Бюджетный дефицит и государственный долг

«К тому моменту, когда вы закончите читать это предложение, государственный долг увеличится на 40 тыс. дол.

А теперь он вырос уже на 53 тыс. дол. Растет он со скоростью 13 тыс. дол. в секунду, или 47 млн дол. в час. Так что читайте побыстрее.

На сегодняшний день долг Соединенных Штатов достиг в общей сложности 4,6 трлн дол. Много это или мало? Посмотрите на эти цифры с такой точки зрения: за прошедшие 12 дней миновал один миллион секунд. Один миллиард секунд составляет более чем 31 год. Один триллион секунд тому назад шел примерно 30 000-й год до нашей эры — Ледниковый период, — когда большая часть Америки была похоронена подо льдом». (Stepanek M. The National Debt: Red Ink Rising//Seattle Post-Intelligencer [Hearst Newspapers]. 13 April, 1994. P. 1 [числовые данные за 1994 г.].)

Понадобилось более 200 лет, чтобы государственный долг США достиг 1 трлн дол. Но затем всего лишь за 14 лет — с 1982 по 1994 гг. — он преодолел отметку 4,5 трлн дол. Глядя на цифры, выражающие дефицит федерального бюджета и сопоставимую величину стремительно растущего государственного долга, мы приходим в ужас. А стоит ли?

В этой главе мы обратимся к проблеме устойчивого дефицита федерального бюджета и растущего государственного долга, порождаемого этим дефицитом. Прежде всего, мы введем несколько определений, имеющих отношение к нашей теме, а затем сравним разные концепции бюджета. Потом мы рассмотрим количественные параметры государственного долга США. Насколько он велик? Каким образом его можно достоверно оценить? Затем мы познакомимся с проблемами, которые связывают с государственным долгом, и обнаружим, что некоторые из них надуманы (то есть на самом деле их не существует), другие же вполне реальны. После этого мы перейдем к проблеме роста дефицита и государственного долга, происходившего на протяжении двух последних десятилетий. Мы попытаемся разобраться, почему большинство экономистов считает, что бюджетный дефицит отрицательно сказывается на внутренних инвестициях и международной торговле. Наконец, мы рассмотрим принятые недавно законы и выдвинутые предложения, цель которых — сокращение и даже полное устранение бюджетного дефицита.

Дефицит и долг: определения

Бюджетный дефицит — это величина, на которую государственные расходы превышают доходы в конкретном году (см. гл. 12 Фискальная политика). Например, в 1994 г. федеральное правительство США израсходовало 1461 млрд дол., в то время как его поступления составили лишь 1258 млрд дол., что создало бюджетный дефицит в размере 203 млрд дол.

Национальный, или государственный, долг - это общая сумма всех дефицитов и положительных сальдо федерального бюджета, накопленная за всю историю страны. К концу 1994 г. государственный долг США достиг почти 4,6 трлн дол.

Термин «государственный долг» в его общеупотребимом значении охватывает не весь государственный сектор; в частности, финансы штатов и местных административных единиц не учитываются. В то время как федеральное правительство испытывает крупный дефицит, бюджеты штатов и местных властей в совокупности сводятся с положительным сальдо. Так, в 1994 г. правительства штатов и местные органы власти в общей сложности имели бюджетный избыток, превышающий 25 млрд дол.

Концепции бюджета

Хорошо это или плохо — допустить образование дефицита и увеличение государственного долга? Следует ли ежегодно принимать сбалансированный бюджет, при необходимости даже путем введения соответствующих законодательных или конституционных мер? Как мы видели в главе 12, антициклическая фискальная политика ведет к образованию бюджетного дефицита в периоды спада и бюджетного избытка в периоды инфляции. Это означает, что при проведении в каком-то году активной фискальной политики сбалансированный бюджет в этот год весьма маловероятен. Имеет ли это значение?

Попробуем разобраться в данном вопросе, рассмотрев экономические последствия нескольких разных подходов к формированию бюджета.

Ежегодно сбалансированный бюджет

До Великой депрессии 30-х годов ежегодно сбалансированный бюджет считался наиболее приемлемой целью государственной финансовой политики. Однако тщательное изучение вопроса совершенно явно показывает, что сбалансированный бюджет несовместим с активным применением фискальной политики в качестве антициклического стабилизирующего инструмента. Хуже того, ежегодно сбалансированный бюджет даже усугубляет колебания делового цикла.

Для иллюстрации предположим, что экономика столкнулась с затяжной безработицей и падением доходов. Как явствует из рис. 12-3, в подобных обстоятельствах налоговые поступления автоматически сокращаются. Для принятия сбалансированного бюджета правительство должно либо повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы, либо сделать и то и другое. Все эти меры носят ограничительный, сдерживающий характер; каждая из них еще сильнее подавляет, а вовсе не стимулирует совокупный спрос.

Точно так же ежегодно сбалансированный бюджет способствует усилению инфляции. Вновь вернувшись к рис. 12-3, увидим, что по мере роста в процессе инфляции номинальных доходов налоговые сборы автоматически увеличиваются. Для того чтобы устранить неизбежные в такой ситуации бюджетные излишки, правительство должно либо снизить ставки налогов, либо увеличить государственные расходы, либо сделать и то и другое. Но любая из этих мер только усилит инфляционное давление в экономике.

Ежегодное принятие сбалансированного бюджета не является экономически нейтральным; это проциклическая, а не антициклическая политика. Несмотря на это, предложения о внесении поправки в конституцию, предусматривающей обязательный ежегодно сбалансированный бюджет, встречают широкую поддержку.

Совсем недавно несколько экономистов выступили за принятие ежегодно сбалансированного бюджета не из-за опасений перед бюджетным дефицитом и растущим государственным долгом, а рассматривая такой бюджет как важный инструмент сдерживания нежелательного и неэкономичного расширения государственного сектора. Бюджетный дефицит, с их точки зрения, служит ярким подтверждением политической безответственности. Благодаря дефициту политические деятели дают возможность обществу пользоваться всеми выгодами правительственных программ, избегая при этом сопутствующих таким программам текущих издержек в виде растущих налогов.

Упомянутые экономисты считают, что государственный сектор имеет тенденцию расти больше, чем следовало бы, потому что противодействие этому росту со стороны общества оказывается значительно слабее, когда он финансируется за счет увеличения бюджетного дефицита, а не повышения налогов. Значительные государственные расходы с большой вероятностью составят большую долю в федеральном бюджете, если правительство располагает возможностью прибегнуть к дефицитному финансированию. Консервативные экономисты и политики хотят добиться такой поправки к законодательству или конституции, которая провозглашала бы обязательное принятие сбалансированного бюджета, чтобы замедлить рост государственного сектора. Они усматривают в дефиците даже более фундаментальную проблему: посягательство правительства на частный сектор.

Циклически сбалансированный бюджет

Идея циклически сбалансированного бюджета предполагает, что правительство проводит антициклическую политику и в то же самое время обеспечивает сбалансированность бюджета. В этом случае, однако, бюджет не должен балансироваться ежегодно — никакого священного закона, согласно которому за отчетный период следует принимать именно 12 месяцев, не существует. Достаточно того, чтобы бюджет был сбалансирован в рамках экономического цикла.

Логическое обоснование этой концепции бюджета просто, разумно и привлекательно. Для преодоления спада правительство должно снизить налоги и увеличить расходы, таким образом сознательно создавая дефицит. В ходе последующего инфляционного подъема необходимо повысить налоги и урезать государственные расходы. Возникающее на этой основе положительное сальдо бюджета может быть использовано для покрытия федерального долга, образовавшегося в период спада. Таким образом, правительственные фискальные действия представляют собой положительную антициклическую силу, и правительство в состоянии сбалансировать бюджет, но не ежегодный, а за несколько лет.

Ключевая проблема данной концепции бюджета состоит в том, что подъемы и спады в экономическом цикле неодинаковы по степени и продолжительности. Следовательно, задача стабилизации порой вступает в противоречие с задачей сбалансирования бюджета в ходе цикла. Например, если за длительным и глубоким спадом последует короткий период весьма умеренного процветания, то это будет означать возникновение крупного дефицита в период спада, незначительного или вовсе никакого избытка в период процветания и, следовательно, циклического дефицита бюджета.

Функциональное финансирование

В концепции функционального финансирования сбалансированность бюджета - годовая или циклическая - вопрос второстепенный. Главнейшая цель федеральной финансовой системы - обеспечение неинфляционной полной занятости, то есть сбалансированность экономики, а не бюджета. Если достижение этой цели сопровождается устойчивым положительным сальдо бюджета или, наоборот, значительным и все возрастающим государственным долгом - да будет так. В соответствии с этой концепцией, проблемы, связанные с дефицитами или избытками государственного бюджета, малозначимы в сравнении с в высшей степени нежелательными альтернативами продолжительных спадов или устойчивой инфляции. Федеральный бюджет — это, во-первых и прежде всего, инструмент достижения и поддержания макроэкономической стабильности. Каким образом лучше финансировать государственные расходы - посредством налогообложения или путем заимствования, - зависит исключительно от текущих экономических условий. Правительство не должно колебаться, идя на любые дефициты или излишки для достижения макроэкономической стабильности и роста.

Тем, кто выражает обеспокоенность по поводу крупного федерального долга, к которому может привести политика функциональных финансов, ее сторонники предлагают три аргумента.

1. Налоговая система США такова, что налоговые поступления автоматически возрастают по мере роста экономики. При данной величине государственных расходов бюджетный дефицит, успешно стимулирующий рост равновесного ВВП, будет отчасти самоликвидироваться (см. рис. 12-3).
2. При данных полномочиях по налогообложению и способности создавать деньги возможности правительства финансировать дефицит практически безграничны.
3. Сторонники концепции функционального финансирования утверждают, что крупный федеральный долг куда меньшее зло, чем полагает большинство людей.

Государственный долг: цифры и факты

Поскольку современная фискальная политика допускает несбалансированность бюджета ради стабилизации экономики, она может повлечь за собой рост государственного долга. Давайте поэтому обратимся к феномену государственного долга - рассмотрим его причины, характеристики, масштабы, издержки и выгоды.

Как явствует из столбца (2) табл. 18-1, государственный долг США с 1929 г. существенно вырос. Мы уже отмечали, что государственный долг представляет собой весь накопленный дефицит федеральных бюджетов прошлых лет за вычетом всех положительных сальдо.

Причины

Почему государственный долг США увеличивается на протяжении всей истории страны? Что заставляет общество мириться с крупным и устойчивым дефицитом бюджета? На эти вопросы есть четыре ответа: войны, экономические спады, снижение налогов и недостаток политической воли.

Войны. Какая-то часть государственного долга стала результатом дефицитного финансирования военных действий. Долг существенно возрос в период первой мировой войны и увеличился более чем в 5 раз за время второй мировой войны.

Рассмотрим ситуацию, сложившуюся в ходе второй мировой войны, и проблемы политического выбора, которые она породила. Основная задача в тот период состояла в том, чтобы перераспределить значительную часть экономических ресурсов, направив их из производства гражданской продукции на нужды военного производства. Государственные расходы на вооружение и содержание военнослужащих существенно возросли. Для решения этой проблемы можно было выбрать один из трех вариантов финансовой политики: повысить налоги, напечатать необходимое количество денег и прибегнуть к дефицитному финансированию. Правительство опасалось, что при налоговом финансировании ставки налогов придется поднять настолько, что это полностью подорвет стимулы к труду, в то время как национальные интересы требовали вовлечения все большего числа людей в состав рабочей силы и создания у уже работающих эффективных побуждений к удлинению рабочего времени. Слишком высокие налоговые ставки, очевидно, могли послужить препятствием к достижению этих целей. Эмиссия дополнительных денег для финансирования расходов усилила бы инфляцию. Таким образом, участие США во второй мировой войне финансировалось в основном за счет продажи облигаций населению, позволившей «оттянуть» из обращения расходуемый доход и высвободить ресурсы из гражданского производства, с тем чтобы направить их в распоряжение оборонных отраслей.

Спады. Вторая причина государственного долга - это экономические спады, а если говорить точнее - достигнутая автоматически стабильность, присущая американской фискальной системе. В периоды, когда национальный доход сокращается, налоговые поступления автоматически уменьшаются и образуется бюджетный дефицит. Так, государственный долг увеличивался в период Великой депрессии 30-х годов и - совсем недавно - во время спадов 1974-1975, 1980-1982 и 1990-1991 гг.

Снижение налогов. Основной причиной крупных бюджетных дефицитов начиная с 1981 г. послужил третий фактор. Закон о налогах для стимулирования экономического возрождения 1981 г. обеспечил значительное снижение как индивидуального подоходного налога, так и налога на прибыль корпораций. Администрация Рейгана и Конгресс не произвели компенсирующего сокращения государственных расходов, создав, таким образом, структурный дефицит федерального бюджета, то есть такой дефицит, при котором бюджет не был бы сбалансирован, даже если бы экономика функционировала при полной занятости на всем протяжении начала 80-х годов. Снижение налогов в 1981 г. в сочетании с тяжелейшим спадом 1980—1982 гг. привело к стремительному росту ежегодного бюджетного дефицита, который в 1982 г. составил 128 млрд дол., а к 1986 г. достиг 221 млрд дол. И хотя в период между 1986 и 1989 гг. ежегодный бюджетный дефицит сократился, он все же оставался высоким в сравнении с другими историческими периодами, даже несмотря на то, что экономика достигла полной занятости. Отчасти из-за проведенного раньше снижения ставок налоговых поступлений не хватало для покрытия растущих государственных расходов. Ежегодный бюджетный дефицит, а следовательно, и государственный долг вновь увеличились в 1991 — 1993 гг., когда экономика опять испытала спад, а федеральное правительство пошло на огромные расходы, «спасая» обанкротившиеся ссудо-сберегательные ассоциации.

Недостаток политической воли. Не желая показаться циничными, мы можем также утверждать, что дефицит бюджета и растущий государственный долг есть не что иное, как результат отсутствия политической воли и решимости. Расходы зачастую приносят дополнительные голоса на выборах, а повышение налогов влечет за собой политическую опалу. Хотя политики и их избиратели выступают против бюджетного дефицита, конкретные предложения сократить расходы или повысить налоги обычно встречают больше сопротивления, чем поддержки.

Особенно трудно поддаются сокращению программы социальных льгот, о которых пойдет речь в разделе «Последний штрих» этой главы. Подобные программы, к которым относятся программа социального обеспечения, программа Medicaid (медицинское обслуживание бедных слоев населения), программа Medicare (медицинское обслуживание тех, кто охвачен программой социального обеспечения), пособия для ветеранов, дают право на, или гарантируют, получение трансфертных платежей различных размеров (см. гл. 5) всем, кто отвечает критериям программ. Суммарные расходы на подобные программы растут вместе с ростом численности соответствующих категорий населения. За последние годы этот рост приобрел неимоверные масштабы, способствуя увеличению бюджетного дефицита и государственного долга. Сокращению этих социальных программ противостоит жесткая политическая оппозиция. Например, американцы старшего поколения могут поддерживать уменьшение бюджетного дефицита лишь до тех пор, пока не урезаются средства на социальное обеспечение и программу Medicare.

Точно так же введение новых налогов или повышение уже действующих как средства сокращения бюджетного дефицита абстрактно приветствуются, но их популярность тает на глазах, как только речь заходит об изменении какого-то конкретного налога. Кажется, самое распространенное отношение к налогам можно выразить так: «Не бери налогов с меня, не бери налогов с себя, а бери налоги с того, кто стоит там за деревом». Однако налогоплательщиков «за деревьями» недостаточно, чтобы из новых налоговых поступлений собрать средства, необходимые для покрытия бюджетного дефицита.

Борьба администрации Клинтона за принятие в 1993 г. пакета законов, направленных на сокращение бюджетного дефицита, являет собой живой пример тех трудностей, которые вызывают уменьшение расходов и повышение налогов. Конкретный пакет законов о сокращении расходов и повышении налогов был принят в Сенате большинством лишь в один голос, хотя почти все сенаторы согласны с тем, что уменьшение дефицита - цель достойная.

Количественные параметры

В 1994 г. государственный долг США достиг 4600 млрд дол., то есть 4,6 трлн дол. Это более чем вдвое превышает показатель всего лишь восьмилетней давности. Если бы каждое зернышко кунжута на каждом когда-либо проданном «биг-маке» стоило 1 дол., то общей суммы все равно не хватило бы, чтобы выплатить государственный долг. Согласно данным на 1993 г., фирма McDonald's за 25 лет использовала 2,49 трлн кунжутных зернышек (по 178 на каждый из 14 млрд «биг-маков»). Теперь сравните это с 4,6 трлн дол. долга!

Но не нужно бояться этих гигантских, почти непостижимых чисел. Позже, когда мы увидим эту величину долга в лучшем свете, станет ясно почему.

Долг и ВВП. Констатация абсолютных размеров американского долга игнорирует тот факт, что благосостояние и производительный потенциал экономики США тоже росли все эти годы невероятными темпами. Благополучной и богатой стране значительно легче вынести бремя крупного государственного долга, чем стране бедной. Именно поэтому куда более достоверную оценку долга можно получить, рассмотрев его изменения по отношению к изменениям ВВП, созданного в экономике, как это сделано в столбце (5) табл. 18-1. И тогда мы обнаружим, что с 1950 по 1994 г. отнюдь не произошло семнадцатикратного увеличения государственного долга, показанного в столбце (2); напротив, в 1994 г. его относительная величина оказалась меньше, чем в 1950 г. Однако наши данные также свидетельствуют о том, что относительная величина долга удвоилась с начала 80-х годов. Кроме того, как показывает столбец (7), номинальная величина долга в расчете на душу населения с течением времени более или менее устойчиво росла.

Международные сравнения. Другие промышленно развитые страны имеют примерно такой же по величине государственный долг, что и США, или даже больше. В 1994 г. государственный долг по отношению к ВВП превосходил американский у таких стран, как Бельгия, Италия, Канада, Нидерланды, Швеция, Япония, Финляндия и Дания.

Процентные платежи. Многие экономисты считают, что основное бремя долга составляют процентные платежи, связанные с его обслуживанием. Абсолютные размеры этих платежей показаны в столбце (4) табл. 18-1. С начала 70-х годов процентные платежи чрезвычайно возросли. Причем этот рост служит отражением не только увеличения собственно государственного долга, но и того факта, что в отдельные периоды процентные ставки были очень высоки. В настоящее время выплата процентов по долгу составляет четвертую по величине статью расходов федерального бюджета (см. рис. 5-7). Процентные платежи как доля ВВП показаны в столбце (6) табл. 18-1, и здесь видно, что они существенно увеличились в последние годы. Отношение величины процентных платежей к ВВП отражает уровень налогообложения (среднюю налоговую ставку), необходимый для обслуживания государственного долга. В 1994 г. для выплаты процентов по долгу правительству нужно было собрать налогов на сумму, равную 2,8% ВВП.

Собственность. Как видно из рис. 18-1, держателями примерно 2/3 государственных долговых обязательств являются правительства штатов и местные органы власти, банки и другие финансовые институты, частные лица, а не федеральное правительство. Остальные обязательства находятся в руках федеральных ведомств и ФРС. На долю иностранных частных лиц и институтов приходится лишь 14% всего долга, причем эта доля практически не менялась несколько последних лет. Эти данные важны, поскольку, как мы вскоре увидим, последствия размещения долга внутри страны и за рубежом совершенно различны.

Бухгалтерский учет и инфляция. Статистические показатели бюджетного дефицита и государственного долга не так однозначны, как кажется. Применяемые правительством методы расчетов, возможно, вовсе не отражают истинное финансовое положение государства. Частные фирмы, например, составляют отдельный бюджет капиталовложений, поскольку расходы на капитальное оборудование, в отличие от затрат на оплату труда и сырье, представляют собой инвестиции в материальные активы, дающие финансовую отдачу. Правительство же относит свои расходы на строительство автострад, портов, общественных зданий в ту же категорию, что и социальные выплаты, тогда как на самом деле первый тип расходов - это вложения в физические активы. Дефицит федерального бюджета в 80—90-х годах был бы значительно меньше, если бы правительство рассчитывало бюджет капиталовложений с учетом амортизации.

Кроме того, инфляция работает на должников. Рост уровня цен снижает реальную покупательную способность тех денег, которыми должники расплачиваются с заимодателями. Если учитывать этот «инфляционный налог», то становится ясно, что размер бюджетного дефицита куда меньше, чем кажется.

Все это весьма спорные соображения. Важно, однако, помнить, что существуют различные методы оценки государственного долга и общего финансового состояния государства. И некоторые из этих методов существенно меняют данные, представленные в табл. 18-1.

Краткое повторение 18-1

• Бюджетный дефицит - это превышение государственных расходов над налоговыми поступлениями в конкретном году; государственный долг - это общая сумма бюджетных дефицитов и избытков, накопленная с течением времени.
• Три основных бюджетных концепции: а) ежегодно сбалансированный бюджет; б) циклически сбалансированный бюджет; в) функциональные финансы.
• Государственный долг в размере 4,6 трлн дол. сформировался главным образом в результате финансирования военных действий, экономических спадов, снижения налогов и недостатка политической воли.
• Государственный долг США как доля ВВП сейчас меньше, чем в 1950 г., и занимает промежуточное по величине место среди соответствующих показателей крупных промышленно развитых стран.

Экономические последствия: мнимые проблемы

Как государственный долг и его рост влияют на состояние экономики? Может ли рост государственного долга привести страну к банкротству? Ляжет ли долг бременем на плечи наших детей и внуков?

Все это надуманные проблемы. Долг не относится к тем факторам, из-за которых страна может обанкротиться. Да и бременем для грядущих поколений, кроме как в исключительных обстоятельствах, долг стать не должен.

Банкротство?

Может ли крупный государственный долг привести государство к банкротству, лишив его возможности выполнять свои финансовые обязательства? Ни в коем случае, и тому есть три причины.

1. Рефинансирование. Нет никаких причин, по которым государственный долг должен был бы уменьшиться, а тем более исчезнуть. Когда подходит ежемесячный срок выплаты части долга, правительство обычно не сокращает расходы и не повышает налоги, чтобы погасить облигации, срок которых истек. (Мы знаем, что в ослабленной экономике такая фискальная политика была бы ошибочной.) На самом деле правительство рефинансирует свой долг; оно продает новые облигации и использует выручку для выплат держателям погашаемых облигаций.

2. Налогообложение. Правительство имеет конституционное право облагать население налогами и собирать их. Повышение налогов для правительства - один из способов получить достаточные доходы для выплаты процентов и общей суммы государственного долга. Испытывающие финансовые трудности домохозяйства и корпорации не в силах наращивать свои доходы за счет сбора налогов; правительства же в силах. Частные домохозяйства и корпорации могут обанкротиться; правительство не может.

3. Создание денег. Банкротство государства очень сложно себе представить еще и потому, что федеральное правительство вправе печатать деньги, которыми можно выплатить и основную сумму долга, и проценты по нему. Государственная облигация представляет собой обязательство правительства заплатить определенную сумму денег в срок погашения облигации. Для этой цели правительство может либо использовать выручку от продажи других облигаций, либо создать необходимые для этой цели деньги.

Создание новых денег для выплаты процентов или погашения основной суммы долга может иметь инфляционный эффект. Но очень трудно поверить в возможность банкротства, когда правительство обладает полномочиями создавать новые деньги, просто включив печатный станок.

Перекладывание бремени?

Станет ли государственный долг бременем для будущих поколений? Вспомним, что в 1994 г. государственный долг США в расчете на душу населения составлял 17 816 дол. Означает ли это, что каждый рожденный в 1994 г. ребенок, едва появившись на свет, сразу же принял на себя долговое обязательство Дяди Сэма на сумму 17 816 дол.? Вовсе нет!

Сначала нужно спросить: кто является держателем государственного долга, кому мы должны? Ответ таков: в основном мы должны самим себе. Около 86% правительственных облигаций размещены внутри страны, то есть они находятся в руках граждан и организаций — банков, производственных фирм, страховых компаний, правительственных ведомств, доверительных (трастовых) фондов — внутри США. Таким образом, государственный долг является одновременно и общественным кредитом. В то время как государственный долг представляет собой обязательства американских граждан (как налогоплательщиков), основная часть того же самого долга одновременно является активом для американских граждан (как держателей государственных ценных бумаг: векселей, билетов, облигаций Казначейства, а также сберегательных облигаций США).

Следовательно, погашение государственного долга породило бы гигантские потоки трансфертных платежей, поскольку американским гражданам пришлось бы платить более высокие налоги, а правительству выплачивать большую часть этих налоговых сборов тем же самым индивидуальным и институциональным налогоплательщикам для погашения ценных бумаг, находящихся в их распоряжении. Хотя в результате такого гигантского финансового трансферта произошло бы значительное перераспределение дохода, оно не обязательно должно вызвать немедленное снижение совокупного богатства в экономике или уровня жизни населения. Погашение государственных долговых обязательств, принадлежащих держателям внутри страны, не вызывает никакой утечки покупательной способности из экономики в целом. Новорожденным, каждый из которых в среднем наследовал в 1994 г. 17 816 дол. обязательств по государственному долгу, одновременно достаются государственные ценные бумаги на такую же сумму.

Мы уже отмечали, что государственный долг резко увеличился во время второй мировой войны. Можно ли сказать, что часть экономического бремени второй мировой войны была переложена на плечи будущих поколений из-за решения финансировать военные закупки путем продажи государственных облигаций? Нет. Вспомнив кривую производственных возможностей, мы обнаружим, что экономические издержки второй мировой войны состояли в отказе от производства части гражданской продукции в пользу военных отраслей, куда происходил отток ограниченных ресурсов. Из каких бы источников ни финансировалось такое перераспределение ресурсов — за счет повышения налогов или за счет заимствования, - реальное экономическое бремя войны от этого не меняется. Бремя войны почти полностью вынесли на себе те, кто жил во время войны; именно им пришлось пожертвовать множеством потребительских товаров, ради того чтобы у США появилась возможность вооружиться самим и вооружить своих союзников. Впрочем, производство военного времени может замедлить накопление капитала в стране вследствие перемещения ресурсов из производства инвестиционных товаров (средств производства) в производство военной продукции. В результате будущим поколениям достается меньший запас накопленного капитала. Именно это произошло в США во время второй мировой войны. Но и в данном случае такой перенос издержек никак не зависит от источников финансирования военных действий.

Краткое повторение 18-2

• Для федерального правительства не существует опасности банкротства, поскольку оно должно лишь рефинансировать (а не погашать) государственный долг и в состоянии при необходимости наращивать свои доходы путем повышения налогов и денежной эмиссии.
• Как правило, государственный долг не означает перекладывания экономического бремени на плечи будущих поколений.

Экономические последствия: реальные проблемы

Нам не хотелось бы, чтобы у вас сложилось впечатление, будто государственный долг совсем не беспокоит экономистов. Крупный долг действительно может породить вполне реальные проблемы, хотя экономисты придают им неодинаковое значение.

Распределение дохода

Собственность на государственные ценные бумаги распределяется в обществе неравномерно. На долю некоторых людей приходится значительно больше, чем 17 816 дол. в среднем на душу населения; на долю других — куда меньше или вовсе ничего. Хотя мы не располагаем полными сведениями о том, как именно распределяются государственные долговые обязательства по различным группам получателей доходов, мы все же можем утверждать, что владение ими сосредоточено у наиболее состоятельных категорий населения. Поскольку в США действует умеренно прогрессивная налоговая система, выплата процентов по государственному долгу может только усилить неравенство доходов. Если одна из целей, которые ставит перед собой общество, состоит в достижении большего равенства в сфере доходов, то такой перераспределительный эффект -явление очевидно нежелательное.

Стимулы

Как следует из табл. 18-1, сложившийся к 1994 г. государственный долг повлек за собой ежегодную выплату процентов на общую сумму 192 млрд дол. Если не наращивать размер долга, то осуществлять эти ежегодные процентные платежи приходится из налоговых поступлений. Дополнительные налоговые сборы могут подорвать готовность людей идти на предпринимательский риск, а также стимулы к внедрению технологических и других новшеств, к осуществлению инвестиций, к труду. Таким косвенным образом крупный государственный долг может послужить препятствием на пути экономического роста. Как мы уже говорили, отношение величины процентных платежей к объему ВВП отражает тот уровень налогообложения, который необходим для выплаты процентов по долгу. И некоторые экономисты обеспокоены тем фактом, что за последние два десятилетия этот показатель возрос почти вдвое (столбец 6 табл. 18-1).

Внешний долг

Внешний долг - то есть долговые обязательства США перед иностранными гражданами и институтами — действительно представляет собой экономическое бремя для страны. Эта часть государственного долга не является «задолженностью самим себе», и фактически выплата процентов и основной суммы такого долга требует передачи части реального продукта страны другим государствам. Объем долговых обязательств США, принадлежащих иностранным держателям, за последние годы увеличился. В 1960 г. на долю иностранных владельцев приходилось лишь 5% государственного долга США; сегодня эта доля составляет 14%. Следовательно, в настоящее время утверждения о том, что «государственный долг — это долг самим себе» и что экономические последствия долга не должны вызывать особых опасений, уже не столь справедливы, как 40 лет назад. Однако следует отметить, что рост иностранной доли государственного долга не является постоянной тенденцией; с 1988 г. эта доля практически не изменилась.

Ограничение фискальной политики

Крупный и растущий государственный долг затрудняет для политиков применение фискальных мер в периоды спада. Так, в 1991 и 1992 гг. ФРС значительно снизила процентные ставки для стимулирования затухающей экономической активности. Однако политика «дешевых» денег весьма медленно увеличивает объем производства и сокращает занятость. Если бы в процессе исторического развития государственный долг не достиг столь крупных размеров и если бы он не рос и дальше под воздействием уже упомянутого структурного дефицита, то для создания экономических стимулов можно было бы прибегнуть к дефицитной бюджетной политике путем снижения налогов и увеличения государственных расходов. Но «проблема долга», приобретающая все большие масштабы, выбивает почву из-под ног подобной стимулирующей политики. Вообще говоря, крупный и растущий государственный долг ставит политические барьеры на пути применения антикризисных фискальных мер.

Эффект вытеснения и накопление капитала

Обратимся теперь к потенциально более серьезной проблеме. Государственный долг все же может послужить источником реального экономического бремени для грядущих поколений, в частности потому, что под воздействием долга будущие поколения наследуют меньший запас инвестиционных товаров (средств производства), то есть меньшую «национальную фабрику». Такое развитие событий связано с эффектом вытеснения, упомянутым в главе 12 Фискальная политика, который заключается в том, что дефицитное финансирование приводит к росту процентных ставок и сокращению частных инвестиционных расходов. Если это происходит, то будущим поколениям достанется экономика, обладающая меньшим производственным потенциалом, и при прочих равных условиях их уровень жизни окажется ниже, чем в ином случае.

Предположим, что экономика функционирует на уровне производства при полной занятости и что бюджет изначально сбалансирован. Теперь по тем или иным причинам правительство увеличило объем своих расходов. Прирост государственных расходов скажется в первую очередь на тех, кто живет в это время. Вспомним кривую производственных возможностей из главы 2 Проблема экономии, но только с товарами государственного сектора на одной оси и товарами частного сектора - на другой. В экономике, достигшей полной занятости, увеличение государственных расходов смещает экономику вдоль кривой по направлению к оси товаров государственного сектора, что означает сокращение частного производства.

Но в частном секторе производятся как потребительские, так и инвестиционные (капитальные) товары. Если увеличение производства в государственном секторе происходит за счет потребительских товаров, то все бремя этого в форме более низкого уровня жизни ляжет на плечи нынешнего поколения, поскольку не затронет ни текущий уровень инвестиций, ни, следовательно, размер «национальной фабрики», которую унаследуют грядущие поколения. Если же увеличение производства в государственном секторе ведет к сокращению производства инвестиционных товаров, то это никак не отразится на уровне потребления (уровне жизни) нынешнего поколения. Но детям и внукам этого поколения в будущем достанутся меньший запас основных фондов (накопленного капитала) и более низкий доход.

Два сценария. Давайте рассмотрим два сценария развития событий, которые ведут к разным результатам.

Первый сценарий. Допустим, что упомянутое нами увеличение государственных расходов финансируется за счет повышения налогов - скажем, индивидуального подоходного налога. Как известно, большая часть дохода используется на потребление, поэтому потребительские расходы сократятся почти на столько же, на сколько возросли налоги. Таким образом, основное бремя увеличения государственных расходов примет на себя нынешнее поколение: ему достанется меньше потребительских товаров.

Второй сценарий. Теперь предположим, что увеличение государственных расходов финансируется за счет наращивания государственного долга. Это означает, что правительство выходит на денежный рынок и вступает в конкуренцию за финансовые ресурсы с частными заемщиками. При данном уровне предложения денег это увеличение спроса на деньги приведет к росту процентной ставки, то есть «цены», уплачиваемой за пользование деньгами.

Кривая Id1 на рис. 18-2 воспроизводит кривую спроса на инвестиции, изображенную на рис. 9-5. (Пока отвлечемся от кривой Id2) Кривая спроса на инвестиции является нисходящей; это означает, что объем инвестиционных расходов изменяется обратно пропорционально процентной ставке. В данном случае дефицитное финансирование государственных расходов ведет к росту процентной ставки и, следовательно, к сокращению частных инвестиций. Если государственные займы поднимут процентную ставку с 6 до 10%, то объем инвестиционных расходов уменьшится с 25 млрд до 15 млрд дол., то есть 10 млрд дол. частных инвестиций окажутся вытеснены.

Вывод: при дефицитном финансировании предполагаемое увеличение производства в государственном секторе скорее всего происходит за счет сокращения частного производства инвестиционных товаров. Вследствие дефицитного финансирования, в отличие от финансирования из налоговых поступлений, грядущим поколениям достанется в наследство «национальная фабрика» меньших размеров, а следовательно, их уровень жизни будет ниже.

Две оговорки. Но у наших рассуждений есть два ограничения, из-за которых может оказаться, что экономическое бремя, перекладываемое на плечи грядущих поколений, на самом деле куда меньше, если вообще существует.

1. Государственные инвестиции. В наших рассуждениях мы не принимали во внимание характер прироста государственных расходов. Продукция государственного сектора, равно как и продукция частного производства, включает в себя и потребительские, и инвестиционные товары. Если прирост государственных расходов складывается из затрат потребительского характера - субсидий на школьные завтраки или оплаты автомобилей для правительственных чиновников, - тогда вывод из нашего второго сценария, согласно которому в результате роста долга его бремя перекладывается на грядущие поколения, вполне справедлив. Но что, если правительственные расходы носят инвестиционный характер, например, если это вложения в строительство автострад, портов, систем паводкового контроля или если это инвестиции в «человеческий капитал» - в образование, систему подготовки кадров, здравоохранение?

Как и частные расходы на машины и оборудование, государственные инвестиции укрепляют будущий производственный потенциал экономики. Следовательно, в этом случае запас накопленного капитала, который поступит в распоряжение будущих поколений, не должен сократиться, скорее, изменится его структура: увеличится доля государственного капитала и уменьшится доля частного.

2. Безработица. Другое ограничение связано с нашим предположением о том, что первоначально рост государственных расходов происходит в экономике, достигшей полной занятости. И вновь кривая производственных возможностей напоминает нам о том, что если экономика не достигла уровня полной занятости, или, графически, соответствует точке на кривой производственных возможностей, то увеличение государственных расходов может переместить экономику ближе к кривой без всякого ущерба для текущего потребления или накопления капитала. Следовательно, если в экономике изначально существует безработица, дефицитное финансирование государственных расходов не обязательно создает бремя для будущих поколений в форме сокращения размеров «национальной фабрики».

Давайте еще раз вернемся к рис. 18-2. Если дефицитное финансирование приведет к росту процентной ставки с 6 до 10%, то произойдет вытеснение 10 млрд дол. инвестиций. Но увеличение государственных расходов окажет на экономику, находящуюся в состоянии спада, стимулирующее воздействие через эффект мультипликатора, формируя у предпринимателей благоприятные ожидания будущих прибылей и смещая спрос на инвестиции вправо к Id2. В подобных обстоятельствах, несмотря на рост процентной ставки до 10%, инвестиционные расходы останутся на уровне 25 млрд дол. Конечно, спрос на инвестиции может увеличиться в меньшей или большей степени, чем это показано на рис. 18-2. В первом случае эффект вытеснения не будет полностью перекрыт; во втором случае он будет перекрыт с избытком. Главное же, что прирост спроса на инвестиции служит противовесом эффекту вытеснения.

Дефицит федерального бюджета в недавнем прошлом

В последнее десятилетие дефицит федерального бюджета и растущий государственный долг находились в центре внимания экономистов.

Огромные размеры

Как видно из рис. 18-3, абсолютный размер ежегодного дефицита федерального бюджета в 80-90-х годах значительно возрос. В 70-х годах среднегодовой дефицит был равен примерно 35 млрд дол. В 80-х годах дефицит увеличился в 5 раз, следовательно, государственный долг за то же время утроился (табл. 18-1).

В 1991 г. дефицит федерального бюджета вырос до 269 млрд дол., а в 1992 г. - до 290 млрд дол., в основном потому, что из-за экономического спада 1990-1991 гг. и последовавшего за ним вялого подъема приток налоговых поступлений замедлился. Значительные затраты правительства на «спасение» ссудо-сберегательных ассоциаций также способствовали образованию огромных дефицитов этих лет. Затем в 1993 и 1994 гг., когда развитие экономики ускорилось и администрация Клинтона стала предпринимать усилия по сокращению дефицита, он начал уменьшаться.

Недооценка? Возможно, бюджетный дефицит за большинство последних лет, представленных на рис. 18-3, занижен. В последние годы правительство получало больше средств от взносов в систему социального обеспечения, чем выплачивало в качестве пенсионных пособий нынешним пенсионерам. Цель создания такого излишка — подготовка к будущему, когда начнут уходить на пенсию родившиеся в период пика рождаемости. Некоторые экономисты утверждают, что эти поступления не следует принимать в расчет при оценке текущего дефицита, поскольку они фактически «доллар в доллар» составляют долговые обязательства будущих правительств. При таком подходе излишек, образующийся за счет взносов в систему социального обеспечения, не должен рассматриваться в качестве покрытия текущих государственных расходов. Исключив этот излишек из оценки дефицита, мы обнаружим, что его величина возрастает на 60 млрд дол. ежегодно.

Рост процентных платежей. Столбец (4) табл. 18-1 свидетельствует о том, что в 1970 г. процентные платежи по государственному долгу увеличились более чем в 13 раз по сравнению с 1929 г. В 1994 г. процентные платежи составили 192 млрд дол. — величину, превосходящую общий размер дефицита за многие предыдущие годы! Поскольку процентные платежи составляют часть государственных расходов, долг, порождающий эти платежи, «питает сам себя». Процентные платежи по обслуживанию долга - это единственный компонент государственных расходов, которые Конгресс не вправе урезать, поэтому их спиралеобразный рост усложняет контроль за расходами правительства и величиной будущего дефицита.

Неадекватная политика. В отдельные годы бюджетный дефицит формировался в экономике, достигшей или весьма близкой к полной занятости. В прошлом дефицит бюджета - особенно крупный - возникал вследствие финансирования военных действий и экономических спадов. И хотя экономические спады 1980-1982 и 1990-1991 гг. способствовали образованию огромных дефицитов, все же стало окончательно ясно, что устойчивый дефицит значительных размеров — это результат снижения налогов и наращивания государственных расходов в 1981 г. Анализируя рис. 12-3, можно сказать, что снижение налогов 1981 г. сместило прямую налоговых поступлений вниз. Тем временем, в основном из-за увеличения расходов на социальные программы, прямая государственных расходов сдвинулась вверх. Таким образом, даже при производстве на уровне полной занятости (ВВП,) сохраняется крупный структурный дефицит.

Во время экономического процветания крупный дефицит вызывает обеспокоенность как возможный источник инфляции спроса. Для противодействия потенциальному росту цен ФРС вынуждена проводить более жесткую кредитно-денежную политику. Политика «дорогих» денег, наряду с высоким спросом на деньги в частном секторе, приводит к росту реальных процентных ставок и сокращению инвестиционных расходов. Бюджетный дефицит порождает наиболее мощный эффект вытеснения, когда экономика достигает полной занятости или близка к ней.

Проблемы внешнеторгового баланса. Наличие крупного бюджетного дефицита весьма затрудняет для страны достижение баланса в международной торговле. Как мы увидим позже, крупный ежегодный бюджетный дефицит способствует расширению импорта и сдерживает экспорт. Кроме того, бюджетный дефицит считается главной причиной двух взаимно связанных явлений: 1) полученного Соединенными Штатами статуса «крупнейшей в мире страны-должника»; 2) так называемой «распродажи Америки» иностранным инвесторам.

Бюджетный дефицит и дефицит внешнеторгового баланса

Многие экономисты усматривают причинно-следственную связь между дефицитом федерального бюджета и внешнеторговым дефицитом. Рис. 18-4 помогает уяснить логику их рассуждений.

Рост процентных ставок

Взглянув на блоки 1 и 2, мы вновь увидим, что для финансирования бюджетного дефицита правительство должно выходить на денежный рынок и вступать в конкуренцию за привлечение средств с частным сектором. Как мы знаем, это способствует росту процентных ставок, который, в свою очередь, имеет два важных последствия. Как явствует из блока 3, рост процентных ставок подавляет частные инвестиционные расходы; то есть здесь проявляется эффект вытеснения. Когда экономика близка к полной занятости, эффект вытеснения может быть очень значительным. В связи с этим даже те экономисты, кто с готовностью признает за бюджетным дефицитом краткосрочное стимулирующее воздействие на деловую активность, высказывают опасение, что в долгосрочной перспективе дефицит ведет к снижению темпов экономического роста. Они указывают на то, что дефицит используется для финансирования программ социальных льгот и производства в государственном секторе товаров потребительского типа за счет инвестиций в модернизацию предприятий и новое оборудование. По распространенному мнению, дефицит подталкивает экономику на путь замедленного долгосрочного роста.

Удорожание доллара

Второе последствие, показанное в блоке 4, состоит в том, что более высокие реальные процентные ставки по американским государственным и частным ценным бумагам делают финансовые инвестиции в экономику США более привлекательными для иностранцев. И хотя возникающий вследствие этого приток средств из-за рубежа позволяет финансировать и дефицит, и частные инвестиции, блок 5 напоминает нам о том, что такой приток средств представляет собой прирост внешнего долга. Выплата процентов и погашение долгов иностранцам неизбежно означают сокращение будущего реального продукта, доступного внутренней экономике.

Блок 6 показывает, что для приобретения высокодоходных американских ценных бумаг иностранцам сначала нужно купить доллары США за свою национальную валюту. Это увеличивает общемировой спрос на доллары и повышает международную цену, или обменную стоимость, доллара. В качестве иллюстрации допустим, что до образования крупного дефицита в США американский доллар и французский франк обменивались на рынке по курсу 1 = 10. Но затем финансирование крупного дефицита привело к росту процентных ставок в США и, таким образом, к увеличению спроса на доллары, за которые можно приобрести американские ценные бумаги. Предположим, что это повышает курс доллара до 1 = 11.

Внешнеторговый дефицит

Такое удорожание доллара, естественно, оказывает угнетающее воздействие на американский экспорт (блок 7) и ведет к расширению импорта (блок 8), формируя таким образом «неблагоприятный» торговый баланс. Давайте посмотрим, как это происходит. Мы уже знаем, что валютные курсы привязаны к уровням цен в разных странах. Когда стоимость доллара повышается, то есть когда доллар становится для иностранцев дороже, то же самое происходит со всеми американскими товарами.

В нашем примере рост стоимости доллара с 1 = F10 до 1 = F11 повышает для французов цены всех американских товаров на 10%. Американский товар, который прежде стоил 10 франков, теперь стоит 11 франков. Французы ответят на это приобретением меньшего количества американских товаров; таким образом, произойдет сокращение американского экспорта. А американцы при более высоком валютном курсе, наоборот, смогут получать 11, а не 10 франков за доллар. Следовательно, французские товары станут для американцев дешевле, и те будут покупать больше французских товаров; то есть американский импорт возрастет. Другими словами, если объединить эти два процесса, американский чистый экспорт (экспорт минус импорт) сократится и образуется внешнеторговый дефицит (блок 9).

Чистый экспорт представляет собой компонент совокупного спроса. Внешнеторговый дефицит означает, что чистый экспорт — величина отрицательная, и потому оказывает сдерживающее воздействие на экономику. По мере сокращения экспорта в таких экспортно-ориентированных американских отраслях, как сельское хозяйство, самолетостроение и производство компьютеров, возрастет уровень безработицы. Пострадают и конкурирующие с импортом отрасли, в частности, автомобилестроение и черная металлургия. В результате повышения стоимости доллара становится дешевле импортировать эти продукты из Японии и Германии, и в американских автомобильной и сталелитейной отраслях образуются избыточные производственные мощности и лишние рабочие руки.

Все эти рассуждения подкрепляют наш прежний вывод (см. гл. 12) о том, что стимулирующая фискальная политика порой оказывается куда менее действенной для экономики, чем предполагает упрощенный анализ. Стимулирующее воздействие дефицита может быть ослаблено как эффектом вытеснения (блок 3), так и отрицательным эффектом чистого экспорта (блок 9).

Сопутствующие эффекты

Помимо сказанного выше существуют еще три проблемы.

1. Приток средств из-за рубежа увеличивает объем внутренних финансовых ресурсов и помогает удержать американские процентные ставки на более низком уровне, чем в иных обстоятельствах. Иначе говоря, приток иностранных средств в США ослабляет эффект вытеснения. Но с точки зрения зарубежных стран, переводящих свои средства в США, их внутренние капиталовложения и темпы долгосрочного экономического роста могут из-за этого сократиться.

2. Вызванный дефицитом рост процентных ставок в США возлагает дополнительное бремя на такие развивающиеся страны, отягощенные крупной задолженностью, как Мексика и Бразилия. Обслуживание их долга, выраженного в долларах, американским банкам и банкам других промышленно развитых стран становится намного дороже, когда в США повышаются реальные процентные ставки.

Крупный бюджетный дефицит США представляет своего рода угрозу международной кредитной системе и американским банкам, в первую очередь, из-за своего давления на процентные ставки США, которое заставляет их расти.

3. Внешнеторговый дефицит означает, что объем экспорта недостаточен для оплаты импорта. Эту разницу можно компенсировать двумя способами. Во-первых, можно разместить займы среди частных лиц и организаций в зарубежных странах. В конце 80-х годов, когда Соединенные Штаты испытывали острый внешнеторговый дефицит, они превратились в крупнейшую в мире страну-должника. Во-вторых, можно продать иностранным инвесторам такие активы, как фабрики, торговые предприятия и фермы. США прибегли и к этому способу в конце 80-х - начале 90-х годов. Но затем для выплаты таких долгов и выкупа своих активов нужно, чтобы будущий экспорт превосходил импорт. В перспективе Соединенным Штатам придется потреблять и инвестировать меньше, чем они производят.

Противоположный взгляд: теорема эквивалентности Рикардо

Некоторые экономисты не согласны с теми аргументами, которые мы только что привели. Они стоят на позициях теоремы эквивалентности Рикардо (см. гл. 12), согласно которой финансирование дефицита за счет заемных средств оказывает на ВВП то же воздействие, что и финансирование путем повышения существующих налогов. По-видимому, людям известно, что нынешний дефицит так или иначе потребует повышения налогов в будущем для выплаты дополнительных процентов, порождаемых растущим государственным долгом. Поэтому домохозяйства уже сегодня тратят меньше, а сберегают больше в преддверии сокращения своего будущего посленалогового дохода, который можно использовать на потребление. И поскольку увеличение частных сбережений полностью компенсирует увеличение государственных займов, реальная процентная ставка не меняется. Таким образом, бюджетный дефицит не порождает ни эффекта вытеснения, ни внешнеторгового дефицита. Теорема эквивалентности Рикардо нарушает связь между блоками 1 и 2 на рис. 18-4, отрицая все их дальнейшие последствия (блоки 3-9).

Однако большинство экономистов не разделяет эту необычную точку зрения. Они утверждают, что 80-е и начало 90-х годов представили достаточно доказательств отрицательного влияния крупного бюджетного дефицита на внешнеторговый сектор. Взгляните на строку 4 таблицы, помещенной на форзаце этой книги, и вы убедитесь, что значительный внешнеторговый дефицит (отрицательный чистый экспорт) постоянно сопутствовал крупному бюджетному дефициту конца 80-х - начала 90-х годов (см. рис. 18-3).

Краткое повторение 18-3

• Займы и процентные платежи, связанные с государственным долгом, могут: а) усилить неравенство в доходах; б) потребовать повышения налогов, которое подавляет материальные стимулы; в) ограничить возможности применения антикризисной фискальной политики; г) замедлить рост накопления капитала в стране, если государственный долг вызовет значительное вытеснение частных инвестиций.
• Обеспокоенность дефицитом федерального бюджета последних лет вызвана: а) его огромными размерами; б) возможностью его недооценки; в) ростом общей суммы процентных платежей; г) несоответствием такого дефицита состоянию экономики, достигшей уровня производства при полной занятости или близкой к нему.
• Бюджетный дефицит может быть связан с внешнеторговым дефицитом следующим образом: бюджетный дефицит ведет к росту внутренних реальных процентных ставок; доллар дорожает; американский экспорт сокращается, а американский импорт увеличивается.

Ответные политические меры

Обеспокоенность крупным бюджетным дефицитом и растущим государственным долгом породила несколько ответных политических мер.

Бюджетное законодательство 1990 г. В ноябре 1990 г. Конгресс США активно занялся решением проблемы дефицита, приняв Закон о пересмотре бюджета 1990 г. — пакет документов о повышении налогов и уменьшении расходов, направленный на сокращение бюджетного дефицита на 500 млрд дол. в период с 1991 по 1996 г.

Этот закон призван увеличить налоговые поступления посредством: 1) повышения предельных налоговых ставок для состоятельных американцев с 28 до 31%; 2) сокращения допустимых изъятий и вычетов из налогооблагаемой базы состоятельных граждан; 3) увеличения взносов в систему здравоохранения; 4) повышения акцизов на бензин, табак, алкогольные напитки и авиабилеты; 5) введения налога на предметы роскоши — дорогие ювелирные изделия, меха, автомашины, яхты и персональные самолеты. В этом законе также определена цель сократить государственные расходы на 260 млрд дол. в период с 1991 по 1996 г. за счет ассигнований на национальную оборону, сельскохозяйственные программы и федеральные пенсии.

Повышение налогов и сокращение расходов в середине экономического спада противоречит принципам традиционной фискальной политики. Но Конгресс США и администрация Буша рассудили, что сокращение дефицита необходимо для снижения реальных процентных ставок и увеличения инвестиций, то есть для достижения эффекта, противоположного эффекту вытеснения. Они также осознавали, что если не предпринять таких действий, то дефицит возрастет до беспрецедентного уровня, политическая цена которого будет слишком велика.

За Законом о пересмотре бюджета последовал Закон о соблюдении бюджета 1990 г., установивший обязательный порядок утверждения новых расходов или снижения налогов, который условно можно назвать «плати за каждый шаг». В период с 1991 по 1996 г. любой новый законодательный акт, который увеличивает государственные расходы, должен сопровождаться компенсирующим сокращением текущих расходов либо повышением налогов. Точно так же новое снижение налогов должно уравновешиваться повышением других налогов или сокращением государственных расходов. Кроме того, этот закон установил верхнюю границу расходов федерального правительства для каждого года из этого пятилетнего периода (с исключениями для чрезвычайных ситуаций).

Закон о сокращении дефицита 1993 г. К 1992 г. стало ясно, что, несмотря на бюджетное законодательство 1990 г., способствовавшее замедлению роста государственных расходов, ежегодный бюджетный дефицит в размере 175 млрд - 225 млрд дол. сохранился. Подталкиваемый администрацией Клинтона, Конгресс США принял Закон о сокращении дефицита 1993 г., призванный увеличить налоговые поступления на 250 млрд дол. за 5 лет и сократить федеральные расходы на соответствующую сумму.

Повышение налогов затрагивает в основном (хотя и не только) домохозяйства с высокими доходами и осуществляется главным образом путем: 1) увеличения предельной налоговой ставки индивидуального подоходного налога с 31 до 39,6%; 2) повышения налога на прибыль корпораций с 34 до 35%; 3) резкого увеличения федерального акцизного налога на бензин с 14,1 до 18,4 цента за галлон.

Самое большое сокращение расходов произойдет, когда все дискреционные (не регулируемые законом) расходы устойчиво вернутся к номинальному уровню 1993 г. Обычно эти расходы растут по крайней мере такими же темпами, что и инфляция. Кроме того, закон предусматривает сокращение расходов за счет оплаты труда врачей и финансирования больниц в рамках государственной системы здравоохранения, отсрочки индексации стоимости жизни для получателей государственных пенсий и программ кредитования студентов.

Бюджетное законодательство 1990 г. и Закон о сокращении дефицита 1993 г., несомненно, смогут уменьшить дефицит федерального бюджета и предотвратить очередной спад. Однако экономисты сходятся во мнении, что эти законы едва ли в скором времени сведут бюджетный дефицит к нулю.

Другие предложения. Стремление к сбалансированности бюджета вызвало к жизни и другие предложения по сокращению дефицита.

Поправка к конституции. Самое крайнее предложение — принять конституционную поправку, которая наделяла бы Конгресс правами и обязанностями ежегодно принимать сбалансированный бюджет. Необходимость поправки о сбалансированном бюджете объясняется тем, что Конгресс ведет и будет вести себя «безответственно», поскольку рост государственных расходов укрепляет, а повышение налогов ослабляет поддержку государственных деятелей со стороны общественности. Вопреки политической риторике федеральный дефицит якобы сохранится до тех пор, пока конституционная поправка не вынудит сводить бюджет с ежегодным балансом. Критики этого предложения напоминают нам о том, что ежегодно сбалансированный бюджет оказывает проциклическое, или дестабилизирующее, воздействие на экономику.

Вето по строкам и статьям расходов. Право вето по строкам и статьям расходов позволило бы президенту налагать запрет на отдельные расходы из законопроекта об ассигнованиях. Типичный подобный законопроект объединяет сотни программ и проектов в единый законодательный акт. Губернаторы большинства штатов нынче пользуются правом вето по строкам и статьям расходов в бюджетах своих штатов, но президент США не обладает подобными полномочиями при принятии федерального бюджета. Сторонники такой реформы считают, что она позволит президенту изымать из законов об ассигнованиях популистские проекты, выигрыш от которых на местном или региональном уровне меньше, чем их издержки для налогоплательщиков страны. Вето по строкам и статьям могло бы способствовать сокращению государственных расходов и помочь федеральному правительству сбалансировать свой бюджет. Противники этой меры доказывают, что право вето по статьям и строкам дает президенту слишком много власти, которой, по их мнению, легко злоупотребить ради достижения собственных политических целей.

Позитивная роль долга

Завершая этот обзор воображаемых и реальных проблем, связанных с бюджетным дефицитом и государственным долгом, мы хотим закончить наш разговор на оптимистичной ноте. Долг - и государственный, и частный - играет положительную роль в преуспевающей и растущей экономике. По мере роста доходов растут и сбережения. Макроэкономическая теория и фискальная политика свидетельствуют о том, что для того чтобы совокупный спрос держался на уровне полной занятости, этот возросший объем сбережений или его эквивалент обязательно должен поступить в распоряжение потребителей, предпринимателей и правительства и быть израсходован ими. Формирование долга — это и есть процесс, в котором сбережения поступают тем, кто их расходует. Потребители и предприниматели действительно заимствуют значительную часть сбережений и расходуют их. Общая сумма частного долга в Соединенных Штатах составляет почти 9 трлн дол.

Но если домохозяйства и фирмы не склонны делать займы и частный долг увеличивается недостаточно быстро, чтобы поглотить растущий объем сбережений, эту задачу должен решить прирост государственного долга, иначе экономика выйдет из состояния полной занятости и не сможет реализовать свой потенциал роста.

РЕЗЮМЕ

1. Бюджетный дефицит представляет собой превышение государственных расходов над доходами; государственный долг - это сумма бюджетных дефицитов и излишков, накопленная с течением времени.
2. Существует несколько концепций бюджета, среди них: ежегодно сбалансированный бюджет; циклически сбалансированный бюджет; функциональные финансы. Основная проблема ежегодно сбалансированного бюджета состоит в том, что он оказывает скорее проциклическое, чем антициклическое воздействие на экономику. Сбалансировать бюджет в рамках цикла - задача тоже нелегкая, если подъемы и спады, хотя бы примерно, не совпадают по своим масштабам и диапазону. Согласно концепции функциональных финансов, основная цель федеральной финансовой системы — стабилизация экономики, и проблемы, связанные с чередующимися дефицитами и избытками бюджета, имеют второстепенное значение.
3. Исторически основными причинами роста государственного долга служили дефицитное финансирование военных действий и экономические спады. Крупный структурный дефицит последних лет - это в первую очередь результат предпринято го ранее снижения налогов и одновременного расширения программ социальных льгот.
4. Государственный долг США в 1994 г. достиг 4,6 трлн дол.; 2/3 этих долговых обязательств размещены публично, 1/3 находится в собственности правительственных ведомств и Федеральной резервной системы. С 70-х годов сам долг и связанные с ним процентные платежи существенно возросли по отношению к ВВП. Долг также увеличился в расчете на душу населения.
5. Утверждение, будто крупный государственный долг способен привести страну к банкротству, ложно по следующим причинам: а) долг нужно лишь рефинансировать, а не погашать; б) федеральное правительство обладает полномочиями по налогообложению и эмиссии денег.
6. Если отвлечься от эффекта вытеснения, то государственный долг не приводит к перекладыванию экономического бремени на плечи грядущих поколений.
7. С государственным долгом связаны следующие серьезные проблемы: а) выплата процентов по долгу, вероятно, увеличивает неравенство в доходах; б) процентные платежи по долгу требуют повышения налогов, что может подорвать экономические стимулы; в) государственные займы для рефинансирования долга или выплаты процентов по нему могут привести к росту процентных ставок в стране и вытеснению частных инвестиций.
8. В 80-х и 90-х годах дефицит федерального бюджета существенно возрос по сравнению с прошлыми периодами. Многие экономисты полагают, что под воздействием этого сложившегося громадного дефицита процентные ставки в США повысились, что в свою очередь способствовало: а) вытеснению частных инвестиций; б) увеличению спроса на американские ценные бумаги со стороны иностранцев. Этот повышенный спрос на ценные бумаги США привел к росту международной стоимости доллара, который вызвал сокращение американского экспорта и расширение импорта. Образовавшийся вследствие этого внешнеторговый дефицит оказывает сдерживающее воздействие на внутреннюю экономику.
9. Для борьбы с огромным бюджетным дефицитом и государственным долгом предлагаются или уже приняты следующие меры: а) бюджетное законодательство 1990 г., утвердившее повышение налогов и сокращение расходов, а также обязавшее Конгресс уравновешивать введение новых расходов или снижение налогов либо сокращением текущих расходов, либо повышением налогов; б) Закон о сокращении дефицита, который предусматривал сокращение расходов и повышение индивидуального подоходного налога, налога на прибыль корпораций и федерального налога на бензин; в) поправка к конституции о ежегодно сбалансированном бюджете (предложение); г) наделение президента страны правом вето по строкам и статьям бюджетных расходов (предложение).

Сокращать дефицит за счет социальных льгот?

Расходы на программы, которые дают людям право на получение конкретных трансфертных платежей, быстро растут, способствуя тем самым увеличению дефицита.

Здесь приводятся цифры, характеризующие три компонента, на которые распадаются федеральные расходы, и отражающие тенденции изменения величины этих расходов по отношению к ВВП.

1. Расходы на выплату процентов представляют собой процентные платежи федерального правительства по государственному долгу. С 1980 г. объем процентных платежей увеличился с 1,2 до 2,8% ВВП, в основном из-за четырех кратного роста государственного долга.

2. Дискреционные расходы связаны с программами, которые регулируются ежегодными законами об ассигнованиях. Конгресс США вправе решать, сколько желательно тратить на эти программы каждый год; суммы таких расходов целиком находятся на его усмотрении. Этот компонент расходов федерального правительства составляют расходы на национальную оборону, транспорт, охрану правопорядка и деятельность правительства. Заметьте, что дискреционные расходы сократились с 13,5% ВВП в 1962 г. до примерно 8% в 1994 г.

3. Обязательные расходы - или расходы на «социальные льготы» - составляют пособия в рамках системы социального обеспечения, по программам Medicare и Medicaid, компенсационные и пенсионные выплаты ветеранам, субсидии сельскому хозяйству, помощь многодетным семьям, платежи по программе дополнительного обеспечения и оплата талонов на питание. Эти расходы носят обязательный характер, согласно принятому ранее законодательству, которое предписывает Конгрессу выплачивать конкретные пособия всем, кто имеет на них право. Расходы на «социальные льготы» растут, когда Конгресс принимает новые программы трансфертных платежей или повышает уровень пособий по уже действующим программам. Эти расходы также возрастают, когда увеличивается численность «льготных» категорий граждан. С 1962 по 1994 г. расходы на «социальные льготы» выросли вдвое - с 6 до 12% ВВП.

Из помещенного ниже графика ясно, что быстрорастущие «социальные льготы» и процентные платежи теснят дискреционные расходы. Предполагается, что к 2015 г. программы льгот и процентные платежи поглотят все поступления от федеральных налогов, оставив таким образом федеральное правительство без средств на образование, детские программы, строительство и содержание автомобильных дорог, национальную оборону или без чего-то другого.

Для того чтобы предотвратить этот тревожный сценарий, предлагаются следующие решения:

1. повышение налоговых ставок;
2. отмена некоторых программ социальных льгот;
3. снижение уровня пособий по некоторым или всем подобным программам;
4. исключение относительно обеспеченных граждан из числа тех, кто вправе пользоваться системой социального обеспечения и программой Medicare;
5. сокращение пособий на здравоохранение по программе Medicare;
6. налогообложение пособий, получаемых в рамках программ социальных льгот, в полном объеме, как если бы это был обычный доход.

Ни одна из этих мер не снискала популярности среди политиков. Примерно половина американских семей получают пособия по одной или нескольким из 11 крупнейших программ социальных льгот. Проведенный недавно опрос общественного мнения выявил, что 61% населения одобряет идею сокращения государственной системы социальных льгот ради обуздания бюджетного дефицита. Но в ответ на вопрос, поддерживают ли они идею сокращения конкретных программ - например, социального обеспечения и Medicare, субсидий сельскому хозяйству и т.д., 66% ответили «нет».

Социальное обеспечение и Medicare - крупнейшие федеральные программы социальных льгот. В настоящее время система социального обеспечения занимает весьма прочное положение, поскольку собирает больше средств от 110 млн рабочих, чем выплачивает 41 млн получателей пособий. Но в 2029 г. такое самофинансирование закончится, потому что для выплаты социальных пособий поколению, родившемуся в период пика рождаемости, потребуется огромный объем средств. Расходы на Medicare - самую быстрорастущую программу - увеличатся еще больше, когда зто многочисленное поколение начнет уходить на пенсию.

Под руководством Двухпартийной комиссии Конгресса по реформе системы социальных льгот и налоговой системы политики в настоящее время приступили к решению этой проблемы. Нет никаких сомнений в том, что вопрос о судьбе социальных льгот станет в ближайшем будущем предметом оживленного обсуждения.

Источник: Двухпартийная комиссия по реформе системы социальных льгот и налоговой системы (The Bipartisan Commission on Entitlements and Tax Reform); Бюджетное управление Конгресса (Congressional Budget Office); средства массовой информации.