Фискальная политика

В 1962 г. администрация Кеннеди внесла на обсуждение законопроект о снижении налоговых ставок без одновременного сокращения государственных расходов. Через два года при администрации Джонсона этот законопроект был введен в действие.

Во время Вьетнамской войны правительство Джонсона убедило Конгресс ввести 10%-ную надбавку к подоходному налогу с корпораций и граждан, то есть дополнительный налог для всех налогоплательщиков.

В 1990 г. администрация Буша приняла пакет законов о налогах и расходах, направленных на сокращение дефицита федерального бюджета на 500 млрд дол. в течение пяти лет.

Ровно через три года при администрации Клинтона высшая ставка индивидуального подоходного налога была повышена с 31 до 39,6%. Цель все та же — сокращение бюджетного дефицита.

Какова логика таких фискальных мер? Должно ли правительство всегда повышать налоги при увеличении своих расходов или сокращать государственные расходы при снижении налогов? При каких обстоятельствах правительство может намеренно создавать дефицит или положительное сальдо бюджета (бюджетный избыток)?

Вспомним, что домохозяйства и фирмы принимают решения о потреблении, инвестициях, а также импорте и экспорте, исходя из частного интереса (личной выгоды), и что следствием таких решений может стать экономический спад или инфляция. Правительство же, напротив, служит инструментом для общества в целом. В определенных пределах (и с некоторыми сложностями) решения правительства о расходах и налогообложении могут быть скорректированы так, чтобы оказать влияние на равновесный реальный ВВП в интересах общего благосостояния. В частности, как мы видели в главе 5 Смешанная экономика: частный и государственный секторы, основная функция правительства заключается в стабилизации экономики. Эта цель достигается отчасти за счет манипулирования государственным бюджетом — государственными расходами и налоговыми поступлениями, — направленного на увеличение объема производства и занятости или снижение уровня инфляции.

В этой главе кратко рассматривается законодательная база, опираясь на которую правительство проводит стабилизационную политику; затем анализируются методы такой политики в модели совокупного спроса и совокупного предложения. Потом мы познакомимся с рядом факторов, которые автоматически приводят в соответствие государственные расходы и налоговые поступления в рамках экономических циклов. И наконец, мы обрисуем проблемы, недостатки и сложности в осуществлении государственной политики стабилизации.

Законодательная база

Представление о том, что фискальные меры, предпринимаемые правительством, могут оказывать стабилизирующее воздействие на экономику, получило распространение в период Великой депрессии 30-х годов. С тех пор макроэкономическая теория внесла значительный вклад в разработку фискальных мероприятий.

Закон о занятости 1946 г. В 1946 г., когда в связи с завершением второй мировой войны обострилась проблема безработицы, федеральное правительство закрепило в законе меру своей ответственности за обеспечение экономической стабильности. Закон о занятости 1946 г. гласит:

«Настоящим Конгресс США заявляет, что в сферу постоянно обновляемых политических задач и ответственности федерального правительства входит использование всех доступных средств, согласующихся с его общими целями и обязательствами и другими важнейшими аспектами национальной политики, с помощью и во взаимодействии с промышленностью, сельским хозяйством, профсоюзами, правительствами штатов и местными исполнительными органами, для координации и направления всех своих планов, функций и ресурсов на то, чтобы создавать и поддерживать условия, при которых будут обеспечены общественно полезные возможности занятости, включая самозанятость, для тех, кто способен, желает работать и ищет работу, и обеспечивать максимальную занятость, производство и покупательную способность».

Закон о занятости 1946 г. представляет собой важную веху в американском социально-экономическом законодательстве, поскольку он закрепляет обязанность федерального правительства предпринимать меры, используя денежную и фискальную политику, для поддержания экономической стабильности.

Совет экономических консультантов и Объединенный экономический комитет. Ответственность за реализацию целей закона лежит на исполнительной власти. Президент США обязан представлять ежегодный доклад о текущем состоянии экономики, в котором формулируются политические рекомендации по экономической стабилизации. В соответствии с этим законом были также созданы Совет экономических консультантов (СЭК), призванный оказывать помощь и давать рекомендации президенту по экономическим вопросам, и Объединенный экономический комитет (ОЭК) Конгресса США, который рассматривает широкий круг экономических проблем общенационального значения. В качестве советчика президенту и «разведывательного подразделения в вечной войне против экономического цикла» СЭК и его аппарат собирают и анализируют экономическую информацию и используют ее, во-первых, для составления прогнозов; во-вторых, для формулирования программ и выработки политики, направленных на реализацию Закона о занятости; в-третьих, для оповещения президента, Конгресса и широкой общественности о проблемах и мерах, имеющих отношение к состоянию национальной экономики.

Дискреционная фискальная политика

Дискреционная фискальная политика — это сознательное манипулирование налогами и государственными расходами, осуществляемое Конгрессом для изменения реального ВВП и уровня занятости, контроля за инфляцией и стимулирования экономического роста. Термин «дискреционный» означает, что налоги и государственные расходы изменяются по усмотрению федерального правительства. Следовательно, это происходит не автоматически, а только с согласия Конгресса.

Для простоты мы исходим из допущения, что государственные закупки не увеличивают и не сокращают частные расходы. Кроме того, мы предполагаем, что фискальная политика оказывает влияние только на совокупный спрос; она никак - ни намеренно, ни случайно — не воздействует на совокупное предложение. Оба допущения отпадут, когда мы будем анализировать сложности и недостатки фискальной политики в реальной экономике.

Сначала мы рассмотрим фискальную политику в двух ситуациях: в период спада и при инфляции спроса.

Стимулирующая фискальная политика

В период спада возникает необходимость в стимулирующей фискальной политике, то есть политике, направленной на экономический рост. Рассмотрим рис. 12-1, где мы предполагаем, что резкое снижение инвестиционных расходов привело к смещению кривой совокупного спроса в экономике от AD1 до AD2. (Пока не обращайте внимание на стрелки и нисходящую пунктирную линию.) Возможно, перспективы получения прибылей от инвестиционных проектов стали более туманными, поэтому инвестиционные расходы и совокупный спрос значительно сократились. В результате этого реальный ВВП уменьшился с 505 млрд дол. - величины, близкой к уровню производства при полной занятости, — до 485 млрд дол. Это падение реального производства на 20 млрд дол. сопровождалось ростом безработицы, поскольку для производства меньшего объема продукции требуется меньше рабочей силы. Такая экономика находится в фазе спада с сопутствующей ему циклической безработицей.

Что в этих обстоятельствах должно предпринять федеральное правительство? У него есть три основные возможности проведения фискальной политики: 1) увеличение государственных расходов; 2) сокращение налогов; 3) сочетание первых двух вариантов. Если федеральный бюджет сбалансирован, то фискальная политика в период спада должна быть направлена на создание бюджетного дефицита, то есть на превышение государственных расходов над налоговыми поступлениями.

Увеличение государственных расходов. При прочих равных условиях увеличение государственных расходов приведет к смещению кривой совокупного спроса вправо, как показано на рис. 12-1, — от AD2 до AD1. Чтобы понять, почему это происходит, предположим, что для ослабления спада правительство выделяет дополнительные 5 млрд дол. на строительство шоссейных дорог, систем спутниковой связи и федеральных тюрем. Мы представляем эти дополнительные 5 млрд дол. государственных расходов горизонтальным отрезком между AD2 и пунктирной нисходящей линией, расположенной справа от AD2. При любом уровне цен реальный объем производимого продукта, на который предъявлен спрос (величина спроса), становится на 5 млрд дол. больше, чем до увеличения государственных расходов.

Но кривая совокупного спроса смещается вправо, до AD1, то есть спрос увеличивается больше чем на 5 млрд дол. дополнительных государственных расходов. Это происходит потому, что эффект мультипликатора приумножает первоначальное изменение спроса с каждым следующим циклом новых потребительских расходов. Если ПСП в экономике составляет 0,75, то простой мультипликатор равен 4. Кривая совокупного спроса сдвигается вправо на расстояние, в 4 раза превышающее длину отрезка, который представляет увеличение государственных расходов на 5 млрд дол. Данное увеличение совокупного спроса происходит в пределах горизонтального отрезка кривой совокупного предложения, поэтому мультипликатор действует в полную силу и реальный объем производства возрастает в 4 раза. Заметьте, что реальный объем производства подскочил до 505 млрд дол., то есть возрос на 20 млрд дол. по сравнению с уровнем 485 млрд дол., наблюдавшимся во время спада. Одновременно сокращается безработица, так как фирмы вновь нанимают работников, уволенных в период спада.

Снижение налогов. Есть и альтернативный путь: для того чтобы кривая совокупного спроса сдвинулась вправо от AD2 до АD1 правительство может снизить налоги. Предположим, правительство сократило индивидуальный подоходный налог на 6,67 млрд дол., в результате чего располагаемый доход увеличился на такую же величину. Потребление возрастет на 5 млрд дол. (= ПСП 0,75 х 6,67 млрд дол.), а сбережения увеличатся на 1,67 млрд дол. (= ПСС 0,25 х 6,67 млрд дол.). В данном случае горизонтальный отрезок между AD2 и пунктирной нисходящей линией на рис. 12-1 представляет исходное увеличение потребительских расходов, равное 5 млрд дол. Мы опять говорим о «первоначальном», или «исходном», увеличении потребительских расходов, потому что благодаря эффекту мультипликатора оно возрастает в последующих циклах расходов. Кривая совокупного спроса сдвинется вправо на величину, в 4 раза превышающую первоначальное увеличение потребления на 5 млрд дол., обусловленное снижением налогов. Реальный ВВП возрастет на 20 млрд дол. - с 485 млрд до 505 млрд дол., - а это означает, что мультипликатор равен 4. Соответственно увеличится и занятость.

Несомненно, вы заметили, что для одинакового сдвига кривой совокупного спроса вправо снижать налоги надо на большую сумму, чем увеличивать государственные расходы. Это объясняется тем, что какая-то доля сокращения налогов вызывает увеличение сбережений, а не потребления. Чтобы увеличить первоначальное потребление на определенную сумму, правительство должно снизить налоги на величину, превышающую эту сумму. При ПСП, равной 0,75, для будущего увеличения потребления на 5 млрд дол. налоги должны быть сокращены на 6,67 млрд дол., поскольку 1,67 млрд дол. идет на сбережения (а не на потребление). Если бы ПСП составляла, скажем, 0,6, то для первоначального увеличения потребления на 5 млрд дол. налоги надо было бы сократить на 8,33 млрд дол. Чем меньше величина ПСП, тем большее снижение налогов требуется для того, чтобы добиться определенного увеличения потребления и определенного сдвига кривой совокупного спроса.

Сочетание увеличения государственных расходов и снижения налогов. Правительство может одновременно увеличивать государственные расходы и сокращать налоги, чтобы вызвать желаемый первоначальный рост расходов и в конечном счете увеличить совокупный спрос и реальный ВВП. В экономике, представленной на рис. 12-1, государство могло бы увеличить свои расходы на 1,25 млрд дол. и в то же время снизить налоги на 5 млрд дол. Удостоверьтесь в том, что такое сочетание приведет к искомому результату - первоначальному увеличению расходов на 5 млрд дол.

Если вы знакомы с материалом, изложенным в главах 9 Построение модели совокупных расходов и 10 Совокупные расходы: мультипликатор, чистый экспорт и государство, рассмотрите три возможных варианта фискальной политики в свете анализа рецессионного разрыва, связанного с моделью совокупных расходов (рис. 10-8). Вспомните также из главы 11 Совокупный спрос и совокупное предложение, что сдвиг кривой совокупного спроса вправо непосредственно связан со смещением кривой совокупных расходов вверх. (Ключевой вопрос 2.)

Сдерживающая фискальная политика

Когда возникает инфляция спроса, для контроля за ней необходима ограничительная, или сдерживающая, фискальная политика. Рис. 12-2 привлекает наше внимание к вертикальному отрезку кривой совокупного предложения. Во-первых, допустим, что сдвиг кривой совокупного спроса от AD3 до AD4 на вертикальном отрезке кривой совокупного предложения повысил уровень цен с Р3 до Р4. (Пока не обращайте внимания на указывающие влево стрелки и пунктирную линию.) Это увеличение совокупного спроса может быть, например, результатом резкого роста инвестиционных расходов или чистого экспорта. Если правительство собирается контролировать инфляцию, то его фискальные меры должны носить совершенно иной характер по сравнению с теми, которые оно применяло для борьбы со спадом. В подобном случае правительство может: 1) сократить государственные расходы; 2) повысить налоги; 3) использовать два первых варианта в сочетании. Когда экономика сталкивается с инфляцией спроса, фискальная политика должна быть направлена на создание бюджетного избытка, то есть на превышение налоговых поступлений над государственными расходами.

Сокращение государственных расходов. Правительство может сократить свои расходы для замедления темпов или полной ликвидации инфляции, что изображено на рис. 12-2, где горизонтальный отрезок между AD4 и пунктирной линией указывает на сокращение государственных расходов на 5 млрд дол. Это уменьшение расходов сместит кривую совокупного спроса влево от AD4 до AD3, если процесс действия мультипликатора будет завершен. При условии, что цены обладают гибкостью к понижению, они возвратятся на уровень Р3, то есть на уровень до начала инфляции. Реальный объем производства останется на уровне максимальных производственных возможностей — 515 млрд дол.

В реальной экономике цены «устойчивы» к понижению, поэтому, чтобы сдержать инфляцию, надо помешать росту уровня цен, а не пытаться снижать их до прежнего уровня. Обычно инфляция спроса постоянно сдвигает кривую совокупного спроса вправо. Следовательно, цель фискальной политики — остановить эти сдвиги, а не восстанавливать прежний, более низкий уровень цен. Тем не менее рис. 12-2 выявляет основной принцип: сокращение государственных расходов может сдержать инфляцию спроса.

Повышение налогов. Точно так же как правительство снижает налоги для увеличения потребительских расходов, оно может прибегнуть к повышению налогов для сокращения потребительских расходов. Если ПСП в экономике составляет 0,75, как на рис. 12-2, правительство должно повысить налоги на 6,67 млрд дол., чтобы потребление уменьшилось на 5 млрд дол. При повышении налогов на 6,67 млрд дол. сбережения сократятся на 1,67 млрд дол. (ПСС 0,25 х 6,67 млрд дол.), и это сокращение сбережений по определению не является уменьшением расходов. Но повышение налогов на 6,67 млрд дол. приведет к сокращению потребительских расходов на 5 млрд дол. (ПСП 0,75 х 6,67 млрд дол.), что выражено отрезком между кривой AD4 и пунктирной линией слева от нее. Благодаря эффекту мультипликатора совокупный спрос сместится влево на 20 млрд дол. при любом уровне цен (мультипликатор (равный 4) х 5 млрд дол.), а уровень цен упадет с Р4 до P3 Это обеспечит контроль за инфляцией спроса.

Сочетание сокращения государственных расходов и повышения налогов. Для уменьшения совокупного спроса и контроля за инфляцией правительство может прибегнуть к сочетанию сокращения государственных расходов и повышения налогов. Чтобы проверить себя, определите, почему сокращение государственных расходов на 2 млрд дол. в сочетании с повышением налогов на 4 млрд дол. приведет к смещению кривой совокупного спроса от AD4 до AD3.

Кроме того, если вы знакомы с материалом, изложенным в главах 9 и 10, вы сможете объяснить три варианта фискальной политики в свете концепции инфляционного разрыва, разработанной в модели совокупных расходов (см. рис. 10-8). Вспомните из главы 11, что сдвиги кривой совокупного спроса влево соответствуют смещению кривой совокупных расходов вниз. (Ключевой вопрос 3.)

Финансирование дефицитов и ликвидация избытков

Влияние бюджетного дефицита на экономический рост зависит от источников его финансирования. А дефляционное воздействие бюджетного избытка зависит от того, как им распорядится правительство.

Займы или выпуск новых денег. Существуют два различных способа, которыми федеральное правительство может финансировать дефицит: за счет займов у населения (посредством продажи процентных бумаг) или за счет выпуска новых денег для его кредиторов. Воздействие на совокупные расходы будет в каждом случае разным.

1. Заимствование. Если правительство выходит на денежный рынок и размещает здесь свои займы, оно вступает в конкуренцию с частными предпринимателями за привлечение финансовых средств.

Этот дополнительный спрос на финансы вызовет рост равновесного уровня процентной ставки. Величина инвестиционных расходов обратно пропорциональна ставке процента. Следовательно, правительственное заимствование, способствуя повышению уровня процентной ставки, может «вытеснить» с рынка часть расходов частных инвесторов и чувствительных к уровню процента потребительских расходов.

2. Создание денег. Если государственные расходы дефицитного бюджета финансируются за счет выпуска новых денег, вытеснения частных инвестиций можно избежать. Федеральные расходы могут возрастать, не оказывая пагубного воздействия на инвестиции или потребление. Создание новых денег представляет собой более благоприятный для экономического роста способ финансирования дефицитных расходов по сравнению с расширением займов.

Погашение долга или бездействующий бюджетный избыток. Вызванная избыточным спросом инфляция требует со стороны правительства таких фискальных мер, которые могли бы сформировать бюджетный излишек. Однако антиинфляционный эффект подобного излишка зависит от того, как правительство им распорядится.

1. Погашение долга. Поскольку федеральное правительство США имеет накопленную задолженность в размере 4,6 трлн дол., понятно, что ему приходится использовать излишек бюджетных средств для погашения долга. Эта мера, однако, может несколько снизить антиинфляционное воздействие такого излишка. Выкупая свои долговые обязательства у населения, правительство направляет свои избыточные налоговые поступления обратно на денежный рынок, вызывая тем самым снижение процентной ставки и стимулируя инвестиции и потребление.

2. Изъятие из обращения. С другой стороны, правительство может добиться большего антиинфляционного воздействия своего бюджетного избытка, просто аккумулируя эти избыточные средства в своих руках и исключив любое их дальнейшее использование. Изъятие избытка из обращения означает, что правительство «урезает» общую покупательную способность экономики и до некоторой степени сдерживает ее. Если избыточные налоговые поступления не вливаются обратно в экономику, то тем самым исключается возможность расходования даже некоторой части бюджетного избытка. Таким образом, эти избыточные средства ни при каких обстоятельствах не смогут оказать инфляционное давление на экономику и ослабить дефляционное воздействие бюджетного избытка как такового. Следовательно, мы можем заключить, что полное изъятие из обращения бюджетного избытка представляет собой более сдерживающую меру по сравнению с использованием этих средств для погашения государственного долга.

Варианты политики: государственные расходы или налоги?

Какое из средств борьбы с экономическим спадом и инфляцией более предпочтительно - государственные расходы или налоги? Ответ на этот вопрос в значительной степени зависит от субъективной точки зрения на то, насколько велик государственный сектор.

«Либеральные» экономисты, которые считают, что государственный сектор должен быть достаточно велик для того, чтобы устранять разнообразные погрешности в действии рыночной системы (см. гл. 5), возможно, порекомендуют расширять совокупные расходы в периоды спада за счет увеличения государственных закупок и ограничивать совокупные расходы в периоды роста инфляции за счет повышения налогов. Обе меры предполагают расширение или по крайней мере сохранение существующих размеров государственного сектора.

«Консервативные» экономисты, считающие, что государственный сектор слишком велик и неэффективен, вероятно, станут выступать за увеличение совокупных расходов в периоды спада за счет снижения налогов и за сокращение совокупных расходов в периоды роста инфляции за счет ограничения государственных расходов.

Активной фискальной политике, направленной на стабилизацию экономики, может, таким образом, сопутствовать как расширение, так и сокращение государственного сектора.

Краткое повторение 12-1

• Закон о занятости 1946 г. вменяет в обязанность федеральному правительству обеспечение «максимальных занятости, производства и покупательной способности».
• Фискальная политика - это целенаправленное манипулирование государственными расходами и налоговыми поступлениями со стороны Конгресса для обеспечения полной занятости, стабильности цен и экономического роста.
• Правительство прибегает к стимулирующей фискальной политике, которая проявляется в смещении кривой совокупного спроса вправо, для поощрения расходов и увеличения реального объема производства. Эта политика предполагает увеличение государственных расходов, снижение налогов или сочетание обеих мер.
• Сдерживающая фискальная политика, которая проявляется в смещении кривой совокупного спроса влево, направлена на борьбу с инфляцией спроса. Она предполагает сокращение государственных расходов, повышение налогов или сочетание обеих мер.
• Воздействие фискальной политики на экономический рост зависит от источников финансирования бюджетного дефицита; сдерживающий эффект фискальной политики зависит оттого, как правительство распоряжается бюджетным избытком.

Недискреционная фискальная политика: встроенные стабилизаторы

Изменения уровней государственных расходов и налогов происходят в определенной степени автоматически. Такой автоматический, или встроенный, стабилизатор не учитывался при рассмотрении дискреционной фискальной политики, поскольку до сих пор мы строили свой анализ на допущении аккордного налога, который обеспечивает одинаковые по величине налоговые поступления на любом уровне ВВП. Использование встроенного стабилизатора объясняется тем, что в реальности налоговая система обеспечивает изъятие такого чистого налога (чистый налог равен общей величине налоговых поступлений за вычетом трансфертных платежей и субсидий), который изменяется прямо пропорционально величине ВВП.

Практически все налоги приносят больше налоговых поступлений по мере роста ВВП. В частности, индивидуальный подоходный налог имеет прогрессивные ставки и по мере роста ВВП обеспечивает более чем пропорциональные приросты налоговых поступлений. Кроме того, с ростом ВВП и увеличением объема закупок товаров и услуг возрастают поступления от налога на прибыль корпораций, налога с оборота и акцизов. И точно так же увеличивается сбор налога на заработную плату, когда экономический рост создает новые рабочие места. Напротив, в случае сокращения ВВП налоговые поступления из всех этих источников падают.

Трансфертные платежи (или «отрицательные налоги») ведут себя прямо противоположным образом. Выплаты пособий по безработице, социальному обеспечению, субсидий фермерам - все подобного рода платежи сокращаются в периоды экономического роста и возрастают в периоды спада производства.

Автоматические, или встроенные, стабилизаторы

Рис. 12-3 может служить хорошей иллюстрацией того, как налоговая система усиливает достигнутую автоматически стабильность. Государственные расходы (G) в этой схеме считаются величиной постоянной и независимой от размера ВВП; некоторый конкретный уровень этих расходов утверждается Конгрессом. Но Конгресс не определяет уровень налоговых поступлений; он определяет лишь налоговые ставки. Величина же налоговых поступлений измеряется в том же направлении, что и уровень ВВП, которого реально достигает экономика. Прямую зависимость налоговых поступлений от уровня ВВП отражает восходящая линия Т.

Экономический смысл. Экономический смысл этой прямой взаимосвязи налоговых поступлений и величины ВП становится очевидным в свете двух обстоятельств.

1. Налоги сокращают расходы и совокупный спрос.
2. С точки зрения стабильности сокращение расходов желательно, когда экономика движется к инфляции, и напротив, в периоды резкого падения деловой активности желательно увеличивать расходы.

Другими словами, налоговая система, изображенная на рис. 12-3, обеспечивает некоторую стабильность в экономике, автоматически вызывая изменения величины налоговых поступлений и, следовательно, изменения в государственном бюджете, которые противодействуют одновременно и инфляции, и безработице. Встроенный стабилизатор - это любое воздействие, которое увеличивает дефицит государственного бюджета (или сокращает его избыток) в периоды спада и увеличивает его избыток (или уменьшает дефицит) в периоды инфляции без каких-либо специальных шагов со стороны политиков.

С ростом ВВП в периоды процветания налоговые поступления автоматически возрастают и — поскольку они сокращают расходы — сдерживают экономический подъем. Иными словами, по мере продвижения экономики к более высокому уровню ВВП налоговые поступления автоматически увеличиваются и способствуют ликвидации дефицита бюджета и созданию бюджетного излишка.

Напротив, когда ВВП сокращается в периоды спада, налоговые поступления автоматически уменьшаются, что ведет к росту расходов и тем самым смягчает экономический спад. То есть с понижением уровня ВВП налоговые поступления также падают и подталкивают государственный бюджет от излишка к дефициту. Из рис. 12-3 видно, что на низком уровне национального дохода ВВП, автоматически создается благоприятный для экономического роста бюджетный дефицит; а на высоком и, возможно, инфляционном уровне ВВП3 автоматически формируется сдерживающий бюджетный излишек.

Прогрессивная налоговая система. Рис. 12-3 отчетливо демонстрирует, что величина автоматически возникающих бюджетных дефицитов и излишков, а следовательно, и достигнутая стабильность зависят от восприимчивости налогов к изменениям уровня ВВП. Если налоговые поступления стремительно меняются вслед за изменениями ВВП, то наклон линии T на рисунке будет крутым и вертикальный отрезок между T и G, то есть размер дефицитов или излишков, большим. Если же при изменении уровня ВВП налоговые поступления меняются очень мало, то наклон линии будет пологим, а достигнутая автоматически стабильность — незначительной.

Наклон линии T на рис. 12-3 зависит от характера действующей налоговой системы. При прогрессивной налоговой системе, то есть если средняя налоговая ставка (= налоговые поступления/ВВП) повышается пропорционально ВВП, наклон линий Т будет больше, чем при пропорциональной или регрессивной системе. При пропорциональной налоговой системе средняя налоговая ставка остается неизменной по мере возрастания ВВП; при регрессивной налоговой системе средняя налоговая ставка понижается с ростом ВВП. При прогрессивной и пропорциональной налоговых системах налоговые поступления с ростом ВВП будут увеличиваться, а при регрессивной системе они могут возрастать, уменьшаться или оставаться неизменными по мере роста ВВП. Но вы должны понять следующее: чем прогрессивнее налоговая система, тем больше степень достигнутой стабильности экономики.

Изменения в государственной политике и законодательстве, которые определяют прогрессивность системы чистых налогов (налоги минус трансферты и субсидии), оказывают влияние на степень достигнутой автоматически стабильности. Например, в 1993 г. администрация Клинтона повысила высшую предельную ставку индивидуального подоходного налога с 31 до 39,6%, а ставку налога на прибыль корпораций на 1 процентный пункт - до 35%. Это повышение налоговых ставок в целом усилило прогрессивность налоговой системы, несколько укрепив достигнутую автоматически стабильность экономики. Встроенная экономическая стабильность, обеспечиваемая налоговой системой, смягчает остроту колебаний в рамках деловых циклов. Однако встроенные стабилизаторы способны лишь уменьшить, но не устранить крупные изменения равновесного ВВП. Поэтому для преодоление инфляции или экономических спадов, если эти явления приобретают сколько-нибудь существенные масштабы, от правительства могут потребоваться дискреционные фискальные меры, то есть изменение налоговых ставок или величины государственных расходов.

Бюджет при полной занятости

Достигнутая автоматически стабильность, то есть изменение величины налоговых поступлений в прямой зависимости от ВВП, означает, что избыток или дефицит текущего, или фактического, бюджета в любом конкретном году не свидетельствует о фискальной политике правительства. Вот доказательство. Допустим, что экономика находится на уровне полной занятости при ВВПf (рис. 12-4), а фактический бюджетный дефицит представлен вертикальным отрезком ab. Теперь представим себе, что инвестиционные расходы сократились, вызвав спад производства до уровня ВВПr. Предположим, что правительство не принимает никаких дискреционных мер. Поэтому линии G и Т остаются в том положении, которое показано на графике. По мере продвижения экономики к ВВП, налоговые поступления сокращаются и, если государственные расходы остаются неизменными, дефицит возрастет от ab (= ed) до еc, то есть на величину dc. Возникший циклический дефицит dc, названный так, поскольку он связан с экономическим циклом, является не результатом определенных антициклических фискальных мер правительства, а скорее побочным продуктом фискального бездействия в тот период, когда экономика скатывалась к спаду.

Анализируя данные о бюджетных дефицитах и избытках прошлых лет, мы не можем получить полного представления о фискальной политике правительства — о том, правильно ли Конгресс управлял расходами и налогами. Дефицит или избыток фактического бюджета указывает не только на возможные дискреционные фискальные решения о расходах и налогах (о чем свидетельствует положение линий G и Т на рис. 12-4), но также и на уровень ВВП (то есть фиксирует текущее положение экономики на горизонтальной оси рис. 12-4). Поскольку налоговые поступления изменяются в зависимости от ВВП, то трудность сравнения дефицитов и избытков за любые два года состоит в том, что уровни ВВП в эти годы могут быть разными. На рис. 12-4 дефицит фактического бюджета в году 2 (ВВПr) отличается от дефицита в году 1 (ВВПf) только потому, что ВВП в году 2 ниже, чем в году 1.

Решение проблемы. Экономисты решают эту проблему сравнения бюджетных дефицитов в разные годы делового цикла, вводя понятие бюджета при полной занятости. Бюджет при полной занятости, который называют также структурным бюджетом, позволяет оценить, каким был бы дефицит или избыток федерального бюджета при существующем уровне налогов и государственных расходов, если бы экономика в течение года функционировала при полной занятости. На рис. 12-4 дефицит при полной занятости, или структурный дефицит, одинаков в году 1 и в году 2 (ab = ed). Такой дефицит был бы в году 2 даже при отсутствии спада в экономике. Он называется структурным, потому что отражает взаиморасположение линий G и T вне зависимости от состояния экономики.

В году 2 дефицит фактического бюджета превышает дефицит при полной занятости (или структурный) на dc. Это величина циклического бюджетного дефицита. Чтобы ликвидировать циклический дефицит dc, правительство должно принять меры, возвращающие экономику на уровень производства при полной занятости, то есть к ВВПf. По иронии судьбы для этого надо временно увеличить дефицит при полной занятости, или структурный дефицит, принимая дискреционные фискальные меры, направленные на экономический рост. Это значит, что правительство должно снизить налоги (сместить линию T вниз) или увеличить государственные расходы (сместить линию G вверх), чтобы экономика продвинулась от ВВПr к ВВПf. Когда начнется экономический подъем, правительство сможет (если захочет) ликвидировать структурный дефицит, повысив налоговые ставки (сместив линию T вверх) или сократив государственные расходы (сместив линию G вниз).

Еще раз подчеркиваем: дискреционная фискальная политика заключается в целенаправленном изменении дефицита при полной занятости (или структурного дефицита), но не в изменении циклического дефицита. Поскольку дефицит фактического бюджета состоит из структурного и циклического дефицитов, по нему нельзя судить о фискальной политике правительства.

Исторические сравнения. На рис. 12-5 сопоставляются бюджет при полной занятости и фактический бюджет, выраженные как доля ВВП, за ряд лет начиная с 1959 г. В течение многих лет фактические бюджетные дефициты или избытки отличались по величине от дефицитов или избытков бюджета при полной занятости. Для того чтобы оценить дискреционную фискальную политику правительства, нужно отвлечься от фактического бюджета и проследить за изменениями бюджета при полной занятости в конкретные годы или за определенный период. К примеру, в 1965-1968 и 1981-1986 гг. проводилась фискальная политика, направленная на экономический рост, что нашло отражение в быстром увеличении дефицита бюджета при полной занятости. Фискальная политика в 1959, 1969, 1973 и 1987 гг. была сдерживающей.

Обратите также внимание на то, что после 1981 г. дефицит бюджета при полной занятости, или структурный дефицит, особенно возрос. Основная доля дефицита фактического бюджета в 80-е и в начале 90-х годов сложилась не за счет циклического дефицита, который возникает в результате автоматического сокращения налоговых поступлений при ВВП ниже уровня полной занятости. Основным источником этого фактического дефицита скорее стал структурный дисбаланс между государственными расходами и налоговыми поступлениями, вызванный значительным снижением в 80-е годы налоговых ставок и одновременным увеличением государственных расходов. Типичным примером может служить 1989 г. Хотя экономика в этом году достигла полной занятости, структурный бюджет, или бюджет при полной занятости, по-прежнему оставался весьма дефицитным.

Значительный дефицит бюджета при полной занятости сохранился и в 90-х годах. В этот период американское правительство практически отказалось от антициклической фискальной политики, пытаясь сократить крупный структурный дефицит. Размер этого дефицита был настолько велик, что его финансирование вызвало резкий рост процентной ставки и угрожало масштабным вытеснением с рынка частных инвестиций. Ниже мы вкратце разберем ситуацию, сложившуюся в тот период. Функции по стабилизации экономики в 90-е годы практически полностью перешли к национальному центральному банку — Федеральной резервной системе. Этот институт и проводимая им политика станут предметом нашего обсуждения в главах 13—15, а бюджетный дефицит и государственный долг мы рассмотрим в главе 18 Бюджетный дефицит и государственный долг. (Ключевой вопрос 7.)

Краткое повторение 12-2

• Налоговые поступления автоматически возрастают в периоды экономического подъема и сокращаются в периоды спада; трансфертные платежи, напро-тив, автоматически сокращаются в периоды экономического роста и увеличиваются в периоды спада.
• Автоматические изменения налогов и трансфертов укрепляют достигнутую стабильность экономики.
• В бюджете при полной занятости сравниваются государственные расходы и налоговые поступления, достижимые в условиях полной занятости; такой бюджет представляет собой более полезный инструмент оценки фискальной политики, чем фактический бюджет.
• Дефицит бюджета при полной занятости называется также структурным дефицитом в отличие от циклического дефицита.

Проблемы, недостатки, сложности

К сожалению, существует огромная разница между фискальной политикой на бумаге и фискальной политикой на практике. Поэтому совершенно необходимо рассмотреть специфические проблемы, с которыми может столкнуться правительство при реализации своей фискальной политики.

Временные проблемы

С осуществлением фискальной политики связаны некоторые временные проблемы.

1. Разрыв восприятия. Под разрывом восприятия подразумевается промежуток времени между началом спада или инфляции и тем моментом, когда происходит осознание этих явлений. Исключительно трудно точно предсказать будущий характер экономической активности. Хотя такие инструменты экономического прогнозирования, как индекс опережающих показателей (см. «Последний штрих» к этой главе), дают представление о направлении развития экономики, порой проходит 4—6 месяцев, пока инфляция или спад, набиравшие силу в этот период, проявятся в соответствующей статистике и будут осознаны.

2. Административный разрыв. Колеса демократического управления крутятся довольно медленно.

Обычно значительный промежуток времени отделяет момент, когда приходит понимание необходимости фискальных мер, от того момента, когда эти меры на самом деле принимаются. У Конгресса иногда уходит так много времени на корректировку фискальной политики, что экономическая ситуация успевает полностью измениться и предлагаемые меры становятся совершенно неподходящими.

3. Функциональный разрыв. Кроме того, существует также разрыв между тем моментом, когда Конгресс принимает решение о фискальных мерах, и временем, когда эти меры начнут оказывать воздействие на производство, занятость или уровень цен. Если ставки налогов можно изменить довольно быстро, то фактическое осуществление государственных расходов на общественные работы — такие, как сооружение плотин, автострад и т.д. — требует длительного планирования и еще более продолжительного строительства соответствующих объектов. Поэтому такие расходы приносят весьма сомнительную пользу в качестве средства преодоления коротких — скажем, от 6 до 18 месяцев — спадов. Из-за проблем подобного рода дискреционная фискальная политика все в большей степени ориентируется на изменение налогов.

Политические проблемы

Фискальные меры формируются на политической арене, и это во многом затрудняет их применение для стабилизации экономики.

1. Прочие цели. Вспомните, что экономическая стабильность - это не единственная цель государственной политики в области расходов и налогообложения. Правительство занимается также обеспечением населения общественными товарами и услугами и перераспределением доходов (см. гл. 5 Смешанная экономика: частный и государственный секторы). Классический пример: во время второй мировой войны государственные расходы на товары военного назначения резко возросли, что оказало сильное и устойчивое инфляционное давление на экономику в начале 40-х годов. Просто победа над нацистской Германией и Японией была более приоритетной целью по сравнению с поддержанием стабильности цен.

2. Финансы штатов и местных органов власти. Фискальная политика правительств штатов и местных органов власти часто носит проциклический характер: они не принимают мер против спада или инфляции. В отличие от федерального правительства большинство правительств штатов и местных органов власти обязано соблюдать требования конституции или других законодательных актов о сбалансированности их бюджетов. Так же как домохозяйства и частные предприятия, правительства штатов и местные органы власти увеличивают свои расходы в периоды экономического подъема и сокращают их в периоды спада. Во время Великой депрессии 30-х годов большая часть прироста федеральных расходов полностью перекрывалась сокращением расходов местных властей и правительств штатов. В период спада 1990-1991 гг. многим правительствам штатов и местным властям пришлось повысить налоговые ставки, ввести новые налоги и сократить расходы, чтобы компенсировать уменьшение налоговых поступлений, которое было вызвано сокращением личных доходов и расходов граждан.

3. Пристрастие к стимулирующим мерам? В политических интересах бюджетный дефицит порой преподносится как нечто весьма привлекательное, а бюджетный излишек, напротив, воспринимается довольно болезненно. Это значит, что в обществе в какой-то момент может возникнуть политическая предрасположенность к дефициту, другими словами, в фискальной политике может возобладать пристрастие к стимулирующим рост инфляционным мерам. Снижение налогов очень популярно в политическом плане, так же как и наращивание государственных расходов, особенно если избирательные округа конкретных политиков получают от этого выигрыш. Повышение же налогов обычно вызывает недовольство избирателей, да и сворачивание государственных расходов — мера довольно рискованная для политиков. Например, для сенатора из сельскохозяйственного штата голосование за повышение налогов и против аграрных субсидий равносильно политическому самоубийству.

4. Политический деловой цикл? Некоторые экономисты утверждают, что цель, которую преследуют политики, — это вовсе не защита интересов национальной экономики, а скорее собственное переизбрание на новый срок. Отдельные экономисты даже высказывают предположение о существовании политического делового цикла, то есть цикла, имеющего политическое происхождение. Они заявляют, что политические деятели могут манипулировать фискальной политикой ради получения максимальной поддержки со стороны избирателей, даже если их фискальные решения оказывают дестабилизирующее воздействие на экономику. С этой точки зрения фискальная политика, как мы ее описали, может быть извращена ради политических интересов и потому стать причиной экономических колебаний.

Предполагается, что население при голосовании на выборах принимает во внимание экономические условия. Власть предержащие будут наказаны на избирательных участках, если экономика находится в депрессивном состоянии; если же экономика процветает, они будут вознаграждены. Следовательно, по мере приближения срока выборов правящая администрация (поддерживаемая Конгрессом, который тоже настроен на предстоящие выборы) прибегнет к снижению налогов и увеличению государственных расходов. Эти шаги не только будут весьма популярны сами по себе, но и высвободят такие силы в экономике, которые в конечном итоге подтолкнут все ключевые экономические показатели в нужном направлении. Увеличатся объем производства и реальный доход, снизится уровень безработицы, а уровень цен останется относительно стабильным. В результате находящиеся у власти политики смогут воспользоваться такой необыкновенно благоприятной экономической обстановкой как средством в их борьбе за переизбрание.

Но после выборов продолжающийся экономический рост проявится в большей степени в повышении цен и в меньшей - в увеличении реальных доходов. Нарастающее общественное недовольство инфляцией подтолкнет политиков к проведению сдерживающей фискальной политики. Точнее говоря, в результате сокращения государственных расходов и повышения налогов, направленных на сдерживание инфляции, будет искусственно вызван экономический спад, который смело можно снабдить ярлыком «сделано в Вашингтоне». Причем этот спад отнюдь не повредит тем, кто находится у власти, поскольку следующие выборы предстоят еще через два или три года, а большинство избирателей формируют свое отношение к администрации по состоянию экономики примерно за год до выборов. А спад фактически создает новую стартовую площадку, с которой опять может быть запущена фискальная политика, призванная дать импульс новому экономическому подъему в период следующей избирательной кампании.

Это возможное извращение фискальной политики — явление очень тревожное, но также и очень трудно доказуемое. Хотя эмпирические данные весьма неоднозначны, есть некоторые свидетельства в поддержку этой политической теории экономического цикла.

Эффект вытеснения

Теперь давайте переключим наше внимание с практических проблем применения фискальной политики на основные недостатки фискальной политики как таковой. Сущность эффекта вытеснения состоит в том, что стимулирующая (дефицитная) фискальная политика способствует росту процентных ставок и сокращению инвестиционных расходов, таким образом ослабляя или полностью подрывая стимулирующий эффект фискальной политики.

Предположим, что экономика находится в состоянии спада и правительство прибегает к дискреционным фискальным мерам, увеличивая государственные расходы. Для этого правительство выходит на денежный рынок с целью финансирования дефицита. Следующее за этим возрастание спроса на деньги повышает процентную ставку, то есть цену за заимствование денег. Поскольку расходы изменяются обратно пропорционально процентной ставке, некоторые инвестиции будут отвергнуты, или вытеснены.

Хотя лишь немногие подвергают сомнению описанную логическую схему, но масштабы эффекта вытеснения остаются предметом оживленных дискуссий. Например, некоторые экономисты считают, что в случае высокой безработицы это вытеснение будет незначительным. Рациональное зерно такой позиции состоит в том, что в условиях спада стимулы, создаваемые увеличением государственных расходов, могут улучшить ожидания будущих прибылей у предпринимателей, что является важной детерминантой инвестиционных расходов. А значит, инвестиционные расходы не обязательно сократятся - они могут даже увеличиться, хотя ставка процента возрастет.

Другое важное соображение касается денежной политики, которую мы будем детально анализировать в следующих главах. Правительственные органы, ведающие денежной политикой, могут увеличить предложение денег в достаточной степени, чтобы покрыть вызванный дефицитом дополнительный спрос на деньги. В этом случае равновесная процентная ставка не должна измениться и эффект вытеснения будет нулевым. В 80-е годы финансовые органы ограничивали предложение денег, и, как следствие этого, эффект вытеснения, порожденный большими дефицитами 80-х годов, скорее всего, был весьма значительным. Для сравнения, в 60-е годы финансовые ведомства были решительно настроены стабилизировать процентную ставку. Следовательно, они увеличивали предложение денег в ответ на повышение процентной ставки, вызванное правительственными займами. В результате вытеснение было не столь велико.

Компенсирующие сбережения

Некоторые экономисты выдвигают такую теорию: расходы дефицитного бюджета покрываются равновеликим увеличением частных сбережений. Люди якобы знают, что сегодняшние дефицитные расходы в конечном счете обернутся повышением налогов для них самих или их наследников. Поэтому они увеличивают свои сбережения (сокращают текущее потребление) в преддверии этих более высоких налогов. Бюджетный дефицит — государственное расходование сбережений - вызовет увеличение частных сбережений. Эта концепция, впервые выдвинутая английским экономистом Давидом Рикардо в начале XIX в., называется теоремой эквивалентности Рикардо. Говоря более формализованным языком, это теорема гласит, что финансирование дефицита за счет заимствований оказывает такое же ограниченное влияние на ВВП, как и финансирование путем повышения существующих налогов.

На рис. 12-1 показано, что рост расходов за счет увеличения государственных расходов или снижения налогов частично или полностью компенсируется сокращением потребления, вызванным ростом сбережений. Поэтому совокупный спрос и реальный ВВП не увеличиваются, как предполагалось. Фискальная политика оказывается совершенно неэффективной или крайне слабой.

Хотя исследования, связанные с этой теорией, все еще проводятся, экономисты, идущие в основном русле современной науки, отвергают ее как нереалистичную и противоречащую практике. Они указывают на то, что крупные бюджетные дефициты 80-х годов сопровождались относительным сокращением, а не увеличением объема сбережений.

Совокупное предложение и инфляция

Наши рассуждения о сложностях и недостатках фискальной политики до сих пор были связаны исключительно со спросом. Теперь обратимся к проблемам предложения. При восходящей кривой совокупного предложения потенциальное воздействие стимулирующей фискальной политики на реальный объем производства и занятость в какой-то степени может быть ослаблено инфляцией. Мы это подчеркивали еще на рис. 11-9.

Графическое изображение эффекта вытеснения и инфляции

Давайте рассмотрим воздействие вытеснения и инфляции на фискальную политику с помощью рис. 12-6. Предположим, что безынфляционный реальный ВВП при максимальном использовании производственных возможностей и ресурсов составляет 515 млрд дол., как показано на рис. 12-6а. Для упрощения из нашей кривой совокупного предложения исключен промежуточный отрезок, отражающий реальное состояние экономики. Уровень цен остается неизменным вплоть до точки полного использования производственных возможностей и ресурсов. Когда экономика достигает этой точки, основное значение на кривой AS приобретает вертикальный отрезок, и потому дальнейшее повышение совокупного спроса будет чисто инфляционным.

Мы начнем с совокупного спроса на уровне AD1, который дает нам равновесный реальный объем производства 495 млрд дол. Теперь предположим, что правительство принимает фискальные меры, ориентированные на экономический рост, которые приводят к сдвигу кривой совокупного спроса вправо на 20 млрд дол. — к AD2. Таким образом, экономика достигает безынфляционного уровня ВВП, созданного при максимальном использовании производственных возможностей и ресурсов, который равен 515 млрд дол. Из наших предшествующих рассуждений о дискреционной фискальной политике (рис. 12-1) известно, что увеличение государственных расходов на 5 млрд дол. или сокращение налогов на 6,67 млрд дол. приведет к такому значительному росту при условии, что мультипликатор равен 4. Если нет никаких перевешивающих или осложняющих факторов, то благодаря такой стимулирующей фискальной политике в чистом виде экономика будет двигаться от спада к уровню производства при максимальном использовании ресурсов и возможностей и значительному увеличению занятости.

На рис. 12-66 ситуация несколько усложнена — добавлен эффект вытеснения. В то время как фискальная политика направлена на экономический рост и сдвиг совокупного спроса от AD1 до AD2, часть инвестиций может оказаться вытесненной, так что совокупный спрос установится на уровне AD'2. Равновесный ВВП возрастет только до 505 млрд дол., а не до искомых 515 млрд дол. Эффект вытеснения может ослабить воздействие фискальной политики.

На рис. 12-6в мы переходим к более реалистичной кривой совокупного предложения, в которую включен промежуточный отрезок. Мы отвлекаемся здесь от эффекта вытеснения и предполагаем, что стимулирующая фискальная политика успешно справляется с перемещением совокупного спроса от AD1 до AD2. Если бы кривая совокупного предложения выглядела, как на рис. 12-6а и 12-6б, полная занятость не достигалась бы при ВВП, равном 515 млрд дол., а цены оставались бы на уровне Р1. Но мы обнаруживаем, что на восходящем промежуточном отрезке кривой совокупного предложения часть прироста совокупного спроса «подавляется» более высокими ценами, в результате чего реальный ВВП возрастает на меньшую величину. В частности, уровень цен повышается от Р1 до Р2 и реальный объем производства увеличивается только до 505 млрд дол.

Таким образом, кривая совокупного спроса на рис. 12-6в сдвигается от AD1 до AD2, но наличие восходящего отрезка на кривой AS означает, что мы движемся вверх вдоль AD2 от уровня цен Р1 до Р2. В реальной экономике ориентированная на спрос фискальная политика, цель которой — достижение полной занятости, не способна избежать воздействия тех факторов, которые определяются восходящим отрезком кривой совокупного предложения. (Ключевой вопрос 9.)

Фискальная политика в открытой экономике

Дополнительные сложности возникают, когда мы осознаем, что национальная экономика представляет собой часть мировой экономики.

Колебания зарубежного происхождения. События, происходящие за границей, и экономическая политика зарубежных стран, которые затрагивают американский чистый экспорт, влияют и на экономику США в целом. Национальные экономики подвержены воздействию непредсказуемых международных колебаний совокупного спроса, которые способны изменить ВВП страны и обесценить мероприятия внутренней фискальной политики.

Например, предположим, что мы ожидаем спада и изменили правительственные расходы и налоги таким образом, чтобы увеличить совокупный спрос и ВВП, не вызывая при этом инфляцию (как при смещении от ADX до AD2 на рис. 12-6а). Теперь допустим, что экономика наших крупнейших торговых партнеров начинает неожиданно и энергично расти. Возросшие занятость и доходы в этих странах обернутся ростом закупок американских товаров. Американский чистый экспорт увеличивается, совокупный спрос возрастает слишком быстро, и мы сталкиваемся с проблемой инфляции спроса. Если бы мы заранее знали о столь значительном увеличении чистого экспорта, мы бы не стали применять стимулирующие фискальные меры в таком масштабе. Дело в том, что все более активная интеграция национальной экономики в мировое хозяйство приносит с собой сложности взаимозависимости наряду с выгодами участия в специализации и торговле.

Эффект чистого экспорта. Эффект чистого экспорта, который передается через международную торговлю, также может ослабить эффективность фискальной политики. Наш анализ эффекта вытеснения мы завершили выводом о возможном повышении процентных ставок под воздействием стимулирующей фискальной политики, что вызывает сокращение инвестиций и подрывает результативность самой этой политики. Теперь нам нужно убедиться, как повлияет рост процентных ставок на чистый экспорт (экспорт минус импорт).

Давайте предположим, что мы проводим стимулирующую фискальную политику, которая вызывает повышение процентных ставок. Более высокие процентные ставки привлекут финансовый капитал из-за рубежа, где процентные ставки не изменились. Но зарубежным финансовым инвесторам для приобретения американских ценных бумаг потребуются доллары США. Мы знаем, что увеличение спроса на товар — в данном случае на доллары — повышает его цену. Таким образом, цена долларов, выраженная в иностранных валютах, возрастет, то есть доллар подорожает.

Как удорожание доллара повлияет на чистый экспорт США? Поскольку в результате этого удорожания для покупки американских товаров потребуется больше единиц иностранной валюты, в восприятии остального мира американский экспорт станет дороже. Следовательно, он будет сокращаться. Наоборот, американцы, которые теперь смогут обменивать свои доллары на большее количество единиц иностранной валюты, станут покупать больше импортных товаров. Следовательно, в результате сокращения американского экспорта и одновременного увеличения импорта чистые экспортные расходы в США уменьшатся и воздействие стимулирующей фискальной политики будет отчасти нейтрализовано.

Вернемся к нашему анализу совокупного спроса и предложения на рис. 12-6б, теперь уже обозначенном как рис. 12-6г, который поможет уяснить этот вопрос. Стимулирующая фискальная политика, направленная на увеличение совокупного спроса от AD1 до AD2, может повысить уровень внутренних процентных ставок и в конечном счете сократить чистый экспорт в результате действия только что описанного механизма. Сокращение чистого экспорта как компонента совокупного спроса отчасти перекроет воздействие стимулирующей фискальной политики. Кривая совокупного спроса переместится от AD1 до AD'2, а не до AD2, и равновесный ВВП возрастет с 495 млрд до 505 млрд дол., а не до 515 млрд дол. Следовательно, эффект чистого экспорта, порождаемый фискальной политикой, присоединяется к временным, политическим проблемам, эффекту вытеснения, эффекту Рикардо и инфляции, осложняющим «управление» совокупным спросом.

В табл. 12-1 обобщены последствия эффекта чистого экспорта, вызванные фискальной политикой. В частности, в столбце (1) подведен итог нашим предыдущим рассуждениям (см. также рис. 12-6г). Но при этом необходимо помнить, что эффект чистого экспорта имеет двоякую направленность. Понижая внутреннюю процентную ставку, сдерживающая фискальная политика увеличивает чистый экспорт. С этой точки зрения вам необходимо проследить ход рассуждений, отраженный в столбце (2) табл. 12-1, и соотнести их с моделью совокупного спроса и совокупного предложения.

Краткое повторение 12-3

• Временные разрывы и политические проблемы осложняют фискальную политику.
• Эффект вытеснения показывает, что стимулирующая фискальная политика может увеличить процентную ставку и сократить инвестиционные расходы.
• Очень немногие экономисты согласны с теоремой эквивалентности Рикардо, которая гласит, что расходы дефицитного бюджета создают ожидания повышения налогов в будущем и поэтому все люди по отдельности сберегают один доллар на каждый доллар ожидаемых налогов.
• Восходящий отрезок кривой совокупного предложения означает, что воздействие стимулирующей фискальной политики может быть частично ослаблено инфляцией.
• Фискальная политика может быть ослаблена эффектом чистого экспорта, который проявляется через изменение: а) процентной ставки; б) стоимости доллара на мировом рынке; в) величины экспорта и импорта.

Фискальная политика, ориентированная на предложение

Мы видели, как движение вдоль кривой совокупного предложения может осложнить проведение фискальной политики. Теперь давайте обратимся к возможной более тесной связи между фискальной политикой и совокупным предложением. Экономисты признают, что фискальная политика - особенно изменение налогов - может изменить совокупное предложение и, следовательно, повлиять на воздействие фискальной политики на соотношение уровня цен и реального объема производства.

Допустим, что на рис. 12-7 совокупный спрос и совокупное предложение представлены соответственно кривыми AD1 и AS1, так что равновесный ВВП находится в точке Q1 при уровне цен Р1. Предположим также, что уровень безработицы в точке Q1 правительство сочло слишком высоким и поэтому прибегло к стимулирующей фискальной политике в форме снижения налогов. Воздействие такой меры на спрос состоит в увеличении совокупного спроса АD1 до, скажем, AD2. Этот сдвиг повышает величину реального ВВП до Q2, но также ведет к росту цен до P2.

Как снижение налогов может повлиять на величину совокупного предложения? Некоторые экономисты - так называемые сторонники экономики предложения — убеждены, что снижение налогов ведет к сдвигу кривой совокупного предложения вправо.

1. Сбережения и инвестиции. Более низкие налоги увеличивают размер дохода после уплаты налогов и таким образом увеличивают сбережения домохозяйств. Точно так же снижение налогов на бизнес повышает рентабельность инвестиций. Короче говоря, снижение налогов увеличивает объемы сбережений и инвестиций, увеличивая тем самым норму накопления капитала. Таким образом, масштабы нашей «национальной фабрики» — наших производственных мощностей - возрастают более быстрыми темпами, чем прежде.

2. Стимулы к труду. Снижение индивидуального подоходного налога увеличивает также посленалоговую величину заработной платы, то есть цену труда, и, следовательно, усиливает стимулы к труду.

Многие из тех, кто все еще не входит в состав рабочей силы, будут стремиться предложить свои услуги при более высокой зарплате после уплаты налогов.

Те же, кто уже входит в состав рабочей силы, согласятся на более продолжительную рабочую неделю и на сокращение отпусков.

3. Готовность к риску. Снижение ставок налога - это также хороший импульс тем, кто берет на себя риск. Частные лица и предприниматели с гораздо большей готовностью станут рисковать своими усилиями и финансовым капиталом, внедряя новые производственные технологии и новые продукты, если сниженные налоговые ставки обещают им в будущем более высокую посленалоговую отдачу.

Короче говоря, воздействуя по всем этим каналам, снижение налогов переместит кривую совокупного спроса вправо — от AS1 до AS2 на рис. 12-7, что снизит инфляцию и обеспечит дальнейший рост реального ВВП.

Сторонники экономики предложения признают также, что снижение налоговых ставок не обязательно должно приводить к сокращению налоговых поступлений. В действительности снижение налоговых ставок, способствуя значительному увеличению объема производства и дохода, может даже повлечь за собой рост налоговых поступлений. Эта расширившаяся налоговая база способна обеспечить рост налоговых поступлений даже при более низких ставках. В то время как согласно традиционным и широко распространенным взглядам снижение налоговых ставок приводит к сокращению налоговых поступлений и росту дефицита бюджета, концепция экономики предложения предполагает, что снижение налоговых ставок может быть организовано таким образом, чтобы обеспечить рост налоговых поступлений и сокращение дефицита.

Распространенный скептицизм. Большинство экономистов с большой осторожностью относятся к описанным выше последствиям снижения налогов в трактовке экономики предложения, особенно принимая Во внимание опыт применения этой концепции в 80-х годах. Во-первых, критики считают, что ожидаемое позитивное воздействие снижения налогов на побуждения к труду, сбережения и инвестиции, а также готовность к риску на самом деле не столь сильны, как надеются сторонники экономики предложения. Во-вторых, любые сдвиги кривой совокупного предложения вправо носят долгосрочный характер, то есть занимают длительное время, тогда как воздействие на спрос проявляется в экономике практически сразу.

РЕЗЮМЕ

1. Ответственность правительства за достижение и поддержание полной занятости закреплена в Законе о занятости 1946 г. Для помощи президенту в проведении политики, направленной на реализацию целей этого закона, был создан Совет экономических консультантов (СЭК).
2. Увеличение государственных расходов вызывает рост совокупного спроса и равновесного ВВП, а сокращение этих расходов ведет к противоположным результатам. Повышение налогов вызывает сокращение, а снижение налогов - увеличение совокупного спроса и равновесного ВВП. Следовательно, фискальная политика, ориентированная на рост государственных расходов и снижение налогов, то есть на создание бюджетного дефицита, подходит для борьбы с экономическим спадом. А такие меры, как сворачивание государственных расходов и повышение налогов, то есть формирование бюджетного избытка, — это элементы фискальной политики, пригодной для устранения отрицательных последствий инфляции спроса.
3. Достигнутая автоматически стабильность связана с тем, что чистые налоговые поступления изменяются пропорционально уровню ВВП. В периоды спада в государственном бюджете автоматически формируется дефицит, оказывающий стабилизирующее влияние на экономику; в периоды подъема в бюджете автоматически образуется антиинфляционный избыток. Встроенный стабилизатор сглаживает, но не устраняет нежелательные изменения ВВП.
4. Бюджет при полной занятости, или структурный бюджет, показывает, каким был бы дефицит или избыток федерального бюджета, если бы экономика в течение года функционировала в условиях полной занятости. Бюджет при полной занятости - намного более значимый показатель ориентации фискальной политики правительства, чем фактический бюджет (фактический бюджетный дефицит или избыток).
5. Принятие и последующая реализация соответствующей фискальной политики сопряжены с некоторыми вопросами и проблемами. Вот наиболее важные из них.
   1. Возможно ли сделать выработку и реализацию фискальной политики более своевременными, чтобы обеспечить ее максимальную эффективность в сглаживании экономических колебаний?
   2. Может ли общество рассчитывать на то, что Конгресс принимает именно такую фискальную политику, которая соответствует экономической ситуации?
   3. Стимулирующий эффект фискальной политики может быть значительно ослаблен, если она вытесняет долю частных инвестиций,
   4. Действительно ли люди увеличивают свои сбережения в преддверии будущего повышения налогов, которое, по их мнению, последует за расходами дефицитного бюджета?
   5. Положительное воздействие стимулирующей фискальной политики может быть отчасти поглощено инфляцией,
   6. Фискальная политика может оказаться неэффективной или неподходящей в результате непредвиденных событий в мировой экономике. Кроме того, фискальная политика может ускорить изменения валютных курсов, что ослабляет эффект этой политики,
   7. Сторонники экономики предложения утверждают, что традиционная фискальная политика не в состоянии учитывать воздействие изменения налогов на совокупное предложение.

Опережающие показатели

Одним из инструментов, которыми пользуются политики для прогнозирования будущего направления изменения реального ВВП, служит месячный индекс группы переменных, предсказывавших изменения ВВП в прошлом.

«Индекс опережающих показателей снижается третий месяц подряд - возникли опасения спада». «Индекс опережающих показателей снова ползет вверх». «Спад на фондовом рынке тянет вниз индекс опережающих показателей». Такого рода заголовки регулярно появляются в газетах. В центре этих статей - средневзвешенный, или сводный, индекс Министерства торговли, включающий 11 экономических переменных, которые в прошлом достигали своего пика или минимального значения, опережая соответствующие переломы делового цикла. Следовательно, изменения индекса опережающих показателей обеспечивают информацию о будущем направлении развития экономики и таким образом могут сократить длительность «разрыва восприятия», связанного с реализацией макроэкономической политики.

Давайте рассмотрим эти 11 компонентов индекса опережающих показателей с точки зрения прогноза сокращения ВВП, помня о том, что их изменения в противоположном направлении будут предсказывать прирост ВВП.

1. Средняя продолжительность рабочей недели. Сокращение средней продолжительности рабочей недели производственных рабочих в обрабатывающих отраслях указывает на сокращение в будущем объема выпуска продукции обрабатывающей промышленности и ВВП.
2. Первичные заявки на получение пособий по безработице. Увеличение числа первичных заявок на получение пособий по безработице связано с падением уровня занятости и, следовательно, с сокращением производства.
3. Новые заказы на поставку потребительских товаров. Сокращение числа заказов, полученных производителями на поставку потребительских товаров, предшествует сокращению будущего производства, то есть сокращению ВВП.
4. Цены на фондовом рынке. Падение цен на акции часто является отражением ожидаемого сокращения объема продаж корпораций и снижения их прибылей. Более того, падение цен на акции снижает благосостояние потребителей, побуждая их сокращать свои расходы. Кроме того, заниженная рыночная стоимость акций делает менее привлекательным для фирм выпуск новых акций как средства привлечения капитала для инвестиций. Следовательно, снижение цен на акции может вызвать падение совокупного спроса и ВВП.
5. Контракты и заказы на новые машины и оборудование. Сокращение объема заказов на производственное оборудование и другие инвестиционные товары означает уменьшение в будущем совокупного спроса и внутреннего производства.
6. Лицензии на строительство жилья. Сокращение числа полученных лицензий на строительство нового жилья предсказывает будущее сокращение инвестиций и, следовательно, очевидную вероятность снижения ВВП.
7. Оптовая торговля. Хотя это и звучит несколько парадоксально, но улучшение деятельности оптовых торговцев по своевременному снабжению покупателей служит свидетельством сокращающегося спроса со стороны бизнеса и потенциального падения ВВП.
8. Изменение портфеля заказов на товары длительного пользования. Снижение стоимости портфеля заказов на продукцию обрабатывающей промышленности длительного пользования означает сокращение совокупного спроса и, следовательно, последующее сокращение ВВП.
9. Изменение цен на некоторые виды сырья. Снижение цен на некоторые наиболее чувствительные виды сырья часто предшествует падению внутреннего производства.
10. Предложение денег. Сокращение предложения денег (денежной массы) обычно связано с падением ВВП. (Компоненты предложения денег и их роль в макроэкономике являются предметом гл. 13-16.)
11. Индекс потребительских ожиданий. Ослабление уверенности потребителей, которое находит отражение в этом индексе, рассчитанном Исследовательским центром Мичиганского университета, предвещает сокращение потребительских расходов и последующее падение внутреннего производства.

Необходимо отметить, что ни один из этих факторов в отдельности не может надежно предсказать будущее развитие экономики. Бывают месяцы, когда, например, один или два из этих показателей снижаются, в то время как все остальные растут. Скорее изменения средневзвешенного, или сводного, индекса, состоящего из всех 11 компонентов, давали в прошлом предварительные сведения о направлении изменений ВВП. Принято считать, что если на протяжении трех месяцев подряд происходит падение или повышение данного индекса, то вся экономика вскоре будет развиваться в том же направлении.

Хотя сводный индекс во многих случаях совершенно правильно предупреждал о колебаниях экономики, он вовсе не безупречен. Временами индекс давал ложные предсказания о спадах, которые так и не сбывались. В других случаях спады так скоро следовали за изменением в направлении движения индекса, что у политических деятелей не хватало времени, чтобы воспользоваться «предварительным» сообщением. Более того, порой структурные изменения экономики приводили к тому, что существующий индекс не срабатывал, и вызывали необходимость его пересмотра.

С учетом этих оговорок индекс опережающих показателей лучше всего рассматривать как полезный, но не абсолютно надежный информационный инструмент, который власти должны использовать с большой осторожностью при определении макроэкономической политики.