает в себя действия правительства, способствующие экономической жизнеспособности определенных отраслей или фирм. Сторонники промышленной политики считают ее способом усиления промышленного сектора, ускорения развития новых технологий, увеличения производительности и конкурентоспособности на мировом уровне. Противники обвиняют промышленную политику в том, что она подменяет капризами политиков и бюрократов пристальное исследование предпринимателей и руководства фирм при размещении ресурсов общества.
Дерегулирование авиалиний
Возможно, наиболее известным примером дерегулирования является Закон о дерегулировании авиалиний 1978 г. Ранее Совет по гражданской авиации контролировал цены на билеты и вхождение в отрасль. Дерегулирование дало авиалиниям свободу в установлении цен, выборе маршрутов и позволило новым фирмам конкурировать со старыми. Было ли дерегулирование авиалиний успешным?
Хотя дерегулирование авиалиний произошло почти два десятилетия назад, они продолжают приспосабливаться к последствиям дерегулирования. Тем не менее некоторые аспекты уже прояснились.
Билеты. Дерегулирование оказывало давление, понижающее цену билетов, и в целом цены на билеты росли медленнее, чем общий уровень цен. В частности, билеты со скидкой стали более доступны и цена их снизилась.
В настоящее время реальная цена на билеты в среднем на 20% ниже, чем до дерегулирования. Конечно, снижение цен на билеты не было одинаковым на всех рынках авиабилетов. В некоторых городах цены на билеты были снижены сильнее, чем в других.
Дерегулирование привело к снижению цен на билеты по двум причинам. Во-первых, цены сбила конкуренция между воздушными перевозчиками. До дерегулирования цены на билеты значительно превосходили средние суммарные издержки (АТС) обслуживания пассажиров. Конкуренция снизила цены и экономическую прибыль; цены приблизились к АТС. Во-вторых, конкуренция побудила фирмы к снижению издержек. Система радиальных маршрутов, напоминающая спицы велосипедного колеса, сократила издержки за счет того, что позволила использовать маленькие самолеты на «спицах», а широкофюзеляжные - между аэропортами-«втулками». Использование широкофюзеляжных самолетов приводит к меньшим издержкам на человеко-милю, чем использование небольших самолетов.
Кроме того, вхождение в отрасль других авиалиний, не принадлежащих к союзу, вынудило основных перевозчиков вести переговоры со своими профсоюзами о снижении зарплаты. Некоторые авиалинии установили двухъярусную систему оплаты, платя новым работникам меньше, чем опытным служащим. Профсоюзные инструкции были сделаны более гибкими для увеличения производительности труда и снижения издержек. Авиалинии все больше передают работу по субподряду внешним компаниям, имеющим более низкие издержки.
Обслуживание и безопасность. Хотя некоторые крупные авиалинии перестали обслуживать несколько небольших городов, самолеты местных авиалиний восполнили этот пробел. Система «спиц» и «втулки» способствовала увеличению частоты полетов в большинстве городов, а также сокращению числа пересадок для пассажиров. Показатели качества обслуживания, типа «количество жалоб на 100 000 пассажиров», в настоящее время значительно ниже, чем в эпоху регулирования.
В качестве отрицательных последствий можно указать, что более частые остановки, необходимые в городах-«втулках», увеличили среднее время перелета между городами. Кроме того, увеличив интенсивность движения, дерегулирование привело к большей загруженности аэропортов и, как следствие, более частым и более длительным задержкам вылетов.
Существуют противоречивые данные относительно того, увеличило ли дерегулироввние безопасность полетов. Больший объем авиаперевозок привел к большему числу случаев, когда самолеты чуть не столкнулись в воздухе. Но количество несчастных случаев со смертельным исходом на авиалиниях в настоящее время гораздо ниже, чем перед дерегулировением. Более того, по оценкам, дерегулирование ежегодно предотвращает около 800 смертей на автомагистралях, тек как из-за более низких цен на билеты люди предпочитают передвижение не самолете более опасному передвижению в автомобиле.
Структура отрасли. Дерегулировение авиалиний вначале привело к вхождению в отрасль многих новых фирм. Но за последние несколько лет в отрасли произошел «отбор», в результате которого многие фирмы потерпели неудачу, а другие слились с более сильными конкурентами. В 1994 г. American, United и Delta отвечали за 60% рынке обслуживания пассажиров не внутренних линиях. Более того, в некоторых частях отрасли по-прежнему наблюдаются избыточная емкость и крупные экономические потери. Пока что консолидация отрасли не принесла постоянной прибыльности, даже для доминирующих фирм.
Увеличение концентрации в отрасли авиаперевозок вызывает большое беспокойство. Некоторые считают, что консолидация в данной отрасли может повредить целям дерегулирования. Исследования показывают, что цены на билеты в аэропортах с преобладанием одной или двух авиакомпаний на 25% выше, чем в аэропортах с более сильной конкуренцией. Более того, вхождение в отрасль новых перевозчиков осуществляется с большим трудом, чем предсказывало большинство экономистов. Недостаточная емкость аэропортов означает, что рынок авиалиний не является полностью конкурентным. Фирма, желающая выйти на определенный рынок из-за возможности получения экономических прибылей, не может сделать этого, так как долгосрочные договоры аренды позволяют существующим авиакомпаниям полностью контролировать аэропорты.
Тактика авиалиний также затрудняет успешное вхождение в отрасль новых фирм. Системы резервирования билетов, разработанные основными перевозчиками, часто помещают их собственные полеты в приоритетную позицию в компьютерах, используемых транспортными агентствами. Программы частых перелетов - скидки, основанные на суммарной длине полетов, - побуждают пассажиров использовать существующих перевозчиков вместо новых. Кроме того, выравнивание цен на билеты затрудняет для новых фирм привлечение клиентов путем снижения цен на билеты.
Заключение. Хотя еще рано делать окончательные выводы о результатах дерегулирования авиалиний, большинство экономистов в настоящее время считают его результаты положительными. Несмотря не то что во время спада 1990-1991 гг. и сразу после него авиакомпании потеряли миллиарды долларов, выжившие компании постепенно увеличивают прибыльность. Кроме того, хотя вхождение в отрасль затруднено, имеется несколько успешных случаев. В частности, компания Southwest Airlines увеличила количество своих прямых перелетов по низким ценам. По оценкам федерального правительства, дерегулирование авиалиний в 80-х годах принесло чистый выигрыш обществу в 100 млрд дол. Как мы отмечали в этой главе, дерегулирование авиакомпаний в настоящее время ежегодно приносит обществу от 13,7 млрд до 19,7 млрд дол.